Markó Attila

Kisebbségi törvény – értelmezési prizmában

"Bármilyen társadalmi viszony akkor rendezett, ha törvényileg szabályozva van" – jelenti ki Varga Attila vitaindítójában. Tökéletesen igaz ez, amennyiben hozzáteszi – és hozzá is tette –, hogy csak akkor, ha a rendezést igénylô társadalmi viszonyban konfliktus is van, hiszen egy konfliktusmentes társadalmi viszony gyakorlatot szül és e viszony rendezéséhez elegendô lenne a bevett gyakorlat követése. Amikor kisebbségi törvényrôl, illetve annak szükségességérôl beszélünk, akkor nyilván alkalmaznunk kell az elôbbi tételt. Nincs negatív vonzata annak, ha kijelentjük, hogy nagyon sok állam törvényileg szabályozza a kisebbségi jogokat. A többség–kisebbség viszonylatban a konfliktust nem feltétlenül létezôként, valósként kell felfogni: ez a reláció magában hordozza a látens konfliktust – és ez természetes. Természetes elsôsorban a nyelvi, kulturális, történelmi és vallási különbözôség okán, ezért sietek gyorsan helyesbíteni: értelmezzük a konfliktust jóhiszemûen másságként.

A kisebbségi jogok törvényi szabályozása nem új keletû, úgy, ahogy Románia sem egyedi ebbôl a szempontból. Modell létezik számtalan, elemzések, elképzelések úgyszintén. Ebbôl a megfontolásból gondoltam úgy, hogy megpróbálom az értelmezési kérdések oldaláról megközelíteni ezt a témakört. Elôrebocsátom továbbá azt is, hogy írásom a lehetô legszubjektívebb, lábjegyzetek és idézetek nélkül; inkább arra törekedtem, hogy a kisebbségi törvénykezés háttérbeli arcait, vonásait, a témakört átfogó jogalkotás elméleti-értelmezési vonatkozásait emeljem ki. Szinte minden kijelentésem egy-egy feldobott labda, és – bár az anyag hozzászólásként íródott – vállalom e gondolatok esetleges továbbgörgetését.

I. A kisebbségi törvény alanya

A nemzeti kisebbségek természetes módon igénylik a törvényi szintû rendezést. Egy kisebbség jogalanyként való értelmezése feltételezi a közösségi jogok elismerését. Ellenkezô esetben állampolgárok jogainak szabályozásáról beszélhetünk, olyan állampolgárokéról, akik nemzetiségüknél fogva különböznek a többiektôl. Egy ilyen jellegû értelmezés kizárja a közösség jogalanyiságát, ezáltal gyakorlatilag a közösségi igény érvényesítésének lehetôségét is. Ugyanakkor a romániai jogalkotásban találunk már precedenst arra, hogy a kisebbségeket közösségként tekintik jogalanynak: ilyen például a közösségi javak visszaszolgáltatásáról szóló törvénytervezet, mely már megszerezte a szükséges jóváhagyásokat és hamarosan a Parlament elé kerül, és amely alanya és tárgya szempontjából is a közösséget emeli ki. Nincs különösebb értelme ragozni a kollektív jogok elismerésének fontosságát, számos elemzô megtette már, ezért itt erre nem térek ki.

A másik lényeges kérdés a jogalany meghatározása. A definíciók általában két megoldást követnek: az egyik a kisebbségek meghatározásának módja, amely az identitás szabad megválasztásának jogára épít. Ez a definíció a közösségi önmeghatározást tekinti központi elemnek, ugyanakkor értelemszerûen személyközpontú, hisz az egyén identitásválasztásához kötôdik. A kisebbségek ilyen módon történô meghatározását nevezzük el intrinsec definíciónak. A másik megoldás a taxatív módszer, amely felsorolja a létezô kisebbségeket, ugyanakkor nem állapít meg különösebben semmilyen kritériumot arra vonatkozóan, hogy kik tartoznak egy adott kisebbséghez. Nevezzük ezt el extrinsec definíciónak. Az elôbbire példa az RMDSZ törvénytervezete, az utóbbira a magyarországi kisebbségi törvény. Az intrinsec definíció a közösség önmeghatározásából kiindulva nem vállalkozik arra – és nem is szükséges arra vállalkoznia –, hogy megállapítsa egy személy valamely közösséghez való tartozásának kritériumait, ugyanakkor az extrinsec definíció kényszerhelyzetben van: meg kell(ene) ezt tennie. Amennyiben erre a törvény szövege nem tér ki, egyfajta hibrid megoldás születik. Ilyen helyzetbe került a magyarországi törvény, amelybôl kiderül, hogy Magyarországon él német, szlovák stb. nemzeti kisebbség – az viszont nem, hogy ki német, illetve ki szlovák. Következésképpen a gyakorlat alakítja ki – többnyire a közösség önmeghatározásából kiindulva –, hogy végül a szabad identitásválasztás válik egyedüli kritériummá. Természetes folyománya tehát az extrinsec meghatározásnak a kataszter. Ha taxáció, akkor regisztráció – mondaná Bíró Gáspár, és igazat kell neki adnunk, épp az elôbbiekben vázolt kényszer okán.

