Magyar kisebbség

Centralizáció és provizorátus

A helyi közigazgatás alakulása a modern kori Romániában

Jelen tanulmány célja a helyi közigazgatási szervezetek és az ezekhez kapcsolódó intézmények alakulásának a bemutatása a modern kori román államban. Túl a történelmi áttekintésen szeretném kidomborítani néhány jellemzôjüket, úgymint: központi függôség, centralizmus, ideiglenesség. Az idôk folyamán valamennyit, mint kísérôjelenséget tartjuk számon. Nem törekszem sem eredetiségre, sem pedig teljességre. Célom a hiánypótlás, ám ugyanakkor megpróbálnék némely fogódzót nyújtani a téma iránt érdeklôdôk számára. Vizsgálódásom tárgyát fôként a korabeli alkotmányok képezik, de felhasználtam helyhatósági törvényeket és, esetenként, törvénytervezeteket is.

A hôskor

A helyi közigazgatás alkotmányos szabályozásával csak az 1923. március 29-i alkotmánnyal kezdôdôen lehet érdemben foglalkozni. Az 1866. július 1-i alkotmány ugyanis nem tér ki erre a témára. Egyetlen szakasza foglalkozik a helyi közigazgatással, mégpedig a 106., amely csak ennyit mond: "A megyei és községi intézmények törvényben vannak szabályozva."

Bár ezt az alkotmányt többször is módosították (1879, 1884, 1917, 1923), a helyi közigazgatás alkotmányos szabályozásának a kérdése fel sem vetôdött - még az 1914-es módosítási javaslatban sem.

Adminisztratív szempontból Románia területe megyékre, a megyék járásokra, ezek pedig városi, illetve falusi községekre vannak felosztva aszerint, hogy több faluból és tanyából, vagy inkább városból és mezôvárosból alakultak.

Ami a községet illeti, ez önmaga intézi ügyeit, s a törvények korlátai között önmagát kormányozza egy községi tanács által, melynek tagjait közvetlenül választják. A községi tanács nem igazgat (adminisztrál); ô ellenôriz és határozatokat hoz a törvény által megszabott esetben, pl.: községi ingatlanok 5 évet nem meghaladó idôre való bérbeadása, községi legelôk és erdôk használata, beligazgatásra vonatkozó szabályrendeletek. A gazdasági-pénzügyi határozatok általában a megyei állandó bizottság, illetve a belügyminisztérium, egyes esetekben pedig a fejedelem által helyben hagyandók. A község gondoskodni tartozik saját szegényeirôl, tehetetleneirôl és lelenceirôl, kór-, illetve szegényházat köteles fenntartani. A községi tanács nem határozhat olyan tárgyak felett, melyek nem tartoznak hatáskörébe. Ellenkezô esetben, illetve a törvények, vagy a közérdek megsértésének esetén, a fejedelem a minisztertanács elôterjesztésére megsemmisítheti az adott határozatot és - amennyiben ez ismételten elôfordul - feloszlathatja a tanácsot.

A község élén egy községi elöljáró áll, aki adminisztrál. Az elöljárót a községek polgárai választják, de mint az országos központi igazgatás közege, a kormánytól függ. Feladatkörébe tartozik: a közrend fenntartásáról gondoskodni, a községi hivatalnokok kinevezése és elbocsátása, a községi vagyon kezelése, a rendôri felügyelet gyakorlása a közterek, utcák, színházak, bordélyok felett, valamint felügyel a szegényházakra, iskolákra, jótékonysági intézményekre. Ô nevezi ki a városi községi tanács titkárát, valamint a falusi községi tanács írnokát. Az elôterjesztett költségvetések hierarchikus úton a megyei tanács, illetve a belügyminisztérium által hagyatnak jóvá.

A megyei szervek mûködését az 1864. március 31-i és az 1892. március 31-i törvénycikkelyek szabályozták. Ezek szerint a megye helyi, kollektív és gazdasági érdekeit egy 12 tagból álló tanács képviseli, mely saját kebelébôl választ magának elnököt, valamint egy állandó bizottságot.

