Bakk Miklós

A Romániai Emberi Jogokat Védô Egyesület (APADOR-CH)
kisebbségi koncepciója

1994. május 13—15-én Tusnádfürdôn egy — ma már mindenképpen jelentôsnek tekintendô — találkozóra került sor: a Romániai Emberi Jogokat Védô Egyesület, a Román Helsinki Bizottság (román rövidítése: APADOR-CH) és az RMDSZ szakértôi két fontos, programatikus érvényû RMDSZ-dokumentum, a Romániai Magyar Demokrata Szövetség memoranduma Románia felvételérôl az Európa Tanácsba és Törvény(tervezet) a nemzeti kisebbségekrôl és autonóm közösségekrôl alapfeltételeit és fogalomhasználatát vitatták meg. A vita során elhangzott érvanyag alapján az APADOR-CH Emberjogi Központjának szakértôi, Gabriel Andreescu, Valentin Stan és Renate Weber elkészítették a két dokumentum kritikai elemzését, melyet egy külön kötetben közzé is tettek Tanulmány a nemzeti kisebbségek jogairól kialakított RMDSZ-koncepcióról (a továbbiakban: APADOR-tanulmány) cím alatt. Az elemzés eredményét utóbb saját kisebbségi törvénytervezetük kidolgozása során hasznosították; ez a tervezet Törvény a nemzeti kisebbségekrôl cím alatt (a továbbiakban: APADOR-tervezet) vált ismertté.

A Tusnádfürdôn elkezdôdött párbeszéd az elsô, nem aktuálpolitikai késztetéssel vállalt dialógus, s ezért nem is annyira kontextusfüggô, mint inkább kontextusteremtô — a hosszabb távon is érvényesülô és hivatkozható koncepciók kialakítására irányul.

Az APADOR által javasolt fogalmi keretet szakmailag is számottevô színvonalú szöveg jeleníti meg, s ennek a szövegnek máris saját hatástörténete van: függetlenült az ôt létrehozó helyzettôl s szerzôi pillanatnyi intencióitól. Mindez azonban nem jelenti, hogy a szerzôknek nem kell vállalniuk az elméleti elkötelezettségbôl fakadó ideológiai konzekvenciákat.

Alábbi elemzésünknek három célja van:

— elvégezni az APADOR-tanulmány fogalomkritikájának bírálatát az alternatív értelmezési lehetôségek megmutatásával (I.);

— feltárni a fogalomértelmezési alternatívák mögött rejlô stratégiákat (II.);

— megvizsgálni néhány — stratégiákhoz kapcsolódó — politikai célt és következményt (III.).

I. Fogalmak

Az RMDSZ-dokumentumok alapfogalmainak a három szerzô által elvégzett kritikai elemzése — bár szakmailag kellôen megalapozott — a szakirodalom azon részére támaszkodik, amelyet egy bizonyos szemléleti irány jellemez. Bírálatunk más értelmezésekre, a szakirodalom azon eredményeire támaszkodik, melyek egy másfajta megközelítésmódot is kínálnak.

A. A belsô önrendelkezés fogalma

E fogalomról sokkal szélesebb körû viták folynak, mint ahogy az az APADOR-tanulmány elemzô hivatkozásaiból kiderül. Jelentésváltozása nem csupán a jogi szakirodalom alapján követhetô nyomon.

Az önrendelkezés fogalmának felvétele az ENSZ Alapokmányába (I. fejezet, 1. cikkely, 2. bekezdés) történetileg azt az 1945 után kialakult geopolitikai helyzetet tükrözi, amellyel kezdetét vette a gyarmatbirodalmak felbomlásának újabb szakasza. Az önrendelkezés elve — mely a szuverenitás elvével egyazon gyökerû — ebben a folyamatban ideológiai támaszt nyújtott, s azt a kompromisszumot fejezi ki, mely idôlegesen létrejött az antifasiszta koalíció négy vezetô hatalma között. A kompromisszum folytán kialakult fogalomhasználat belsô ellentmondásai folyamatossá tették a vitákat, új értelmezési lehetôséget teremtettek, elôkészítvén a szemléletváltást. Heinz Kloss, e nézeteket összefoglalva, az önrendelkezés fogalmának négy értelmezését különbözteti meg:¹

— a belsô, demokratikus önrendelkezési jog: az állam polgárainak azon joga, hogy az állami kereten belül maguk alakítsák ki társadalmi-politikai berendezkedésüket és kormányzati rendszerüket a megfelelô intézményekkel;

— a belsô, etnopolitikai önrendelkezési jog: egy nagy többségi etnikum, nemzetiség azon joga, hogy adott állami kereten belül maga döntsön saját politikai, gazdasági és kulturális ügyeiben;

— a külsô, etnopolitikai önrendelkezési jog: egy nép (nemzet) azon joga, hogy szabadon döntsön állami hovatartozásának kérdésében, a neki megfelelô állam- és nemzetközi jogi státus kialakításában;

— a külsô, külpolitikai önrendelkezési jog: egy nép, egy állami szervezettel rendelkezô politikai közösség azon joga, hogy gyakorolja függetlenségét és szuverenitását nemzetközi kapcsolataiban, más államokkal szemben.

E négy értelmezés közül az elsô és negyedik a saját államisággal rendelkezô népekre vonatkozik: az elsô a demokratikus népszuverenitást tartalmazza, a negyedik pedig az államok szuverenitásának elvét a nemzetközi kapcsolatokban.

