Módszertani megjegyzések

Tanulmányunkban az Egyesült Nemzetek Szervezetének (ENSZ), az Európa Tanácsnak (ET), az Európai Biztonsági és Együttmûködési Értekezlet/Szervezet (EBEÉ/EBESZ), valamint a Közép-Európai Kezdeményezés (KEK) kisebbségvédelmi mechanizmusának vizsgálatára térünk ki.

Összehasonlító elemzésünk az alábbi kritériumok mentén halad:

1. Elméleti szempontok:

1. individuális vagy kollektív jogokat biztosítanak-e a vizsgált szervezetek;
2. hogyan jelennek meg a kisebbségi jogok (emberi jogok részeként vagy attól elkülönül ten), melyek a hangsúlyos jogok;
3. szerepel-e az autonómia valamilyen formája a dokumentumokban (ha igen, hogyan).

1. Gyakorlati szempontok:

1. intézmények;
2. módszerek.

Egyesült Nemzetek Szervezete

A. 1. Az Egyesült Nemzetek Szervezete (ENSZ) - tekintettel tagjainak nagy számára - nem képes ún. "kényes" kérdésekben fokozottan erôteljes kisebbségvédelmi megnyilatkozásokra, továbbá a politikai nagyhatalmak (például az Egyesült Államok, amely szerény érdeklôdést tanúsít a kollektív jogok iránt) erôs befolyása határozza meg a kisebbségvédelem irányait. Az ENSZ ismérvei között az is befolyásolja a kisebbségvédelem irányait, hogy - több kontinenst felölelô szervezet lévén - elszakad az európai jellegzetességektôl. Nyilvánvaló ugyanis, hogy az európai kisebbségek problémái, megoldásai nagyban eltérnek például az afrikai vagy dél-amerikai kisebbségekétôl.

Így az ENSZ keretén belül csak individuális jogokról beszélhetünk. Némi változást jelent az alább elemzendô - a gyarmati országok és népek függetlenségérôl szóló - 1514 (XV. sz.) határozat. Bár magában foglalja a kollektív érdekeket, nem kifejezetten kisebbségvédelmi jellegû dokumentum.

A. 2. Az ENSZ a kisebbségi jogokat kizárólagosan az emberi jogok részeként kezeli. Példa erre szervezetrendszere, az égisze alatt kötött nemzetközi szerzôdések, illetve a határozatai.

Egyes kisebbségi jogokat találhatunk az ENSZ keretében létrehozott Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya 27. cikkében, ahol az Emberi Jogi Bizottság az alábbiakat emelte ki: "(a kisebbségeknek) legyen saját kultúrájuk, saját vallásukat gyakorolják, vagy saját nyelvüket használják".

Az ENSZ által hangsúlyosan kezelt kisebbségi formák: a faji, a vallási és a nyelvi. Érdemes megemlíteni a 47/135-ös és a 1514 (XV. határozatokat, mint a kisebbségi jog elméletét meghatározó dokumentumokat.

Az ENSZ közgyûlésén 1992. december 18-án közfelkiáltással elfogadott 47/135. sz. Nyilatkozat a nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi kisebbségekhez tartozó személyek jogairól minden tekintetben mérföldkônek számít az univerzális kisebbségvédelmi kodifikáció történetében - írja Kovács Péter a tudományos munkásságának eredményeit bemutató kéziratban.

A dokumentum kerüli az autonómia kifejezést, ám bizonyos összefüggésekben utal a területiségre. Szerkezetét tekintve a mellékletként a dokumentumba helyezett Nyilatkozat tizenegy pontos preambulumból és kilenc cikkelybôl álló rendelkezô részre tagolódik. A szakaszok jellegzetessége, hogy az államra háruló pozitív, tevési kötelezettségek parancsát egyértelmûen megfogalmazza, ennyiben messze túllépve a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya 27. cikkelyének látszatra puszta non facere obligatióján.

Az 1. cikk 1. pontja (nem hivatalos fordítás szerint) a következôképpen rendelkezik: Az államok védik a területükön élô kisebbségek létét és nemzeti vagy etnikai, kulturális, vallási és nyelvi identitását, valamint bôvítik ezen identitás elômozdításának feltételeit.

A határozat nem kifejezett területhez kötött csoportról ír, hanem értelmezési lehetôségként magában foglalja a területhez kötött és az attól független, szétszórt (egyszerûbben: tömb és szórvány) kisebbség létét. Bizonyos tekintetben az állam nem tudja kikerülni a területiség követelményét, ha az adott kisebbség történelmi vagy egyéb okok miatt elválaszthatatlan régiójától, és a fent említett identitást csak a terület figyelembevételével lehet elômozdítani.

Hasonlóképpen ír a dokumentum a 4. cikk 4. pontjában, miszerint az államok, ahol szükséges, intézkedéseket tesznek az oktatás területén annak érdekében, hogy a területükön élô kisebbségek történelmi, szokásbeli, nyelvi és kulturális tudását fejlesszék.(...) A bekezdés értelmezése nemcsak a kisebbségi csoport oktatási rendszerére mutat rá, hanem - gondolva a legtöbb kisebbségre, kiváltképp pedig a határon túli magyarságra -, mivel egy kisebbség (definíciójából eredôen) a fenti kritériumokban tér el a többségtôl, a kisebbség eltérô adottságainak oka rejtôzhet többek között területi tényezôkben, tehát egy állam egy bizonyos részén élô csoport sajátos adottságai kötôd(het)nek a területhez, megfordítva: a terület magához fûzheti a rajta élô embereket (kisebbséget és többséget egyaránt). Képletesen értelmezve a fentieket: az idézett cikkely értelmében például egy - több (területhez kötött) kisebbséggel rendelkezô - ország (lásd Jugoszláv Szövetségi Köztársaság, Horvátország, Románia stb.) oktatási instrukcióit nemcsak a kisebbségekhez, hanem területekhez is igazítja, még akkor is, ha ott több kisebbség él. A területhez igazított szabályozási rendszer egyik megnyilvánulási formája a területi autonómia, bár ez gondolatmenetünk legtávolabbi pontja.¹

Meg kell említenünk a határozat 2. cikkének 5. pontját is, amely lehetôvé teszi a kisebbségek kapcsolatépítési és fejlesztési jogát mind más kisebbségekkel, mind az anyaállammal. Ez utóbbit a szöveg tágabban úgy határozza meg, mint a "határokon kívül élô, más állam polgárai, akikhez nemzeti vagy etnikai, vallási vagy nyelvi szálak kötik (ti. a kisebbséget)".

Bár a határozat nem tér ki a kisebbségvédelem fajtáira, így az autonómiára sem, a nemzetközi jog alapvetô dokumentumként tartja számon. Jelentôsége többek között pedagógiai jellegében rejlik, miszerint gyakorlati megfontolásokból hasznos az egyes kisebbségi és emberi jogokat több ízben más rendû és rangú dokumentumban megemlíteni. Továbbá tükrözi az államok egybevágó akaratát, amely képes ilyen magas színvonalú jogi dokumentum létrehozására.

A 47/135. sz. ENSZ-határozat egészét tekintve szembetûnô tény, hogy minden kisebbségi jogot - annak általánosságát ezzel túllépve - szinte állami kötelezettségként jelenít meg. (Visszatérô formula: states shall..., states should..., National policies (...) shall be planned and implemented with due regard for the (...) minorities - 5. cikk 1.) A szöveg az alábbi általános kisebbségi jogokat fogalmazza meg: kulturális jogok (2. cikk 1.), nyelvhasználat (2. cikk 1.), kulturális-, vallási-, szociális- és közéletben való részvétel (2. cikk 2.), döntéshozatalban való részvétel (2. cikk 3.), kapcsolattartás joga (2. cikk 5.), anyanyelvi oktatás (4. cikk 3-4.), gazdasági életben, fejlesztésben való részvétel (2. cikk 2. és 4. cikk 5.).

Bár a határozat nem említi az autonómia fogalmát, mégis azokat az alapvetô kisebbségi jogosultságokat szabályozza (lásd oktatás vagy döntéshozatalban való részvétel), amelyek szerves részét képezik egy autonóm közösség intézményrendszerének.

Az ENSZ Közgyûlésének másik - kérdésfeltevésünkhöz kapcsolódó - dokumentuma a 1514 (XV sz. Nyilatkozat a gyarmati országok és népek függetlenségérôl). A közgyûlés 1960. december 14-én fogadta el a határozatot, amely - bár nem kisebbségvédelmi dokumentum - jelentôs helyet kapott a kisebbségvédelmi joganyagban.

A nyilatkozat mondta ki elôször a népek önrendelkezését. Mint a preambulum második bekezdésében is jelzi: tudatában annak, hogy szükséges az egyenlô jogok alapelvein és önrendelkezés tiszteletén, valamint az emberi jogok és alapvetô szabadságok tiszteletén és szem elôtt tartásán alapuló stabilitás és jólét, illetve a békés és barátságos kapcsolatok feltételeinek megteremtése fajra, nemre, nyelvre vagy vallásra való megkülönböztetés nélkül.²

A nyilatkozat második pontja szól az önrendelkezés (self-determination) biztosításáról: Minden népnek joga van az önrendelkezésre; ennél a jognál fogva szabadon határozhatják meg politikai státusukat, és szabadon fejleszthetik gazdasági, szociális és kulturális életüket.

Az önrendelkezést³ a kisebbségek rendszerint - nem alaptalanul - mint természetbôl fakadó jogosultságot jelölik meg. A kisebbségi törekvéseknek, mint fentebb már jeleztük, azért is képezheti az önrendelkezés a részét, mert ez legitimálná autonóm helyzetüket, és biztosítaná az elméleti, jogi alapot. Az államok ezzel szemben a 1514. sz. nyilatkozatot arra való tekintettel vetik el, hogy egyrészt nem kisebbségvédelmi dokumentum, másrészt a kisebbség és a nép nem egymást fedô kategóriák. Ám a dokumentum jelentôsége mindezek mellett abban rejlik, hogy a nemzetközi jog elismerte az önrendelkezést, mint a népek (peoples) alapvetô lehetôségét a saját sorsukról való döntésre. Az ENSZ Kisebbségi Munkacsoportja szerint az önrendelkezés a kisebbségvédelem területén nem releváns.

