Kovács Péter

A kisebbségvédelem nemzetközi jogi koordinátái
a 90-es években^*

1. Bevezetés

A kisebbségek érdekvédelmi és érdekérvényesítési törekvéseiben a kisebbségvédelem nemzetközi jogi koordinátáinak kitüntetett szerepük van. A kisebbségek egyszerre próbálják a nemzetállamok centralizáló, öntudatlan vagy számos esetben igencsak tudatos jogsértô lépéseivel szemben a létezô pozitív nemzetközi jogot segítségül hívni, másrészt pedig elemi érdekük fűzôdik a keretek tágításához, a kisebbségek minél teljesebb jogvédelmi rendszere kiépüléséhez. A nemzetközi jog logikája szerint azonban a jogalkotási folyamatban az államok, illetve az általuk életre hívott nemzetközi szervezetek vesznek részt: a kisebbségi érdekek érvényesülése attól függ, hogy a szerzôdések illetve a soft law típusú határozatok kidolgozása során az államok közössége mennyire tud ráhangolódni a kisebbségi problematikára:

a) az érdekeiket artikuláló kisebbségek államai mennyire hajlandóak, akár bel-, akár külpolitikai megfontolások miatt, elôre menni,

b) a kisebbségi problémakörben tulajdonképpen érdeksemleges államok melyik fél mellé szegôdnek vagy közös jogi koncepciós háttér, vagy pedig a „magasabb" európai vagy nemzetközi érdekek s mindenekelôtt a kül- és biztonságpolitikai összefüggések miatt, és

c) a kisebbségvédelem kiszélesítésében érdekelt államok milyen mértékben tudják maguk mellé állítani a semlegeseket.

Az ENSZ, az EBESZ, az Európa Tanács egyaránt érzik a felelôsséget, hogy a kisebbségek javára olyan koordináta-rendszert alakítsanak ki, amely lehetôvé teszi a kisebbségi identitás összetevôinek a védelmét. A koordináta-rendszer kiépítésének fontosságát immár minden állam elfogadja, de a felismeréstôl a megvalósításig az út enyhén szólva is göröngyös, megtorpanásoktól nem mentes.

A megtorpanások nem kis részben azzal függenek össze, hogy az európai szervezetekben vezetô szerepet játszó államok gyakran attól tartanak, hogy nem lehetséges olyan intézményrendszert megalkotni, amely páneurópai részvétellel ugyan, de tulajdonképpen csak közép-kelet-európai kisebbségek számára biztosítana jogi-intézményi mechanizmusokat. Több nagy nyugat-európai állam azonban alkotmányosan is kötôdik a nemzetállami koncepcióhoz (ami az ô országában már befejezett tényekre épül) vagy pedig a bevándorlók és vendégmunkások tömegeinek befogadása, a más földrészekrôl érkezett közösségek letelepítése miatt csak az „önként vállalt kisebbségi sors" kategóriájában tud gondolkodni. Így az ENSZ-ben, EBESZ-ben és az Európa Tanácsban több nyugat-európai ország fellépése Janus-arcú: elvben maximálisan támogatja, de minden egyes konkrét cikkely esetében foggal-körömmel küzd azért, hogy minél enyhébb megfogalmazás kerüljön be a dokumentumba. Így tulajdonképpen éppen azoknak az államoknak a helyzetét könnyíti meg, amelyek nem éppen kisebbségbarát gyakorlata miatt kellett elkezdeni a kisebbségvédelmi architektúra újraépítését.

Ráadásul éppen ezek a nagy nyugat-európai államok olyan szabályok multilaterális nemzetközi szerzôdési rögzítését nem fogadják el, amelyeknek megfelelô intézményeket saját belsô joguk, alkotmányjoguk elismer (esetleg amelyrôl kétoldalú nemzetközi szerzôdéseket is kötöttek) és különösebb konfliktus nélkül menedzselni is tudnak ezek az országok. Ez mindenekelôtt a kisebbségvédelem egyik kulcsfontosságú eleme, az autonómia esetében figyelhetô meg.

A 90-es évek elejének lendületes nekibuzdulása után a nemzetközi szervezetekben jól megfigyelhetô e megtorpanás. Miközben a kisebbségek bizalommal fordultak ezekhez az intézményekhez és dokumentumaikat irányadóknak tekintették, gyakran azt kell tapasztalniuk, hogy hovatovább már az is szélsôséges címkét kap, aki egy-két évvel korábbi dokumentumra hivatkozik.

2. A kisebbségvédelem struktúrái
az Egyesült Nemzetek Szervezetében

Az ENSZ-ben az 1966. évi Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya 27. cikkelye¹ jelentette a kiindulópontot. Az Egyezségokmány végrehajtására felügyelô Emberi Jogi Bizottság (Comité des Droits de l´Homme) 50. ülésszakán (1994. április 1-18.) külön határozatban elemezte a 27. cikkelyt. Ennek megállapításaiból kiemelendô, hogy

– (meglepô módon és a Capotorti-definíciótól eltérôen!) a 27. cikkely kisebbségfogalmát hangsúlyozottan nem csak az állampolgárokra vonatkoztatja,

– a 27. cikkely alkalmazhatósága nem az állam döntésétôl, hanem az objektív körülmények megvalósulásától függ,

– a 27. cikkely értelmében az államot a puszta tartózkodáson túl tevési kötelezettségek is terhelik; ide értendô mindenekelôtt az ôket érintô döntések meghozatalában való részvétel lehetôségének biztosítása, illetve az állam fellépési kötelezettsége, ha nem állami oldalról fenyegeti, akadályozza valaki a 27. cikkely érvényesülését.²

Több évtizedes, nem igazán intenzív, többször is leülô munka eredményeként végre elkészült az ENSZ Közgyűlés saját kisebbségi jogi kódexével. A 47/135 sz. határozat (Nyilatkozat a nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi kisebbségekhez tartozó személyek jogairól) legjelentôsebb hozadéka nem is maga a katalógus, hanem annak megállapítása, hogy a pozitív diszkrimináció elvi lehetôsége összeegyeztethetô az egyenlôség elvével³ és az államra tevôleges kötelezettség⁴ is hárul. Az ENSZ Emberi Jogi Bizottsága (Commission des Droits de l´Homme) ennek nyomán határozatokat⁵ fogadott el: az Emberi Jogi Bizottság az abban foglalt elvek végrehajtására ösztönöz, és az Emberi Jogi Központ keretei között a kisebbségeket ténylegesen vagy potenciálisan érintô helyzetek megelôzésében, megoldásában vagy kezelésében konzultatív és technikai szakértôi infrastruktúra működtetésére hívja fel az ENSZ Fôtitkárt.⁶ A Bizottság nemrégiben megerôsítette az albizottság határozatát a kisebbségi rapporteur, Asbjörn Eide által kezdeményezett akcióprogram kidolgozásáról, felkérve a Fôtitkárt, hogy az érdekelt kormányok kérésére szakértôi segítséget nyújtani képes csoportot állítson fel.⁷ Az albizottság az ülésszakközi munkabizottság gondolatának kidolgozását folytatva újabb határozatában úgy döntött, hogy az albizottság tagjaiból képzett ötfôs bizottságot kell felállítani „amely nyitott a kisebbségek képviselôi elôtt, függetlenül attól, hogy van-e vagy sem konzultatív státusuk"⁸. Ez az ENSZ Emberi Jogi Bizottsága 51. ülésszakán (1995. január 30. – március 10.) valósult meg, amikor kezdetben hároméves mandátummal felállította kebelén belül az etnikai, vallási vagy nyelvi kisebbségekhez tartozó személyek jogainak munkacsoportját, amely évente öt munkanappal készíti elô az albizottság üléseit e tárgyban.⁹