Az APADOR-tanulmány szerzôi az elsô értelmezést fogadják el, hivatkozva Asbjorn Eide-nak, az ENSZ Diszkriminációellenes és Kisebbségvédelmi Albizottsága megbízott jelentéstevôjének meghatározására, miszerint a nép fogalmának démosz jelentése van, mely magában foglalja az adott állam polgárainak összességét.²

E szempont természetszerûen következik az ENSZ létezô status quókat rögzíteni, biztosítani kívánó, konzervatív alapállásából. U Thant ENSZ-fôtitkár nevezetes — a biafrai válság idején tett — politikai súlyú kijelentése is ezt fejezi ki: "Az ENSZ ... soha nem fogadhatja el az elszakadás elvét egyik tagállamában. Ha egy állam az ENSZ-hez csatlakozik, más államok, amelyek együttesen a szervezetet alkotják, úgy tekintik ezt az új tagot, mint egy egységes államot, teljes egységet, és az ENSZ tiszteletben tartja tagállamainak függetlenségét és szuverenitását."³ Az államok területi sérthetetlenségének, az államhatárok összességének — az úgynevezett "területi státus"-nak — kölcsönös elismertsége, vagyis a területi biztonság elsôdlegessége nem más, mint a nemzetközi államközösség egyfajta "alkotmánya".⁴

Az államok belsô alkotmányai nemcsak formális szabályokból állnak, hanem konkrét lojalitásokat, széles körû közmeggyôzôdéseket is megtestesítenek. A nemzetközi államközösség "alkotmányának" köz-meggyôzôdésszerû szilárdságot csak a határok és szuverenitások kölcsönös elismertsége biztosít. Az államhatárok összessége "nincs változtatásra szánva" — írja Bibó⁵ —, s ez nyújtja azt a biztonságot az államok nemzetközi közösségének, amelyre alapozva az egyes államok elfogadnak olyan együttmûködési szabályokat, mint például a pacta sunt servanda elve. Ha az államok területi állagát valami képlékenynek tekintenék, számos nemzetközi jogi fogalom meghatározhatatlan, használhatatlan lenne, köztük olyanok, mint például a saját és idegen állampolgár, a belügyekbe való beavatkozás stb. Az államok területi biztonsága tehát az az alap a nemzetközi kapcsolatrendszerben, amelyért az államoknak érdemes vállalniuk a nemzetközi jogrend korlátozásait és terheit.

Az önrendelkezési elv "népjogként" való meghatározására akkor történt kísérlet, amikor az ENSZ-t létrehozó és az ahhoz csatlakozó államok területi biztonsága szavatoltnak látszott, az európai közvélemény pedig egyre határozottabban fellépett a gyarmattartó rendszerek ellen. Az önrendelkezési eszmére ideológiailag támaszkodó dekolonizációs folyamat azonban nem állt meg Európa határainál, a '60—70-es években begyûrûzött az európai "belpolitikába" is.⁶ Megjelentek az autonomista és etnoregionalista mozgalmak, mintegy jelezve a területi állam válságát: az állam vertikális politikai struktúrájával (országos pártok, egységes képviseleti szisztéma és közigazgatás) ugyanis egyre kevésbé tudta kielégíteni a modern társadalom szükségleteit. Ez volt — lényegében — az a társadalompolitikai környezet, amely kihívást jelentett az önrendelkezési elv alapvetô jogként való megfogalmazására, s amely — ezzel összefüggôen — az önrendelkezés igényét széleskörûvé tette.

Az APADOR-tanulmány szerzôi által idézett Eide-jelentés megôrzi a fogalom hagyományosan kialakult, ENSZ által adott definíciójába foglalt tartalmát, annak status quót védô elsôdleges értelmét, de nem fogalmaz olyan egyértelmû határozottsággal, amint azt a szerzôk állítják. Az Eide-idézet — olvasatunkban — lehetôvé tesz másfajta értelmezést is: "Lehetséges, hogy egy szuverén állam területén élô csoportok rendelkezzenek az önrendelkezés jogával, kivéve az elszakadásét. Ez a belsô önrendelkezés fogalmának elfogadottságától függ ... a kormánynak a népesség egészére nézve kell reprezentatívnak lennie, ami azt jelenti, hogy a nép mint egész rendelkezik a saját kormányzat megválasztásának jogával. Ami kevésbé világos, az az, hogy a csoportok rendelkeznek-e a helyi önkormányzás vagy autonómia valamilyen jogával egy állam keretén belül, az önrendelkezés joga alapján."⁷ A tétovázó megfogalmazásmód azt jelzi, hogy folyik a kompromisszumkeresés a konzervatív — a status quók rögzítését hangsúlyozó — és a lényegi megalapozást keresô értelmezések között. A belsô, etnopolitikai önrendelkezési jog Kloss által kifejtett tartalma e folyamat jelentôs — egyfajta esszencializmus irányába mutató — eredménye. Erre alapozva, a következô megállapításokat tehetjük, utalva néhány további eredményre is:

a) Az önrendelkezés joga a népeket illeti meg az államokkal szemben, így nemcsak kifejez politikai identitásokat, hanem teremt is.⁸ Ebben az elméleti perspektívában újragondolandó a szuverenitás fogalma: annak külsô oldala (függetlenség, területi integritás) mellett figyelembe kell venni belsô oldalát is, amelyen az önrendelkezési jog az autonómiák megadásának alapjaként jelenik meg.⁹ Ha az etnikai és nyelvi csoportok a "démosz" jelentésû népbe tartoznak bele, akkor a belsô önrendelkezés fogalmába belefoglaltatik "a néptôl adományozott autonómia a kisebbségeknek, az idegen népességnek vagy más etnikai csoportoknak a többnemzetiségû államon belül".¹⁰

b) Az önrendelkezés joga jobbára procedurális jellegû, kevésbé szubsztanciális vonatkozású.¹¹ Maga Kloss is különbséget tesz a "belsô önrendelkezés" vonatkozásában az alkotmányos keretek meghatározása, választása és a népszuverenitás folyamatos, választások útján való gyakorlása között.¹²

c) Az önrendelkezés fogalmának értelmezése nagymértékben kontextusfüggô. Az APADOR-tanulmány szerzôi azzal utasítják el e terminus használatát, hogy nincs "explicit, jogilag is elfogadott meghatározása",¹³ viszont vannak olyan szakértôk, akik elfogadják a kontextusfüggô meghatározottságot (például a Badinter-féle választott bíróság 2-es számú tanácsadói véleményébe az önrendelkezési jog emberi jogokat védelmezô elvként — "un principe protecteur" — jelenik meg¹⁴).

Az elôbbi elméleti megállapítások szem elôtt tartásával az RMDSZ dokumentumaiban megfogalmazott "belsô önrendelkezés"-rôl a következôket mondhatjuk:

— "a belsô önrendelkezés" fogalma, bár nem jelenik meg a hatályos nemzetközi jog rendelkezéseinek szövegében, rendelkezik az elméleti kidolgozottság azon fokával, amely lehetôvé tenné a jogi definíciót; e definíció hiánya azon politikai kontextusból fakad, melyet a területi állam biztonsági szempontjai határoznak meg elsôdlegesen;

— a fogalom tehát egy alternatív "politikai ajánlat", akárcsak azon nemzetközi fórumokon kidolgozott jogi tervezetek, melyek a szükséges jóváhagyások híján nem váltak nemzetközi jogi dokumentumokká;

— az alternatív javaslat politikai tartalma: a Romániában élô magyar közösség autonómiájának intézményesítése azon összefüggés figyelembevételével, miszerint a román állam alkotmányos berendezkedésének legitimitása csak a magyar közösség politikailag artikulált igényeinek tekintetbevételével válhat megkérdôjelezhetetlenné;

— az RMDSZ "nemzeti kisebbségekrôl és autonóm közösségekrôl" szóló törvénytervezetének (röviden: RMDSZ-tervezet) szereplô "belsô önrendelkezéshez való jog" (23. szakasz), valamint a "személyi autonómiához való jog" (51. szakasz) a belsô önrendelkezés lényegi, illetve procedurális oldalát fejezi ki.

B. Autonóm közösség, közjogi alany, államalkotó tényezô

Az RMDSZ-tervezet 1. szakaszának 2. bekezdése értelmében "auto-nóm közösség az a nemzeti kisebbség, mely saját elhatározásából, a belsô önrendelkezés elve alapján gyakorolja jogait".¹⁵ E fogalom jelentésének eredetét kutatva, az APADOR-tanulmány szerzôi egy 1930-as, az Állandó Nemzetközi Bíróság által kibocsátott tanácsadói véleménybôl indulnak ki, elfogadják annak "jogi koncepcióját", majd összevetik egy neves szakértô (Nathan Lerner) egyik meghatározásával, miszerint "a családok, törzsek, nemzetek, népek, a kulturális és vallási csoportok: közösségek".¹⁶ E logikai elemzés eredményét összekapcsolják az RMDSZ 1993. február 26-i közleményével, mely megállapítja a magyar nemzet egységes voltát, és arra a következtetésre jutnak, hogy "a népként is értelmezhetô autonóm közösség fogalmának összekapcsolása a belsô önrendelkezéssel rendkívül bonyolult kérdéseket vet fel a román állam kohéziója biztosításának vonatkozásában".¹⁷

E következtetésre azonban a szerzôk korábbi premisszáik feláldozásával jutnak: felhasználják a két világháború közötti kisebbségvédelem fogalmi definícióit, s relevánsnak tekintenek egy aktuálpolitikai igényeknek eleget tevô szöveget. Gondolatmenetükkel szemben lehetséges egy másik megközelítésmód is, amely fôleg az RMDSZ-tervezetbôl kikövetkeztethetô procedurális elemekhez kapcsolható, és logikailag az 1978-as spanyol alkotmány közjogi eljárásaihoz áll közel. Ezen alkotmány második cikkelye "elismeri és garantálja a spanyol nemzetet alkotó nemzetiségek és tájegységek jogát az önkormányzatra", de mindezt "az állam egységén belül". A VIII. fejezet rögzíti az autonóm területek létrehozásának módját; elvben bármelyik spanyol tájegység autonóm közösséggé (Communidades Autonomas) válhat, s e procedurális lehetôségek nem veszélyeztetik a spanyol állam "kohézióját", mivel az alkotmány ezen eljárásokat "minden spanyol közös és oszthatatlan hazájának egységén" belül teszi lehetôvé. Az autonóm közösségek közjogi alanyiságot kapnak; olyan jogi státus ez, amely minden önkormányzati formát megillet.

