Átalakulóban van a világ, és ezen belül az Európai Unió (EU) biztonságpolitikája. Az EU egyre dinamikusabban fejlôdô gazdasági térség, amely a maga 292 milliós lakosságával, valamint 6260 milliárd dollár nemzeti össztermékkel (GDP)¹ méltán igyekszik biztonsági nagyhatalom is lenni.² Ezen törekvése a hidegháború lezárása után kezdett erôteljesebb hangsúlyt kapni, hiszen a '90-es évek elején, az EU határán kirobbant délszláv válság komoly fenyegetettséget jelentett az európai liberális demokráciák biztonságára is.³ Kiderült, hogy a hidegháború után a veszély nem csökkent, inkább átalakult. A probléma azóta sokat súlyosbodott, ugyanakkor bebizonyosodni látszik, hogy az Egyesült Államok abszolút túlerôben van a katonai hatalmat illetôen. Az egyetlen állam maradt, amely képes katonai erejével élni a világ bármely részén, tehát a világ ilyen irányú mozgása kvázi amerikai belpolitikai probléma lett. Jelen pillanatban az Egyesült Államok a "nemzetközi rendszer egyfajta szervezô elve" (Madeleine Albright). Ez a helyzet több szempontból is elfogadhatatlan a jelenlegi EU-törekvéseket figyelembe véve. Ugyanakkor szem elôtt kell tartani, hogy a katonai nagyhatalmi státus jelenleg nem ugyanazt jelenti, mint hosszú évszázadokon keresztül. Elsôsorban átalakultak a fenyegetettségi pontok: ma már nem csak a közvetlen határos (szomszéd) államok vívnak egymással háborút, hanem a technika segítségével határos államokat kihagyva könnyen lehet "virtuális" vagy tényleges háborút indítani egy távolabbi ország ellen. Másodszor, a 21. századi biztonsági trendek egyik jellemzôje, hogy - amint már fentebb is említettem - a konfliktusok formái is átalakultak, nem kimondottan fegyveres konfliktusok azok, amelyek rettegésben tarthatnak államokat, hanem a terrorizmus és katasztrófák különbözô formái (technológiai bûnözés, menekült áradat, ökológiai háború vagy katasztrófák stb.) jelennek meg erôteljes biztonságpolitikai problémaként. Ennek megfelelôen egyre erôteljesebb hangok hallatszanak azzal kapcsolatban, hogy az EU-nak is át kell értékelnie eddigi biztonságpolitikáját, és a jelenlegi elvárásoknak megfelelô védelmi rendszert kell kidolgoznia, hiszen a koszovói válság bebizonyította, hogy biztonsági kérdésben a világ demokratikus része (beleértve az EU-t is) többnyire az Egyesült Államokra van utalva. Ugyanakkor bizonyosságot nyert, hogy az Egyesült Nemzetek Szervezete (ENSZ) sem tud lépést tartani az új idôk új problémáival, így a NATO-ban is a tagállamok közül a legnagyobb részt vállaló Egyesült Államok részvételi súlyának megfelelôen van jelen. Ezt a helyzetet igyekszik Európa megváltoztatni azzal, hogy új védelmi együttmûködést próbál kialakítani.