Az autonómia-törekvésekrôl általában elmondható, hogy a jövôben (is) elsôsorban belsô, avagy alkotmányjogi megoldásra várnak, a nemzetközi jog szerepe voltaképpen jelenleg az asszisztálás és a támogatás. Ugyanakkor a kilencvenes évektôl körvonalazódni kezdôdött egy olyan tendencia is, amely az államok kötelezettségét helyezi elôtérbe. Ennek kiteljesedése a történelmi kisebbségek helyzetének megoldását jelentené mind Európában, mind a világ más pontjain. A jelenlegi kisebbségvédelemrôl elmondható, hogy szerepét és céljait mindaddig maradéktalanul betölti, amíg van erôsebb állami akarat, amely nyíltan vállalni meri a területén élô kisebbségek helyzetének megoldását, és amellyel Magyarország szomszédos államai néhol nyílt, néhol látens formában már rendelkeznek.

A. 3. Az autonómia-kifejezést az ENSZ dokumentáció nem használja. A területen belüli joggyakorlást a 47/135. sz. határozat 1. cikkelyének 1. bekezdése nevesíti.

B. 1. A Szervezet Emberi Jogok Bizottsága (CHR), amelyet a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányával állítottak fel, létrehozott egy Antidiszkriminációs és Kisebbségvédelmi Albizottságot (Sub-Commission on Prevention of Discrimination and Protection of Minorities), az ún. Gondolkodó (tanácsadó) testületet (think tank), amely tanulmányokkal és javaslatokkal segíti az Emberi Jogok Bizottságát. Az Albizottságon belül évente egyszer egy hetet ülésezik a Kisebbségi Munkacsoport, amely az egyetlen valós kisebbségvédelmi fórum lett. 1998-tól évente automatikusan meghosszabbodó mandátumot nyert el. Kisebbségek és NGO-k is elôterjeszthetik az üléseken a problémáikat, helyzetüket.

A Emberi Jogok Bizottsága a fô emberi jogi politika létrehozó szerv. 53 kormányzati tagja van, tanulmányokat, javaslatokat, valamint egyezmény- és határozattervezeteket készít. Szervezetileg a Gazdasági és Szociális Tanács (ECOSOC) alatt áll. A Tanács terjeszti a Bizottság tervezeteit a Közgyûlés elé. Az ENSZ szervezeti és feladatköri tekintélyes méreteit figyelembe véve meg kell jegyeznünk, hogy (a Bizottságban) olyan emberi jogi kérdésekkel foglalkoznak elsôsorban, amelyek súlyuknál fogva veszélyeztethetik a békét, mint például: népirtás, menekültáradat, míg az olyan relatíve kisebb horderejû kérdések, mint például a kétnyelvû bizonyítványok ügye, nem tarthat igényt az államok érdeklôdésére. Éppen ezért hozták létre az albizottságot, illetve késôbb a Munkacsoportot.

B. 2. A kisebbségvédelem egyetlen valós fóruma, a Kisebbségi Munkacsoport három éves megbízatásának letelte után, 1998-ban állandó (évente automatikusan meghosszabbodó) mandátumot nyert el. Ennek megfelelôen az addig óvatos, önmaga szerepét keresô testület 1998-ban szólalt meg elôször határozottabb hangon, és hosszabb távú terveket körvonalazott. A testület mostani határozottabb és biztosabb alapokon nyugvó tevékenységével szemben sem lehet olyan radikális elvárásokat támasztani, mint például az Európa Tanáccsal szemben, mert a hat éve mûködô Munkacsoport még olyan kezdetleges problémákkal küszködik, mint a kormányok érdeklôdésének felkeltése a munkában való részvétel iránt.

A Munkacsoport tevékenységének keretén belül tanulmányokat készít és készíttet, azokat publikálja, adatbázist vezet a kormányok és az NGO-k közremûködésével, gyûjti a jól bevált gyakorlatokat (good practices), szakértôi tanácskozásokat szervez, ajánlásokat fogalmaz meg. Jelenleg a 47/135. (1993) sz. közgyûlési határozat kiegészítô (és kiterjesztô jellegû) értelmezését tartalmazó kézikönyv kiadását és terjesztését tûzte ki célul. Továbbá megfogalmazásra került, hogy az intézmény a jövôben még hangsúlyosabban kíván az autonómia jogintézményével foglalkozni. Ugyanakkor a Munkacsoport egy felmérés készítését is kezdeményezte az Emberi Jogok Bizottságánál, mely arra irányulna, hogy a tagállamok szerint szükséges-e egy Kisebbségvédelmi Konvenció elkészítése az ENSZ égisze alatt.

A Kisebbségi Munkacsoport mûködésében azonban több hátráltató, illetve lassító tényezô is közrejátszik. Ilyen az államok inaktivitása (alulreprezentáltság, a kisebbségeket sértô politikájuk elleni vádak alóli általános érvényû kibújás), valamint a rövid ülések, és a sok NGO részvétele miatt ritkán és kevesebb figyelmet tudnak szentelni az egyes - hozzájuk forduló - kisebbségi közösségek tényleges problémáinak. A Munkacsoport ülésein gyakran parttalan monológok hangzanak el, amely a kormányképviselôk részérôl tapasztalható érdektelenséggel párosul. Az NGO-k részvétele sokszor csak nehezíti a helyzetet, mivel a szükségesnél hosszabb megnyilatkozási lehetôséget kapnak. Mindezekért együtt ezt az intézményt a "nehézkesség" vádjával illetik. Ennek ellenére eredményként könyvelhetô el, és komoly lehetôségként értelmezhetô, hogy az NGO-k is megjelenhetnek egy rangos ENSZ-szerv elôtt, és ez az intézmény világméretû fórumot biztosít számukra.

Az Európa Tanács

A. 1-3. A nemzetközi normák (elsôsorban a multilaterális szerzôdések) a szégyenlôs kisebbségvédelem jegyeit hordják magukon. Ez elsôsorban az államok akaratának leképezése, hiszen nem várható el az államtól, hogy nemzetközi szinten teljes vállszélességgel álljon ki a decentralizáció konkrét megvalósulása mellett (lásd autonómia). Ennek a - politikai - ténynek köszönhetô, hogy az egyezmények megalkotása folyamán több állam érdekeit kell szem elôtt tartani, így a szöveg szükségszerûen finomodik, csiszolódik, és olyan elemek hullanak ki belôle, amelyek a legtöbb állam akaratának támogatását nem élvezik.

Így például az autonómia-kifejezés mellôzésével készült, de alapvetô fontosságú kisebbségvédelmi dokumentum a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartája, a Nemzeti Kisebbségek Védelmérôl szóló Keretegyezmény, valamint a Helyi Önkormányzatok Európai Chartája. Ez utóbbi nem kifejezetten kisebbségvédelmi dokumentum, de több kapcsolódási pontja is van - ezért szégyenlôs.

Az autonómia-kifejezés a fenti okok miatt (is) gyakran tabu jellegû. Mindazonáltal egyéb soft law jellegû dokumentum tartalmazhatja expressis verbis, mint például az Európai Regionális és Helyi Közhatóságok Állandó Konferenciája (CLRAE) által kidolgozott 52. (1997) sz. határozat, a 43. (1998) sz. ajánlás vagy a Parlamenti Közgyûlés 1201. (1993) sz. ajánlása.

A Nyelvi Charta és a Keretegyezmény, mint az elsô kifejezetten a kisebbségek oltalmazására és a helyzetük javítására szolgáló dokumentumok, nem annyira nagyvonalúak, hogy a kisebbségeknek az autonómia lehetôségét felvessék. A két szerzôdés között azonban alapvetô különbség a jogok körülhatároltsága, valamint az állami kötelezettségek aspektusában rejlik. A Nyelvi Chartát így keményebb szabályozás jellemzi, míg a Keretegyezményben találunk nem stricti iuris formulákat is, mint például a felek "bátorítják", "nem akadályozzák", "erôfeszítéseket tesznek arra, hogy" stb. A Nyelvi Charta ösztönzôi és kidolgozói megelégelvén az egyéni jogok-kollektív jogok körüli vitákat, a nyelvhasználat tekintetében az államokat terhelô kötelezettségeket fogalmazták meg. A Keretegyezmény egyáltalán nem nevesít kollektív jogokat, megalkotói individuális keretek között gondolkodtak.

A kisebbségi lét egyik legfontosabb megnyilvánulása a nyelv. A Nyelvi Charta pótolhatatlan érdemeit egy külön dolgozatban lehetne csak felsorolni; Kovács Péter így nyilatkozott: "ez a dokumentum a maga nemzetközi jogi szerzôdési voltával az elôttünk álló évtizedekben meghatározhatja a kisebbségvédelem fejlôdési irányát"⁴. Az 1998. március 1-i hatálybalépése elôtt már körvonalazódott, hogy egyrészt integrációs alapfeltétel lehet, másrészt quasi szokásjogi jelleget ölthet, amennyiben az elfogadását, illetve a vele kapcsolatos állami cselekményeket tekintjük.

A Charta kiindulási alapját az a felismerés képezi, hogy az európai kulturális közösség és közös örökség fontos elemét képezô nem hivatalos nyelvek jelentôs része napjainkban veszélybe került, részben az állami asszimilációs politikának, illetve az állami érdektelenségnek, részben a "modern civilizáció uniformizáló nyomásának és különösen a tömegtájékoztatásnak" köszönhetôen.

A preambulum is jelzi, hogy Európa történelmi regionális vagy kisebbségi nyelveinek - amelyek közül néhányat az esetleges eltûnés veszélye fenyeget - védelme hozzájárul Európa kulturális gazdagságának és hagyományainak megóvásához és fejlesztéséhez. A Charta így nem a nyelvi kisebbségeket, hanem a regionális vagy kisebbségi nyelveket kívánja védeni, abból az alapgondolatból kiindulva, hogy e nyelveket az ôket megilletô helyen, a nyelv kulturális funkcióját figyelembe véve a többnyelvûség és a kulturális sokszínûség szellemében részesítse védelemben.

A többnyelvûség és a kulturális sokszínûség kritériumát mindvégig nyomon lehet követni a Charta szerkezetében. A szerzôdés ezen elvei az autonómiával való legtávolabbi kapcsolódási pontokat jelentik: amelyik állam belsô jogrendjében nem ismeri el alkotmányos szinten - kifejezetten vagy hallgatólagosan - ezen elveket, fiziológiailag nem képes túllépni a nemzetállam keretein, tehát nem képes a kisebbségi önrendelkezés elismerésére sem.

A Nyelvi Charta a többnyelvûség különbözô mélységében szabályozza az intézményesítést úgy, hogy az állam a kötelezettségvállalást egyrészt az ország teljes területén (általánosan), másrészt az érintett nyelvekre jellemzô területen (konkrétan) teszi. Ez utóbbi "speciális nyelvi zónák" a szerzôdés egyik legfontosabb koncepcionális elemei (lásd még CEI Instrument 12. cikk).