Az RMDSZ által használt államalkotó tényezô kifejezés a kisebbségek azon "jogára" utal, hogy sajátos intézményeiket megjelenítsék az állam közjogi struktúrájában.

C. Politikai szubjektum

Az RMDSZ-tervezetben közjogi alanyisággal rendelkezhetnek a nemzeti kisebbségek intézményei (11. szakasz), még abban az esetben is, ha a kisebbséget nem jellemzik az önszervezôdés struktúrái. Ezt az ellentmondásosságot a kisebbségeknek tulajdonított politikai alanyiság csak növeli. Az APADOR-tanulmányban megfogalmazott kritikai észrevételek e tekintetben megalapozottak, a politikai szubjektum pontos meghatározásával ugyanis adós a szakirodalom. Politikai alany, egyrészt, az a közösség, amely rendelkezik a modern államot jellemzô intézményrendszerrel, de politikai alanyiságot jelenthet az is, ha az illetô közösség politikailag határozza meg önmagát, sôt még az is, ha e közösség az önszervezôdés útjára lép, vagyis meghaladja "természeti állapotát". Ezek az értelmezések zavaróak a közjogi státus tartalmával összevetve, melynek a jogi szakirodalomban nagyon pontos definíciója van.

D. Autonómia

Az RMDSZ törvénytervezete három olyan autonómiaformát határoz meg, melyhez az autonóm közösségeknek joguk van, ezek a helyi, a regionális és a személyi (elvû) autonómia. Az APADOR-tanulmány szerzôi nem vitatják ezen autonómiák tartalmát, kifogásaik azok "jogok"-kal történô megalapozása ellen vannak. Érvelésük — a Maastrichti Szerzôdésre és a 232/1992-es Határozatra hivatkoznak — annak bizonyítására irányul, hogy az államok decentralizációját nem lehet etnikai kritériumok alapján végrehajtani. Azaz: "nem beszélhetünk a területi-közigazgatási határok etnikai szempontú megvonásáról azért, hogy ezáltal biztosítani lehessen kötelezô módon egy kisebbség etnikai többségét valamely közigazgatási egységen belül".¹⁸ Dél-Tirolra hivatkoznak — amely egyébként az RMDSZ példatárában is jelen van —, s következtetésük az, hogy "az olasz állam semmilyen nemzetközi jogi akadályba nem ütközött (tiszteletben tartva az Ausztriával kötött szerzôdésébôl fakadó kötelezettségeket is), amikor Bolzano tartományát egy régióba (Trentino-Alto Adige) foglalta bele, melynek olasz népessége jóval számosabb, mint Bolzano német ajkú lakossága".¹⁹

Ilyen jellegû, jogi érvényû elôírás valóban nem létezik, mint ahogy nincs általános érvényû elôírás az európai államok közigazgatásának decentralizálására sem; az ilyen decentralizációk azonban mégis végbementek, a megfelelô elôírások nélkül is. Trentino-Alto Adige régió létrehozásának politikai története, jelenlegi közigazgatási státusának kialakulása elsôsorban Olaszország és Ausztria viszonyának függvényében — de európai összefüggésekre is figyelve — vizsgálandó. A Gruber—De Gasperi Egyezmény (1946. szeptember 5.) autonómiát ad Dél-Tirolnak a két ország között kialakult határok elismerése ellenére. Azonban jelentôs osztrák és dél-tiroli személyiségek az Egyezmény aláírása után is úgy nyilatkoztak, hogy tovább kell folytatni a harcot Dél-Tirol önrendelkezéséért. Emiatt az olasz kormány arra a következtetésre jutott, hogy az Egyezmény nem tartalmazza kellôképpen Ausztria lemondását a dél-tiroli területrôl, és korlátoznia kell Dél-Tirol autonómiáját, belefoglalva területét a 100%-osan olaszok által lakott Trentino régióba.²⁰ A közigazgatási jogosítványokat tekintve a dél-tiroliak autonómiáját a helynévadás jogára és a lakáspolitikai döntések területére szorították vissza. Ezek a korlátozások tíz év alatt a terrorizmus megjelenéséhez vezettek, és újabb nyolcévi (1961—69) tárgyalásra volt szükség Olaszország és Ausztria, illetve az olasz kormány és a Dél-Tiroli Néppárt között a megoldás érdekében. Az autonómia kibôvítését, Trentino—Dél-Tirol régió különleges jogállását egy 1971-es alkotmánytörvény rögzíti, de az autonómiastatútum még ezután is több változást szenvedett, egészen 1992-ig.