II. A kisebbségi törvény tárgya

Emberi jogok? Állampolgári jogok? Alapjogok? Kisebbségi jogok? – Hol húzható meg az a határvonal, hol van a "mettôl-meddig" tartomány? Ez egyike a legbonyolultabb kérdéseknek, hiszen szembe kell állítanunk a modern keretszabályozás elvét a teljesség igényével. Az RMDSZ törvénytervezete egyértelmûen az utóbbi szerint készült, ugyanakkor nem vagyok személy szerint meggyôzôdve arról, hogy helyes ez a megoldás. Soha nem tagadtam ugyanis, hogy a keretszabályozások híve vagyok, hiszen itt teljesedhet ki igazán a jogszabályi hierarchia elve. Mindamellett fejet hajtok azon érv elôtt is, hogy amennyiben végre adott a lehetôség kisebbségi törvény elfogadására, akkor "mindent bele". Viszont ezzel is óvatosan kell bánni, hiszen ugyanúgy, ahogy adott a helyzet a kisebbségi törvény elfogadására, adott az egyes kisebbségeket érintô jogszabályok módosítására is, és ez most már gyakorlat. Mielôtt azonban túlságosan elragadna a gyakorlatias hév, térjünk vissza eredeti kérdésünkhöz.

A kisebbségi jogok – állításom szerint – kivétel nélkül közösségi jogok. Majdnem sikerült saját magamat is becsapnom azzal, hogy kivétel például az identitás megválasztásához való jog vagy az anyanyelvû oktatáshoz való jog. Ezek nem kisebbségi jogok az én olvasatomban: ezek alapvetô jogok. Más a premissza. A kisebbségi jogok a kisebbségi közösség jogai, és az a tény, hogy valamely jogot személyek gyakorolnak, nem vonja el annak közösségi jellegét. Az anyanyelv használata vonatkozásában például a helyhatóságokról szóló 1991. évi 69-es törvény kimondja az 58. szakasz (2) bekezdésében, hogy a kisebbségekhez tartozó személyeknek joguk van anyanyelvükön szóban és írásban fordulni a helyhatóságokhoz. Ezzel a joggal az egyén épp egy közösséghez való tartozása okán rendelkezik; a jogot magát a közösség szerzi meg tagjai számára, az egyén önmagában nem alanya, csupán valamely minôsége által – tételesen egy kisebbség tagjaként – gyakorlója e jogoknak.

A kisebbségi törvény tárgya elsôsorban a kisebbségi jogok. Alapjogokat, állampolgári jogokat alaptörvény (alaptörvényen egy állam alkotmányát értem), emberi jogokat alaptörvény és nemzetközi egyezmények szabályoznak – általában. Azért tettem hozzá, hogy általában, mert fennállhat olyan helyzet is, hogy az alaptörvény egyáltalán nem vagy csak hiányosan szabályoz néhány alapjogot. Ebben a helyzetben segíthet egy nemzetközi egyezmény ratifikálása, vagy olyan törvények elfogadása, amelyek e tekintetben kiegészítik – annak módosítása nélkül is – az alaptörvényt. Jogtechnikailag megvan erre a lehetôség, gyakran alkalmazzák is. Ezt a vargabetût azért rajzoltam le, hogy szemléletesebbé váljék az RMDSZ tervezetének teljességigénye.

A közösségi jogok elismerésétôl való félelem épp abból fakad, hogy az állam mint kollektivitás egy másik kollektivitást szinte azonos szintre kell emeljen, egyfajta hatalmat adván kezébe azáltal, hogy önrendelkezési jogát elismeri. Ugyanakkor a szubszidiaritás elve maga után vonja a helyi közigazgatás önállóságának elvét, és a ratifikálás elôtt álló Helyi Önkormányzatok Európai Chartája megerôsíti ezt az autonómiát – ezáltal az állam nem tesz mást, mint önrendelkezési jogot biztosít egy kollektivitásnak, sôt: saját hatalmának egy részét kezébe adja. A közösségi jogok biztosítása nélkül nincsenek valós önkormányzatok, nincs kisebbségi jog. Ezt a tényt az államnak fel kell ismernie, tudomásul kell vennie.

