1989 után újjá kellett építeni Románia állami berendezkedését. Az újjáépítésnek a szilárd alapja az 1991-es Alkotmány kellett volna legyen. Minden alaptörvény nagymértékben meghatározza egy ország életét és sorsát. Egy jó alkotmány a demokrácia, a szabadságjogok, a gazdasági fejlôdés és a hatékony politikai élet egyik biztosítéka. Az 1991-es Alkotmányról nem lehet azt állítani, hogy "jó" alkotmány lenne. Az államnemzeti jellegen túl, mely esetleg csak az erdélyi magyarság számára releváns, sok hiba van benne. Egyik gond a parlament lassúsága. Az alaptörvény egy bonyolult, nehézkes gépezetet épített fel, amely nem felel meg a kihívásoknak. Dolgozatom célja körbejárni, hogy mi ennek az oka, valamint körvonalazni, hogy mit lehet és mit kell tenni a hatékonyabb mûködés érdekében.

A parlamentarizmus modelljei

Egy állam törvényhozó szerve egy vagy két házból áll.¹

Az államokat felépítésük alapján két csoportba soroljuk: vannak egységállamok és szövetségi államok. Az egységállamokban egyetlen törvényrendszer és egyetlen felsô vezetô struktúra van. A szövetségi államok több állam társulásából jöttek létre. Itt a társult államok szintjén is megmaradt egy korlátozott hatáskörû törvényi, illetve törvényhozói rendszer és államapparátus.² A szövetségi állam törvényei jól meghatározott, de államonként eltérô területeket szabályoznak. Az Amerikai Egyesült Államokban például a halálbüntetés nem a szövetségi szintû szabályozás tárgya, ami elképzelhetetlen lenne egy európai federatív államban. Az Egyesült Államokban minden egyes társult állam szuverén módon eldöntheti, hogy szükségesnek tartja-e a halálbüntetést.

A szövetségi (föderatív) államokban kétházas parlamentek vannak.³ Itt ez a felépítés logikus és szükségszerû, éppen azért, mert a szövetségi államok eredetileg több államból álltak össze. Ezek a kisebb országok, amikor lemondtak szuveranitásuk egy részérôl, és egyesültek, létrehozva a föderatív államot, egymást egyenlônek tekintették. Ezért a parlament egyik házába azonos számú képviselôt küldenek. De az egyes államok lakosainak a száma nem egyenlô, egyiknek akár a többszöröse is lehet a másikénak. Ezért kell a másik ház, ahova a lakosság számával arányosan küldik a képviselôket, megoldva így a társult államok népességének reális képviseletét.

Az egységállamokban általában egyházas parlamentek vannak, de ez nem egy szigorú szabály.⁴

Táblázatban összefoglalva⁵:

Az egyik olyan egységállam, ahol kétházas parlament van, Románia. Az 1991-es Alkotmány 58. szakasza szerint: "A parlament a Képviselôházból és a Szenátusból áll."

Ennek lehetséges okai⁶:

a) Félelem attól, hogy egy ilyen óriási erô, mint a törvényhozó hatalom, egyetlen ülés kezében zsarnoksághoz vezethet. Ezért szükséges egy második ülés, amely ugyanazon hatalom részeseként ellensúlyozza az elsô házat, mérséklô erôként mûködik. (Erre ellenérvként fel lehet hozni, hogy megfelelô politikai kultúra mellett az egyházas parlamentekben sincs zsarnokság. Csak egy példa: Finnország. Ugyanakkor kétházas parlamentben is megvalósulhat a tocqueville-i "többség zsarnoksága".).

c) Ha a két ház funkcióit, tevékenységi körüket differenciálják, létrejön egy feladatmegosztás, és nô a hatékonyság.