E történelmi léptékkel is mérhetô politikai folyamatról lényeges észrevennünk, hogy bár a többségében német lakosságú Bolzano/Bozen tartomány (a tulajdonképpeni Dél-Tirol) csak Trentino-Alto Adige részeként kapott autonómiát, tehát nem "etnikai alapon" (bár egyértelmûen etnopolitikai motivációk eredményeképpen), a régión belül Bolzano tartomány mégis különleges státust vívott ki magának, sajátos közigazgatási struktúrákkal és eljárásrenddel. Ez világosan megfogalmazódik a régió jogállását szabályozó autonómiastatútum (a "külön-statútum") Bolzano tartományra vonatkozó részében. E tartomány lakosai elônyt élveznek a tartományon belüli munkaközvetítésben (10. szakasz), s a tartományi költségvetés a szociális és kulturális célokra megállapított összegeket a nyelvcsoportok arányában és a szükségleteknek megfelelôen osztja el (15. szakasz). A 8. szakasz a helynevek kötelezôen kétnyelvû feltüntetését írja elô. A 90. szakasz Trentino-Alto Adige régió közigazgatási bíróságáról rendelkezik, "amely önálló tagozattal rendelkezik Bolzano tartomány részére az itt elôírt rendtartás érdekében". E tagozat elnökéül felváltva olasz és német bírót jelölnek ki. Jelentôs sajátosságot rögzít a 89. szakasz is, mivel a közhivatalnoki testületek besorolási és elôléptetési rendjében betartja az etnikai arányok megôrzését.²¹ E példa tehát cáfolja az APADOR-tanulmány azon megállapítását, hogy a "képviseleti arányok elôirányzása a közintézményekben és az igazságszolgáltatásban nem jellemzô általában ... más államok gyakorlatára".²²

Azok a jogi megoldások, amelyekkel a különbözô autonómiaformákat életbe léptették, nem "alapjogokból" következnek; az intézményes megoldáshoz az ösztönzés általában — de nem feltétlenül — "etnikai" (pontosabban: etnopolitikai) természetû volt, és a hatalommegosztás olyan modelljéhez vezetett, melynek területi és közösségi vonatkozásai rendkívül jelentôsek, s amely mélyen az európai politikai kultúrában gyökerezik, akárcsak a demokratikus intézményeket teremtô többi elv, mint például a szabad választások útján megszerzett legitimitás, a szubszidiaritás, az igazságszolgáltatás függetlensége és mások. A létezô autonómiák történeti változatossága számottevô ugyan, de megvalósulásukra általában közjogi intézmények formájában került sor, s ezeknek lényegében három alapváltozata alakult ki, melyeket a helyi, területi és személyi elvû autonómia fogalmainak a segítségével ragadhatunk meg; jól bizonyítja az e három típusra való visszavezethetôséget a FUEV 1994. márciusi autonómiajog-tervezete.²³

Az "autonómiához való jog" tehát inkább jogi-alkotmányjogi hagyomány, egy politikai-kulturális tradíció része, néhány olyan rendezôelv, melyet e kultúra hagyományai tartanak fenn, és nem a tételes jog. Ennek következtében a nemzetközi jogalkotásban is csak princípiumként, az elvi hivatkozások szintjén, az "ajánlások" nyelvezetében jelenik meg. Friss példa e vonatkozásban az Európa Tanács által a varsói EBEÉ-csúcsértekezletre elôterjesztett kontribúció, amelyben a kisebbségek regionális autonómiáját mint az egyik lehetséges, sôt kifejezetten javasolt utat ajánlják az államok és az érdekeltek figyelmébe.²⁴

Összefoglalva az APADOR-tanulmányhoz fûzött kritikai gondolatmenetet, a következô megállapításokat tehetjük:

— az autonóm közösség, belsô önrendelkezés, közjogi alany és autonómia fogalmának kritikája nem releváns; lényegi következtetésekre csak az érvényes nemzetközi jogon túli példák és hagyományok figyelembevételével juthatunk;

— a politikai szubjektum fogalma ellen felhozott kritikai érvek megalapozottaknak tekinthetôk, mivel e fogalomnak nincs pontos, mind a jogtudományban, mind a politológiában egyértelmûnek tekintett definíciója;

— a szerzôk által kifejtett bírálat tisztán jogi, tehát szakmai jellegû; ennek ellenére érvelésüknek politikai dimenziója is van, mely lényegében egyfajta politikai elkötelezettség kifejezôje.

II. Stratégiák

A politikum—jog dichotómia mögött valójában két eltérô diszkurzus rejlik; különbségük két stratégia különbsége. Mindkét stratégia néhány alapvetô politikai opció alapján határozható meg. Ezekhez néhány alapfogalom segítségével közelíthetünk, pontosabban: ezen fogalmak "bináris oppozíciók"-ba való rendezésével.

A. Jog és politikum

Az APADOR-tanulmányban javasolt és részletesen ki is fejtett politikai alternatíva ("a funkcionális ismérv esszencialista értelmezése") lényege az individuum (állampolgár) "konszolidálása" olyan egyéni jogok révén, melyek elvonatkoztatnak az egyén etnikai, nyelvi és kulturális meghatározottságától, de amelyek éppen ezért a jogszolgáltatás hagyományos intézményei révén lesznek érvényesíthetôek.

Az RMDSZ olyan struktúra létrehozását javasolja, amely jogi keretet biztosít a kisebbségi csoportoknak, hogy etnikai, nyelvi, vallási és kulturális identitásuk védelmében közhatalmi jogosítványokkal élhessenek.

Mindkét alternatíva a "jogok nyelvén" fogalmazódik meg, de a fogalmak eltérô mértékû kanonizációja mellett; ebbôl következôen a politikum is másként jelenik meg a két stratégiában.

B. Normák és minták

Az APADOR-tanulmányban kifejezett kritika a nemzetközi jogban érvényesülô normatív tendencia apológiája, az érvényben levô nemzetközi jogi normák elsôdlegességének statuálása. Az RMDSZ szakértôi — ezzel szemben — a példaszerû megoldásokra hivatkoznak, melyeket mintáknak tekintenek.

