A romániai nemzeti kisebbségek jogállásáról szóló törvénytervezet szakvéleményezése^*

a Törvényhozói Tanács

az 1993. évi 73. számú (újraközölt) törvény, (2) bekezdésének a) pontjára és a Törvényhozó Tanács szervezési és működési szabályzatának 48. bekezdésére alapozva, kedvezően véleményezi a törvénytervezetet, a következő megjegyzésekkel és javaslatokkal:

I. Általános megjegyzések

1. Jelen törvénytervezet szabályozási tárgyát A romániai nemzeti kisebbségek jogállásáról szóló tervezet elfogadása képezi.

Jelezzük, hogy jelenleg az 1945. február 7-én, a Hivatalos Közlöny 30. számában közzétett 86. számú törvény (1945. évi 309. számú Dekrétum a nemzetiségek jogállásáról) van hatályban, az utólagos módosításaival együtt.

Ahhoz, hogy kiküszöböljük a szabályozásban a párhuzamosságokat, szükséges az említett jogszabályt hatályon kívül helyezésre javasolni.

A szabályozás természetéből kifolyólag a törvénytervezet, Románia (újraközölt) Alkotmánya 73. cikkelyének (3) bekezdése r) pontjának megfelelően, a szerves törvények csoportjában tartozik.

Az Alkotmány 75. cikkelyének (1) bekezdésében szereplő rendelkezések alkalmazásában az első illetékes Ház a Szenátus.

Jelezzük, hogy ezt megelőzően a Törvényhozói Tanács már kapott véleményezésre egy hasonló szabályozási tárgyú törvénytervezetet, ami kedvezően lett véleményezve a megjegyzéseket és javaslatokat tartalmazó 2005. 04. 14-i 368. számú közleményben. Jelen törvénytervezet az elsőnek egy javított változata.

2. Megjegyezzük, hogy a közjog értelmében a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek jogainak törvényes védelme nem esik az Európai Unió szintjén statuált jog alá, amely kizárólagosan a tagállamok állami hatóságainak a szabályozási kompetenciája.
Mégis meg kell említenünk néhány általános jellegű rendelkezést az Európai Unió alapvető jogok Chartájából, amely a 2004. október 29-én Rómában aláírt Európa Alkotmányának megalkotására vonatkozó értekezlet szerves részét képezte, és ami attól az időponttól lép hatályba, amikor az összes EU-tagállam ratifikálja azt; olyan rendelkezéseket, amelyek európai értékű elveket szentesítenek, mint például: jogegyenlőség az Unió polgárai között; a hátrányos megkülönböztetés tilalma, legyen az nemi, faji, szín, etnikai vagy szociális, nyelvi, vallási vagy meggyőződés, politikai vélemény alapján ... egy nemzeti kisebbséghez tartozás, vagyon, életkor stb. miatt történő megkülönböztetés, a nemzetiségi alapon történő megkülönböztetés; valamint a kulturális, a vallási és a nyelvi sokszínűség tisztelete.

Következésképpen a jelen tervezet szabályozási tárgyára vonatkozóan csak azon európai igények említhetők meg, amelyek a koppenhágai csatlakozási feltételeknek (1993), illetve azon politikai kritériumok részét képezik, amelyek keretében az emberi jogok és a nemzeti kisebbségek védelme fontos helyet foglalnak el az e tárgyra vonatkozó nemzetközi jogi szabályozással összhangban.

Ebben az értelemben, az Európai Bizottság 2003. évi országjelentésében, az Európai Unióhoz való csatlakozási folyamatban eddig elért eredmények fényében értékeli, hogy Románia folytatja a koppenhágai politikai feltételek teljesítését, tiszteletben tartva az alapvető emberi jogokat és szabadságokat. A nemzeti kisebbségek jogait és védelmét illetően az Európai Bizottság hangsúlyozza a jelentés ideje alatt elért eredményeket, kiemelve azt, hogy az állam módosított alaptörvénye előírja annak a nemzeti kisebbségnek az anyanyelvhasználatát a helyi hatóságokkal való kapcsolatban, amely jelentős többséggel bír az illető közigazgatási-területi egységekben, mint ahogyan szentesíti valamely nemzeti kisebbséghez tartozó román állampolgároknak az anyanyelvhasználatát az igazságszolgáltatási folyamatokban is.