Az ENSZ antidiszkriminációs és kisebbségvédelmi albizottsága 45. ülésszakán (1993. augusztus 2-27.) elfogadott egyik határozata pedig felhívta az államokat, hogy kössenek kétoldalú, vagy ha lehetséges többoldalú szerzôdéseket, hogy azok biztosítsák a nemzeti és etnikai kisebbségek jogait (sic) és azokat a nemzetközi jog elveinek megfelelôen alkalmazzák az érdekkörüket érintô fegyveres összeütközés során is.¹⁰

A különbözô ENSZ-szervek egyes európai kisebbségek konkrét ügyeivel is foglalkoztak, és nem lehet azt mondani, hogy vakon mentek volna el a tényleges problémák mellett. Erre példaként lehet felhozni Románia,¹¹ Albánia,¹² Jugoszlávia¹³ ügyeit.

3. A kisebbségvédelem tükrözôdése
az Európai Unió lépéseiben

Az Európai Unió az ún. közös európai kül- és biztonságpolitika keretei között tett olyan lépéseket, amelyek alapvetôen a kisebbségi problémakör iránti érzekenységet tükrözték. Mindez nem jelenti azt, hogy az Európai Unió és tagállamai felzárkóztak volna a kisebbségvédelem elmélyítése iránt fellépô államok élvonalába. Tevékenységük meglehetôsen bizonytalannak tekinthetô, amelynek alapkoncepciója nem volt kellôképpen kidolgozva, s így tapasztalva, hogy a kezdeményezés több nehézségbe ütközik (legalábbis rövidtávon), mint amennyit megold, maga az Unió hamar meghátrált és funkcióját mindenekelôtt abban látta, hogy az EU-tagfelvételt kérô államokat arra ösztökélje, hogy a kisebbségi problémákkal összefüggô államközi feszültségeket csökkentsék és országukon belül bizonyos javulást mutassanak fel.

Az elméletileg legnagyobb horderejű lépésnek talán az tekinthetô, hogy ezt „a kisebbségvédelem immár a nemzetközi jog immár imperatív normája"¹⁴, azaz jus cogens, az EU által felállított ad hoc nemzetközi bíróság¹⁵ mondta ki, hangsúlyozva, hogy „ha egy államban egy vagy több olyan csoport él, mely egy vagy több etnikai, vallási, nyelvi közösséget alkot, e csoportoknak joguk van arra, hogy identitásukat elismerjék"¹⁶.

A tagállamok¹⁷, a Bizottság¹⁸ és az Európa Parlament¹⁹ által tett különbözô lépések tényleges hatékonyságát természetesen nem szabad túlértékelni – erre már csak a tapasztalatok sem adnak elegendô alapot. Az azonban bizonyos, hogy a deklarációk szintjén a kisebbségi problémakör fontossága bekerült az európai politika szótárába, mint ahogy a nagypolitika²⁰ is kénytelen leróni tiszteletköreit.

Ezeken túlmenôen az európai kül- és biztonságpolitika kisebbségvédelmi hozadékát közvetve az EBESZ, az Európa Tanács égisze alatti, illetve a kétoldalú kisebbségvédelmi koordináták kialakulásában is tetten érhetjük.

4. A kisebbségvédelem az Európai Biztonsági
és Együttműködési Értekezleten és utódában,
az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezetben

Az 1990-es koppenhágai értekezlet záróokmánya a rendszerváltás eufóriájában fogant, mint soft law típusú alapvetôen politikai dokumentum, amely azonban tagadhatatlanul a késôbbi jogalkotásra nézve tartalmazott ígéretet. 1991-ben a genfi kisebbségvédelmi szeminárium hangulata már hűvösebb lett, s az elfogadott dokumentum nem emelkedett ugyanarra a politikai piedesztálra, mint a koppenhágai dokumentum. Ebbôl a szempontból az autonómia megközelítése igen érdekes, ahol a koppenhágai²¹ és a genfi²² szöveg logikailag egymásra épült s utóbbi az elôbbit fejleszti tovább.

A jogok katalógusának a bemutatását azért is mellôzhetjük, mivel az számos tanulmányban már megtörtént²³ és azóta, hogy a kérdéskörben nemzetközi szerzôdések is köttettek, jelentôsége csökkent. Külön problémát jelent azonban, hogy a kétoldalú nemzetközi szerzôdések közül több is „jogi kötelezettség gyanánt" utalt a koppenhágai dokumentumra. Ekképpen hard law jelleget kölcsönöztek bilaterális viszonylatban a soft law-nak...

Életre hívták továbbá az Nemzeti Kisebbségek Fôbiztosát.²⁴ A tapasztalt holland diplomata, Max van der Stoel személyében kinevezett Fôbiztos munkájának alapjául szolgáló okmány lényegi elemei láthatóan emlékeztetnek az ENSZ Antidiszkriminációs és kisebbségvédelmi albizottsága ténymegállapító eljárásának²⁵ mechanizmusára. A Fôbiztos kompetenciája ugyanis feltételezi, hogy a kisebbségi jogsértések egy bizonyos intenzitási küszöbértéket meghaladnak.

A Fôbiztos a lehetô leghamarabb „gyors riasztást" ad, és ha szükséges, „gyors akciót" kezdeményez, amennyiben a nemzeti kisebbségek problémáihoz kapcsolódó feszültségek még nem haladták túl a gyors riasztás stádiumát, de amennyiben a Fôbiztos megítélése szerint alkalmasak arra, hogy az EBEÉ övezetébe esô konfliktussá fajuljanak, fenyegetve a békét, a stabilitást vagy a résztvevô államok közötti kapcsolatokat, és amelyek igénylik az EBEÉ Miniszteri Tanácsa vagy a Vezetô Tisztviselôk Bizottsága figyelmét és fellépését.

Mindezen látszatra kemény kompetenciák dacára a Fôbiztos mindenekelôtt klasszikus jószolgálati missziókat látott el a balti államokban, valamint Magyarországon, Szlovákiában, Romániában.