A szöveg 1. cikke b) pontjának értelmében: a "regionális vagy kisebbségi nyelv használatának területén" az a földrajzi körzet értendô, ahol ez a nyelv olyan számú személy kifejezési eszköze, amely indokolja a jelen Charta által elôírt különbözô védelmi és ösztönzô intézkedések meghozatalát. Bár Kovács Péter külön hangsúlyozza, hogy a speciális nyelvi zónák nem jelentenek szükségképpen közjogi státust, a gyakorlat alapján mégis feltehetô, hogy a Charta végrehajtása egy olyan speciális státust eredményez, amely közel van a személyi autonómiához.

Autonómiára utal továbbá a nyelvi jogok szabályzásának szintje: az igazságszolgáltatásbeli, közigazgatási nyelvhasználat a területi autonómia lényeges elemei, ezenfelül az oktatás, kultúra, gazdaság, társadalmi szférákban használt nyelvhasználat mindkét autonómiafajtát jellemzi. A fenti összehasonlításunkkal nem azt szándékozunk kiemelni, hogy az autonómiának milyen fontos része a nyelv, hiszen ezt szinte minden létezô nyugat-európai modell tanúsítja, hanem arra szeretnénk felhívni a figyelmet, hogy egy állam a Nyelvi Charta által történô széleskörû nyelvi jogok biztosításával egyre közelebb kerül az autonómia elismeréséhez.

A Keretegyezmény a nemzeti kisebbségek védelmérôl elnevezésû nemzetközi szerzôdés az Európa Tanács másik jelentôs kisebbségvédelmi dokumentuma. Kommentárja szerint: "az elsô, jogilag kötelezô multilaterális okmány, mely általánosságban a nemzeti kisebbségek

védelmét szolgálja". Kialakulását tekintve három évvel késôbb nyílt meg aláírásra (1995. február 1-én), mint a Nyelvi Charta, és 1998. február 1-én lépett hatályba. Létrehozatalának idôpontja a nemzetközi kisebbségvédelem fellendülésének, újraindulásának ideje volt. (A kodifikáció történelmi hátterét az ENSZ 47/135-ös határozata, az EBEÉ kezdeményezései és a délszláv válság képezi.)

Az ET 1993. október 8-9-i bécsi csúcsértekezletén az államok kinyilvánították azon kívánságukat, miszerint szükséges lenne kodifikálni egyrészt egy kisebbségi témájú keretegyezményt, másrészt egy kiegészítô jegyzôkönyvet az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez (EJEE). Az egyezménytervezetet az ET által felállított A demokráciáért a jog közremûködésével Európai Bizottság (ismertebb nevén a Velencei Bizottság) készítette el, a jegyzôkönyvtervezetet pedig a Parlamenti Közgyûlés fogadta el. Ez utóbbiról szükségesnek tartjuk megemlíteni, hogy a Miniszteri Bizottság nem fogadta el a szöveget, tekintettel arra, hogy a tervezetben található "autonómia" kifejezést nem találták idôszerûnek és összeegyeztethetônek az EJEE egyéni jogi rendszerével. Ez a kiegészítô jegyzôkönyv-tervezet volt az - egyébként azóta sok port kavart - 1201. (1993) sz. PKGY ajánlás.

A Keretegyezmény - eleget téve az államok kodifikációs kötelezettségvállalásának - végül tartalmazza mindazon jogokat, amelyek a kisebbségek alapvetô igényeit elégítik ki. Az egyezménybe van foglalva többek között: a törvény elôtti egyenlôség, a diszkrimináció tilalma, az identitásválasztás joga, a gyülekezési jog, a vallásgyakorlás és véleménynyilvánítás szabadsága, az egyes nyelvhasználati jogok, az oktatási jogok, a kapcsolattartás joga. A Keretegyezmény külön felhívja az államokat arra, hogy kétoldalú szerzôdésekkel mélyítsék el a kisebbségvédelem megvalósulását (18. cikk).

A szerzôdés jogi katalógusa mellett még két lényeges elem született meg: az egyik a Kommentár, amelyben az államok értelmezik a szerzôdés egyes rendelkezéseit. A másik a végrehajtás-ellenôrzési mechanizmusa, amelyet alább, a gyakorlati kérdéseknél, a monitoring rendszert követôen mutatunk be.

Annak ellenére, hogy a Helyi Önkormányzatok Európai Chartája még a "kisebbség" kifejezést sem ejti ki, értelmezésében és alkalmazásában magában foglalja a kisebbségi önkormányzat szabályozását is. Így az egyezmény nagyon távoli és áttételes kapcsolatban áll az autonómia tényével, mégis kiemelnénk három olyan cikkelyt, amelyek különösen figyelemreméltók dolgozatunk szempontjából.

A 3. cikk elsô pontja a helyi önkormányzás fogalmát definiálja: a helyi önkormányzás a helyi önkormányzatoknak azt a jogát és képességét jelenti, hogy - jogszabályi keretek között - a közügyek lényegi részét saját hatáskörükben szabályozzák, és igazgassák a helyi lakosság érdekében. A meghatározást a fentiekkel összehasonlítva kijelenthetô, hogy az autonóm jogkörrel felruházott közösségek önszabályzó, önkormányzó mechanizmusa alapjait tekintve megegyezik a helyi önkormányzati mechanizmussal.

A 4. cikk 3. pontja a szubszidiaritás elvének megjelölése a Chartában. Az önkormányzatiságnak, és ezzel együtt a politikai autonómiának egyik kiinduló pontja a szubszidiaritás elve, amely a letéteményese, jogi legitimálója a helyi szintû döntéshozatalnak. Elméleti szinten az elv megalapozza egy adott közigazgatási egységen élô kisebbség önrendelkezését (self-determination) is: az állam többségi lakosságának önrendelkezése az állam létébôl, illetve a többségi lakosság létébôl a priori fakad; a kisebbségi szabályozás viszont éppen attól különleges, hogy bizonyos földrajzi területen és kérdésekben (lásd oktatás, közigazgatási nyelv, eljárás stb.) másképpen kell szabályozni, amelyet - úgy, hogy neki megfeleljen - csak maga a kisebbség képes kimunkálni ("alulról"), tehát a fortiori joga van az önrendelkezésre, avagy arra, hogy az ôt érintô kérdésekben - bizonyos keretek között - dönthessen.

Több Európa Tanácsi dokumentum hivatkozik a Chartára, annak is a szubszidiaritás elvét rögzítô 4. cikk 3. pontjára. Többek között a késôbb részletesebben bemutatásra kerülô 52. (1997) sz. ajánlás (CLRAE), továbbá az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának az R (95) 19. számú, "A szubszidiaritás elvének érvényesítésérôl" címû ajánlásában hangsúlyozza a decentralizáción, a helyben történô döntéshozatal elvén alapuló közigazgatási struktúrák elônyös voltát.⁵ A dokumentum preambulumában is jelzi, hogy az Önkormányzati Charta 4. cikkének 3. pontjára való tekintettel ajánlja a tagállamok kormányainak a decentralizációt, továbbá megemlíti, hogy a szubszidiaritás elve a tagállamok jogrendszerében kettôs dimenziójú: egyrészt segíti a hatalom megosztását a kormányzat különbözô szintjein, másrészt a végrehajtás során ellenôrzô, kontroll szerepet tölt be. Az ajánlás nem tartalmazza a kisebbség kifejezést, de alkalmazása nem zárja ki kisebbségvédelmi dokumentumként való kezelését.

Az Önkormányzati Charta 8. cikke tartalmaz még egy figyelemre méltó rendelkezést, amely a helyi önkormányzatok tevékenységének államigazgatási felügyeletét szabályozza. A felügyelet lényege, hogy az állam beavatkozását bizonyos keretek közé kényszerítse azzal, hogy (1. pont) alkotmányos vagy törvényi szinten szabályozott eljárásban lehet gyakorolni, (2. pont) törvényességi, célszerûségi felügyeletet telepít (3. pont), illetve hangsúlyozza, hogy a felügyeletet végzô szerv tevékenységének egyenesen arányosnak kell lennie a védeni szándékozott érdekek fontosságával.

A 8. cikkely az állami beavatkozást szabályozza, de egyúttal az államok örökös félelmét - hogy a decentralizáció szuverenitásuk megsértését eredményezi - is megelôzi, hiszen alkotmányos (vagy törvényi) szintû szabályozást feltételez az önkormányzatokra vonatkozóan is, amely garanciát biztosít az állam politikai berendezkedését illetôen.

Az Európa Tanács által létrehozott kisebbségvédelmi egyezményeken, szerzôdéseken kívül meg kell említeni az Európai Helyi vagy Regionális Közhatóságok Kongresszusának (CLRAE) két soft law jellegû dokumentumát, amelyek szintén a nemzetközi kisebbségvédelmi pozitív jog részét képezik.

Az 52. (1997) sz. határozatban a Kongresszus munkacsoportot hatalmaz fel egy ajánlás elkészítésére, amelyet a Miniszteri Bizottsághoz terjesztenek elô Területi autonómia és nemzeti kisebbségek címmel. Így két egymással szoros összefüggésben levô dokumentumról beszélhetünk, ám érdemes a mindkettôben fellelhetô - számunkra releváns - elemeket megemlítenünk.

Az 52. (1997) sz. határozat alapja egy 1996. október 24-26-a között Cividale del Friuliban (Olaszország) megrendezésre került konferencia záródokumentuma, amely a határozattal azonos nevet visel: Föderalizmus, regionalizmus, helyi autonómia és kisebbségek.

A 10. pontban a kongresszus kimondja, hogy bizonyos feltételek mellett - például nagy koncentrációban (városban, provinciában vagy régióban) több ember tartozik kulturális vagy nyelvi kisebbséghez - a területi autonómia a szeparatista törekvések megelôzésével hatékony eszköz a kisebbségi probléma megoldására. Továbbá a kongresszus kifejezte azon reményét, hogy olyan régiók, amelyek közvetlenül is érintettek a kisebbségi probléma megoldásában, a már létezô területi közhatóságok jogosultságait kibôvítik elsôsorban a kultúra, nyelv és oktatás területén.

Fentebb említettük, hogy a szubszidiaritás elvének milyen alapvetô jelentôsége van a kisebbségvédelem, azon belül pedig az autonómiák terén. Az 52. (1997) sz. határozat preambulumának 6. pontja szerint a Kongresszus határozatát az államok belsô álláspontjának figyelembevételével teszi, amely szerint a "föderalizmus, regionalizmus és helyi autonómia nem több, mint a szubszidiaritás elvének különbözô alkalmazása." Az említett jogelv kettôs - állami érdeket és kisebbséget védô - hatása tehát itt is tükrözôdik, amennyiben az államok elismerik a területi autonómia elméleti alapjaként a szubszidiaritás elvét.