A Bizottság hasonlóképpen pozitívan értékeli a meglévő jogi szabályozások alkalmazását a kétnyelvű feliratok terén, azokon a településeken, ahol a nemzeti kisebbség a lakosság több mint 20 százalékát képezi.

Sőt mi több, ugyanabban a szövegkörnyezetben az Európai Bizottság megelégedéssel állapítja meg annak az alkotmányos előírásnak a hatályon kívül helyezését, amely kikötötte, hogy Romániában kötelező módon csak románul vagy egy nemzetközi nyelven lehet oktatást szervezni, mely által megnyílt a lehetőség olyan egyetemek alapítására, ahol kizárólag az anyanyelv használatos, példa erre a két magyar magánegyetem jó működése. Ugyanakkor a Bizottság kiemeli azt, hogy az Etnikumközi Kapcsolatok Hivatala a 2003. év folyamán több német, magyar és szerb nyelvű iskolai tankönyv kiadását finanszírozta.

A témában történő pozitív folyamatnak tudhatók be az Európai Bizottság Romániának az Európai Unióhoz való csatlakozás útján tett lépéseiről szóló, 2004. évi időszakos jelentésében tett megjegyzései, ahol az általános értékelésben megemlíti, hogy „Románia folytatja a politikai feltételek teljesítését, megszilárdítva és elmélyítve azoknak az intézményeknek a stabilitását, amelyek a demokráciát, a jogállamot, az emberi jogokat, a kisebbségek tiszteletét és védelmét szavatolják.”

A más nemzeti kisebbségekkel való kapcsolat terén a jelentés ideje alatt a Bizottság nem jelzett nagyobb gondokat, ezzel szemben megemlítette, hogy a tárgyhoz kapcsolódó törvényhozási eredmények, mint: a kétnyelvű szimbólumok használatára vonatkozó törvény alkalmazása azokon a településeken is, ahol a kisebbséghez tartozó lakosság kevesebb, mint (a törvény által megállapított) 20 százalékos arányban él; az állampolgárok azon jogának szentesítése — alkotmánymódosítás által —, hogy a polgári jogi eljárásokban anyanyelvüket használhassák, lévén, hogy a magyar nyelv intenzíven használt bi zonyos régiókban; valamint a rendőri jogállásra vonatkozó törvény által előírt azon lehetőség, mely szerint állományba vehetők a nemzeti kisebbségek nyelvét beszélő tisztek még akkor is, ha ezek száma viszonylag alacsony marad.

Túl ezeken a szempontokon, melyek egyértelműsítik, hogy az Európai Unió intézményeinek követelményei, amelyek a csatlakozás politikai feltételeit képezik, a román állam által teljesítve vannak, szükséges megjegyezni, hogy lényegében a nemzeti kisebbségek védelmének konkrét formáira vonatkozó közösségi perspektíva egybeesik az e tárgyban kifejtett nemzetközi jog tartalmában tükröződő kérdések normatív megközelítésével.

3. A nemzetközi jog alapján jelen törvényhozási kezdeményezés elemzése elsősorban az emberi jogok terén létező nemzetközi jogi eszközökhöz való viszonyítás által végezhető el, mely eszközöket, mint alapvető szabályozásokat, az Európai Unió is elfogad, különös tekintettel az Európa Tanács szintjén statuáltakra, melyek közül kiemelkedik az 1995. február 1-én Strasbourgban elfogadott és az 1995. évi 33. számú törvény által Romániában jóváhagyott, a nemzeti kisebbségek védelmére vonatkozó keretegyezmény.