A világhelyzet alakulásában ma már rendkívül jelentôs szerepet töltenek be a különféle nemzetközi, nemzetek feletti szervezetek (lásd: a NATO a biztonságpolitika terén, az EU a gazdasági életben stb.). 1989 után a kelet-európai államok is új alapokra helyezték államközi kapcsolataikat, folyamatosan igyekeznek újjáalakítani a nemzetközi szervezetekhez, szövetségekhez való viszonyukat is. Ennek megfelelôen kapnak erôteljesebb szerepet - és nemcsak térségünkben - a különbözô nemzetközi szervezetek, így a biztonsági kérdésekben is egyre hangsúlyosabban kerülnek elôtérbe a határokon túlmutató együttmûködések. A biztonsági szempontból való integrációs törekvés nem idegen Európa
számára,⁴ hiszen az elmúlt 2000 évben számtalan egyezmény született, amely az együttmûködô államok közös védelmét hivatott szolgálni, mindig a történelmi idôknek és kihívásoknak megfelelôen. Közép- és Kelet-Európában sem idegen a gondolat, hiszen - közeli példákat említve - már 1920-ban megjelent a kisantant, majd a Szovjetunió által a régió országaira "ráparancsolt" különbözô együttmûködési szervezetek, de nem kell elfelejteni a rendszerváltás idején "összekovácsolódott" polgárjogi aktivisták és ellenzékiek együttmûködését sem. 1989 utolsó hónapjaiban aztán megjelent a térségben az elsô földrajzi szempontból hangsúlyos államközi együttmûködési szerv, a Quadragonale.⁵ A hatalmas olasz ambíciókkal indult államközi együttmûködés nem váltotta be a hozzá fûzött reményeket. A résztvevô államok felismerték közös érdekeiket, és együtt is akarták ezeket érvényre juttatni, azonban a helyzeten nagyot változtatott Jugoszlávia szétesése, amely a szervezet alakulásakor szerves részt vállalt. Ugyanakkor, míg Csehország, Lengyelország, Magyarország a Szovjetuniótól való gazdasági, politikai, biztonsági elszakadásért küzdött, addig Olaszország és Ausztria a Duna-térségben való hangsúlyos jelenlétet tûzte ki célul. Hamarosan bebizonyosodott, hogy a két közép-európai állam nem tudja betölteni az áhított szerepet, hiszen ez az együttmûködés a volt kommunista országok számára nem jelentett biztosítékot a szovjet függéstôl való megszabadulásra. A két fejlett államnak együttesen sem volt akkora gazdasági hatalma, hogy a többi együttmûködô országban elindítsák azt a gazdasági növekedést, amely a szabadság mellett a jólétet is elhozhatta volna. Ez a gazdasági hiányosság az államokat Németország felé kezdte orientálni. Ugyanakkor a NATO-csatlakozás távolisága is arra ösztönözte a keleti államokat, hogy egymásban próbáljanak meg támaszt keresni. Így jött létre a visegrádi csoport, amely kezdetben kimondottan biztonsági együttmûködés volt.⁶ A szabadkereskedelmi megállapodás (CEFTA) is csak 1992-ben, sajátos gazdasági kényszerhelyzetben⁷ jött létre. Közben természetesen a gazdasági stabilizálódás, a NATO-csatlakozás, és az EU-integráció egyre közelebb kerülése háttérbe szorította a CEFTA-t.

A teljesség igénye nélkül bemutatott példákból is látszik, hogy az új helyzetben a nemzetközi kapcsolatok mindenekelôtt biztonsági és gazdasági kérdésekre keresik a választ. Kelet-Európa számára a gazdasági problémák megoldását mindeddig az Európai Unióhoz való csatlakozás lehetôsége biztosítja, a biztonsági kérdéseket pedig a NATO oldotta meg a legmegfelelôbben. A stratégiai célkitûzés mindenképpen a két struktúrába való integrálódás. Védelmi szempontokból ugyan figyelemre méltó az Európát átfogni igyekvô Európai Biztonsági és Együttmûködési Értekezlet (EBEÉ), amely az egyik legrégibb ilyen irányú európai kezdeményezés.⁸ Azóta taggá vált a legtöbb európai volt szovjet köztársaság, valamint Jugoszlávia szétesése után az egyes volt tagköztársaságok is. Az 1994-es budapesti elsô Felülvizsgálati Konferencián szervezetté (EBESZ) alakuló kezdeményezés azonban nem kellôen dinamikus ahhoz, hogy megfeleljen a megváltozott védelmi követelményeknek. Ennek megfelelôen, mint a legtöbb kezdeményezés, az EBESZ is túl kevés hatalommal rendelkezik védelmi kérdésekben, így az aggályoskodó tagállamokkal nem tud mit kezdeni.⁹

Kérdés természetesen az, hogy az EU mennyire vállalja biztonsági kérdésekben a NATO-tól való függést, vagy a résztvevô államok inkább az EU védelmi intézményének a megerôsödést tartják prioritásnak.