52. (1997) sz. határozatában a kongresszus azzal bízta meg a munkacsoportot, hogy ajánlattervezetében térjen ki az alábbiakra: (a) milyen feltételek mellett lehet egy kisebbségnek önkormányzatot biztosítani, (b) milyen jogosítványokat kell alapvetôen biztosítani egy autonóm közhatóságnak, (c) a megegyezéseknek milyen formáját kell tenni annak elôsegítésére, hogy a területi autonómia az európai közösségbe való beilleszkedés eszköze legyen [...] (g) a helyi önkormányzatnak milyen formáit kell biztosítani, milyen intézményei legyenek, és az intézmények milyen alapon mûködjenek, ha földrajzi, gazdasági, szociális vagy történelmi okok miatt a területi közhatóság eltérô etnikai eredetû, vallású, nyelvû és kultúrájú embercsoportból áll.

Ezek alapján a Kongresszus (CLRAE) elfogadta a munkacsoport által kidolgozott ajánlattervezetet a területi autonómiáról és a nemzeti kisebbségekrôl. A 43. (1998) sz. ajánlás a Miniszteri Bizottság elé terjeszti az ajánlatot, amely - a címébôl fakadóan is - az autonómia témakörrel foglalkozó nemzetközi jogi dokumentumok egyik kiemelkedô helyen lévô része lenne.

Az ajánlásban szereplô kisebbségvédelmi, autonómiát biztosító szempontokat a kongresszus két fô csoportba helyezte: egyrészt speciális védôintézkedéseket sorol fel olyan tagállamok számára, amelyek területén már léteztek területi közhatóságok (A. a-i); másrészt a regionális (ön-)kormányzati szervek létrehozását célul kitûzô tagállamok felé ajánl bizonyos intézkedéseket (B. a-d).

Az ajánlások [lásd még Parlamenti Közgyûlés 1201. (1993) sz. ajánlása] tartalmaz(hat)nak konkrét megfogalmazásokat az autonómiával kapcsolatban, bár - mint láttuk - az "autonómia" szónak egy nemzetközi dokumentumba való foglalása is ritka eset. Az elhíresült 1201-es ajánlás az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez csatolható teljes kisebbségvédelmi kiegészítô jegyzôkönyvtervezet szövegét terjesztette a Miniszteri Bizottság elé. Az ajánlás többnyire az individuális jogokat, de bizonyos esetekben a kollektív jogokat (3. §, 9. §, 12. §) is elismeri. A dokumentum 11. cikke individuális jogként tartalmazza a helyi vagy autonóm közhatóságok, illetve a speciális státus létrehozásához való jogot.

Az ajánlások szerepe elsôsorban nem közvetlenül vagyis az általa védeni kívánt jogi tárgyon érvényesül, hanem közvetve, más nemzetközi (esetleg belsô jogi) dokumentum részét képezi, vagy hivatkozási alapul szolgálhat. Jelenlegi értesüléseink szerint, a 43. (1998) sz. CLRAE ajánlás a Miniszteri Bizottság asztalán fekszik, vélhetôen befagyasztott állapotban.

Az elôzôekben leírtak értelmében egyértelmûen kijelenthetjük, hogy az ET a nemzeti kisebbségek számára kisebbségi mivoltuknál fogva biztosítja a különbözô jogokat, az emberi jogok kategóriája mellett külön nevesítve azokat.

B. 1. Monitorozás az ET-ben:

A 1115. (1997) sz. határozat értelmében a Parlamenti Közgyûlés (PKGY) állandó bizottságaként 1997. április 25-én kezdte meg munkáját az ún. Monitoring Committee. Ezt megelôzôen a PKGY 1993. júniusában elfogadta a 488. számú rendeletet (order) az új tagállamok kötelezettségeinek tiszteletben tartásáról. Az 1994-ben elfogadott 1031. sz. határozat kimondta, hogy minden tagállam részérôl elvárt az ET statútum, az Emberi Jogok Európai Egyezménye, illetve más egyezményekben vállalt kötelezettségek számbavétele és tiszteletben tartása. Az eljárást a PKGY Jogi és Emberi Jogi Bizottsága végezte a Politikai Bizottság és a Tagsággal nem rendelkezô európai államokkal való kapcsolattartás Bizottságának (Committee on Relations with European Non-Member Countries) közremûködésével, az érintett tagállamokról egyenként készítve jelentéseket, különös tekintettel az általános kötelezettségekre és a tagállamok által tett egyedi vállalásokra.

Az 508. számú 1995-ben kiadott rendelet hatályon kívül helyezte a fenti ajánlást (488.) és a fenti határozatot (1031.), és az ET minden tagállamára kiterjesztette az ellenôrzési mechanizmust. Egyben lehetôséget adott a Közgyûlés elôtti plenáris vitára, illetve az adott tagállam által vállalt kötelezettségek megvitatására. Ugyanakkor a kötelezettségvállalások tartós megszegése esetén a szankciók következô rendszerét állította fel:

1. bizonyos határozat és/vagy ajánlás elfogadása;

2. a nemzeti parlamenti delegációk megbízóleveleinek elutasítása, vagy a jóváhagyott megbízólevelek törlése, érvénytelenítése;

3. egy ajánlás elfogadása, amelyben felkérik a Miniszteri Bizottságot az Európa Tanács Statútumának 8-9. cikkelyeiben elôírt intézkedések meghozására.

A monitorozási eljárás léptéke és hosszú távúsága egy új, állandó, kizárólagos felelôsséggel rendelkezô bizottság felállítását igényelte. A politikai és földrajzi egyensúly biztosítása, és ekképpen - amennyire lehet - objektív következtetések levonása érdekében a bizottság összetételének szabályai a következôk:

1. A Bizottság 65 tagját a különbözô földrajzi és politikai szempontok figyelembevételével a PKGY politikai csoportjai közvetlenül delegálják. A PKGY Politikai, illetve Emberi Jogi Bizottságának elnökei szintén tagjai a bizottságnak. A Monitoring Bizottság a vizsgálandó ország tekintetében két tagját nevezi ki "rapporteur"-nek.

2. A Monitoring Bizottság évente köteles beszámolni a közgyûlésnek a monitorozás általános fejlôdésérôl [Progress of the Assembly's monitoring procedures 1997-1998 (Doc. 8191.), 1998-1999 (Doc. 8359.), 1999-2000 (Doc. 8734.)], és legalább kétévente minden monitorozott országról egy jelentést kell benyújtania [például: Honouring of obligations and commitments by Albania (Doc. 7738.), Honouring of obligations and commitments by Romania (Doc. 8040.)].

Általában véve az új ellenôrzési mechanizmus a Parlamenti Közgyûlés azon óhajának kinyilvánításaként értelmezendô, hogy az érintett államokat nemzeti delegációikkal való konstruktív párbeszédekkel kell támogatni, segíteni demokratikus reformjaik során.

Az 508. sz. rendelet érdekessége, hogy 7. pontja a következôképpen rendelkezik: "A tagállamoknak tiszteletben kell tartaniuk az 1201. (1993) sz. ajánlást; a teljes tagságra pályázóknak belépésükkor kötelezni kell magukat a fentiek szerint. Ezen ajánlás tiszteletben tartásának vizsgálata a monitorozási eljárás részét fogja képezni."

Fontos megemlíteni a Miniszteri Bizottság 92. (10) sz. ajánlását a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek jogainak érvényesítésérôl, hiszen ez a dokumentum nyíltan kimondja, hogy "az államok nem mindig tartják be a kisebbségeket érintô nemzetközi kötelezettségeiket". Éppen ezért azt indítványozza, hogy az érintett államok vegyék igénybe a rendelkezésükre álló vitarendezési fórumokat a kisebbségek helyzetével kapcsolatos jogviták rendezésére. A Miniszteri Bizottság monitoring munkájának konkrét, kisebbségi problémákra való effektív reagálása minimálisnak tekinthetô.

B. 2. A Keretegyezmény végrehajtási ellenôrzési mechanizmusa

A Keretegyezmény végrehajtási ellenôrzési mechanizmusa elsôsorban politikai jellegû. Jelzi ezt az is, hogy az ellenôrzés tárgya a Keretegyezményben foglalt jogi normák törvényalkotási és gyakorlati-politikai megvalósításának elégségessége ("adequacy of measures"), ami alapvetôen politikai jellegû tevékenység. Ugyanakkor meghatározó szempont, hogy a Keretegyezményben vállalt, nemzetközi jogi érvényû kötelezettségek teljesítésének ellenôrzésérôl van szó. Továbbá a végrehajtási-ellenôrzési mechanizmus politikai jellegét igazolja az a tény, hogy az ellenôrzés végrehajtásával a Keretegyezmény a Miniszteri Bizottságot bízta meg. Az így létrehozott Tanácsadó Bizottság a Miniszteri Bizottság mellett alárendelt, tanácsadói, véleményezô szerepet játszik. E funkciójának ellátásához azonban megfelelô mértékû autonómiát, önállóságot kellett számára biztosítani. A "megfelelô mérték" konkrét értelmezésérôl azonban a vélemények jelentôs eltérést mutattak.

Az ET Miniszteri Bizottságának mandátuma alapján a feladattal megbízott kormányszakértôi munkacsoport (CAHMEC) 1997. júliusi és szeptemberi ülésein befejezte a Keretegyezmény végrehajtás-ellenôrzési mechanizmusával és az abban részt vevô Tanácsadó Bizottság összetételével, mûködési elveivel kapcsolatos eljárások kidolgozását.

A végrehajtás ellenôrzése a Keretegyezmény elôírásai szerint a Miniszteri Bizottság hatásköre. A Miniszteri Bizottság tevékenységét egy független, pártatlan szakértôkbôl álló szakmai tanácsadó testület, a Tanácsadó Bizottság segíti.

a. A Tanácsadó Bizottság összetétele. A Miniszteri Bizottság minden részes állam tekintetében választ egy szakértôt az elôterjesztett jelöltek közül (legalább két jelölt állítása kötelezô). A jelöltek személyére a részes államok tehetnek javaslatot.

A Tanácsadó Bizottság a Miniszteri Bizottság által megválasztott szakértôkbôl alakul meg maximum 18 fô részvételével, akik a testület ún. rendes tagjai (ordinary member). Megválasztásuk a jelölések benyújtásának idôrendi sorrendjében történik. A megválasztott képviselôk automatikusan a TB rendes tagjai lesznek, amíg a szakértôk száma nem haladja meg a 18-at. Ezt követôen mûködésbe lép a sorshúzáson alapuló rotációs rendszer.