d) Gyakran az egyik háznak mások a megválasztási feltételei. A felsôházba csak idôsebb és megfontoltabbnak remélt emberek választhatóak meg. Ez a kamara az alsóház elsietett, meggondolatlan, túl radikális döntéseit kell mérsékelje. Az egyik házat hosszabb idôre vagy másfajta szavazással is választhatják (az alsóházat listás, a felsôházat nominális szavazattal, vagy az alsóházat direkt, a felsôházat indirekt szavazással).⁷

e) Romániában a bikamerális parlament mellett szóltak a történelmi hagyományok.⁸

A kétházas törvényhozást a Statutul dezvoltator al Conventiei de la Paris, az elsô romániai alaptörvény vezette be, Alexandru Ioan Cuza 1864-es államcsínye után. A valamennyire demokratikusnak nevezhetô 1866-os és 1923-as alkotmányok szerint is Romániának kétházas parlamentjei voltak. II. Károly király diktatúrája alatt (1938-as alkotmány) kétházas parlament volt. A kommunista korszakban egyházas rendszer írtak elô az 1948-as, 1952-es, és az 1965-ös, ránk kényszerített alaptörvények. A Nagy Nemzetgyûlés a Kommunista Pártnak volt szorosan alárendelve.

Öt évvel az 1866-os alkotmány elfogadása után írta A. D. Xenopol: "Érdekes volna megtudni, mi késztette politikusainkat arra, hogy elfogadják a kétkamarás rendszert. Ez a rendszer tudomásunk szerint máshol sem járt haszonnal, de létezik az angoloknál, ami a sajátos angol helyzettel függ össze. Tôlük kölcsönözték a franciák, anélkül, hogy tudták volna miért, a franciáktól aztán kölcsönözte az összes többi nép, többé-kevésbé lemásolva a francia intézményeket. Így jutottunk mi oda, hogy van egy nehézkes testületünk..."⁹

A román parlament mûködése

Romániában a hatályos 1991-es Alkotmány értelmében a törvényhozás kétkamarás.¹⁰

A román parlament rosszul mûködik, ennek egyik legfontosabb oka ez a szerkezeti felépítés. A diszfunkcionális mûködésnek oka nem feltétlenül a kétkamarás felépítés (vannak jól mûködô kétházas rendszerek), hanem a román kétkamarás rendszer alkotmányos megszervezése. Melyek itt a hátrányok? Érdemes áttekinteni, ha csak vázlatosan is, a törvényhozási eljárást.

A törvény a közakarat megtestesítôje, szabály, amelyet az egyes egyénnek el kell fogadnia, ellenkezô esetben az állam kényszerítô ereje lép közbe.

a) Az egyszerû törvényeket a parlamentben jelenlevô képviselôk vagy szenátorok egyszerû többségével (50%+1) fogadják el. Hogy egy ülés döntôképes legyen, ahhoz szükséges a kvórum, a kötelezô jelenléti szám. A kvórum az összes képviselô vagy szenátor számának 50%-a+1 (Alkotmány 64. szakasz).

b) A második kategória a sarkalatos törvények. Ezeknek a szabályozási területe az Alkotmányban van meghatározva, ide fontos dolgok tartoznak, mint a választások, a politikai pártok megszervezése és mûködése, a bûntények szabályozása, a tulajdonjog általános szabályozása, a helyi közigazgatás megszervezése, a köztisztviselôk jogállása, a tanügy általános megszervezése stb. Ezeknek a törvényeknek az elfogadása abszolút többséget igényel (az összes képviselô vagy szenátor 50%-a+1 szavazat, Alkotmány, 74. szakasz).