Mindenekelôtt lássuk, mi is ez a furcsa, megnevezése szerint régióra korlátozódó szerv, amirôl újabban megint egyre többet lehet hallani? A jelenlegi formájában 1954 óta létezô szerv alapító tagjai: Belgium, az Egyesült Királyság, Franciaország, Hollandia, Luxemburg, Olaszország. Késôbb csatlakozott hozzá: Németország, Portugália, Spanyolország és Görögország. Társult tagjai pedig a többi európai NATO-tagország: Norvégia és Törökország. Megfigyelôként vannak jelen: Dánia, Izland és Írország. A szervezet eredeti célkitûzése, hogy a NATO-tag európai országok belsô védelmi tevékenységét összehangolja, késôbb az európai integráció elôrehaladtával egyre inkább az európai védelmi entitás fejlesztését és erôsítését hivatott szolgálni.

Jelenleg az EU 15 tagja, valamint a 12 társult ország félévente tanácskozik az új uniós védelmi politika kiépítésérôl. Igazán nagy lendületet a folyamat 1999-ben kapott, amikor Javier Solana volt NATO fôtitkárt nevezték ki a NYEU vezetôjévé.¹⁰ Solana munkája legelején igyekezett leszögezni, hogy az EU védelmi politikájának új alapokra való helyezése mindenekelôtt nem a NATO-val való versenyzést jelenti majd, hanem sokkal inkább annak kiegészítését. Ennek megfelelôen mindössze a védelmi garancia kisajátítása¹¹ ellen lépnek fel egyre erôteljesebben az EU tagállamai, hangsúlyozva viszont, hogy a NATO-n belül növelni kell az európai felelôsségvállalást. Ez utóbbi azonban nagyobb pénzügyi vállalást is jelent, amit az Egyesült Államok is egyre inkább szorgalmaz. A NYEU-n belül kialakult, egy 60 000 fôs békefenntartó, válságkezelô "hadsereg" felállítására vonatkozó elképzelés is cáfolja azt, hogy az valaha is kollektív védelmi szervezetté akarna válni.

A vita természetesen nem ilyen egyszerû, hiszen a francia elképzelésben az európai hadsereg felállítása dominál (a történelem során - fura módon a nemzeti szempontból érzékeny Franciaország részérôl - gyakran merült fel ez az igény). A németek elismerik, hogy az EU nem csupán gazdasági társulás, hanem érdekközösség is, azonban szkeptikusak egy európai hadsereg felállításának kérdésében, és úgy tûnik, hogy a második világháborús komplexus miatt a nemzetközi döntéshozatalban még mindig nem tudnak szabadulni a gazdasági óriás és a politikai törpe szerepétôl.¹² Az EU védelmi politikájának problémája - akárcsak a nemzetgazdaságok egységesítésének problémaköre - egyre inkább a nemzeti szuverenitás kérdése körül forog.

Hogyan egyeztethetô össze a tagállamok szuverenitása és a biztonságpolitika érdekében tett integráció? Hasonló problémák fogalmazódtak meg a nemzeti tôke, a nemzetgazdaság és integráció kérdésében. Az elméleti látszatás kedvéért vizsgáljuk meg egy kicsit a lehetséges EU védelmi stratégia mentén a különbözô szuverenitásformákat. A kérdés azért is érdekes, mivel a Maastrichti Szerzôdés óta sokan bizonytalanok abban, hogy az EU figyelemben tartja-e a tagállamok szuverenitását, vagy ezzel ellentétben szuperállamként igyekszik viselkedni - az EU-n belül ez az egyik legnagyobb "zûrt" kavaró kérdés.