Az Európai Keretegyezmény kötelezi az államokat olyan feltételek megteremtésére, amelyek biztosítják a nemzeti kisebbséghez tartozó személyek számára, hogy fenntartsák és fejlesszék kultúrájukat, megőrizzék önazonosságuk alapvető részeit, illetve vallásukat, nyelvüket, hagyományaikat és kulturális örökségüket. Ugyanakkor egy sor specifikus jogot ismer el bármely nemzeti kisebbséghez tartozó személyek esetében, mint a kisebbség nyelvén való névhasználathoz, az adott nyelv korlátlan használatához, az azon való tanuláshoz és az illető nyelvű jelzésekhez, feliratokhoz és információkhoz való jogot.

Túl mindezen specifikus jogokon, melyek speciális intézkedés általi biztosítására a keretegyezményt aláíró államok kötelezik magukat, meg kell jegyezni azt is, hogy a nemzeti kisebbséghez, illetve többséghez tartozó személyek teljes és effektív egyenlőségére vonatkozó elv alapján, ugyanazon európai keretegyezménynek megfelelően, ezek az intézkedések meg kell, hogy feleljenek az arányosság elvének, elkerülve más személyek jogainak megsértését, illetve ezek diszkriminációját. Mi több, a hasonló igények előfeltételezik, hogy az illető intézkedések ne terjedjenek túl azon, ami a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek teljes és effektív egyenlősége elvének biztosításához szükséges.

Következésképpen: az európai egyezmény — melynek Románia is tagja — ökonómiájából ki lehet következtetni egy sor európai értékű szabályt, melyeket a nemzeti kisebbségek védelmének kérdését uraló alapelvek magukba olvasztanak úgy, mint: egy nemzeti kisebbséghez tartozó személyek jogegyenlősége a többséggel; többségi állampolgároknak egy nemzeti kisebbséghez tartozó személyekkel szembeni, valamint a különböző nemzeti kisebbségekhez tartozók egymással szembeni nem diszkriminálása; a nemzeti kisebbséghez tartozó személyek jogainak a behatárolása, kivéve a nemzeti identitás lényegi elemeinek — kultúra, nyelv, oktatás, vallás, hagyományok — területéhez tartozókat; a nemzeti kisebbségek bármely kollektív természetű jogának a kiiktatása; az alkotmányos jogrendnek és az azon államok alapelveinek tiszteletben tartása, ahol ilyen nemzeti kisebbségek élnek.

II. Javaslatok a jogszabályalkotásra

1. 5. cikkely — a jogszabály technikai előírásainak megfelelően szükséges az „(1)” szövegjelölés kiiktatása.
2. 8. cikkely, (2) bekezdés — a kifejezés átlátszóságának érdekében javasoljuk a hátrányosan megkülönböztetett csoportok védelmét célzó „afirmatív intézkedések” átnézését.
3. 12. cikkely, (2) bekezdés — a szövegnek a szabálysértési felelősségre kell vonatkoznia, vagy az esetnek megfelelően a büntetőjogi felelősségre.
4. 13. cikkely, (1) bekezdés — a fokozottabb érthetőség érdekében az előírást két külön bekezdésben kell újrafogalmazni, ugyanis a második rész egy eltérő gondolatot emel ki, vagyis az illető intézetek állami támogatását.
5. 17. cikkely, b) pont — javasoljuk az „iskola előtti oktatás” kifejezés használatát, valamint a 18. cikkely, (4) bekezdésnél a „minden” szó kiiktatását és a szöveg következőképpen történő átfogalmazását: „az alegységnek a létesítésére, megszüntetésére vagy átszervezésére vonatkozó valamennyi döntést kizárólag az (1)-es bekezdésben előírt feltételek alapján lehet meghozni.”
18. cikkely, (5) bekezdés — javasoljuk az „alegységekkel” szónak a kiiktatását, elégséges lévén a (4) bekezdésre való utalás.
18. cikkely, (6) bekezdés — bármilyen nemű értelmezés kiküszöbölése végett pontosabb meghatározását kell adni a „megfelelő számú tanuló vagy egyetemi hallgató lehetséges meglétével” kifejezésnek.
6. 19. cikkely, (1) bekezdés — a fokozottabb érthetőségért javasoljuk az „önálló jogi személyiséggel” szóösszetétel áttekintését azért, hogy az előírás átláthatóbb legyen.
7. A második rész előtt szükséges a „II. fejezet” megjegyzés közbeékelése.
8. 21. cikkely, (1) bekezdés — a jogszabályalkotásban használatos kifejezésmód érdekében javasoljuk a „kapcsolatban” szó felcserélését az „illetően” határozószóra, a (2) bekezdésben pedig szükséges az „említett” szó kiiktatása.
9. 26. cikkely, (3) bekezdés — nyelvtani meggondolásokból a végső „speciális jogszabályokban” kifejezést a „speciális jogszabályok által” kifejezéssel kell behelyettesíteni.
10. 29. cikkely, (1). bekezdés — a második sorban ki kell iktatni a „mint az önazonosságuk alapvető tényezőjére” kifejezést, ugyanis az önazonosság tényezői a 9. cikkely (2) bekezdésében már rögzítve voltak.
11. 39. cikkely — indítványozzuk a szöveg átvizsgálását oly értelemben, hogy a nemzeti kisebbségek szervezetei az (1) bekezdésben felsorolt két lehetőség közül kizárólag egyféleképpen legyenek létrehozhatók azért, hogy mindennek azonos jogi természete és jogállása legyen, annál inkább, mert a (2) bekezdés előírja, hogy a jelen törvényben foglalt szabályo zásokat csak „az (1) bekezdés b) pontjában előírt” kisebbségi szervezetekre alkalmazzák, amiből az következik, hogy az a) pontban előírtakra más szabályozásokat kell alkalmazni. Megemlítjük, hogy az 1. cikkelynek megfelelően jelen tervezet szabályozza a romániai nemzeti kisebbségek jogállását, ezért szükséges a szövegek összevetése.
12. 40. cikkely, (1) bekezdés — egy nagyobb fokú igényesség szempontjából a szövegnek pontosítania kell, hogy az illető szervezet magánjogi jogalany.