A testületbe be nem került szakértôk az ún. ad hoc tagok (additional member). Szerepük, hogy tanácsadóként részt vegyenek azon ország jelentésének megvitatásában, amely részérôl ôket megválasztották, de nem rendelkeznek a döntéshozatalban való részvételi joggal. (Nem rendelkeznek a döntéshozatalban való részvételi joggal a rendes tagok sem, amikor azon ország jelentése áll megvitatás alatt, amely részérôl ôket megválasztották.)

A szakértôi megbízás idôtartama négy év, egyszeri újrajelölési lehetôséggel. A rotációs rendszer késôbbi zökkenômentes mûködése érdekében az elsô körben bekerült 18 szakértô közül 9 megbízási idôtartamát sorshúzásos alapon hat évre meghosszabbítják.

b. A Tanácsadó Bizottság mûködési módozatai. A részes államok ötévenként küldenek jelentést a fôtitkárnak (az elsôt egy évvel az egyezmény hatályba lépése után). A Miniszteri Bizottság a tagállamok jelentéseit továbbítja a Tanácsadó Bizottságnak.

A Tanácsadó Bizottság minden jelentést véleményez. Véleményének kialakítása során a tagállamok jelentésein túl - megkötés nélkül - bármely forrásból származó információt felhasználhat. A Tanácsadó Bizottság által kialakított véleményt és ajánlásokat a Miniszteri Bizottság hagyja jóvá. A részes államoknak tett ajánlások végrehajtásához a Miniszteri Bizottság határidôt jelöl meg, a maguk során a részes államok rendszeres tájékoztatást adnak az ajánlások végrehajtásáról. Az ajánlások végrehajtásának utómunkálatait a Miniszteri Bizottság ellenôrzi, alkalmankénti utasításai alapján a Tanácsadó Bizottság részvételével is. A Tanácsadó Bizottság javaslatot tehet a Miniszteri Bizottságnak ad hoc jelentések bekérésére egyes részes államoktól. Erre sürgôs reagálást igénylô, rendkívüli esetekben kerülhet sor.

A Tanácsadó Bizottság rendszeresen tájékoztatja a Miniszteri Bizottságot tevékenységérôl. A kormányok jelentéseit a Fôtitkár kézhezvétel után nyilvánosságra hozza. A Miniszteri Bizottság a kormányjelentésekkel kapcsolatos következtetéseit, ajánlásait, a Tanácsadó Bizottság véleményét, illetve a részes államoknak a MB ajánlásaival és a TB véleményével kapcsolatos észrevételeit határozatának elfogadása után nyilvánosságra hozza.

Az Európai Biztonsági és Együttmûködési Szervezet

A. 1. Az Európai Biztonsági és Együttmûködési Szervezet (EBESZ) mind individuális, mind kollektív jogokat elismer. Az egyéni jogok meghaladását és - jelentôs magyar közbenjárásra - kollektív jogokra való kiegészítését az EBEÉ/EBESZ kialakulása egyik fontos állomásának lehet tekinteni. A kilencvenes évek elején bekövetkezett szemléletbeli változás azonban nem jelenti az egyéni, illetve kollektív jogok kizárólagos használatát - mint más nemzetközi szervezetnél sem.

Individuális jogokat használ az EBESZ-dokumentáció, ha a kisebbségi jogokat általánosságban említi. Így például az emberi jogi dokumentumoknak kisebbségi jogi részeit összegyûjtô munka is az alábbi címet hordozza: "OSCE Provisions concerning persons belonging to national minorities." Továbbá az egyes EBESZ-dokumentumok alapjául vett nemzetközi egyezmények sem vallják magukénak a kollektív jogokat, így például a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya vagy a Emberi Jogok Európai Egyezménye.

Az 1989-es Bécsi Dokumentum zárja le az ún. 3. follow-up konferenciát, amelynek 16. cikkelye kifejti a lelkiismereti és vallásszabadság, mint a biztonság egyik alapkövének, lényeges elemeit. A dokumentumban nevesített kisebbségi jogok a következô cikkekben találhatók:

• 18. (területen belüli jogok; részletesebben lásd a 3. kérdés megválaszolásánál);
• 19. 21. (egyéb nemzetközi dokumentumokra való hivatkozás);
• 31. (kisebbségek vagy regionális kultúrák egyenlôsége);
• 45. (információcsere);
• 58-59. (nyelvi és nyelvi-rokonságú, valamint kulturális jogok).

Külön figyelmet érdemel a Koppenhágai Dokumentum IV. fejezete. A kisebbségeknek nyújtható/nyújtandó jogokat alább, a második kérdés megválaszolásánál kifejtjük, ugyanakkor már itt szükségesnek tartjuk megjegyezni, hogy a vizsgált dokumentum az egyéni és a kollektív jogok tekintetében is jelentôs fordulatot hoz. A 32. § (6) bekezdése így szól: "Nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek gyakorolhatják és élvezhetik a jogaikat mind egyénileg, mind közösségben a csoport más tagjaival." Ezzel a bekezdéssel vetették papírra a részes államok a kollektív jogok elismerését 1990. június 29-én.

A. 2. A kisebbségi kérdést, és ezen belül az autonómiát, az EBESZ az emberi jogok egyik elemeként kezeli. Mégis eltérést lehet megfigyelni például az ENSZ és az EBESZ között ebben a tekintetben, hiszen az EBESZ nem köti oly görcsösen az emberi jogokhoz a kisebbségi kérdést, viszont erôteljesebb politikai felhanggal fogalmazza meg a dokumentumait.

Az 1990. november 21-én kelt Párizsi Charta egy új Európáért, a jövôbeli tevékenységek vezérfonalaként fogalmazza meg, hogy "a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek jogait az univerzális emberi jogok részeként kell tiszteletben tartani."

Mindez elsôsorban (1) a nemzetközi "szokás" alapján adódik, amely mára az emberi jogok evidens részeként kezeli a kisebbségi jogot; (2) ugyanakkor nem hanyagolható el az EBEÉ 1975-ben aláírt Helsinki Záróokmánya sem, amely ún. "kosarakat" állított fel. Az elsô kosár a biztonság politikai-hadi oldalát tartalmazta, a második kosár az együttmûködést részletezte többek között a gazdaság, tudomány, technológia, és a környezetvédelem terén. A harmadik kosár a "humanitárius és egyéb területeken történô együttmûködéssel" kapcsolatos kérdéseket gyûjtötte össze. Ez utóbbi csomagba kerülhetett bele a "nemzeti kisebbségek vagy regionális kultúrák" problémaköre.

A Párizsi Charta tartalmazza elôször azt, hogy milyen jogokat hangsúlyoz ki az EBEÉ/EBESZ, valamint milyen jellegû kisebbségeket ismer el, hiszen ez nagyban meghatározza a szabályozás tartalmi terjedelmét is. Tehát a Charta (és a továbbiakban minden kisebbségi témájú dokumentum) etnikai, kulturális, nyelvi és vallási jogokról, identitásról beszél.

A dokumentumok idôrendjét követve a nevesített kisebbségi jogok részletesen a következôk:

- Helsinki Záróokmány: kultúra és oktatás.

- Bécsi Dokumentum a 3. follow-up találkozóról (1989): lelkiismereti és vallásszabadság (16. §), egyenlôség (31. §), anyanyelven történô információcsere (45. §), egyéb nyelvi jogok (58. §), saját kultúra fejlesztése (59. §).

- Koppenhágai Dokumentum (1990): diszkrimináció tilalma és törvény elôtti egyenlôség (31. §), identitás szabad kifejezése és a kultúra fejlesztése (32. §), szabad nyelvhasználat a magán- és közéletben [(32. §(1)], saját oktatási, kulturális és vallási intézmények felállítá sa és fenntartása [32. §(2)], vallásgyakorlás [32. §(3)], akadály nélküli kapcsolattartás [32. §(4)], az információ szabad áramlása [32. §(5)], szervezetek létrehozása és fenntartása, NGO-ban való részvétel joga [32. §(6)].

- Párizsi Charta (1990): az identitás szabad és megkülönböztetés mentes kifejezése, meg ôrzése és fejlesztése a törvény elôtti teljes egyenlôséggel.

- Genfi Értekezlet (1991): törvény elôtti egyenlôség (I. és IV. rész), közéletben való részvé tel és az identitás szabad és megkülönböztetés mentes kifejezése, megôrzése és fejlesztése a törvény elôtti teljes egyenlôséggel (II. rész), valamint a IV. részben egy tizennégy pontos fel sorolásban összegzi azokat az eredményeket, amelyeket a részes államok elértek.

- Oslói ajánlások a nyelvi jogokról (1998): névhasználat, nyelvgyakorlás, közösségi élet és NGO-k, média, gazdasági élet, közigazgatás, igazságszolgáltatás.

Külön érdemes kitérni a szervezet által megfogalmazott állami feladatokra, garanciákra. Mivel az EBESZ nem ró az államokra jogi kötelezettséget (mivel nincs kimondott szankciórendszere), politikai kötelezettségként kell értelmezni az államok akaratát (lásd még késôbb: KEK, EU Alapjogok Chartája).

A Bécsi Dokumentum 18. szakasza kimondja, hogy a részes államok "megtesznek minden szükséges intézkedést törvényhozási, igazgatási, igazságszolgáltatási és egyéb szinten, valamint alkalmazzák a releváns nemzetközi szerzôdéseket, amelyek rájuk nézve kötelezô erôvel bírnak."

A Koppenhágai Dokumentum 33. cikkelye szól arról, hogy "[a] részes államok védik a nemzeti kisebbségek etnikai, kulturális, nyelvi és vallási identitását az ô területükön, továbbá megteremtik az identitás fejlesztésének feltételeit."

A. 3. Az autonómia megjelenik az EBESZ dokumentumaiban, legalábbis oly módon, hogy a tagállamok "számot vetnek vele", mint egy lehetséges eszközzel. Külön fajtáit nem nevezi meg e jogintézménynek, de (mint a legtöbb nemzetközi irodalom) alapvetôen a területi autonómia fogalmával operál.

A Helsinki Záróokmányban felfedezhetô egy fordulat, amely végigvonul a késôbbi EBESZ-dokumentumokon is (például az 1989-es Bécsi Dokumentum 18. szakasza). A fordulat az identitás, a kultúra, oktatás megôrzését (...) a területükön belül hangsúlyozza.

A Koppenhágai Dokumentum 35. szakasza kiemelkedô jelentôségû az autonómia tekintetében, mert ritka ezen jogintézmény expressis verbis történô megfogalmazása. Az említett cikk így szól: "A részes államok elismerik a nemzeti kisebbséghez tartozó személyek jogát a közéletben való hatékony részvételre, beleértve azon ügyekben való részvételt is, amelyek az ilyen kisebbségek identitásának megôrzésével és fejlesztésével kapcsolatosak. A részes államok tudomásul veszik, hogy a kisebbségek etnikai, kulturális, nyelvi és vallási identitásának megôrzéséhez és fejlesztéséhez szükséges feltételek megteremtéséhez - mint e célok elérésének egyik lehetséges módja - megfelelô helyi vagy autonóm igazgatást hoznak létre, amely igazodik a kisebbség speciális történelmi és területi körülményeihez, valamint az érintett állam politikájához."