Az ún. Balladur-terv sokat ígérô kezdeményezésébôl született, de az eredetileg szándékoltnál jóval kevesebbet nyújtó ún. Európai Stabilitási Egyezségokmány is hangsúlyozza az EBESZ-szervek kisebbségügyi kompetenciáit, valamint az Európai Békéltetô- és Választottbíróságot létesítô ún. stockholmi egyezmény bekapcsolhatóságát.²⁶

5. Az Európa Tanács kisebbségvédelmi
intézménykomplexuma

Az 1996 októberére immár 40 tagúra bôvült (s sajnálatosan fel is hígult) szervezet az Emberi Jogok Európai Egyezményének 14. cikkelye²⁷ által biztosított védelem korlátozottságát felismerve, több dimenziós nemzetközi jogi intézményrendszert épített ki. Aligha állítható, hogy ez egy eleve létezô, pontos koncepció megvalósítását jelentette volna. Inkább arról van szó, hogy a szervezet jól ráhangolódott a jogalkotási igényre és a tagállamok, minden bizonytalankodás ellenére is a strasbourgi szervezetre bízták a struktúra megalkotását.

5.1. A Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartája²⁸

A Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartája annak felismerésébôl indul ki, hogy az európai kulturális közösség és közös örökség fontos elemét képezô nem hivatalos nyelvek jelentôs része mára veszélybe került, részben az állami asszimilációs politikáknak, illetve az állami érdektelenségnek, részben azonban a modern civilizáció uniformizáló nyomásának és különösen a tömegtájékoztatásnak köszönhetôen. Ezért, szakítva az emberi jogi dokumentumok hagyományos koncepciójával s különösen a korábbi kisebbségvédelmi kodifikációs kísérletek bevett szóhasználatával, nem a (nyelvi) kisebbségeket, hanem a regionális vagy kisebbségi nyelveket kívánja védelemben és támogatásban részesíteni, ekként ellentételezve a múltban e nyelvek használatát hátrányosan befolyásoló körülményeket. Következésképpen a dokumentum nem biztosít a regionális vagy kisebbségi nyelveket beszélôk számára egyéni vagy kollektív jogokat, s e nyelveknek a hivatalos nyelvekkel fennálló kapcsolatát nem a konkurencia vagy az antagonizmus szellemében szabályozza. A Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartájának alapfilozófiája abban rejlik, hogy e nyelveket az ôket megilletô helyen a nyelv kulturális funkcióját figyelembe véve a többnyelvűség és a sokkultúrájúság szellemében részesítse védelemben.

Mindez konkrétan azt jelenti, hogy a a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartájában a III. rész egyes fejezetei az oktatásügyben,²⁹ az igazságszolgáltatásban,³⁰ a közigazgatásban,³¹ tömegtájékoztatásban,³² a kulturális életben,³³ a gazdasági és társadalmi életben³⁴ és a határokon átnyúló kapcsolatokban³⁵ törekednek a kétnyelvűség megfelelô szintjének biztosítására, döntôen³⁶ a speciális nyelvi zónákban. Ennek célját egy meglehetôsen bonyolult opciórendszer szolgálja. E tekintetben azt kell kiemelni, hogy ott,³⁷ ahol opciókat jelöl meg a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartája, az állam nem önkényesen válogat azokból, hanem köteles megkeresni azt, amelyik az adott regionális vagy kisebbségi nyelv sajátosságainak és fejlettségi állapotának legjobban megfelel.³⁸ Mint a kommentár is megállapítja, ez azt eredményezi, hogy elvben és hacsak más fontos tényezô nem merül fel, minél nagyobb az adott nyelvet beszélôk száma s minél homogénebb ez a közösség, annál inkább az erôsebb opciót kell választani; a gyengébb változatot pedig akkor, ha az erôsebb éppen a kérdéses nyelv helyzete miatt nem alkalmazható.³⁹

5.2. A Nemzeti Kisebbségek Védelmének Európai Keretegyezménye

Az Európa Tanács legújabb kodifikációját annak fényében kell szemlélnünk, hogy az elôzô két komolyabb kísérlet, azaz a Joggal a Demokráciáért Bizottság (ismertebb nevén Velencei Bizottság) által az ET felkérésére kidolgozott Európai kisebbségvédelmi egyezménytervezet,⁴⁰ illetve az ET Parlamenti Közgyűlése által elfogadott kisebbségvédelmi kiegészítô jegyzôkönyvtervezet, amely az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez kapcsolódott volna, nem nyerte el az érdemi döntéshozó szerv, a Miniszteri Bizottság tetszését, amely azonban „eredményeiket" az új kodifikációba beépíteni rendelte.

A Nemzeti Kisebbségek Védelmének Európai Keretegyezménye a kisebbségi létforma számos szeletét próbálja védelmében részesíteni – a dolgok természete folytán konzervatív felfogásban, hiszen kormányszakértôk vesznek részt a tárgyalásokon és a kisebbségek érdekeiket közvetlenül nem tudják artikulálni. Még így is fontos, hogy a pozitív diszkrimináció, az identitásvédelem, a védelem a nem önkéntes asszimiláció ellen, a területi letelepedési arányok megváltoztatásának tilalma (ha ti. a jogok élvezetének korlátozására irányul a cselekmény), a nyelvhasználat, a közügyekben való tényleges részvétel biztosítása, a határokon átnyúló akadálytalan kapcsolatok garantálása bekerült a dokumentumba, amelynek érdemi vesztesége az 1201(1993) sz. ajánláshoz képest az autonómiához való jog be nem foglalása: ez az államok jelentôs részének ellenállásába ütközött. (Bár ez, mint veszteség, önmagában igen jelentôs, ne felejtsük el, hogy az a tény, miszerint egy adott jog a jogok katalógusában nem szerepel, nem jelenti egyszersmind a jog tagadását, hanem pusztán a legkisebb közös nevezô aktuális szintjérôl tanúskodik, amelynek politikai vetületei a jogiakkal elválaszthatatlanul összekapcsolódnak.)

5.3. Az Emberi Jogok Európai Egyezményének
a kulturális szférában alkalmazandó jogokat rögzítô
kiegészítô jegyzôkönyv munkálatainak megfeneklése

Az Emberi Jogok Európai Egyezménye kiegészítô jegyzôkönyvének 1995. évi szakértôi tárgyalása során jól látható volt, hogyan lehet mesterséges zsákutcákat képezni a kodifikáció elôtt. Hiszen azzal, hogy az 1993. október 9-i bécsi csúcsértekezlet által meghozott döntés nem a kisebbségi jogok, hanem a kulturális szférában alkalmazandó (igaz, a kisebbségek szempontjából különösen releváns) jogok kiegészítô jegyzôkönyvbe foglalását írta elô, valójában abból a hipotézisbôl indult ki, hogy a. a kisebbségvédelem elmélyítése iránt több mint szkeptikus államok hajlandósága így valamelyest növelhetô, b. a kisebbségi érdekeknek az egyéni jogokon túlmutató vetületei részben tükröztethetôk, c. létesíthetô olyan logikai kapcsolat, amely révén a kisebbségvédelem „forró krumpliját" mégis hajlandóak az államok az Emberi Jogok Európai Bizottsága és Bírósága joghatósága alá bocsátani, és d. bizonyos jellegű védelmet élveznek az ún. új kisebbségek, tehát a vendégmunkások, bevándoroltak is.