A mettôl meddig tartomány tehát a kisebbségi jogoknál kezdôdik, és ott is ér véget – ez a kisebbségi törvény fô tárgya. Itt azonban csak akkor állhatunk meg, ha minden más, általam alapjogként értelmezett jog máshol – például az alkotmányban – szabályozott. Ettôl eltérô esetben a kisebbségi törvény tárgya kiegészül minden más olyan alapjoggal, amely a kisebbséghez tartozó személyeket (tehát csak az individuumot) érinti. Továbbmenve, egyértelmûen igaz Varga Attila azon megállapítása, hogy a jogok rögzítésén túl rá kell mutatni arra is, hogy ezeket a jogokat szervezett keretben vagy minden szervezeti kötöttség nélkül gyakorolják. Meg kell jelölni azokat a szervezeti formákat is, amelyek szükségesek egyes jogok gyakorlásához (ezek lehetnek államiak vagy a kisebbség önálló szervezetei).

Mi az, ami nem képezi vagy nem kellene hogy képezze a törvény tárgyát? Ide elsôsorban a rögzített jogok lebontását sorolnám. Nem kell(ene) lebontani például a nyelvhasználati jogot a különbözô területekre, elegendô megjegyezni, hogy ez a jogosultság hogyan érvényesíthetô. Az RMDSZ tervezete olyan közegben született, amelyben valóban meg kellett rágni mindent. Sajnos a kisebbségi jogalkotás nem konjunktúraspecifikus, pontosabban nem lenne szabad hagyni, hogy az legyen: a különbözô rendszerek politikai akaratától függetlenül a kisebbségek igényeit és azok érvényesítésének módjait és lehetôségeit kell hogy tükrözze.

III. A kisebbségi törvény helye a kisebbségi jogalkotás rendszerében

Ahhoz a gondolathoz kapcsolódok vissza, hogy egy kisebbségi törvénynek a keretszabályozás elve szerint kell megszületnie. A kisebbségi törvény rögzíti azt a keretet, amelyen belül minden kisebbség saját igénye és lehetôségei függvényében építkezik, oly módon, hogy fennmarad számára a továbblépés, a szervezeti fejlôdés, a közösségi önépítés lehetôsége. Természetes ugyanis, hogy egy néhány ezres kisebbség igényeiben és lehetôségeiben egyáltalán nem hasonlítható össze egy több százezres vagy akár néhány milliós kisebbséggel. Lehetôséget kell viszont adni, hogy minden kisebbség kialakítsa saját tágan értelmezett környezetét. Ezt nevezem én – és ismét saját szóhasználatommal – nyílt végû opciónak. Egy adott kisebbség opciója szerint illeszkedik a törvényes keretbe, és bármilyen szintet választ, annak mûködése zökkenômentes és önálló.

A keretszabályozás lényegébôl fakad továbbá, hogy a kisebbségi jogok rögzítésén túl minden részletszabály más törvényben szerepel, így például az oktatási törvényben, a helyi közigazgatásról szóló törvényben, a bírósági törvényben stb. Megalkotásra kerülnek továbbá új jogszabályok is, ilyenek például: kisebbségi autonómiaformákat szabályozó jogszabályok (statútumok), közösségi és egyházi vagyonok sorsát rendezô jogszabályok stb.

A fentiekbôl is kitûnik, hogy a kisebbségi jog mint rendszer önálló alrendszert képez a jogrendszer egészében. Az alrendszer központi eleme, "vezérlô egysége" a kisebbségi törvény, ehhez kapcsolódnak a fent említett jogszabályok. Ezek között – mint már említettem – vannak olyanok, amelyek önállóan a kisebbségekre vonatkoznak, és olyanok, amelyek a társadalom egészét szabályozzák. Kulcskérdés viszont az, hogy a jogszabályhalmazt rendszerében lássuk és rendszerként is ismerjük-ismertessük el. Az egyes szabályok összefüggései, egymásra utaltságuk és egymásnak való látszólagos, de érzékelhetô alá-fölé rendeltségük valósággal kényszerít arra, hogy e rendszer lététôl ne vonatkoztassunk el.

Azt hiszem, hogy túl sokan és túl sokat foglalkoztak már a kisebbségi törvények elméleti vagy gyakorlati kérdéseivel. Számtalan elemzés létezik ebben a témakörben, az elemzôk jelentôs része megalapozott szakmai-politikai érvekre támaszkodik. Ezért gondoltam úgy, hogy kissé "garázdálkodom" a témában, megállapításaim, meghatározásaim nagy részét feldobott labdának szántam, és remélem, az olvasó nem veszi ezt tôlem rossz néven.