Hogy is néz ki ez a gyakorlatban? Vegyük a Képviselôházat. Jelenleg a képviselôk száma összesen 328. A kvórum, vagyis a gyûlés döntôképességéhez szükséges jelenléti szám 164 képviselô, vagyis az összes képviselôk számának fele, az Alkotmány 64. szakasza szerint. Tegyük fel, hogy 200 képviselô van jelen. Egy egyszerû törvény elfogadásához elég, ha a jelenlévôk fele plusz egy, azaz 101 képviselô a törvény mellett szavaz (egyszerû többség). Ha azonban sarkalatos törvényrôl van szó, az összes képviselôk fele plusz egy kell a törvény mellett szavazzon, azaz 165 (abszolút többség)! Innen származnak a hiányzásokkal, a másik, jelen nem lévô képviselô helyetti szavazással stb. kapcsolatos problémák. ¹¹

Egyszerû törvény nem módosíthat sarkalatos törvényt, mert a sarkalatos törvényeket nagyobb többséggel fogadják el, és így jogi erejük is nagyobb.

c) A harmadik kategória az alkotmányt módosító törvények, ezek kérdését nem tárgyalom. Az Alkotmányt a 146-148. szakaszokban meghatározott eljárás szerint lehet megváltoztatni, minôsített többséggel (ez vagy 2/3-os, vagy 3/4-es többség). A mûvelet bonyolult...

A törvényhozási folyamat egyszerû és sarkalatos törvények esetén öt szakaszra egyszerûsíthetô le. Vázlatosan ezek a szakaszok a következôk: kezdeményezés, láttamozás, megtárgyalás, szentesítés és közlés.¹²

1. A törvény kezdeményezése

Törvények és sarkalatos törvények esetében, az Alkotmány 73. szakasza szerint törvénykezdeményezési joga van:

a) a kormánynak;

b) minden egyes képviselônek vagy szenátornak, az illetô házban, amelynek a tagja. A törvénykezdeményezés jogát többen is gyakorolhatják egyszerre; ¹³

c) a népnek; a törvénytervezet benyújtásához itt legalább 250 000 aláírásra van szükség. Az aláírásoknak az ország megyéi legalább egynegyedébôl kell származnia és megyénként legkevesebb 10 000 aláírást kell gyûjteni. A fôváros, Bukarest, egy megyével egyenértékû.

A gyakorlatban a kormány törvénykezdeményezési joga dominál (akár 80-90%!).¹⁴ A Parlament megvitatja, módosíthatja, majd megszavazza ezeket a törvényeket. Vagyis a végrehajtó hatalom, a kormány túlsúlyával számolhatunk. Nem helyes a hatalommegosztást tökéletes egyensúlynak elképzelni, hisz bonyolult egybefonódások, alá- és fölérendeltségek jellemzik azt.

- nem lehet adóügyekben és néhány más esetben élni a népi törvénykezdeményezési joggal. Képzeljünk el egy olyan törvényt, amely csökkenti vagy eltörli az adókat! Nagyon gyorsan összegyûlne az a 250 000 aláírás.

A törvénytervezethez mellékelni kell a törvény fontosságának, hasznosságának leírását tartalmazó iratot.¹⁵ A tervezetet benyújtják a Képviselôház vagy a Szenátus elnökének. A házbizottság nyilvántartásba veszi a beérkezett tervezeteket. A ház legelsô ülésén nyilvánosságra hozzák a törvénykezdeményezô nevét és a törvény címét. Sokszorosítják és szétosztják a küldötteknek a szöveget.

Mielôtt a ház megvitatná a törvénytervezetet, az kettôs láttamozáson esik át:

a) a Törvényhozási Tanács láttamozása (Alkotmány, 79. szakasz). Ez a tanács jogászokból áll, jogi és technikai szempontok szerint vizsgálja meg a törvényt, és véleményét egy ajánlásban fogalmazza meg.

b) a kompetens állandó bizottság (gazdasági, mezôgazdasági, környezetvédelmi, emberjogi, közigazgatási, tanügyi, kulturális stb.) is megvitatja a tervezetet, végül elfogad egy jelentést, amelyben az illetô törvénytervezet elutasítását, megváltoztatását vagy elfogadását javasolja.