A szakértôi tárgyalások során azonban kiderült – ami nem volt meglepô –, hogy aki a kisebbségvédelem iránt nem érez affinitást, azt a kulturális jogok sem fogják lázba hozni, már csak azért sem, mivel a kérdés költségvetési optikája kiszélesül és matematikailag modellezhetôen jóval terhesebbé válik.

Ennek megfelelôen olyan sovány eredményre jutott a tervezetet kidolgozó kormányszakértôi bizottság, hogy a Miniszteri Bizottság e munkát 1996 januárjában egyelôre befagyasztotta, mivel a szakértôket magatartásuk megváltoztatására utasító politikai döntés nélkül egyelôre nem látott reményt az elôrelépésre.

5.4. A Parlamenti Közgyűlés szerepe
és az 1201(1993) sz. ajánlás jelentôsége

Az Európa Tanács koordináta-rendszerének kiépítésében, a kérdés napirenden tartásában és az elôrehaladásra ösztökélésben külön elemzést is megérdemel Parlamenti Közgyűlés szerepe. A Parlamenti Közgyűlés az absztrakt normaalkotásra⁴¹ is törekedett, de emellett a kibôvülés során országtanulmányokat⁴² készíttetett, az új tagállamokat kötelezettségvállalások megtételére⁴³ ösztönözte, ezek betartása intézményrendszerének kiépítéséhez⁴⁴ hozzájárult, és egyedi kérdésekben⁴⁵ is állást foglalt.

Ha igaz is az, hogy a Parlamenti Közgyűlés nem tud önmagában nemzetközi jogi erejű dokumentumot alkotni, jól látható, hogy tevékenysége nem írható le pusztán az „ajánlásértékű határozatokat" megilletô kézlegyintéssel. A tagfelvétel érdekében tett ígéretek értelmezése kapcsán fontos hangsúlyozni, hogy ezek igen közel állnak az egyoldalú nemzetközi jogi aktusokhoz, amelyek jogforrási jellegüket tekintve ugyanolyan értékűek, mint a nemzetközi szerzôdésben foglaltak. Azaz lehet egy dokumentum eredetileg soft law, az annak végrehajtására vállalt kötelezettség – ha az ígéret körülményei a nemzetközi jog szabályainak megfelelôen az egyoldalú nemzetközi jogi aktus jellemzôit mutatja – már hard law, „igazi" nemzetközi jog.

A híres s ellenzôi és az abban generális megoldást látó kisebbségek által egyaránt túldimenzionált jelentôségű 1201(1993) sz. ajánlás tényleges értéke tehát a következô: a Parlamenti Közgyűlés eredeti szándéka ellenére nem lett ugyan belôle kiegészítô jegyzôkönyv az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez, azonban mégis van jogi relevanciája, éspedig két irányban is. Egyrészt a tagfelvétel során tett állami kötelezettségvállalások révén, másrészt pedig azon kétoldalú nemzetközi szerzôdések révén, amelyek kifejezetten hivatkoztak erre a dokumentumra, mint amelyben foglalt kötelezettségeket jogi kötelezettség gyanánt ismerték el az adott bilaterális viszonyban.

6. A szubregionális megközelítés

A Közép-Európai Kezdeményezésben (a korábbi Pentagonáléban) felmerült gondolat, hogy szubregionális szinten készített nemzetközi szerzôdés rögzítse az államok kötelezettségvállalását, amely az európai szinten elfogadtathatónál „keményebb" lesz, fokozatosan felpuhult, s így végül torinói értekezletükön⁴⁶ a külügyminiszterek egy olyan „okmány"-t nyitottak meg aláírásra, amely nem nemzetközi szerzôdési természetű. Tartalmát tekintve nagyon sok ponton⁴⁷ szövegszerűen is igen közel áll az Európa Tanács keretegyezményéhez, a Capotorti-definíció átvételét⁴⁸ és a kisebbségi jogok megsértése esetén érvényesíthetô jogorvoslati jogot,⁴⁹ valamint a kisebbségi politikai pártok alapításának szabadságát⁵⁰ leszámítva, annál nem igazán mond többet⁵¹ s fôleg semmivel sem lett keményebb.

7. A bilaterális megállapodások hálója

A kétoldalú kisebbségvédelmi megállapodásokat úgy van csak értelme elemezni, hogy belehelyezzük az érintett államokat terhelô nemzetközi jogi kötelezettségek kontextusába. Önmagában egy kétoldalú nemzetközi szerzôdés tartalmazhat fontosnak érzett jogokat, ez mint elôny azonban elenyészô, ha ugyanezeket a kötelezettségeket az adott állam már vállalta egy többoldalú nemzetközi szerzôdésben vagy éppen egyoldalú nemzetközi jogi kötelezettségvállalás formájában. Ennek figyelembevételével tehát a magyar-ukrán,⁵² magyar-szlovén,⁵³ magyar-horvát,⁵⁴ magyar-szlovák⁵⁵ és magyar-román⁵⁶ megállapodások tényleges hozadékát mindenekelôtt annak megfelelôen lehet megállapítani, hogy az Európa Tanács kisebbségvédelmi intézményi mechanizmusából mi az, ami köti az államot: mint láttuk, a Parlamenti Közgyűlés fellépése nyomán a közép- és kelet-európai államok java része ígéretet kényszerült tenni valamennyi dokumentum kötelezô erejének elfogadására, a szerzôdésekhez való csatlakozásra.

A képet természetesen árnyalja, hogy egyelôre még sem a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartája, sem a Nemzeti Kisebbségek Védelmének Európai Keretegyezménye nincs hatályban, azaz úgy tűnhet, az adott alapszerzôdés esetleg az elsô ilyen jellegű nemzetközi szerzôdés, amely köti az adott országot. Amint e sokoldalú nemzetközi szerzôdések hatályba lépése megtörténik,⁵⁷ s kontrollmechanizmusuk működni kezd, meglehetôsen világos lesz, hogy melyek azok a kétoldalú nemzetközi szerzôdések, amelyek érdemben többet is adnak a multilaterálisoknál, és melyek azok, amelyek nem igazán mutatnak azokon túl, jóllehet éppen a multilaterális nemzetközi szerzôdések rögzítik,⁵⁸ hogy a bennük foglaltakat kétoldalú szerzôdésekkel meg lehet haladni, tovább lehet fejleszteni.

8. Hogyan működtethetô a hálózat?

Látható, hogy az ezredfordulóra kiépül egy kisebbségvédelmi hálózat, újraszövôdik az a háló, amelyet a népszövetségi kedvezôtlen tapasztalatok után a második világháború nyomán hirtelenkedve felfejtettek.