A megyei tanács hatáskörébe tartozik az éves költségvetés, a megyei tisztviselôk kinevezése és fizetéseinek megállapítása, megyei közintézetek felállítása és fenntartása, közmunkák elvégzése, vásárok engedélyezése stb. A megyei tanács véleménye alapján változhatnak meg a megyék, járások, községek határai, és meghatároztatnak a szolgabírói hivatalok székhelyei. A tanács, természetesen a törvényes keretek között, a megyei ügykezelésre vonatkozó szabályrendeletet készíthet és pénzbírságot is kivethet. A megyei tanács jegyzôkönyveit felterjeszti a belügyminiszterhez, aki köteles a fejedelemnek jelentést tenni a tanács mûködésének eredményességérôl.

Ezen szabályozás, elsô megközelítésben, elég széles körû autonómiát biztosít a megyének. Ezt korlátozza, hogy bizonyos kérdésekben - mint pl. a költségvetés, közjótékonysági intézetek felállítása, a megye vagyonát illetô kérdések, nagy tôkeigényû beruházások, közigazgatási ügykezelés - fejedelmi, illetve törvényhozó-testületi jóváhagyás igényeltetik.

A tanácsülések szünetelése alatt a megyei tanácsot egy háromtagú állandó bizottság képviseli, melynek elnökét a belügyminiszter elôterjesztésére, a 3 bizottsági tag közül, a fejedelem nevezi ki.

A tanács melletti kormánybiztos a megyei fôispán (prefektus), akinek joga van a tanácskozásokon részt venni és felszólalni, és akinek a hatáskörébe tartozik a megyei tanács és az állandó bizottság határozatainak végrehajtása. Amennyiben a megyei tanács valamely határozata sértené a megye érdekeit, a fôispán köteles 10 napon belül a kormányhoz fellebbezni, és ennek megtörténtérôl a tanácsot értesíteni. A fellebbezés felfüggeszti a tanácsi/bizottsági határozatot. Ha a kormány 30 napon belül nem nyilatkozik, a határozat foganatosítható. A fôispán mellett kinevezett igazgató egyszersmind az állandó bizottság titkára.

A tanács és az állandó bizottság határozatai végrehajtásának folyamatos ellenôrzése a járási szolgabíró (subprefect) feladata. Ez a konstrukció, kisebb-nagyobb módosításokkal, napjainkig fennmaradt.

Ami a közigazgatási bíráskodást illeti, a két román fejedelemség egyesülése után, 1864-ben történt ezt érintô intézkedés, amikor francia mintára megalkották az Államtanácsot. Ennek feladata volt a kormány által elôterjesztett törvényjavaslatok elôkészítése mellett a magánszemélyek és közhatóságok közötti viták esetén, mint bírói hatóság intézkedni. Ez rendelkezett a magánszemélyek jogait sértô és azok által megtámadott közigazgatási rendeletek és határozatok fenntartásáról vagy megsemmisítésérôl. Sokáig nem mûködhetett ez az intézmény, mivel az 1866-os alkotmány felfüggesztette, így a közigazgatási bíróság is megszûnt.

Csak a semmítôszéki törvénynek az 1905. július 1-i módosítása hozott újabb intézkedést a közigazgatási bíráskodásra vonatkozóan. E módosító törvény feljogosította a Semmítôszéket, hogy hatásköri túllépés, törvénysértés vagy illetéktelenség címén semmisítse meg azokat a határozatokat, melyek a magánszemélyek jogait sértik. Kivételt csak a kormányrendeletek képeztek.

Az 1910. március 25-i újabb törvénymódosítás kivonja a Semmitôszék hatáskörébôl a közigazgatási bíráskodást, és visszautalja azt a rendes bíróságok, illetve a megyei törvényszékek hatáskörébe, visszaállítva így az 1905 elôtti állapotot.