Thomas Hobbes állami szuverenitásnak nevezte az államnak azt az igényét, hogy a hatalmat belsô és külsô korlátozás nélkül gyakorolja. Ez azt sugallta, hogy sem az egyházi hatalmasságoknak, sem pedig az ôsi nemességnek nincs joga az állam mûködésébe beleszólni. Egyértelmûen abszolutista hatalomgyakorlást jelent, amely lehetôvé teszi és legitimálja az agressziót, terjeszkedést, az állam sajátjain kívüli érdekek figyelmen kívül hagyását. Holott sokan azzal azonosítják, a valóságban ennek köze nincs a demokráciához. Úgy is megfogalmazható, hogy "senki ne szóljon bele, hogy határainkon belül mi történik"¹³, ez a kérdés egyedül az adott állam dolga.

Ezzel szemben létezik egy elképzelés a népszuverenitásról is. John Locke megfogalmazásában: a hatalom jogos tulajdonosa a nép és nem az állam, a nép maga dönthet, hogy ki gyakorolja a hatalmat. Ennek már van demokratikus tartalma, amennyiben a regionalizmust is figyelembe vesszük, egyébként a világ minden részén zajlanak demokratikus választások, amelyek azonban a tanulmány elején említett liberális demokráciákban nem elfogadottak.¹⁴ Ugyanakkor gond van, mert Európa legtöbb államában a nép nem azonos az államalkotó nemzettel, így a népszuverenitás nem jelent nemzeti szuverenitást.

A két elmélet közti különbség után lássuk, miért fontos a gyakorlatban az államok/nemzetek szuverenitása. Azt tartják, hogy a nemzetállamok szuverenitásának legfontosabb jellemzôje az, hogy önálló külpolitikát folytatnak. Az európai és észak-atlanti integráció korában ez azt is jelentheti, hogy a biztonság érdekében az államok mégiscsak lemondanak szuverenitásukról. És itt jön a különbség a gazdasági és biztonsági kérdésekben. Látszólagos ellentmondás akkor áll elô, amikor figyelembe vesszük azt is, hogy egyetlen nemzet sem fog lemondani szuverén jogáról, arról a jogról, hogy saját fegyveres erôinek használatáról maga döntsön. Az állam védelme természetszerûleg olyan társadalmi funkció, melyben minden polgár egyaránt érdekelve van, és ennek megfelelô irányítása mindeddig természetszerûleg a nemzeti akaratnak egy közös és meg nem osztható szervére volt bízva. Ugyanakkor - John Stuart Mill szavaival élve - a "népies törvényhozás", belsô természeténél fogva, alkalmatlan a gazdasági élet megfelelô ellenôrzésére.

Megváltozott a helyzet hiszen - amint azt már több alkalommal említettem - a biztonsági kérdések, akárcsak a gazdaságiak, jelenleg nemzetközi problémákat vetnek fel. A gazdasági élet globalizálása kezd elfogadottá válni (még akkor is, ha világszerte egyre növekednek a tiltakozó megmozdulások), ugyanakkor a védelmi kérdésekben való szuverenitás feladása ennél sokkal bonyolultabb. Jó példa volt erre a NATO jugoszláviai beavatkozása, amely erôteljes visszafogottságot, néhol (még nyugati szövetséges államokban is) elutasítást váltott ki. És bár a médiában mindenekelôtt Jugoszlávia állami szuverenitásának sérthetetlensége jelent meg okként, a döntésben nagymértékben helyet kapott az egyes államok nemzeti büszkesége is. Más szempontból hasonló reakciót váltott ki az Ausztriában kormánypárttá vált szélsôjobboldal is: az EU tagállammai ugyan elítélték, azonban a nemzetközi szankciókon kívül semmiféle belpolitikai beavatkozást nem tartottak elfogadottnak.