A nemzetközi jogi szabályozásban megfogalmazódó kisebbségi jogokat a minimum szintjét rögzítik, méghozzá legalább két okból: (a) mivel rendkívül változatos helyzeteket hoznak a kodifikálhatóság közös nevezôjére, és (b) mivel az aláíró államok nem annyira polgáraik érdekeinek elismerése alapján mondanak le szuverenitásuk egy részérôl, hanem inkább külpolitikai megfontolásokból.

E normák alapot nyújtanak a megoldáshoz, a gyakorlati megoldás azonban inkább az egyes intézmények konkrét mûködésétôl, a politikai közhangulattól és az igazságszolgáltatásban meghonosodott értelmezési gyakorlattól függ. Az RMDSZ által modellértékûnek tekintett minták viszont közvetlenül is megoldáshoz vezethetnek, de ezek általában sajátos alkotmányjogi megoldások, amelyeknek kialakítására szintoly sajátos körülmények között került sor. Értéküket a kisebbségi csoport önszervezôdési képességével összevetve kell vizsgálni.

Amint azt az APADOR-tanulmány szerzôi is megállapítják, az államok belsô jogi szabályozás útján bôvíthetik a jogok körét, viszont gyakorlati példák egész sora bizonyítja, hogy ez a bôvülés nem szokott bekövetkezni, fôleg akkor nem, ha a nemzetközi szerzôdés aláírására nem a szerzôdésben szövegszerûen is megfogalmazott célok motiválták az aláíró félt. Megalapozottnak tûnhet tehát az RMDSZ képviselôinek azon félelme, hogy e normákat nem garantált minimumként, hanem korlátozó érvénnyel alkalmazott maximumként fogják értelmezni a román politikai közélet legbefolyásosabb szereplôi, s ez negatív módon fog visszahatni a már valóságosan gyakorolt, de még nem kodifikált "jogokra".

C. Polgári és etnikai

Az APADOR-tanulmányból kiolvasható stratégia az emberi jogok körének bôvítésére irányul, célja az, hogy jogok védelmi körébe kerüljön az etnikai, nyelvi és kulturális csoportokhoz tartozó egyének identitásának védelme is. A társadalom polgári egynemûsítésének stratégiája ez, ugyanis az identitás kérdését a privát szférában kívánja megoldani, a polgári jogok eszközével, az igazságszolgáltatás garanciái mellett. Ezzel az etnikai önazonosság az individuum gondja marad, de a törvény védelmi eszközei mellett, s a kérdés nyilvános dimenziójára csupán az egyesülési és nyelvhasználati jogok által nyújtott lehetôségek utalnak.

Az RMDSZ stratégiája ezzel szemben a társadalom "etnikai" törésvonalainak a megjelenítésére "épít", és olyan sajátos közjogi intézmények létrehozását irányozza elô, amelyek keretében a kisebbségek — demokratikus módon megválasztott politikai testületeik révén — döntéshozói jogosítványokat kapnak az identitásuk védelmét érintô területeken, vagyis olyan közhatalmi hatásköröket, melyek egyébként csupán az államot illetik meg. E stratégia arra az elôfeltevésre alapoz, miszerint a társadalomnak van egy "elôzetes" — kulturálisan és a hagyományok által meghatározott — struktúrája, amelyhez az állam politikai struktúrájának a megfelelô önkormányzati intézmények (testületek) létrehozásával igazodnia kell.

A "polgári" stratégia az állam vertikális szerkezetét erôsíti az elvont "polgár" érdekében, a jogok univerzalizmusa révén. Az "etnikai" stratégia az állam horizontális/területi struktúrájának ki-, illetve átalakítására irányul oly módon, hogy tekintettel van a társadalom történetileg kialakult, tehát konkrét és sajátos (kulturális, etnikai stb.) tagoltságára.

A "polgári" és "etnikai" dimenzió a civil társadalom önszervezôdési készségei és a közvetlen demokrácia iránti igény révén függ össze. Amilyen mértékben általánossá válik a közvetlen demokrácia és az önkormányzatiság igénye egy társadalomban, olyan mértékben válik elfogadhatóvá a kisebbségek autonómiaprogramja a többségi közvélemény számára. Ennek az összefüggésnek a fordítottja Románia számára külön is megfogalmazható: ha a civil társadalom önszervezôdési potenciálja nem számottevô, illetve hiányzik politikai tudomásulvétele vagy elismerése, akkor a kisebbségek autonomista törekvései anakronisztikusnak tûnnek, és "etnokrata gettók" megvalósítását célul tûzô programokként bélyegezhetôk meg.

D. Modern és premodern

A "polgári" stratégia a szervezôdéselméletekkel hozható összefüggésbe, azokkal az ideológiákkal, amelyek a modern állam eredetét egy emberek közötti szerzôdésre vezetik vissza. A "szerzôdô emberek" lemondtak "természetes jogaik"-ról az állam javára, mely cserébe törvényekkel biztosította számukra a "polgári jogokat" és "szabadságokat". E szerzôdés egyben lemondás volt az "ôshonosság"-ról az "állam-polgárság" javára, és oda vezetett, hogy az állam eltekinthetett a létezô lojalitásoktól, önmagát nevezve ki minden lojalitás centrumának.