1912. február 17-én újabb módosítás következik, és újfent a Semmitôszék hatáskörébe kerülnek a közigazgatási perek. Ez az állapot maradt aztán fenn egészen az 1923-as Alkotmány megszavazásáig. Más törvény vagy törvénymódosítás már nem született.

Egy "európai" alkotmány

Az elsô világháború után radikálisan megváltozott körülmények között egy egyszerû alkotmánymódosítás már nem tûnt elégségesnek. Az újonnan csatolt három terület nagysága és népessége meghaladta az Ó-Királyságét. A helyzet tehát gyökeresen más volt mint 1884-ben, mikor Dobrudzsát csatolták Romániához. A két dobrudzsai megye kicsi volt, nagyrészt falusi lakossággal. Az alkotmány ezekre való kiterjesztése nem jelentett különösebb fejtörést: egy utólagos cikkely (133. sz.) bevitelével egyszerûen elôírták az alkotmány alkalmazását a csatolt területekre is. Az újonnan megszerzett területek - ezzel ellentétben - fejlett gazdasággal és kereskedelemmel, valamint kialakult polgársággal rendelkeztek. Nem lehetett egyszerûen kiterjeszteni rájuk egy olyan alaptörvény hatását, amelynek megszületéséhez vajmi kevés közük volt - mivelhogy az csak Moldva és Havasalföld lakosságának kívánságára született. Külön pikantériája a dolognak, hogy Nagy-Romániában megjelent egy sor új nemzeti kisebbség és vallási felekezet. A békeszerzôdések pedig megköveteltek bizonyos garanciákat ezek jogainak a biztosítására. Tovább bonyolította a dolgokat a nagybirtokok kisajátítása és a széles paraszti tömegeknek földhöz való juttatása. Erôteljesen megnôtt az ország ipari potenciálja is. Szükségesnek látszott tehát egy új alkotmány kidolgozása, amely valamilyen formában tükrözze a bekövetkezett társadalmi, gazdasági és politikai változásokat, és persze tegyen eleget a nagyhatalmak követeléseinek is.

Két nézôpont, és ennek megfelelôen, két tábor ütközött. Az egyik szerint egy teljesen új alkotmányra volt szükség, míg a másik megelégedett volna az érvényben lévônek egy alaposabb átdolgozásával. A legjobb megoldás kimódolása végett 1921. december 18. és 1922. június 4. között a D. Gusti által vezetett Román Társadalmi Intézet egy 23 elôadásból álló sorozatot szervezett, melyen ismert román jogászok, történészek és filozófusok vettek részt. Végül, a második tábor akarata érvényesült: megtartották nagy vonalakban az 1866. július 1-i alkotmány szövegét, de minden szakaszt újra szavazás alá bocsátottak, még a módosítás nélkülieket is. Így született meg Románia történetének leghaladóbb és legliberálisabb alkotmánya.

Ami a közigazgatást illeti, tény, hogy még a végleges rendezés elôtt, rögtön a gyulafehérvári gyûlés után, a román közigazgatás gyorsított menetben kezdett berendezkedni Erdélyben a katonai erôk védelme alatt, kihasználva ezek elôrenyomulását.

A helyi közigazgatás vonatkozásában, az 1923. március 29-i alkotmány már pontosabban fogalmaz. A közigazgatási egységekre való felosztás a 4. szakaszban van meghatározva, mely szerint:

"Románia területe, közigazgatási szempontból, megyékre, a megye pedig községekre van felosztva.

Ezek száma, területe és területi felosztása a közigazgatási törvényekben elôírt formában lesz meghatározva."

Ez a szöveg nagyjából megegyezik az 1866-os alkotmány megfogalmazásával.

A III. rész, amely az állam hatalmi ágairól szól, az V. fejezetében foglalkozik a megyei és községi intézményekkel. Meg kell jegyezni, hogy itt is elég szegényesen, egyetlen szakaszban. Ez a 108. szakasz, és ekképpen szól:

"A megyei és közigazgatási intézményeket törvények szabályozzák.

Ezen törvények alapja a közigazgatási decentralizáció.