Mint minden nemzetközi szerzôdés esetében, itt is arról van szó, hogy a keretek teremtôdnek meg, amelyek kihasználása az államok politikai akaratának függvénye. Az államok közvetlen fellépése, panaszjogának érvényesítése mellett, sôt azokon túl, az érintett kisebbségek saját kezdeményezései az igazán fontosak. Merni kell a lehetôségekkel élni, még akkor is, ha a nemzetközi fórumok elôtti eljárások hosszadalmasak, nem annyira hatékonyak, mint amennyire a jogaiban sértett kisebbség azt látni szeretné.

Az univerzális, regionális és bilaterális instrumentumok zenekarában az összes hangszeren kell játszani, s a karmester ki lehetne más, mint maga az érintett kisebbség. Karmesternek természetesen senki sem születik, hanem képzés révén válik azzá. Ha a karmester beint, a rámutatott hangszernek meg kell szólalnia, akkor is, ha éppen az anyanemzet államáról van szó. Ez egyszerre a nemzetközi jog által biztosított lehetôség, alkotmányos parancs és politikai-etikai categoricus imperativus...

————————————

^* Ez a tanulmány A magyar nemzeti kisebbségek Kelet-Közép-Európában c. kötethez készült.

Jegyzetek

¹ „Olyan államokban, ahol nemzeti, vallási vagy nyelvi kisebbségek élnek, az ilyen kisebbségekhez tartozó személyektől nem lehet megtagadni azt a jogot, hogy csoportjuk más tagjaival együttesen saját kultúrájuk legyen, hogy saját vallásukat vallják és gyakorolják, vagy hogy saját nyelvüket használják."

² Conseil de l´Europe: feuille d'information (Droits de l'Homme) n°34, Strasbourg 1995. 131-133. (Az első idézet a határozat 5. cikkely 1.§. és 5. cikkely 2.§-ából, a második az 5. cikkely 2.§-ból, a harmadik pedig a 6. cikkely 2.§-ból, a 7. cikkelyből, illetve a 6. cikkely 1.§-ból származik.)

³ 8. cikkely: „Az államok által a jelen Nyilatkozatban meghirdetett jogok tényleges élvezete biztosításának érdekében foganatosított intézkedéseket nem lehet eleve úgy tekinteni, mint ami ellentmondana az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatában is rögzített egyenlőség elvének."

⁴ 1. cikkely: „Az államok védik a területükön élő, a nemzeti vagy etnikai, kulturális, vallási és nyelvi kisebbségek létét és identitását, és elősegítik ezen identitást kibontakoztató sajátos feltételek megteremtését. Az államok meghozzák azokat a megfelelő törvényhozási vagy egyéb intézkedéseket, amelyek evégett szükségesek."

⁵ (E/CN.4/1994/L.27/Rev.1)

⁶ Conseil de l´Europe: feuille d'information (Droits de l'Homme) n°32 Strasbourg 1994. 106.

⁷ Conseil de l´Europe: feuille d'information (Droits de l'Homme) n°34 Strasbourg 1995. 127-128.

⁸ (E/CN.4/Sub.2/1994/L.6)

⁹ Conseil de l´Europe: feuille d'information (Droits de l'Homme) n°36 Strasbourg 1995. 135.

¹⁰ Conseil de l´Europe: feuille d'information (Droits de l'Homme) n°33 Strasbourg 1994. 139.

¹¹ Az ENSZ Emberi Jogi Bizottsága (Commission des Droits de l'Homme) 49. ülésszak (1993.2.1-3.12) „Az emberi jogok helyzete Romániában" c. jelentésében rögzíti ugyan az elért eredményeket, de ezek mellett is hangsúlyozza, hogy „elégtelenség tapasztalható a törvényi rendelkezések helyi alkalmazásában és különösen a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek védelme területén." Idézi: Conseil de l´Europe: feuille d'information (Droits de l'Homme) n°32 Strasbourg 1994. 104.

– A Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Egyezségokmányának végrehajtására felügyelő szakértői bizottság 10. ülésszakán (1994. május 2-20.) aggodalmát fejezte ki (az oktatásügyi jogok kapcsán), hogy Romániában még mindig nincs a kisebbség státusát rögzítő törvény. Idézi: Conseil de l´Europe: feuille d'information (Droits de l'Homme) n°34 Strasbourg 1995. 133.

– A faji megkülönböztetés megakadályozásának bizottsága Románia jelentésének tanulmányozása után ajánlotta, hogy a következőben kimerítőbb információk legyenek a kisebbségekről, különös tekintettel a kisebbségek helyzetének javítására irányuló specifikus programok létére vagy esetleges tervbe vételére. A Bizottság azt is elvárta, hogy Románia tegyen lépéseket, hogy az idegenek ne legyenek tárgyai „zaklatásnak vagy egyéb rasszista, illetőleg idegengyűlölő zaklatásoknak." Információt kért arról, hogyan valósult meg a német-román „cigánytolonc-egyezmény" végrehajtása, s ajánlást fogalmazott meg, hogy a kormány kezdjen kampányt a tömegtájékoztatásban és az oktatásügyben a kisebbségeket sújtó hagyományos előítéletek ellen és buzdítson a toleranciára. Idézi: Conseil de l´Europe: feuille d'information (Droits de l'Homme) n°36 Strasbourg 1995. 142.

¹²Az antidiszkriminációs és kisebbségvédelmi albizottság 46. ülésszakán (1994. augusztus 1-26.) aggodalmát fejezte ki az albániai görög kisebbség helyzete miatt, különös tekintettel a méltányos bírói eljárásra (E/CN.4/Sub.2/1994/L.19).

¹³ Az ENSZ Emberi Jogi Bizottsága (Commission des Droits de l´Homme) 51. ülészakán (1995. január 30.-március 10.) elfogadott egyik határozata a koszovói albánok helyzete miatti aggodalmat tükrözi. Idézi: Conseil de l´Europe: feuille d'information (Droits de l'Homme) n°36 Strasbourg 1995. 135.

¹⁴ 2. sz. tanácsadó vélemény 2.§; 9. sz. tanácsadó vélemény 2.§; 10. sz. tanácsadó vélemény 4.§.

¹⁵ A testület hivatalos neve Commission d'Arbitrage aupres de la Conférence pour la Paix en Yougoslavie volt. Az 1991. augusztus 27-i EK-miniszteri tanácsi döntéshez kapcsolva állították fel, tényleges működését a „doktrína" elfogadása után kezdte meg és (1993 szeptemberéig) 15 tanácsadó véleményt és egy előzetes állásfoglalást hozott. Elnöke R. Badinter, a francia alkotmánybíróság elnöke, tagjai I. Petry, a belga alkotmánybíróság elnöke, A. Corasanti, az olasz alkotmánybíróság elnöke, R. Herzog, a német alkotmánybíróság elnöke és F. Tomas y Valente, a spanyol alkotmánybíróság elnöke volt. A Badinter-bizottság nemzetközi jogi szakértője Alain Pellet, az ENSZ Nemzetközi Jogi Bizottság tagja volt.