Harmadsorban meg kell említeni az 1991-es genfi értekezletrôl készült jelentést, amely - mint fentebb említettük - tartalmaz egy tizennégy pontos felsorolást, összegezvén azokat a lehetséges kisebbségvédelmi eszközöket, amelyeket a részes államok egy része mára már megvalósított - utat nyitva ezzel a mintaként való felhasználásra olyan államok számára, amelyek el vannak maradva a nemzeti kisebbségek problémáinak megoldása terén.

Az említett felsorolás harmadik és negyedik pontja tartalmaz számunkra releváns eredményeket:

3. pont: helyi és autonóm igazgatás úgy, mint autonómia területi alapon, beleértve a tanácsadó, törvényhozó és végrehajtó testületeket, amelyeket szabad és periodikus választásokon jelölnek ki.

4. pont: egy kisebbség önigazgatása az identitás megôrzésének aspektusából, olyan esetekben, amikor a területi alapú autonómia nem alkalmazható.

B. 1. Az EBESZ keretén belül megvalósult kisebbségvédelmi intézmény a Nemzeti Kisebbségi Fôbiztos (Fôbiztos) Hivatala. Az 1992. július 10-én kelt Helsinki Dokumentum felállítja a Fôbiztos intézményét. A széket 1993. január 1-én a gazdag tapasztalatokkal rendelkezô Max van der Stoel foglalta el elsôként, aki korábban parlamenti képviselô, Hollandia külügyminisztere, majd az ENSZ-be delegált állandó képviselô volt.

A nemzeti kisebbségeket érintô feszültségek lényegére összpontosítva a fôbiztos független, pártatlan és együttmûködô szereplôként közelíti meg a kérdéskört. Hivatala szerint nem felügyelô szerv, de a Fôbiztos az adott ügyre vonatkozó ajánlásainak elvi elemzési keretéül és megalapozásául a tagállamok által elfogadott nemzetközi normákat alkalmazza.

A dokumentum a tisztség létrehozatalának alapjaként azt jelöli meg, hogy az legyen "a lehetô legkorábbi stádiumban való konfliktus-megelôzés intézménye." (II 2. §) Kimondja továbbá, hogy függetlenül és pártatlanul dolgozik. A tisztséget betöltô személyére vonatkozóan a 8. § leszögezi, hogy "a Fôbiztos hosszú szakmai gyakorlattal rendelkezô kiváló nemzetközi személyiség kell legyen, akitôl a funkció pártatlan betöltése várható."

A 9. § a tisztség betöltésére ad utasításokat: a Tanács konszenzussal választja meg három évre, amely még egyszer három évre meghosszabbítható. A Fôbiztos tisztségének költségvetését a varsói emberi jogi iroda (ODIHR) határozza meg, a részleteket a Gazdasági Bizottság dolgozza ki, a költségeket pedig a részes államok állami költségvetése fedezi.

B. 2. A Fôbiztos eszközei: jelentésrendszer, információgyûjtés, utazás, értelmezés, ajánlások készítése, valamint az érintett államok közötti közvetítés. A Helsinki Dokumentum két feladatot szab a Fôbiztosnak: az egyik a korai jelzés (early warning), a másik a korai cselekvés (early action). Ezzel függ össze a fentebb idézett 2. §, amely a tisztség megalkotásának okát jelöli meg: "intézménye a lehetô legkorábbi stádiumban történô konfliktusmegelôzésnek."

A dokumentum a két feladatkör mentén csoportosítja a Fôbiztos lehetôségeit és eszközeit: (1) korai jelzés (early warning): információt gyûjt és fogad a kisebbségekrôl, a pártok szerepének, valamint a fejlemények természetének és a lehetôségeknek a felbecsülése a lehetô legkorábbi stádiumban, mindezek elôsegítése érdekében hivatalos látogatást is tehet az adott részes államba; (2) korai cselekvés (early action): lehetôsége van adott esetben a soros elnökkel (Chairman in Office) való konzultációra, aki majd további megbeszéléseket folytathat (bizalmasan) az állammal, lehetôsége van továbbá az adott államba utazni és ott - elsô kézbôl értesülve a helyzetrôl - szigorúan bizalmas jelentést készíteni az elnöknek. Az utazás részletes szabályait a 27. szakasz tartalmazza.

A riport- vagy jelentésrendszer külön említést érdemel, hiszen ennek keretében (23a. §) információkat gyûjthet és beszerezhet (1) a kisebbségek helyzetérôl, (2) a pártok szerepérôl, (3) a média és (4) az NGO-k helyzetérôl. Kifejezetten kisebbségi témájú jelentéseket szerezhet be pártoktól, amely jelentéseknek szigorú alaki és tartalmi kötöttségeik vannak: egyrészt írásbeli forma kötelezô (címzés és aláírás is teljes), másrészt egy valóságos áttekintést kell adnia a fejleményekrôl és a kisebbségek helyzetérôl, nem régebbi, mint 12 hónapos idôintervallumban.

A gyakorlatban azonban Max van der Stoel kevésbé élt a fent felsorolt eszközökkel, inkább olyan lépéseket tett, amelyek nem következtek egyértelmûen mandátumából. Ilyen volt a kisebbség és a többség, illetve a szomszéd államok közti közvetítés, a nemzeti törvényjavaslatok szakértôi véleményezése, a jószolgálat, javaslattevés, illetve a kisebbségvédelmi dokumentumoknak (hágai, oslói, lundi ajánlások) kommentárokkal való ellátása.

Közép-Európai Kezdeményezés

A Közép-Európai Kezdeményezés (KEK) keretében megvalósuló kisebbségvédelemrôl a megadott szempontok szerinti, de egy általános áttekintést nyújtunk. Mindezt az indokolja, hogy csak egyetlen dokumentum elemzésére kell vállalkoznunk.

A KEK 16 térségbeli ország kötetlen hálózata, amely nem intézményesült. Legfontosabb funkciója, hogy lehetôséget biztosítson a térség legfontosabb kérdéseirôl, problémáiról való kötetlen eszmecserékre, együttgondolkodásokra.

A tagállamok között találunk olyan államokat, amelyek teljes jogú tagjai az Európai Uniónak, mások egyelôre társult tagok, megint mások pedig csak nemrég fordultak az euroatlanti integráció irányában. A KEK fontos kapcsolódási pontot jelent ezen kevésbé elôrehaladott állapotban lévô országok számára, hiszen Olaszország és Ausztria részvételével közvetlenül az EU-ba nyerhetnek bepillantást, míg a már társult államoktól fontos információk, tapasztalatok beszerzésére nyílik lehetôség. Mindezek tudatában a KEK semmi esetre sem tekinthetô az integráció elôszobájának, sokkal inkább olyan terepnek, ahol a sokszínû szervezet tagjai együtt gondolkodhatnak, együtt készülhetnek föl a térségbeli problémák kezelésére, és elleshetnek egymástól különbözô állampolitikai technológiákat(?).

A KEK keretében mintegy 16-18 munkacsoport dolgozik a legkülönbözôbb területeken (például: mezôgazdaság, gazdasági szféra, civil társadalom, telekommunikáció, kultúra, energetika, környezetvédelem, tudomány és technológia, turizmus stb.). A kisebbségekkel foglalkozó munkacsoport (Working Group on Minorities) 1990-tôl létezik. Legfontosabb eredményeként az 1993. március 23-án Budapesten tartott konferencia említhetô, amelyen a tagállamok elhatározták egy, a kisebbségi jogok védelmérôl szóló okmány megalkotását. A munkabizottság 1993. júniusa és 1994. szeptembere között tizenegy ülést tartott, amelyen szakértôi révén az Európa Tanács is képviseltette magát. (Ezzel szinte párhuzamosan haladtak az ET-ben a nemzeti kisebbségek védelmérôl szóló keretegyezmény elôkészületei.) 1996 végére készült el a kisebbségi jogok védelmérôl szóló okmány (CEI Instrument for the Protection of Minority Rights).

Az okmány jellemzésekor rögtön az elején célszerû leszögezni, hogy ez nem egy jogilag kötelezô erejû dokumentum, sokkal inkább egy politikai deklaráció/nyilatkozat, amely egyértelmûen az emberi és kisebbségi jogok nemzetközileg elfogadott elvein alapul. Mint nemzetközi politikai dokumentum párhuzamba állítható az EBESZ hasonló politikai kötelezettségvállalást tartalmazó dokumentumaival. Már a preambulum megemlíti, hogy az okmány az ET- és az EBESZ-dokumentumok felhasználásával (például: az 1201-es ajánlás, illetve a Koppenhágai Dokumentum), valamint ezen szervezetekkel való szoros együttmûködés eredményeként jött létre. Mindezt nem is lehetne letagadni, hiszen az ET Keretegyezménye és az Okmány között sok a szöveg szerinti hasonlóság.

Az 1. cikk rögtön meghatározza, hogy az okmány alkalmazásában a "national minority" kifejezés olyan csoportot jelent, amely "számbelileg kisebb az állam többi lakosához képest, akik szintén az adott állam állampolgárai, ugyanakkor etnikai, vallási, nyelvi sajátosságuk megkülönbözteti ôket az ország többi lakosától, és kultúrájuk, hagyományaik, vallásuk vagy nyelvük megôrzésének akarata vezérli ôket." Fontos megjegyezni, hogy a kisebbségvédelmi dokumentumok közül csupán néhány tartalmazza a kisebbség definícióját, tehát a KEK Okmány e tekintetben is élen jár.

Az okmányban lefektetett fôbb jogok a következôk:

• nemzeti kisebbséghez való tartozás szabad vállalása;
• az anyanyelv szabad használata a köz- és magánügyekben;
• a névhasználat az anyanyelv nyelvtani szabályai szerint;
• az anyanyelven való tanulás joga;
• politikai párt alapításának joga;
• az anyaállammal való kapcsolattartás joga. (...)

Ezek a jogok úgy jelennek meg az okmányban, mint amelyekre a kisebbségnek kisebbségi mivoltánál fogva joguk van. Ugyanakkor felsorol olyan jogokat is, amelyeket az adott államnak kell(ene) biztosítani:

- A 3. cikkben az államok elismerik, hogy a nemzeti kisebbséghez tartozó személyek nek joguk van emberi jogaik és alapvetô szabadságjogaik egyéni vagy másokkal közösségben történô gyakorlására. Ezek a személyek az okmányban biztosított egyéb jogokat szintén egyénileg vagy másokkal közösségben gyakorolhatják.