És itt egy gondolat erejéig térjünk vissza az állami szuverenitáshoz: felmerül a kérdés, hogy az állam jogszerûen rendelkezik-e hatalommal egy adott terület fölött? Ha ezt megkérdôjelezzük, akkor a "szuverenitásveszítés" nem árt a demokráciának, a biztonság szempontjából pedig kimondottan pozitív hatással van. Ez akár azt is jelentheti, hogy a 21. század küszöbén megváltoztak az elvárások, a leküzdendô problémák mások, így az univerzális emberi jogok megsértése veszélyesebb a világra nézve, mint az államok szuverenitásának elvesztése az integráció-globalizáció folyamata során. Ugyanakkor a tagállamok és a nagy nemzetközi, nemzetek és államok feletti szervezetek viszonya ennél sokkal komplexebb.

A nemzetközi szervezetek ennek megfelelôen a jogszuverenitásra esküsznek: a törvények egy olyan szuverén hatóság parancsai, melynek a társadalom automatikusan engedelmeskedik, de ô maga semminek sem tartozik engedelmességgel, fölötte nincs semmi.¹⁵ Felgyorsult globalizációs világunkban az államok sokszor olyan kompetenciákról mondanak le, amelyeket eddig az államiság összetevôjének tartottak. Ma már a militarizmus, a gazdasági bizonytalanság, a környezetszennyezés által okozott veszélyeket az állam nem tudja kikerülni, ehhez nemzetközi összefogás kell. "A cselekedj lokálisan, gondolkodj globálisan" elv ma meghatározza az egyébként szuverén államok együttélését is. A NATO jugoszláviai beavatkozása bizonyította, hogy a szuverenitásnak szigorú nemzetközi korlátai vannak egy olyan világban, amelyre egyre inkább a kölcsönös függés jellemzô. A gazdasági életbôl vett legjobb példa, hogy az újabb tendencia a regionális tôzsdék felé mutat, így a nemzetgazdaság büszkeségének számító tôzsde is megszûnôben van. Érdekes a közös pénz, az euro esete, hiszen ez is bizonyos jogokról való lemondást jelent, ugyanakkor a helyzet bonyolultságát bizonyítja, hogy az államok nem tudtak megegyezni a pénz tökéletes egységesítésében, így minden EU-tagállam a számára legmegfelelôbb formában (jól meghatározott korlátozások között) fogja kiadni "nemzeti-globalizált" euróját.

Az integráció mellett voksolok között is két különálló tábor van. A "föderalisták" annak a hívei, hogy a tagállamok szuverenitását a lehetô legminimálisabbra kell csökkenteni, de a legjobb az lenne, ha felszámolódnának, hiszen egymás fölötti uralomra törekednek, ami bármilyen szerzôdés esetén a bizonytalanságot hozhat.¹⁶ Büszkén vallják, hogy az EU több, mint részeinek összege, az euro elterjedésével, a londoni és frankfurti tôzsde egyesülésével ez a gazdasági életben megvalósulni is látszik, de az EU ennél a gazdasági társulásnál több akar lenni. Viszont Leopold Kohr a The Breakdown of Nations címû mûvében végzett elemzése mutat rá, hogy Európa túl nagy ahhoz, hogy egy egységes föderális államot hozzon létre, éppen ezért elôbb kis föderációk létrejöttére van szükség, amelyekbôl majd az EU a föderációk föderációja hozható létre.¹⁷

A föderalistákkal szemben állnak a "realisták", akik azt mondják, hogy a 20. század végén, annak a századnak a végén, amelyben a történelem legnagyobb háborúi voltak, az egyes államok már nem törekednek másra, mint a biztonságra, nem a támadás, hanem a védekezés a fontos. Ebbôl a szempontból az EU, a NATO és minden nemzetközi szervezet konfliktusmenedzselô szerepet tölt be, az államok pedig a nemzetközi politika kihagyhatatlan elemei.