40. cikkely, (3) bekezdés — a normatív igényesség szemontjából pontosítani kellene, hogy abba a 15 megyébe beletartozik-e vagy sem Bukarest municípium, esetleg a szöveg kiegészülhet egy Bukarestre vonatkozó külön előírással.
13. 41. cikkely, (1) bekezdés, d) pont — a jogszabályalkotásban használatos kifejezésmód érdekében a szöveg a 49. cikkelyben előírtak teljesítését bizonyító okiratokra kell, hogy vonatkozzon.
14. 42. cikkely, (1) bekezdés — a fokozott pontosság érdekében a szöveg kezdő része az alapító tagok aláírását tartalmazó listára kell, hogy vonatkozzon.
15. 43. cikkely, (1) bekezdés — a szövegkörnyezetben való adekvát kifejezés érdekében javasoljuk a „közokirati forma alatt” [sub formă autentică] kifejezés helyettesítését a „közokirat formájában” [în formă autentică] kifejezéssel.
16. 46. cikkely — a tárgyra vonatkozó adekvát kifejezés érdekében javasoljuk a „területi egységek” szóösszetétel helyettesítését a „fiók” kifejezéssel.
17. 47. cikkely — javasoljuk a „minden” szó kiiktatását a cikkely szövegének elejéről.
18. 48. cikkely — bevezetőjében a „b) pont” kifejezést a „b)” rövidítéssel kell helyettesíteni. Hasonlóképpen javasoljuk az a) pont végének az átfogalmazását, mivel a helyi közigazgatási hatóságok választására vonatkozó 2004. évi 67-es törvény — a tárgyra vonatkozó kerettörvény — nem írja elő ezeknek a szervezeteknek, hogy „a helyi választásokon (...) mandátumot szerezhetnek” úgy, ahogyan azt előírja a Képviselőház és a Szenátus megválasztására vonatkozó 2004. évi 373-as törvény a Képviselőház esetében. A d) és f) pontok a „kaphatnak”, illetve a „küldhetnek” kifejezésekkel kell, hogy kezdődjenek, a cikkely többi szövegével egységben. Az e) pontban szereplő, a nemzeti kisebbség képviselőinek az állami intézményekbe, testületekbe, illetve a közhatóságokba történő kinevezéséről szóló előírást szükséges átnézni, ugyanis az egyes intézmények keretében, mint például az egyes minisztériumokban, külön struktúrákat szerveztek a kisebbségi kérdéseknek. Ugyanakkor meg kellenne állapítani az illető személyek és közintézmények közötti jogviszony fennállását (munkaviszony vagy munkahelyi viszony). Ez a megjegyzés érvényes a két minisztériumra vonatkozó 58. cikkely, j) pontjára is. Hasonlóképpen nem érthető, hogy milyen „speciális törvények”-re történik a hivatkozás az e) pontban.
19. 49. cikkely, (1) bekezdés — a megfogalmazás fokozott pontossága érdekében javasoljuk a „ha eleget tesznek ugyanazoknak a feltételeknek, amelyek [a 2000. évi 26. számú Kormányrendelet 38. (...) cikkelyében] vannak előírva” kifejezésnek a „ha eleget tesznek az előírt feltételeknek” kifejezéssel való helyettesítését.