¹⁶ 2. sz. tanácsadó vélemény 2.§. – A Badinter-bizottság az 1966-os Egyezségokmányokban rögzített önrendelkezési jogot mint az emberi jogok védőelvét fogta fel, amelyből levezethető, hogy „minden egyén választása szerinti etnikai, vallási vagy nyelvi közösséghez tartozónak vallhatja magát." 2. sz. tanácsadó vélemény, 3.§.

¹⁷ A „problematikus államok" társulási megállapodásai például a következőket tartalmazták: – A szlovák-EK társulási megállapodás preambulumában foglaltak szerint „Elismerve, hogy a Szlovák Köztársaságban új politikai rendet hoztak létre, amelyik tiszteletben tartja a jogállamiságot és az emberi jogokat, ideértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait, és ahol többpártrendszer működik, szabad és demokratikus választásokkal." (A szöveg az EK hivatalos lapjának 1994. december 31-i N°1359 számának 2. oldalán jelent meg.) – A román-EK társulási megállapodás preambuluma keményebb: „Elismerve annak szükségességét, hogy folytatódjon és a Közösség segítségével fejeződjön be Románia átalakulása új politikai és gazdasági rendszerbe, amely tiszteletben tartja a jog uralmát és az emberi jogokat, beleértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait, amely többpártrendszert működtet szabad és demokratikus választásokkal, s amely a piacgazdaság megteremtése érdekében gazdasági liberalizációt folytat." (A szöveg az Európai Közösségek Hivatalos Lapjának 1994. december 31-i n°1357 számának 2. oldalán olvasható.)

¹⁸ Szlovákia esetében nyilvánosságra került az EU által az emberi jogok, illetve a kisebbségvédelmi kötelezettségvállalások területén átnyújtott két demars és egy nyilatkozat, illetve nem maradt bizalmas jellegű a szóbeli figyelmeztetések sora sem, ideértve azt, ami a beígért kisebbségi nyelvvédelmi törvény meghozatalának esedékességére, a türelmi idő lejártára figyelmeztetett. Lásd pl. Hans van der Broek és Jozef Kálmán miniszterelnök-helyettes tárgyalásainak összegzését: Together in Europe (15 June 1996) [European Union Newsletter for Central Europe]. 9-10. – Az EU-tagságra aspiráló államoknak átnyújtott bizottsági kérdőívek részletes választ, alkotmányjogi és nemzetközi jogi dokumentációt kértek az emberi jogi és kisebbségvédelmi helyzetről, a vonatkozó kötelezettségvállalásról. Ami persze önmagában is mutatja az ismeretek és az ismeretterjesztés, a propaganda viszonylagosságát, hiszen egyvalami biztos: a kisebbségek és az államok propagandamunkájának az európai intézmények kiemelt célpontjai voltak...

¹⁹ Az Európa Parlament A 3-0056/93 sz. „Az emberi jogok helyzete a világban és a közösségi politika (1991-1992)" c. határozata szerint az emberi jogok védelmében való fellépés az EU tagállamainak egyénileg és kollektíven gyakorolható kötelezettsége (preambulum), a kisebbségvédelem jogi és politikai garanciák célja, hogy a kisebbségekhez tartozás ne jelentsen semmilyen leküzdhetetlen hátrányt" (97.§); a kisebbség ügye nemzetközi legitim figyelem tárgya (101.§), mint ahogy azt az Európai Tanács 1991. június 29-i nyilatkozata is hangsúlyozta. Az EP szerint is mindent meg kell tenni annak érdekében, hogy a gyors demokratikus átalakulás során a kisebbségek jogait (sic!) ne áldozzák fel. (106.§), hiszen az ENSZ tagállamoknak csak mintegy 10%-a etnikailag homogén. (105.§)

²⁰ Így tett legutóbb az ún. legfejlettebb ipari országok csúcsértekezlete is: az 1996. június 28-29-i lyoni csúcstalálkozó a sajtótudósítások szerinti kisebbségvédelmi tiszteletkörének inkább ténye, mintsem mélysége a figyelemreméltó. Eszerint „elítélik a megkülönböztetés és az intolerancia minden formáját, nevezetesen az agresszív nacionalizmust és a kisebbségekhez tartozó személyekkel kapcsolatos diszkriminatív bánásmódot"

²¹ 35.§: „A résztvevő államok tiszteletben tartják a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek jogát a közügyekben való tényleges részvételhez, különös tekintettel azokra az ügyekre, amelyek az ilyen kisebbségek identitásának védelmével és fejlesztésével összefüggenek.

A résztvevő államok tudomást vesznek azokról az erőfeszítésekről, amelyeket egyes nemzeti kisebbségek etnikai, kulturális, nyelvi és vallási identitásának fejlesztését lehetővé tevő feltételek megteremtésében és támogatásában tettek, létrehozva, mint ezen célok megvalósításának egyik eszközét, megfelelő helyi vagy autonóm közigazgatásokat, amelyek megfelelnek ezen kisebbségek történelmi és különleges területi helyzetének és összhangban vannak az érintett állam politikájával."

²² IV. fejezet: „A résztvevő államok [...] elismerik, hogy az ilyen, a nemzeti kisebbségek történelmi és területi feltételeit figyelembe vevő intézmények különösen fontosak ott, ahol a demokratikus intézmények csak most konszolidálódnak, és ott, ahol a nemzeti kisebbségekre vonatkozó kérdések különleges figyelmet igényelnek.

Figyelemmel különbözőségükre és alkotmányos rendszereik különbségeire, amelyek miatt nem mindig lehetséges egy és azonos megközelítést alkalmazni, a résztvevő államok érdeklődéssel figyelik, hogy közülük többen pozitív eredményekre jutottak, a megfelelő demokratikus eljárások révén pl.

– konzultatív és döntéshozatali szervek a kisebbségek képviseletével, különösen az oktatás, a kultúra és a vallás területén,

– a nemzeti kisebbségek ügyeiben eljáró szervek és választott gyűlések,

– helyi és autonóm igazgatás és területi alapú autonómia és különösen konzultatív, törvényhozó és végrehajtó szervek léte révén, amelyek szabad és időszakonkénti választások révén jöttek létre,

– identitásuk vetületeinek a nemzeti kisebbségek általi autonóm kezelése ott, ahol a területi alapú autonómia nem alkalmazható,

– a kormányzás decentralizált és helyi formái" stb.

stb.

²³ Lásd részletesebben pl. Gál Kinga: Kisebbségvédelem a nemzetközi jogban. Magyar Kisebbség 1996/1-2. 272-275; Bíró Gáspár: Az identitásválasztás szabadsága. Osiris-Századvég, Budapest 1995. 55-56; Kovács Péter: Nemzetközi jog és kisebbségvédelem. Osiris, Budapest 1996. 14-15.

²⁴ Lásd részletesebben: Taubner Zoltán: Az Európai Biztonsági és Együttműködési Értekezlet Nemzeti Kisebbségi Főbiztosa. Acta Humana 1993/10; Kovács Péter: Nemzetközi jog és kisebbségvédelem. Uo. 120-121.