Ha a tervezetet a nép kezdeményezte, a kettôs láttamozás elôtt az Alkotmánybíróságnak ellenôriznie kell, hogy a kezdeményezés megfelel-e az alkotmányos elôírásoknak (aláírások száma, eredete, hitelessége stb.).

3. A törvénytervezet megtárgyalása

A törvénytervezettel megkeresett ház megvitatja a törvényt. A megvitatás négy szakaszból áll.

a) bemutatás

A törvény kezdeményezôje vagy a kormány képviselôje (ha a törvénytervezet a kormány kezdeményezte) felszólal, s összefoglalja, hogy miért van szükség erre a törvényre, melyek lesznek elfogadásának a következményei. Ezek után bemutatják a kompetens állandó bizottság jelentését.

Végül a ház megszavazza a törvénytervezet egészét. A házelnök (vagy az alelnök, ha az ülést ô vezette) aláírja a megszavazott törvényt.

Eddig szép. De mivel kétkamarás rendszer van, a törvénytervezetet mindkét háznak el kell fogadni. A tervezetet átküldik a másik háznak, ahol elölrôl kezdôdik az egész procedúra, az ajánlásoktól a napirendre tûzésig, a megvitatásig és szavazásig. Itt jönnek a zavarok, a csigalassúság, a hatékonyság hiánya...

1) ha a Szenátus is ugyanabban a formában szavazza meg, akkor a törvény az államelnök elé kerül szentesítésre.

2) ha a Szenátus visszautasítja a törvénytervezetet, akkor azt visszaküldik a Képviselôháznak. A Képviselôház azt megváltoztathatja, vagy ugyanúgy még egyszer elfogadhatja. Ezután visszaküldik a Szenátusnak. Az ismételt elutasítás véglegesnek számít, a törvénytervezetet nem lehet ugyanabban az ülésszakban még egyszer megvitatni.

3) ha a Szenátus változtat rajta, a házelnökök egy egyeztetô bizottságot neveznek ki. Az egyeztetô bizottság 7 képviselôbôl és 7 szenátorból áll, a parlament politikai összetételének megfelelôen. Ha az egyeztetô bizottság nem jut döntésre a szöveg tekintetében, vagy valamelyik ház nem fogadja el a megegyezett szöveget, akkor összeül a Képviselôház és a Szenátus együttes ülése, és ott döntenek.¹⁶

Átlagosan 75 napra van szüksége a Képviselôháznak egy tervezet megvitatására. A Szenátusnak ugyanerre 87 nap kell.¹⁷ Egy egyházas parlamentben egy törvény elfogadásának az ideje 70, és nem 150 nap körül lenne... Ez egy fontos érv az egykamarás rendszer, vagy legalábbis a román kétkamarás parlament sürgôs reformja mellett. A lassúsági rekordot az állampolgárságot szabályozó törvény (21/1991) módosító javaslata tartja (a jelenlegi 192/1999-es törvény). A Szenátusban és a Képviselôházban összesen 763 napig tárgyalták.¹⁸

Éppen a törvénykezés ilyen típusú nehézségei vezetnek a sürgôsségi kormányrendeletek elszaporodásához, mert a parlament gyakorlatilag nem alkalmas a feladatai ellátására. A kormányrendeletek és azok alkotmányosságának kérdése külön probléma. A vontatottság miatt kell egyes törvényeket kormányzati felelôsségvállalással elfogadni.¹⁹

Az utolsó szakasz a Hivatalos Közlönyben való kinyomtatás. Az Alkotmány szerint a törvényeknek nincs visszaható ereje, a szelídebb büntetôjogi törvény kivételével. Ezért a törvény a Közlönyben való megjelenéskor, vagy a szövegtestben megjelölt dátumon lép hatályba. Ettôl a pillanattól kezdve betartása kötelezô.