Lássuk a térségünkben élô kisebbségek helyzetének lehetséges alakulását, hiszen leginkább az integrációtól várják problémáik megoldását. Egy alapvetô elvet nem szabad figyelmen kívül hagyni: az integrációval még nem oldódik fel a kisebbségi frusztráció, könnyen más beállítású, de hasonlóan kisebbségi helyzetbe kerülnek Kelet-Európa azon nemzettöredékei, amelyek egy másik állam polgáraiként lesznek európai polgárok. Csak egy apró részletet vegyünk figyelembe: az integrációval az ország nyelve egyenrangú hivatalos nyelve lesz az uniónak, de mi lesz a kisebbségek nyelvével. Ez a probléma már jelentkezik a katalánoknál, a vallon-flamand vitában stb. A Kisebbségi Nyelvek Európai Chartája sem jelent teljes körû megoldást a kérdésre. Eckhardt Jaedtke, az Európai Bizottság magyarországi delegációjának tanácsosa megjegyezte: "Ez az öreg és kis kontinens éppen azért gazdag, mert sok különbözô regionális és kulturális identitásnak ad otthont."¹⁸ Ez a diagnózis helyes, azonban a megoldás még távol van. Nem véletlen, hiszen Kelet-Európában a kisebbségek ügye biztonságpolitikai kérdés is. De a balkáni helyzet etnikai, politikai, vallási, történelmi és gazdasági problémák bonyolult keveréke, nem lehet pusztán az emberi jogok kérdésére redukálni. Ivan Vejvoda, szerb politológus mondja: "A balkáni helyzetre nem az emberi jogok védelme, hanem a demokrácia a megoldás." A politológus eljátszott azzal a gondolattal, hogy akár az észak-írországi konfliktus megoldását is lehetne emberi jogi kérdéssé redukálni és akként szorgalmazni a megoldást. És itt levonhatjuk a következtetést, hogy a védelmi problémák megoldása minden esetben sajátos helyzetelemzést igényel. Bár a fenyegetés az egész világra nézve súlyos, a megoldási alternatívák helyben keresendôk, és minden alkalommal az adott problémás térség sajátosságainak kell megfelelnie. Önszabályzó és önfenntartó megoldást kell találni a regionális konfliktusok helyi megoldására. Még mindig kérdéses azonban, hogy lehet-e a szenvedés enyhítése címen újabb szenvedést okozni?

A 21. század küszöbén a nemzetállamok szuverenitása teret veszít, ez azonban nem az egyes államok megszûnésében nyilvánul meg, hanem a felelôsségek átruházásában, viszont a kisebbségi problémák éppen a különbözô felelôsségek áthárítása miatt még sok fejtörést fognak okozni a nemzetközi szövetségeknek. Az integráció a biztonságpolitikai kérdések konkrét egységesítése nélkül nem fogja a problémák egyértelmû megoldását jelenteni.

A megváltozott biztonságpolitikai helyzetben más intézményesülési folyamatot is el kell indítani. Azonban az Európai Unió egyre inkább egy mamut nehézkes lépéseit modellezi, mintsem egy, a nemzetközi változásokkal lépést tartó szervezet dinamizmusát. Ezzel kapcsolatban nem lefutott még a kérdés, hogy az európai védelmi intézmény mit fog jelenteni az elkövetkezendôkben. A politikai tartalomról még vita folyik, azonban szükség van az egymással vetélkedô politikai erôk konszenzusképességére.

Az viszont bizonyossá vált, hogy az EU számára a központi kihívást a külvilág jelenti, és nem a belsô béke biztosítása. Ennek megfelelôen új stratégiai koncepció lépett életbe: az etnikai konfliktusokat, a terrorizmust, a tömegpusztító fegyverek elterjedését meg kell akadályozni. Ez nem területvédelmet, hanem béketeremtô és békefenntartó hadmûveletet jelent, hivatalos nevén: "humanitárius katonai intervenció". Így a biztonság eddigi négy dimenziója mellé (katonai, politikai, gazdasági, környezetvédelmi) külön dimenzióként bekerült az emberi jogok védelme is. Az is bizonyossá kezd válni, hogy a politikai, gazdasági és diplomáciai válságkezelésnek sok esetben nem lehet érvényt szerezni katonai támogatás nélkül.