²⁵ Az ECOSOC 1503(XXV) határozata: 5. cikkely: „A Gazdasági és Szociális Tanács [...] felkéri az Antidiszkriminációs és kisebbségvédelmi albizottságot, hogy az külön zárt ülésen [...] munkacsoportja tagjai többségének egybehangzó álláspontja esetén vizsgálja meg azokat a beadványokat, amelyeknek címzettje volt, valamint a kormányok válaszait, hogy kell-e ezeket az Emberi Jogok Bizottsága elé terjeszteni hitelt érdemlő bizonyítékokkal alátámasztott, az emberi jogok durva és rendszeres megsértésére utaló s a Bizottság figyelmét igénylő különleges helyzetek gyanánt."

²⁶ „15.§: Számítunk arra, hogy az EBESZ, eljárásainak megfelelően, figyelemmel kíséri az általa elfogadott elveknek a résztvevő államok általi tiszteletben tartását. Következésképpen kifejezésre juttatjuk szándékunkat, hogy minden olyan esetben az EBESZ intézményeihez és eljárásaihoz fordulunk, ha a Paktumban foglalt megállapodások és szerződések végrehajtása az EBESZ közbelépését szükségessé teszi saját elveinek és kötelezettségvállalásainak betartása érdekében, ideértve a konfliktusok megelőzését, a viszályok békés rendezését és az emberi dimenziót.

16.§: Megállapítjuk, hogy az Európai Békéltető- és Választottbíróságot létesítő Egyezményben részes államok jószomszédsági megállapodásaik végrehajtása és értelmezése kapcsán keletkező esetleges jogvitáikat az említett Egyezményben meghatározott eljárások szerint a Bíróság elé vihetik."

²⁷ „A jelen Egyezményben meghatározott jogok és szabadságjogok élvezetét minden megkülönböztetés, például nem, faj, szín, nyelv, vallás, politikai vagy egyéb vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, nemzeti kisebbséghez tartozás, vagyoni helyzet, születés szerinti vagy egyéb helyzet alapján történő megkülönböztetés nélkül kell biztosítani."

A 14. cikkely a Bíróság értelmezésében végső soron az olyan elbánásbeli különbségtételt tiltja, mely nélkülözi az objektív és ésszerű igazolhatóságot vagy ha hiányzik az ésszerű arányosság az alkalmazott eszközök és az elérni szándékozott cél között. A contrario jogszerű az elbánásbeli különbségtétel, amennyiben lényegileg különböző tények objektív értékelésén alapul, s ha a közérdektől hajtva, a közösség érdekeinek védelme és az Egyezmény által biztosított jogok és szabadságok közötti igazságos egyensúlyt is biztosítja.

²⁸ Részletesebben lásd: Kovács Péter: Nemzetközi jog és kisebbségvédelem. Osiris, Budapest 1996. 60-92.

²⁹ 8. cikkely.

³⁰ 9. cikkely.

³¹ 10. cikkely.

³² 11. cikkely.

³³ 12. cikkely.

³⁴ 13. cikkely.

³⁵ 14. cikkely.

³⁶ Vannak azonban olyan szabályok is, melyek nem a speciális nyelvi zónákra, hanem az ország teljes területére vonatkoznak: 8.cikkely 2.§, 9. cikkely 3.§; 10. cikkely 5.§; 12. cikkely 2.§; 13. cikkely 1.§.

Ebből a szempontból speciális helyzetben vannak az igazságszolgáltatási hatóságok kerületei, melyek nem szükségképpen esnek egybe a speciális nyelvi zónákkal, azonban joghatóságuk földrajzilag átfogja ezeket. (Azaz tulajdonképpen a zónán kívül eső nagyobb városokról van szó, melyben esetleg az adott regionális vagy kisebbségi nyelvet nem beszélik olyan arányban, hogy arra az 1.cikkely b pontja vonatkozhatna. Részletesebben lásd: Kommentár 22. o. 89.§.

³⁷ 8. cikkely 1.§ a(i-iv), b(i-iv), c(i-iv), d(i-iv), e(i-iii), f(i-iii); 9. cikkely 1.§ a(i-iv), b(i-iii), c(i-iii), 2.§ a-c; 10.cikkely 1.§ a(i-v), 3.§ a-c; 11. cikkely 1.§ a(i-iii), b(i-ii), c(i-ii), e(i-ii), f(i-ii).

³⁸ Kommentár 11.o. 45.§.

³⁹ Kommentár 11.o. 45.§.

⁴⁰ CDL-MIN (93) 6-7.

⁴¹ Lásd a kisebbségek védelméről pl. az 1134(1990), 1177(1992), 1201(1993) sz. határozatokat. A PKGY 1237(1994) sz. ajánlása „az elutasított kérelmű menedékesekről" is felszólította az államokat, hogy tegyék intenzívebbé az emberi jogok és a kisebbségek jogai (sic!) tekintetében kétoldalú és többoldalú együttműködésüket.

Az 1277(1995) sz. ajánlás (a vándormunkásokról, etnikai kisebbségekről és a médiáról) közvetve jelzi a követendő utat: páneurópai díjat kíván létesíteni a vándormunkásokról és az etnikai kisebbségekről objektív és kiegyensúlyozott képet nyújtó tömegtájékoztatási eszközöknek.

⁴² Lásd pl. a szlovák és a román tagfelvételi határozatokat előkészítő Halonen-(Doc. 6864), illetve König- (Doc. 6901) jelentések tényanyagát, amely megfelelően tükrözi a magyar kisebbségek aggodalmát is.

⁴³ A tagfelvételi határozatok az egyedi kötelezettségvállalások között az 1201(1993) ajánlásnak megfelelő kisebbségi politika követését is megkövetelték. Ez azután is részét képezte a kritériumoknak, hogy nyilvánvalóvá vált, az 1201(1993) ajánlás sohasem válik az EJEE kiegészítő jegyzőkönyvévé. Ezzel a híres dokumentum mintegy önálló életre kelt.

Lásd: a 175(1993) állásfoglalást Szlovákia tagfelvételéről és a 176(1993) sz. állásfoglalást Románia tagfelvételéről.

A későbbi esetekben a már elkészült kisebbségvédelmi egyezményekhez való csatlakozás ígérete is a követelmény részévé vált. Lásd a 183(1994) sz. állásfoglalást Lettország, a 188(1995)sz. állásfoglalást Moldávia, a 189(1995) sz. állásfoglalást Albánia, a 190(1995) sz. állásfoglalást Ukrajna, a 191(1995) sz. állásfoglalást Macedónia-FYROM, és a 193(1996) sz. állásfoglalást Oroszország tagfelvételéről.

⁴⁴ Az 1255(1995) sz. ajánlás megerősítette az 1201(1993) sz. ajánlást és szembeszegezhetőségét. Ezt az 501(1995) sz. állásfoglalás is megismételte és a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartája és a Nemzeti Kisebbségek Védelmének Európai Keretegyezménye kontrollmechanizmusának keményebbé tételét javasolta. Az 508(1995) sz. állásfoglalás az 1201(1993) sz. ajánlás kapcsán az utólagos figyelemmel kísérést hangsúlyozta.