Ennyit a törvényhozási eljárásról. A román rendszer lassú, bonyolult. A parlamentben nincs feladatmegosztás, az egyik ház egyszerûen megkettôzi a másikat. A két ház funkciói teljesen azonosak.²⁰ Ugyanazt a feladatot kétszer kell elvégezni, hogy egyszer ténylegesen elvégezzék. Egy törvénytervezetet mindkét házban el kell fogadni, hogy életbe lépjen.

A nehézkes kétkamarás rendszer mellett vannak további problémák is. Nem túl nagy-e a választási törvény által meghatározott küldöttek száma? Jelenleg 471 képviselô és szenátor van. Egyetlen parlament sem hatékonyabb attól, hogy sokan ülnek benne. Más országokban általában mások a kamarák funkciói és más a megválasztás módszere. Romániában egyetlen különbség az, hogy a Szenátusba csak a 35. életévüket betöltött emberek választhatóak. Így ebben a házban idôsebbek az emberek. A Szenátus egy "gondolkodó ház", mérsékelt és mérlegelô gyûlés szerepét kellene betöltse. A gyakorlatban nem ezt tapasztalhatjuk. Semmi sem akadályozza meg a politikai pártokat, hogy a Képviselôházba mind ötvenen túli jelölteket állítsanak, a Szenátusba pedig harmincöt éveseket.²¹ A parlament ugyanakkor sokba kerül. Nem az a baj, hogy mennyit költenek (ez nem is olyan sok a jelenlegi költségvetési viszonyok között), hanem az, hogy túl sokan költenek. Ha kevesebb küldött rendelkezne ugyanekkora összeg felett, hatékonyabbá lehetne tenni például a területi irodák mûködését stb. S lehetne folytatni a parlament mûködési problémáinak a sorát.

Megoldási lehetôségek

Érdemes megvizsgálni egy hatékony kétkamarás rendszert, például Lengyelországét.²² Kétházas parlament van, az alsóház a Szejm, a felsôház a Szenátus. A törvényhozás mindig a Szejmben kezdôdik. Ha a Szejm elfogad egy törvényt, a Szenátus azt 30 napon belül meg kell tárgyalja. Ha ez nem történik meg, a törvény életbe lép, mintha a Szenátus is elfogadta volna. Ha a Szenátus a 30 napos határidôn belül a tervezetet más formában fogadta el, mint a Szejm, vagy visszautasította, akkor az visszakerül az alsóházba. A Szejm abszolút többséggel megtarthatja addigi álláspontját, és a törvény hatályba lép. Ha nincs meg ez a többség, a Szenátusban elfogadott forma lép életbe. A Szenátus a költségvetést nem utasíthatja vissza. A lengyel alsóház szerepe nagyobb, ez az elsôdleges ház. A felsôház pedig valóban mérséklô funkciót tölt be. Romániában az egyik ház csak megkettôzi a másikat. És a mérséklô szerep mellett a káros mellékhatás, a lassúság túl nagy méreteket öltött.

Az észak-európai államok közül Norvégiában kétházas a törvényhozás, de nehézkesebb, mint Lengyelországban.²³

2000. február 15-én Románia megkezdte a csatlakozási tárgyalásait az Európai Unióval. Ez jogharmonizációt is jelent, aminek során nagy mennyiségû uniós jogszabályt kell majd a parlamentnek elfogadnia. Egy olyan parlamentnek, amely eddig sem mûködött jól, és ebben a formában ezután sem fog jól mûködni. A parlament gondjainak megoldására két lehetôség van:

Mindkettô alkotmánymódosítást feltételez. Az 1991-es Alkotmány nem szent és sérthetetlen szöveg. Nagyon sok hiba van benne²⁴, nem csak a parlament megszervezése rossz. Ezeket a hibákat ki kellene javítani, mert akadályozzák az ország fejlôdését. Az alkotmányt összhangba kell hozni a társadalmi és gazdasági változásokkal. Ez nagy feladat lesz, mert az 1991-es alaptörvény merev, nehezen megváltoztatható, és egyelôre a többségi politikai akarat is hiányzik.