A megyei tanácsok és községi tanácsok tagjait a román állampolgárok választják általános, egyenlô, közvetlen, titkos, kötelezô szavazással és a kisebbség képviseletével, a törvényben megszabott formák szerint. Ezekhez hozzáadódhatnak még jog szerinti és kooptált tagok. A kooptált tagok között nagykorú nôk is lehetnek."

E szakasz elôterjesztése igen heves kirohanásokat eredményezett mindkét házban. A "kemény" nemzeti vonal képviselôi, pl. dr. Vasile Bianu szenátor, azzal érveltek, hogy a csatolt területek városaiban, egy-két kivételtôl eltekintve, a román lakosság kisebbségben van. Ergo, a helyi tanácsok képviselôi a kisebbségiek közül kerülnek majd ki, úgyszintén a polgármesterek. Ez pedig olyan helyzethez vezethet, mely teljes mértékben semmissé teheti az egyesüléssel kivívott gyôzelmet: nem lesznek képesek a román elem "fejlesztésére" ezen helységekben. Ezáltal ezek a helységek "az etnikai kisebbségek tulajdonává válnak". És bár minden jogot hajlandók biztosítani a kisebbségeknek, de nem adhatnak nekik "elôjogokat", márpedig "a kezükbe adni a városok adminisztrációját olyan privilégium, a román elem hátrányára, amelyet senkitôl se lehet kérni". Elhangzottak persze józan ellenvélemények is, pl. Al. Constantinescu mezôgazdasági miniszter részérôl, melyek felhívták a figyelmet arra, hogy Románia minden állampolgára egyenlô jogoknak örvend, még akkor is, ha egy adott városban az "idegen etnikai eredetû lakosság" van többségben és a románság kisebbségben.

A szakaszt végül az idézett formában fogadták el. Az elsô bekezdés nyitva hagyta a lehetôséget arra, hogy utólagos törvényekkel a mindenkori politikai helyzetnek megfelelôen szabályozzák és változtassák a helyi közigazgatást. Ezt a lehetôséget utóbb alaposan ki is használta minden hatalomra került párt. A jog szerinti és kooptálható tagok léte biztosítékot nyújtott a mindenkori hatalomnak arra, hogy saját embereivel felhígítsa a választott tanácsot. Ugyanakkor a harmadik bekezdésben szereplô "kisebbség" kifejezést nem etnikai vagy egyéb társadalmi közösségekként, hanem politikai kisebbségként értelmezték. Nyilvánvaló tehát, hogy az 1923. március 29-i alkotmány - azontúl hogy deklarálta az adminisztratív decentralizációt, mint közigazgatási alapelvet - semmiféle alkotmányos garanciát nem biztosított az önkormányzásra a helyi közigazgatásban, sem a nemzeti kisebbségek, sem pedig a románság számára.

A közigazgatási bíráskodást a bírói hatalomról szóló IV. fejezetet záró 107. szakasz teljes mértékben a bíróságok hatáskörébe utalja, egy külön törvény szabályozása szerint. Megtiltja ugyanis bárminemû közigazgatási bíráskodási jogkörrel ellátott különleges hatóság létrehozását. Bármilyen adminisztratív jellegû jogsértéssel a bírósághoz kell fordulni jogorvoslatért. Ez dönt a törvényességrôl, állapítja meg a szerv vagy a tisztviselô felelôsségét, és ítélhet meg kártérítést a panaszosnak. A bíróság csak kormányzati és katonai vonatkozású ügyekben nem dönthetett.

Boldog békeidôk Nagy-Romániában

Az 1923. március 29-i és az azt követô 1938. február 27-i - II. Károly által oktrojált - alkotmányok között eltelt bô másfél évtizedben "a közigazgatási jog volt a sûrûn változó kormányok kísérleti telepe, amelyen mindegyik akart valamit tenni" - írja dr. Parecz György. Igyekeztek maximálisan kihasználni az alkotmány által nagyvonalúan biztosított lehetôségek tág terét.