Az 1031(1994) sz. határozatában (az ET-tagfelvétel során tett kötelezettségvállalások tiszteletbentartásáról) a Parlamenti Közgyűlés hangsúlyozza, hogy „a szabadon tett kötelezettségvállalások bárminemű nem teljesítésének következményei lesznek. A Közgyűlés az ET Statutumban, saját Rendtartásában és a 488(1993) sz. irányelv 2.§-ban foglaltakat igénybe veheti." A Miniszteri Bizottság ugyanerről a kérdésről 95. ülésszakán, 1994. november 10-ikén elfogadott nyilatkozatában „enyhített" formában, de érdemben azonos tartalommal nyilatkozott.

Az 1275(1995) sz. ajánlás (a rasszizmus, az idegengyűlölet, az antiszemitizmus és az intolerancia elleni harcról) javasolja a Miniszteri Bizottságnak, hogy az hívja fel az államokat az 1201(1993) sz. ajánlásnak megfelelő kisebbségpolitika érvényesítésére, a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartájának és a Nemzeti Kisebbségek Védelmének Európai Keretegyezménye ratifikációjára, és az 1203(1993) ajánlásnak megfelelően cigányügyi ombudsman kinevezését javasolja.

Az 1285(1996) sz. ajánlás ismét egészében a kisebbségvédelemmel foglalkozik és az 1201. ajánlás immár hagyományos újramegerősítésén túl a Nyelvi Charta és a Keretegyezmény minél szélesebb körű elfogadását kívánja előmozdítani és különösen a Keretegyezmény kontrollmechanizmusát keményebbé tenni. Az 513(1996) sz. állásfoglalás az 1285(1996) sz. ajánláshoz kapcsolódik, és a Velencei Bizottságot kéri fel annak megvizsgálására, hogy a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartájának van-e olyan törzse, ha úgy tetszik kemény magva, amelyet minden tagállamtól meg lehet követelni. Másrészt pedig az 1201(1993) ajánlás és különösen annak 11. cikkelye jelenlegi státusznak értelmezésében kér tőle szakértői véleményt. (A Velencei Bizottság a kérdéseket megválaszolta: a Nyelvi Charta esetében arra az álláspontra helyezkedett, hogy a kötelezettségvállalások opcionális, testreszabott, országspecifikus jellege miatt nem lehet és nem célszerű a III. részből minden államra vonatkozó típusvállalást alkotni. Az 1201(1993) sz. ajánlás és annak 11. cikkelye kapcsán igen árnyaltan közelítette meg a kisebbségvédelemben az általános nemzetközi jog mai állapotának és a bilaterális nemzetközi jognak a kapcsolatrendszerét, azaz a partikuláris, bilaterális szinten beállítható, az átlagosnál keményebb kötelezettségek eshetőségét.)

A Parlamenti Közgyűlés 1300(1995) sz. ajánlása a Keretegyezmény kontrollmechanizmusát pontosítva „kemény" típusú, független szakértőkből álló, minél szélesebb hatáskörű testület mellett tette le voksát.

⁴⁵ Az 1010(1993) sz. határozat (a Szerbia-Montenegró és a FYROM menekülthelyzete) megállapítja, hogy „a tanúvallomások arra engednek következtetni, hogy arra bátorítják a szerb menekülteket, hogy a sokrétű nemzeti, vallási, etnikai összetételű területeken, mint a Koszovo, Szandzsák és Vajdaság, települjenek meg, hogy íly módon a szerbség javára változzon meg a lakosság etnikai összetétele."

Az 1049(1994) sz. (bár ez tulajdonképpen a PKGY delegált jogkörében, az állandó bizottság által lett elfogadva) „az ex-szovjetunióbeli német etnikai kisebbség helyzetéről" c. határozatban a Parlamenti Közgyűlés kéri az egykori Szovjetunió köztársaságaitól, hogy „kössenek Németországgal kétoldalú megállapodásokat a területükön élő német etnikai kisebbség státusát és az ezen kisebbséghez tartozó személyek Németország általi támogatásának feltételeit illetően."

Vegyük észre: ez már „védőhatalmi státus" s messze nem egyenlő az azonos felelősséget implikáló követeléssel a „kapcsolatok rendezésére".

⁴⁶ 1994. november 18-19.

⁴⁷ 2. cikkely (egyéni identitásválasztás), 5. cikkely (pozitív diszkrimináció), 9. cikkely (közigazgatási határok módosítása és a kisebbségi jogok) 10. cikkely (nyelvhasználat), 11. cikkely (anyakönyvezés anyanyelv szabályai szerint), 13. cikkely (helységnévtáblák), 16-17. (oktatási és egyéb létesítmények), 19. cikkely (média és kisebbségi nyelvek), 22. cikkely (tényleges részvétel a közügyekben).

⁴⁸ 1. cikkely.

⁴⁹ 24. cikkely.

⁵⁰Ez ugyan az egyesülési szabadságból is levezethető, de ennek expressis verbis pontosítása sohasem árt.

⁵¹ 15. cikkely (kisebbségi nyelvet ismerő tistviselők alkalmazására törekvés az érintett területeken), 18. cikkely (a kisebbség történelmének és kultúrájának hiteles oktatása).

⁵² 1992.11.11.: Nyilatkozat a nemzeti, etnikai, vallási vagy nyelvi kisebbségek jogainak biztosításában való együttműködés alapelveiről; 1992.12.6.: Szerződés a baráti kapcsolatokról és az együttműködésről.

⁵³ 1992.11.6.: Egyezmény a Magyar Köztársaságban élő szlovén nemzeti kisebbség és a Szlovén Köztársaságban élő magyar nemzeti közösség különjogainak biztosításáról.

⁵⁴ 1996.4.5.: Egyezmény a Magyar Köztársaságban élő horvát és a Horvát Köztársaságban élő magyar kisebbség jogainak védelméről.

⁵⁵ 1995.3.19.: Szerződés a Magyar Köztársaság és a Szlovák Köztársaság között a jószomszédi kapcsolatokról és a baráti együttműködésről.

⁵⁶ 1996.9.16.: Szerződés a Magyar Köztársaság és Románia között a megértésről, az együttműködésről és a jószomszédságról.

⁵⁷ A Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartájának hatálybalépéséhez 5, a Nemzeti Kisebbségek Védelmének Európai Keretegyezményéhez 12 ratifikációra van szükség. 1996. októberéig előbbihez 4, utóbbihoz 5 ratifikáció érkezett be.

⁵⁸ Lásd pl. a Keretegyezmény 18. cikkelyét: „1. A Felek arra törekednek, hogy – ahol az szükséges – kétoldalú és többoldalú megállapodásokat kössenek más államokkal és különösen a szomszédos államokkal, avégett, hogy biztosítsák az érintett nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek védelmét.

2. Ahol indokolt, a Felek intézkedéseket tesznek a határ menti együttműködés bátorítására."