Az "etnikai" stratégia az evolucionista elméletekkel rokon, melyek abból indulnak ki, hogy az állam mint politikai közösség nem egyesítheti maradéktalanul magában az összes lojalitásformákat, közjogi struktúrája pedig nem megsemmisíti, hanem asszimilálja azokat a tradicionális intézményeket, amelyekhez egyes csoportokat, a társadalom történetileg individualizálódott részeit hagyomány és identitás köti (vagyis olyan lojalitásformák, amelyek már a modern politikai struktúrák elôtt is léteztek). Hogy e felfogás mögött ténylegesen is létezô problémák húzódnak meg, bizonyítja — többek között — az is, hogy a kisebbségjog nemzetközi kodifikációjában is tekintetbe veszik az ôshonos csoportok és a bevándorolt kisebbségek közötti különbséget.

III. Politikai célok

Egy interjúban Gabriel Andreescu úgy jellemzi az RMDSZ törvénytervezetét, hogy az egy "jól kidolgozott, nagy lélegzetû és a kisebbségi jogok biztosítását tekintve jóhiszemû dokumentum".²⁵ Ennek ellenére az APADOR-tanulmány a tervezet alapfogalmainak elemzése kapcsán felhívja a figyelmet néhány olyan értelmezési lehetôségre, melyeket a szerzôk (az RMDSZ politikusai és szakértôi) feltehetôleg nem osztanak. Az egyik ilyen következmény, melyre az APADOR szakértôi figyelmeztetnek, az "autonóm közösség" és a "belsô önrendelkezés" fogalmának tartalmi összefüggéseibôl fakad,²⁶ egy másik a "politikai szubjektum" és az "autonóm közösség" korrelált értelmezésébôl.²⁷ E figyelmeztetéseket magukat is jóhiszemûen kell értenünk, hiszen mindig fennáll az a lehetôség, hogy egy törvény következményeiben messze eltávolodik kidolgozói eredeti intencióitól.

Hasonló szempontú elemzésnek azonban az APADOR törvénytervezetét is alá kell vetnünk, melyet az APADOR Emberjogi Központjának szakértôi az RMDSZ dokumentumainak elemzését hasznosítva készítettek el. Azok a következmények, melyekrôl az alábbiakban lesz szó, a román állam "nemzeti" jellegébôl, valamint annak a közigazgatási és igazságszolgáltatási gyakorlatban megmutatkozó hatásaiból adódnak.

Az Alkotmány Romániát "nemzeti, szuverén és független, egységes és oszthatatlan" államként határozza meg (1. cikkely, 1. bekezdés). Az állam "nemzeti" jellegét — írják az APADOR-tanulmány szerzôi — polgári értelemben kell venni,²⁸ vagyis az államot polgárai szabad politikai társulásaként kell felfogni. Ez a felfogás azonban a gyakorlatban nem érvényesíthetô, aminek több oka is van. Így:

— az alkotmány 4. cikkelyének 1. bekezdése ("Az állam alapja a román nép egysége") etnikai töltetet ad a nemzetállam fogalmának;

— a 7. cikkely kötelezi a román államot, hogy erôsítse kapcsolatát a határain túli románokkal, és cselekedjen "etnikai, nyelvi és vallásos identitásuk megôrzése, fejlesztése és kifejezése" érdekében; olyan rendelkezés ez, mely szintén az "etnikai" jelleget erôsíti a "polgári" rovására;

— általában véve is tekintettel kell lenni arra, hogy az európai államok többsége megôrizte identitásának "etnikai maradékát" — errôl a szakirodalom jelentôs része is így vélekedik;²⁹ az "alkotmányos hazafiság" puszta fikció, a politikatörténet inkább azt bizonyítja, hogy az állam intézményeinek etnikai értékû nacionalizmusát a jog nem szublimálhatja teljes mértékben.

Az APADOR-tervezet preambulumának elsô bekezdése a nemzetállam polgári értelmezésének felel meg: a kisebbségek "jelentôs módon hozzájárultak és hozzájárulnak a román nemzet kulturális gazdagodásához". A következô bekezdés azonban engedménynek tekinthetô az "etnikai" értelmezhetôség javára: "...ezen sajátosságok ... megôrzése a kisebbségek és a többségi nemzet közötti harmonikus együttélés feltételét jelentik."

Az állam jellegében túlsúlyra jutó etnicitás több gyakorlati kérdésben is korlátozó feltételként jelenik meg. Itt most az APADOR-tervezet azon cikkelyeit kell megvizsgálnunk, amelyek állami hatóságoknak biztosítanak mérlegelési jelentôséget a kisebbségek identitását érintô kérdésekben. A 11. cikkellyel kapcsolatosan ("A kisebbségek történelmének oktatása") például felmerül a kérdés, hogy kik írják és szerkesztik azokat a tankönyveket, amelyekbôl a kisebbségek kultúráját és történelmét fogják majd oktatni (figyelembe véve azt a nagy koncepcióbeli különbséget, amely a román és magyar történetírás között fennáll). Vagy: mi történik gyakorlatilag — a 9. cikkely 4. bekezdésének rendelkezése alapján (mely az osztályok és csoportok indításának alsó határát egyformán állapítja meg a többség és kisebbség számára) — abban a kis faluban, amelyben sem a magyar, sem a román korosztályos csoport nem éri el a törvény által elôírt alsó határt, de együtt meghaladják azt, a helyi hatóságok pedig érdekeltek az iskoláztatási problémák helyben való megoldásában?