Íme egy példa az érdekesség kedvéért: a liberális kormányzat alatt hozott 1925. június 25-i közigazgatási törvényt, melyet még ugyanazon év december 22-én módosítottak, a következô, nemzeti parasztpárti kormány alatt hatályon kívül helyezték az 1929. augusztus 3-i törvénnyel együtt, amelyet alig több mint 5 év alatt 11-szer módosítottak. A helyzetet csak bonyolította, hogy számos specifikus problémát külön törvénnyel szabályoztak. Jogász kellett legyen a talpán, aki a sok törvény, módosítás, hatályon kívül helyezés között ki tudta magát ismerni.

A 1925. évi közigazgatási törvény rendelkezéseiben a liberális párt ugyanazon központosító koncepciója nyilvánul meg, mint a liberális többségû parlament által kidolgozott és elfogadott alkotmányban. Támadta is ezért keményen a parasztpárti ellenzék, és 1929-ben, hatalomra jutása után, el is készített egy új törvényt, melyben nagyobb decentralizációra törekedett. A Ház plénuma elôtti elôterjesztéskor Bethlen György egy nyilatkozatot olvasott fel hangoztatva, hogy a javaslatban nincs szó a Gyulafehérváron megígért nemzeti önkormányzatról, és a polgárok anyanyelvének a közigazgatásban való használatának a joga sincs biztosítva. Maniu azt válaszolta, hogy Gyulafehérváron nem állapítottak meg autonómiát a kisebbségek számára, az anyanyelv használatát pedig egy kisebbségi törvénnyel fogják szabályozni. Ez azonban soha nem született meg. Rendezte viszont a Maniu-kormány, legalábbis részben, azoknak a magyar köztisztviselôknek és közalkalmazottaknak a helyzetét, akiket annak idején azért bocsátottak el állásaikból, mert a trianoni szerzôdés után nem voltak hajlandók hûségesküt tenni a román államnak.

A hatalomátvételkor a parasztpárt feloszlatta a liberális községi és megyei tanácsokat, és idôközi bizottságokat nevezett ki saját embereibôl. Bár 1930 február-márciusában a szokásos szabálytalanságokkal és törvénytelenségekkel megtartották a helyi közigazgatási választásokat, az idôközi bizottságok továbbra is mûködtek. Sôt június 24-én Hegedûs Nándor az ezek hatáskörét bôvíteni szándékozó javaslat ellen szólalt fel, mondván, hogy a javaslat "elkobozza a törvényhatóságok és községek önkormányzatát". A községi és megyei tanácsok még egy évvel a közigazgatási törvény jogerôre való emelése után sem alakultak meg. Az anyanyelv közigazgatásban való használatára szabályozás hiányában nem alakult ki egységes gyakorlat a különbözô helységekben. Születtek viszont különféle leiratok és körlevek, amelyek a kisebbségek anyanyelvhasználatának a közigazgatásban való korlátozására irányultak. Igencsak durva példa erre Dobrescu kolozsvári tartományi igazgató 5037/1930. április 7-i prefektusoknak küldött leirata, mely szerint a megyei és községi tanácsokban és bizottságokban "semmiféle indoklás mellett sem engedhetô meg, hogy más, mint az állam hivatalos nyelvén nyilatkozatok hangozzanak el, a bizottsági tagok felvilágosításokat kérjenek vagy adjanak, vagy az ülésekrôl jegyzôkönyvet vegyenek fel". Ezt a leiratot késôbb Vaida belügyminiszter is védelmébe vette. Egy idô után a kormány is belátta, hogy az idôközi bizottságok mûködése alatt súlyos visszaélések történtek, ezért programjába vette a közigazgatás újabb reformját.