- A 4. cikkben az államok biztosítják az etnikai, kulturális, nyelvi, vallási identitás kifejezéséhez, megôrzéséhez, fejlesztéséhez való jogot.

- A 6. cikk szerint az államoknak minden intézkedést meg kell tenniük az erôszak, a nemzeti, faji, etnikai, vallási diszkrimináció és gyûlölet ellen.

- A 16. cikkben az államok elismerik a nemzeti kisebbséghez tartozó személyek jogát, hogy saját kulturális és vallási intézményeket, szervezeteket alapítsanak. (...)

- A 22. cikk hangsúlyozza a közügyekben való részvétel jogát.

- A dokumentum felismeri a romák különleges helyzetét, és ennek megfelelôen külön cikkelyben foglalkozik jogaikkal.

A kisebbségek szempontjából minden vitát kizárva az okmány 12-13. cikkei a legbôkezûbbek. Ezek szerint ugyanis, ha egy bizonyos területen a nemzeti kisebbséghez tartozó személyek száma a legutóbbi népszámlálás szerint jelentôs szintet ér el, akkor ezeknek a személyeknek joguk van arra, hogy - amennyiben a nemzeti törvényhozás ezt lehetôvé teszi - használják saját nyelvüket mind szóban, mind írásban az adott terület hatóságaival való kapcsolataikban. Ezek a hatóságok, amennyire lehetséges, ugyanezen a nyelven válaszolhatnak. Az okmány ezen rendelkezése tehát kimondva kimondatlanul egy speciális, nyelvi terület felállítását teszi lehetôvé, természetesen a nemzeti törvényhozás rendelkezéseire való tekintettel. A dokumentum ugyanakkor kerüli az autonómia jogintézményét.

A 13. cikk rendelkezése alapján az államok nemzeti törvényhozásukkal összhangban megengedhetik, hogy a szomszédos vagy más érdekelt államokkal kötött bilaterális megállapodás alapján az elôbb említett területen a helységnevek, utcanevek, más topográfiai jelek, jelzések két- vagy többnyelven legyenek feltüntetve. A privát jelek, kiírások vagy más hasonló információk kisebbségi nyelven való feltüntetése nem képezheti megszorítások, korlátozások tárgyát.

A KEK érdemi kisebbségvédelmi tevékenysége egyelôre a konferenciák szervezésében, illetve az összehasonlító jogi adatgyûjtésben merül ki. Hiába tehát a dokumentumban szereplô erôsebb megfogalmazás, ha a tagállamok egy részére jellemzô politikai akarathiány miatt nem tud érdemi lépéseket tenni.

Összegzésként megállapítható, hogy a KEK-okmány a kisebbségi jogok nemzetközileg elfogadott alapelvein alapuló, azokkal nagymértékben megegyezô komoly dokumentum, amelynek a jelentôségét viszont semmi esetre sem szabad túlhangsúlyozni. Az Okmány az emberi jogok mellett és nem azok keretében biztosít különbözô jogokat a nemzeti kisebbségek számára. Mint politikai kötelezettségvállalás jogilag nem kötelezô, ugyanakkor - aláírás esetén - rendkívül nehéz kibújni a politikai kötelezettség alól, hiszen az a demokrácia mûködését kérdôjelezné meg (lásd az EU Alapjogi Chartájáról leírtakat). Az Okmány politikai természetébôl adódóan nem tartalmaz kontrollmechanizmussal kapcsolatos elôírásokat, ehelyett a Kisebbségi Munkacsoport követi figyelemmel az Okmányban lefektetett célok megvalósulását. A Munkacsoport munkája nem elszámoltató jellegû, hanem inkább párbeszédes fórum.

Európai Unió "Alapjogok Chartája"

Az Európai Unió nem foglalkozik kisebbségvédelmi kérdésekkel. Az alapjogi Charta elôkészületének folyamán (a 2000. június 19-i brüsszeli konzultáción) a társult tagállamok közül Magyarország és Szlovénia hiányolták a kisebbségi jogok deklarálását, illetve annak szándékát. Ez indokolja, hogy a Chartával kapcsolatos kisebbségi kérdések a dolgozatban megemlítésre kerüljenek.

A Charta létrehozásának célja azon hiányosságnak a pótlása, miszerint az Európai Unió (EU) égisze alatt még nem született olyan egyezmény, szerzôdés vagy jogszabály, amely az alapvetô jogokat összefoglalva rögzítené. Az európai alkotmányozás, illetve ennek részeként az alapjogi Charta kidolgozása nem új gondolat, de igazi lendületet a Balkánon lezajló véres konfliktusok, illetve a jelenlegi osztrák kormány megalakulását követôen kapott.

Az 1999 júniusában megrendezett kölni csúcs elnökségi következtetései deklarálják, hogy az alapvetô jogokat egyetlen egyezményben, Chartában kell rögzíteni. Kölnben döntés született a Charta tartalmi elemeirôl, kidolgozásának és elfogadásának menetérôl és feltételeirôl. Eszerint a Charta az Európa Tanácsnak (ET) az Emberi jogok és alapvetô szabadságok védelmérôl szóló egyezményében (Emberi Jogok Európai Egyezménye, továbbiakban: EJEE) garantált, és a tagállamok közös alkotmányos tradícióiból eredô alapvetô jogokra és szabadságokra, valamint az eljárási jogokra fog épülni. Emellett tartalmazni fogja a csak az EU polgárait megilletô alapvetô jogokat, valamint az Európai Szociális Chartában és a dolgozók alapvetô szociális jogairól szóló Közösségi Chartában deklarált gazdasági és szociális jogokat.

Ezt követôen 1999. december 17-én megalakult a magát hivatalosan is Konventnek ("Convention") nevezô testület, amelynek elnöke a Német Szövetségi Köztársaság volt elnöke, Roman Herzog. A testület 2000. október közepéig öt formális ülést tart, de emellett informális ülések keretében gyakorlatilag folyamatosan dolgozik.

2000. június 19-én a társult országok képviselôinek részvételével konzultációra került sor Brüsszelben, ahol a résztvevôk különbözô problémákra világítottak rá:

(1) A Charta jogi státusa nem rendezett, így nagyban befolyásolhatja a dokumentum jövôjét az, hogy politikai nyilatkozatként vagy jogilag kötelezô érvényû szerzôdésként kerül majd elfogadásra, vagy esetleg elôbb politikai nyilatkozatként, amely fokozatosan alakulna át jogi kötelezettséggé.

(2) Csehország a konzultáción élesen kifogásolta, hogy a tervezet kevés új elgondolást tartalmaz, és nincs kizárva a strasbourgi és a luxemburgi bíróságok hatásköri összeütközése sem.

(3) Több állam jelezte, hogy esetleg az ET által már évtizedekkel ezelôtt felállított - és mindmáig hibátlanul mûködô - rendszert ismételnék meg, nem beszélve a két bíróság fent említett hatásköri összeütközésérôl.

(4) A kisebbségi jogok deklarálásának hiányát Magyarország és Szlovénia jegyezte meg. Arra a kérdésre, hogy a nemzeti kisebbségek hátrányos megkülönböztetésének tilalmán túl többletvédelmet (ún. pozitív kisebbségvédelmi jogokat) kívánnának-e bevezetni, mindkét ország igenlôen válaszolt. Meg kell említeni, hogy a találkozón a kisebbségi jo gok Chartába foglalása nem élvezett többségi támogatást.

Az EU tagállamai hangsúlyozták, hogy a Charta nem eredményezheti az EU hatáskörének bôvítését, valamint az ET vonatkozó egyezményeire tekintettel kiemelték a megkettôzés elkerülésének szükségességét.

Nem kimerítô jelleggel, de érdemes végignézni az EJEE és a születendô Charta rendelkezéseit. A Charta cikkei három kategóriába sorolhatók:

1. Jogok és szabadságok (23 cikk);

2. EU Polgári jogok (10 cikk);

3. Szociális és gazdasági jogok/célok (18 cikk).

Az elsô fejezetcímet összehasonlítva az EJEE-vel, a Charta pusztán az alábbi területeken nevesít többletjogokat:

- az integritás tiszteletben tartásához való jog;

- a védelemhez való jog;

- az információkhoz való hozzájutás joga;

- adatvédelem;

- menedékjog és kitoloncolás.

Tekintettel az EU-ban meghatározó politikai hatalmakra, az ún. pozitív kisebbségvédelmi rendszer dokumentumba történô beépítése egyáltalán nem garantált. Nem szükségszerû továbbá a kisebbségi jogot az emberi jogok esernyôje alá helyezni, tekintettel arra, hogy a hasonlóságok mellett jelentôs különbségek is rejlenek a kettô között, valamint az emberi jogok végrehajtó mechanizmusa (bíróság, bizottság stb.) túlterheltsége miatt nem képes a kisebbségvédelmet kellô módon ellátni. Mindazonáltal érdemes szem elôtt tartani, hogy, amennyiben a Chartából kötelezô érvényû jogi norma lesz, a kisebbségek védelmérôl (nyelvi, vallási stb. jogok) szóló cikkely(ek) nélkül a határon túli magyar nemzeti közösségek jogai sem gyarapodnak!

Következtetések

A fôbb nemzetközi szervezetek kisebbségvédelmi mechanizmusának áttekintése után a leírtak tanulságaként szerény kísérletet teszünk bizonyos következtetések levonására. Mindezt a határon túli magyar nemzeti közösségek érdekeinek szem elôtt tartásával kell tennünk.

Az elemzett nemzetközi szervezetekben megmutatkozó lehetôségek áttekintése során arra a következtetésre jutottunk, hogy a kisebbségi problémák hatékony megoldásához elsôsorban nem az Egyesült Nemzetek Szervezete - bármennyire is a legtekintélyesebb nemzetközi szervezet - járul hozzá. Az ENSZ tekintélyes szervezeti és feladatköri méreteit figyelembe véve meg kell jegyeznünk, hogy elsôsorban olyan emberi jogi kérdésekkel foglalkozik, amelyek súlyuknál fogva veszélyeztethetik a (világ)békét, mint például: népirtás, menekültáradat, míg az olyan relatíve kisebb horderejû, de a mindennapokban felvetôdô kérdések, mint például a kétnyelvû bizonyítványok ügye, kevésbé tarthatnak igényt az államok érdeklôdésére. A hat éve mûködô Kisebbségi Munkacsoport még olyan kezdetleges problémákkal küszködik, mint a kormányok érdeklôdésének felkeltése a munkában való részvétel iránt. A Munkacsoport mûködésében több hátráltató, illetve lassító tényezô is közrejátszik. Ilyen például az államok inaktivitása (alulreprezentáltság, a kisebbségeket sértô politikájuk elleni vádak alóli általános érvényû kibújás), illetve a rövid ülések és a sok NGO részvétele, mely utóbbi miatt ritkán és kevesebb figyelmet tudnak fordítani az egyes tényleges kisebbségi problémával hozzájuk forduló közösségekre. Ezért is éri ezt az intézményt a "nehézkesség" vádja. Mindazonáltal komoly eredményként könyvelhetô el, és komoly lehetôségként értelmezhetô, hogy az NGO-k is megjelenhetnek egy rangos ENSZ-szerv elôtt, és ez az intézmény világméretû fórumot biztosít számukra.