20. 51. cikkely, (1) bekezdés — A román „lingvistici” szót a „lingvistică” szóval kell helyettesíteni.
21. 52. cikkely, (1) bekezdés — át kell gondolni az itt előírt jogszabályt, amelynek megfelelően a Nemzeti Kisebbségek Tanácsa saját, kormányhatározat révén jóváhagyott alapszabályzata szerint szerveződik és működik, mert az 51. cikkely (4) bekezdésének megfelelően az NKT a közjog értelmében mint magánjogú jogi személyiség jegyezhető be. Emellett az NKT felépítése és munkamódszere, illetve feladatköre jelen törvényben van előírva.
22. 54. cikkely — a megfogalmazás szigora érdekében szükséges a szöveg zárórészének az újrafogalmazása a következőképpen: „az állami költségvetésből, illetve saját forrásokból [történik], a törvény feltételeinek megfelelően.”
23. 55. cikkely, (1) bekezdés — normatív szigor fokozottsága érdekében a szövegnek pontosítania kellene, hogy a Hatóság egy jogi személyiséggel rendelkező struktúra, mely a kormányapparátuson belül, a miniszterelnöknek alárendelve működik. Hasonlóképpen a (2) bekezdésben rögzített norma, melynek értelmében a Hatóság „függetlenül végzi” tevékenységét, nem egyezik a törvénykezdeményezők által javasolt jog természetével. Ugyanakkor megjegyezzük, hogy nem egyértelmű a (7) bekezdésben található jogszabály, amely normákra, szabályzatokra, utasításokra, rendeletekre, rendelkezésekre, döntésekre, igazolásokra és véleményezésekre hivatkozik, amennyiben egyfelől mindezen irattípusok nem állíthatók ki, másfelől pedig a jogszabály nem határozza meg azt, hogy ezek mikor vannak kiállítva.
24. 57. cikkely, (2) bekezdés — nem helyes a „más illetékes közhatóságok” kifejezés, mivel az illető tanácsok és azok saját struktúrái nem bírnak közhatósági minőséggel.
25. Jelezzük, hogy a tervezetben váltakozva használják a „nemzeti közösség” és a „nemzeti kisebbség” kifejezéseket; a terminológiai egység érdekében javasoljuk a második kifejezés használatát. A tervezet 57. cikkelyét, 65. cikkelyének (5) bekezdését, illetve 58. cikkelyét tartjuk szem előtt.
26. Javasoljuk, hogy a 78. cikkelyből a hatályon kívül helyezésre vonatkozó általános jogszabály a következő szöveggel legyen helyettesítve: „78. cikkely — Hatályba lépése után érvényét veszíti az 1945. február 7-én, a Hivatalos Közlöny 30. számában közzétett 86. számú törvény (1945. évi 309. számú Dekrétum a nemzetiségek jogállásáról), utólagos módosításaival együtt, illetve minden azzal ellentétes rendelkezés.”

Elnök dr. Dragoş Iliescu Aláírás

Bukarest, 575/23. 05. 2005.

Fordította: Horváth István

* Forrás: Aviz referitor la proiectul de Lege privind statutul minorităilor naionale din România, nr. 575/23.05.2005.