1931-ben tetézett Romániában a gazdasági válság. A Iorga által vezetett "szakértô kormány", amelyik ebben a nehéz idôszakban volt hatalmon, bár csak egy évig, mégis talált rá idôt, hogy újra feje tetejére állítsa a közigazgatást. Megszûntetve a Maniuék által létrehozott tartományi igazgatóságokat, visszatért a liberális közigazgatási törvény központosító hagyományaihoz. A megyei és községi tanácsok helyébe újra idôközi bizottságokat neveztek ki, és ôk sem kodifikálták a kisebbségi nyelvhasználat kereteit. Helyi szinten folytatódott a rablógazdálkodás. A "szakértôk kormánya" a tanácsok feloszlatásának a jogát a prefektusok, valamint a kormány hatáskörébe utalta át.

Miután ismét hatalomra jutott 1932-ben, a Nemzeti Parasztpárt olyan javaslattal rukkolt elô, mely szerint az 1929-es közigazgatási törvény utólagos módosításai érvényben maradnak, bár míg ellenzékben volt, ezeket igen erôteljesen támadta, fôleg centralizációs törekvéseik miatt. A javaslat szinte korlátlan hatalmat biztosított a prefektusoknak. Egyebek között tetszésük szerint csoportosíthatták a községeket "falusi községekbe". Így lehetôség nyílt arra, hogy magyar községeket románokkal, szegényeket gazdagokkal egyesíthessenek, a lakosok megkérdezése nélkül. Ezen falusi községek vezetésére természetesen idôközi bizottságokat nevezhetett ki. És bár a prefektusi intézkedés ellen fellebbezni lehetett a belügyminiszterhez, az intézkedés jogerôs maradt a gyakorlatban.

Ebben a dzsungelben akartak 1936-ban rendet teremteni a liberálisok egy új közigazgatási törvényjavaslat beterjesztésével, amely a helyi közigazgatás szervein kívül a közigazgatási bíróságokat és a közigazgatás pénzügyeit is szabályozta volna. Mégpedig úgy, hogy a többi párt hozzájárulását is megszerzi, biztosítva ezzel a törvény állandóságát. Ennek a vállalkozásnak egyetlen szépséghibája, hogy a javaslat a legteljesebb centralizáció jegyében van felépítve és messzemenôen túlteng benne a központi hatalom befolyása.

A központi hatalom képviselôje a megyében a prefektus, akit a belügyminisztérium javaslatára királyi dekrétum nevez ki. A prefektus egyenes összeköttetésben áll a minisztériumokkal. Köteles évente legalább kétszer ellenôrizni a megye területén az ezektôl függô közszolgálati szerveket; kivételt csak a had- és igazságügy-minisztérium szervei képeznek. Továbbá felügyeletet gyakorol közigazgatási szempontból az egyházak, bármilyen fokozatú állami iskolák és egészségügyi intézmények felett. A prefektus kvázi-korlátlan hatalmát biztosítja, hogy jogában áll a köztisztviselôi törvény határain belül kinevezni, elôléptetni, elbocsátani és fegyelmileg büntetni a megyei tisztviselôket, valamint felfüggeszteni és pénzbírsággal illetni a polgármestereket és helyetteseiket. Mindezt anélkül, hogy a törvény szabályozná, mely esetekben van joga ezt megtenni. A prefektusnak, illetôleg a belügyminiszternek, jogában áll a polgármesternek mindazon rendeleteit megsemmisíteni, amelyeket az állam rendjével, a törvényekkel és közigazgatási szabályozásokkal ellentétesnek ítél meg.

A megye élén a megyei tanács áll, mint választott szerv, de ennek hatásköre csak nagy általánosságban van meghatározva. Ténylegesen inkább a megyei delegációnak van hatásköre, amely a választott öt szakbizottság - úgymint a közigazgatási, pénzügyi és ellenôrzô, a közmunkaügyi, a gazdasági, a vallás- és oktatásügyi, valamint az egészségügyi - elôadóiból áll. A delegáció mellett van egy prefektusi tanács is, melynek szerepe a különbözô közszolgálati ágak mûködésének koordinálása. Ennek tagjai: a megyei fôorvos, a pénzügyi adminisztrátorok, a megyei fômérnök, tanfelügyelô és mezôgazdasági szolgálat igazgatója.