Legtöbb ilyen kérdésnek van egy lényeges jogszolgáltatási aspektusa is, hiszen a jogok biztosítása a kisebbségeket legitim módon képviselô önkormányzatok híján csakis a jogszolgáltatás klasszikus állami eszközeivel történhet. Azonban az APADOR-tervezet kisebbségi identitást védô rendelkezései számos, jogilag nehezen értelmezhetô fogalmat tartalmaznak, így például a kisebbségek "hagyományos intézményeinek" elismerését, mûködésének garantálását megfogalmazó rendelkezés (2. cikkely, 3. bekezdés) nem tartalmaz semmilyen "objektív" eligazítást arra vonatkozóan, hogy minek alapján dönthetne a bíróság bizonyos intézmények "hagyományos" vagy "nemhagyományos" voltáról (a Bolyai Egyetemet csupán a magyar kisebbség közvéleménye és az APADOR-tervezet szerzôi tekintik "hagyományosnak"; az ilyen típusú kérdések helyi intézmények vonatkozásában még bonyolultabbak).

A kisebbségek identitására vonatkozó döntések kivonása e csoportok befolyása alól, s áthelyezésük a jogszolgáltatás szférájába, csak az állami struktúrát erôsíti. Az egyének és csoportok identitása elsôdlegesen a társadalom vehiculuma és nem a jogi kanonizáció területe, s így nem tartozhat az állami hatóságok befolyása alá sem. Az APADOR-tervezet döntési jogköröket helyez ki a klasszikus államhatalmi — kormányzati és igazságszolgáltatási — struktúrába, amely ezáltal — döntései révén — bekapcsolódhat a kisebbségi identitás megfogalmazásába. Mindeközben e struktúrák kisebb-nagyobb mértékben az államnacionalista éthosz hordozói is (politikai helyzettôl függôen), ezért az identitás védelmének ez a formája az etatizmus híveinek kedvez: azoknak a politikai erôknek és gondolatoknak, melyek az állam vertikális szerkezetét kívánják megszilárdítani a civil társadalmi cselekvôképesség rovására.

Jegyzetek

¹ Heinz Kloss: Grundfragen der Ethnopolitik im 20. Jahrhundert. Wien 1969. 455.

² Protection of Minorities. Report submitted by Asbjorn Eide, UN. ECOSOC, Commission on Human Rights, Sub-Commission on Prevention of Discrimination and Protection of Minorities, 10. August 1993. par. 76., 16—17.

³ Le Monde 1970. január 6.

⁴ Bibó István: A nemzetközi államközösség bénultsága és annak orvosságai. Önrendelkezés, nagyhatalmi egyetértés, politikai döntôbíráskodás, Bp. 1990. 308—309. Angolul: The paralyses of international institutions and the remedies. London 1976.

⁵ Bibó, uo.

⁶ Walker Connor: Ethnonationalism in the First World: The Present in Historical Perspective. 1977.

⁷ Protection of Minorities ... par. 88., 19. (kiemelés tôlem — Bakk Miklós)

⁸ Wolf Mannens: The Reemergence of Self-determination. Elôadás a "Demokrácia és kollektív jogok" címû konferencián, Temesvár, 1992. február.

⁹ Alexandre Kiss: The people's right to selfdetermination. Human Rights Law Journal 1986/2—4. 175.

¹⁰ K. J. Partsch: Recent Developments in the Field of People's Right. Human Rights Law Journal 1986/7. 182.

¹¹ Mannens, uo.

¹² Heinz Kloss, uo.

¹³ APADOR-tanulmány. 9.

¹⁴ A Badinter-féle választott bíróság no. 2 tanácsadói véleményének (1992. jan. 11.) 3. paragrafusa: "...le droit à l'autodetermination est un principe protecteur des droits de l'homme..."

¹⁵ RMDSZ Dokumentumok 1, Kolozsvár 1993. Kiadja az RMDSZ Ügyvezetô Elnöksége.

¹⁶ APADOR-tanulmány. 6.

¹⁷ Uo. 7. (kiemelés tôlem — Bakk Miklós)

¹⁸ Uo. 13.

¹⁹ Uo.

²⁰ L. Anthony E. Alcock: Etnikai konfliktusok. A Hét 1992/29—30.

²¹ Törvény Trentino—Dél-Tirol különstatútumának egységes szabályzatáról (részletek). Szövetség 1994. november, az RMDSZ ÜE folyóirata.

²² APADOR-tanulmány. 24.

²³ Autonomierechte der Volksgruppen in Europa. Entwurf einer Sonder Konvention (substantielle Weiterführung der Autonomievorstellungen des FUEV-Konventionsentwurf vom Mai 1992).

²⁴ Contribution du Conseil de l'Europe au séminaire CSCE sur la dimension humaine, intitule: Études de cas concernant des minorités nationales: resultats positifs — Varsó, 1993. május 24—28.

²⁵ Erdélyi Napló 1994. november 16.

²⁶ APADOR-tanulmány. 7.

²⁷ Uo.

²⁸ Drepturile minoritãtilor, drepturile colective: drepturile ale omului? Revista românã de drepturile omului 1993/3; APADOR-tanulmány 9.

²⁹ Néhány idevágóan fontos mû: Habermas: Állampolgárság és nemzeti identitás. Beszélô 1992. aug. 29. — Gellner: Nations and Nationalism. Oxford 1983. — Bibó, i.m.