Az ENSZ - a fent elmondottak értelmében - nem képes az ún. "kényes" kérdésekben fokozottan erôteljes kisebbségvédelmi megnyilatkozásokra, amihez még az is hozzájárul, hogy a politikai nagyhatalmak véleményének erôs dominálása határozza meg a kisebbségvédelem irányait.

Mivel az Európai Biztonsági és Együttmûködési Szervezet szankciórendszer híján nem jogi kötelezettségeket ró az államokra, az állami aláírásokat politikai kötelezettségvállalásként kell értelmezni. Az EBESZ szemléletét elsôsorban biztonságpolitika-központúság jellemzi, amely alapján a kisebbségi problémákat annak érdekében kell megoldani, hogy az érintett államok területén a biztonság garantálva legyen.

Az EBESZ égisze alatt létrehozott Kisebbségi Fôbiztos jogintézménye kapta feladatul az állam és a területén élô kisebbség(ek) közötti válságok mielôbb történô megoldását, illetve a megoldáshoz vezetô ösvény feltárását. A biztonságpolitika-központúság miatt (szintén) nehéz ún. kisebb léptékû, de a kisebbségek mindennapját megfertôzô kérdéseket a Fôbiztos elé vinni (mint például nyelvhasználati problémák vagy közigazgatási visszásságok).

Az elszakított magyar nemzeti közösségek szempontjából is rendkívül figyelemreméltó, hogy a szervezet a kisebbségi jogok terén bôkezûnek mutatkozik, hiszen az individuális jogok mellett kollektív jogokat is elismer és megkíván, valamint expressis verbis nevesíti a "megfelelô helyi vagy autonóm igazgatás létrehozatalához" való jogot.

Az Európa Tanács az a nemzetközi szervezet, amely a kisebbségeket elsôsorban kisebbségi mivoltuk miatt vizsgálja. Elismeréssel kell adózni az ET égisze alatt megalkotott kisebbségvédelmi dokumentumok elôtt. Helyes az a felismerés, amely szerint szükség van a nemzetközi szerzôdések hatékony ellenôrzô rendszereire, hiszen minél egyértelmûbb és következetesebb az ellenôrzô mechanizmus, annál inkább lehet számítani a kötelezettségek korrekt betartására. Egy nemzetközi szerzôdés valódi érdemei csak annak végrehajtása során igazolódnak be. (Kovács Péter)

Az Emberi Jogok Európai Egyezménye által létrehozott jogorvoslati rendszer nem a kisebbségekre specializálódott. Mindezt az a néhány jogeset támasztja alá, amelynek kisebbségi vonatkozása van. Mindazonáltal az Emberi Jogok Európai Bírósága 1999. december 16-án a Serif c. Greece ügyben kisebbségbarát, éspedig kisebbségi autonómiabarát ítéletet hozott. Az ítélet hatására a habozó Miniszteri Bizottság részérôl egyértelmûbb állásfoglalások várhatók. Ez növeli az esélyét annak, hogy a Nyelvi Charta és a Keretegyezmény szakértôi bizottságaiban elkészülô szakmai álláspontok ne lúgozódjanak ki az MB elôtt.

Az autonómia szempontjából rendkívül jelentôs a CLRAE dolgozatunkban elemzett két soft law-jellegû ajánlása, sajnálatos azonban, hogy több mint két éve a Miniszteri Bizottság asztalán fekszik, és még mindig kérdéses, hogy az államok mikor fogadják el élô, elismert, alkalmazandó dokumentumként. Az ET a dolgozatban bemutatott lehetôségek közül elsôsorban a pedagógiai típusúakkal él, nem pedig a szankcionáló jellegûekkel.

Véleményünk szerint üdvös lenne, ha a nemzetközi szervezetek azon szervezeti egységeiben, ahol az NGO-k is megjelenhetnek és hallathatják hangjukat, a határon túli magyar érdekképviseletek is többször, rendszeresebben emelkednének szólásra.

A magyar nemzeti közösségek nagyrészt már túljutottak a már bevált autonómia-modellek tanulmányozásán, sôt konkrét tervezetek is megfogalmazásra is kerültek. A feladat ezeknek a többségi államokkal való elfogadtatása. Nagyban nehezíti ezt a szándékot, hogy Magyarország szomszédos államai mindegyik elemzett nemzetközi szervezet által megfogalmazott kötelezettségek vállalása tekintetében elmaradottabbak, mint az integrációs folyamatban élen járó visegrádi országok.

Több közép- és kelet-európai állam még mindig félve tekint az autonómiára, mert valamiféle fenyegetettséget lát benne a területi integritására nézve. Az elmúlt évtizedben a térségben létrejött és/vagy megerôsödött nemzetállamok(?) a kollektív, illetve területi alapú kisebbségi jogokat igyekeznek elkerülni és hatástalanítani.

Bizonyos tekintetben az állam nem tudja kikerülni a területiség követelményét, ha az adott kisebbség történelmi vagy egyéb okok miatt elválaszthatatlan régiójától, és a dolgozatban említett identitást csak a terület figyelembevételével lehet elômozdítani. A határokon kívüli magyarlakta régiókban hangsúlyozott elv, miszerint az identitás gyökere az a terület, amelyen a kisebbség él, és amely identitás oktatása, fejlesztése a mindennapok küzdelme. A magyarlakta régiók területi autonómiáért vívott harca nemcsak a kisebbségi követelések hierarchiájának következô lépcsôje, hanem a földrajzi egységek kultúrakoncentráló és identitásformáló szerepe, amelyet - mint azt magunk is több helyen tapasztaltuk - az adott területen élô többségi lakossághoz tartozó állampolgár is többnyire pozitív hatásként él meg.

Napjainkra nyilvánvalóvá vált, hogy tisztességes kisebbségpolitika csak jogállami keretek között valósítható meg, olyan keretek közt, ahol a tolerancia mindenekelôtt elsôbbséget élvez. Az autonómiatörekvésekrôl pedig általában elmondható, hogy a jövôben (is) elsôsorban belsô, avagy alkotmányjogi megoldásra várnak, a nemzetközi jog szerepe tulajdonképpen jelenleg az asszisztálás és támogatás.

Ayton-Shenker, Diana: The Challange of Human Rights and Cultural Diversity. Kézirat, 1998.

CEI Instrument for the Protection of Minority Rights.

CEI Political Addionality.

Charter of Paris for a New Europe.

CoE CLRAE Resolution 52 (1997) on "Federalism, Regionalism, Local Autonomy and Minorities".

CoE CLRAE Recommendation 43 (1998) on Territorial Autonomy and National Minorities.

CoE CM Recommendation (95) 19 on the Implementation of the Principle of Subsidiarity.

Concluding Document of Budapest.

Concluding Document of Vienna: The Third Follow-up Meeting.

CSCE Helsinki Document 1992: The Challanges of Change.

Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE.

Gazdag Ferenc-Kovács Péter: Európa Tanács. SVKI (Stratégiai és Védelmi Kutatóintézet), Bp. 1999.

Helsinki Final Act of the Conference on Security and Co-operationin Europe.

Helyi Önkormányzatok Európai Chartája.

Keretegyezmény a Nemzeti Kisebbségek Védelmérôl.

Kovács Péter: Nemzetközi jog és kisebbségvédelem. Osiris, Bp. 1996.

Kovács Péter: Az Európa Tanács kisebbségvédelmi vonatkozású ellenôrzô rendszerének kialakulása és eddigi mûködésének értékelése. Kisebbségpolitikai Döntés-elôkészítô Tanulmányok 6. sz. Bp. 1998.

Order No. 508 (1995) on the Honouring of Obligations and Commitments by Member States of the Council of Europe.

Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartája.

Report of the CSCE Meeting of Experts on National Minorities.

UN Resolution 1514 (XV of 14. December 1960, containing the Declaration on the Granting of Independence to Colonial Countries and Peoples.

UN Resolution 47/135 (3 February 1993) Declaration on the Rights of Persons Belonging to National or Ethnic, Religious and Linguistic Minorities.

UN Resolution 47/16 (10 February 1993) Implementation of the Declaration on the Granting of Independence to Colonial Countries and Peoples by the Specialized Agencies and the International Institutions Associated with the United Nations.

UN Resolution 47/137 (1 March 1993) Alternative Approaches and Ways and Means within the United Nations System for Improving the Effective Enjoyment of Human Rights and Fundamental Freedoms. The United Nations and Human Rights.

¹ Bonyolult gondolatmenetünk alapvetô indíttatása az volt, hogy kiemeljük a határokon kívüli magyarlakta régiókban hangsúlyozott elvet, miszerint az identitás gyökere az a terület, amelyen a kisebbség él, és amely identitás oktatása, fejlesztése a mindennapok küzdelme. A magyarlakta régiók területi autonómiáért vívott harca nemcsak a fentiekben érintett kisebbségi követelések hierarchiájának következô lépcsôje, hanem a földrajzi egységek kultúrakoncentráló és identitásformáló szerepe, amelyet - mint azt magunk is több helyen tapasztaltuk - az adott területen élô többségi lakossághoz tartozó állampolgár is pozitív hatásként él meg.

² Nem hivatalos fordítás. Az idézeteket a továbbiakban a szerzôk az angol nyelvû eredeti szöveg alapján fordították.

³ Az ,,önrendelkezés" terminus technikusát a továbbiakban - mély elméleti értekezés igénye nélkül - az ,,önkormányzás" és ,,önigazgatás" szinonimájaként értelmezzük, amelyek alapelemei lehetnek a kisebbségi autonómiának.

⁴ Kovács Péter tudományos munkásságának eredményeit bemutató tézisek. Kézirat. Miskolc, 1997. 19.

⁵ Kovács Péter: Az Európa Tanács kisebbségvédelmi vonatkozású ellenôrzô rendszerének kialakulása és eddigi mûködésének értékelése. Kézirat, EÖKKI, 6. sz. füzet. 1998. 9.