A járás élén a prétor áll, aki szintén a központi hatalom képviselôje, és feladata annak felügyelete, hogy a polgármesterek, jegyzôk és közigazgatási titkárok hogyan teljesítik a törvényekben és rendeletekben lefektetett hatásköröket. Joga van a polgármestereket, alpolgármestereket, jegyzôket és más közigazgatási hivatalnokokat megrovásban részesíteni vagy pénzbírsággal súlytani. A községek teljes levelezése a prétori hivatal útján történik. Ezzel a rendelkezéssel a községek autonómiájának utolsó nyomát is eltûntetné a javaslat, arról nem is beszélve, hogy a gyakorlatban teljességgel kivihetetlen.

A község élén a polgármester áll. Ô nevezi ki és lépteti elô a közigazgatási tisztviselôket, és alkalmaz velük szemben fegyelmi büntetéseket, bár ezek a jogok inkább a választott tanácsot illetnék meg. E tekintetben tehát hatásköre túlságosan tág. A másik irányban viszont - a felügyeleti szervvel szemben - túlságosan függô helyzetben van.

A községek igazgatása a választott tanácsokra van bízva, de ezeknek túl sok hivatalból kinevezett tagja van. A tanács idôtartama korlátlan, de a tanácsok felét háromévenként megújítják úgy, hogy egy-egy tanácsos mandátumának tartama legfeljebb hat év legyen.

A törvényhatósági joggal felruházott városokban létezik egy delegáció is, amely a polgármesterbôl, két helyettesébôl és a tanács által abszolút többséggel választott három tagból áll. A három tag közül az egyiket a helyi választáson kisebbségben maradt, de mandátumhoz jutott csoport tagjaiból választják. Ô testesítené meg az alkotmány 108. szakasza által említett kisebbséget. A delegáció feladata a tanács helyettesítése az ülések közötti idôszakban.

Külön kreációi e törvénynek a fürdôknek és klimatikus gyógyhelyeknek nyilvánított községek. Ezek különleges státusa az (akkor) nemzetközi szinten is jelentôs turizmussal volt indokolható. Ezekben a községekben, amennyiben azok falvak vagy városok, de nem megyeszékhelyek, a belügyminiszter nevezi ki a polgármestert, aki nem is kell hogy községbeli legyen. Amennyiben a közérdekû munkálatok elvégzése végett szükségesnek látja, a belügyminiszter több ilyen községet csoportosíthat, és e munkálatok végrehajtására egy "fôpolgármester" nevezhetô ki királyi dekrétummal, a belügyminiszter ajánlatára.

Egyértelmû tehát, hogy a felügyeleti szerveken keresztül a központi hatalom igen jelentôs befolyást tud gyakorolni a helyi közigazgatásra. Ezzel gyakorlatilag lehetetlenné tennék az alkotmány elôbb ismertetett 108. szakaszában deklarált közigazgatási decentralizáció érvényesítését.

A javaslat nem fejleszti a centralizáció szellemével párhuzamosan a közigazgatási bíráskodást, mely képes lenne ellensúlyozni az elöljárók túlzottan széles hatáskörével szükségképpen együtt járó önkényt. A javaslat szerint "közigazgatási táblákat" hoznának létre a közigazgatási bíráskodásra, de ezek semmilyen elôrelépést nem jelentenek az addigi gyakorlatban létezô revíziós bizottságokhoz képest. Összetételük nagyjából ugyanaz lenne, de az ügyintézés erôsen lelassulna, mivel a feladatkörök igen bonyolultan vannak meghatározva, és nem világos a hatáskörök kizárólagossága sem.

Ez a közigazgatási rendszer leginkább a kisebbségeket sújtotta, kiszorítván ôket a látszatnak meghagyott választott szervekbôl is. Ez nyilvánvaló a fürdôhelyek esetében, de ugyanezt a célt szolgálja a kooptált tagok nagy létszáma is. Ezt a helyzetet csak súlyosbítja az az elôírás, mely szerint a tanácsban csak a román nyelv használható.

Egyértelmû, hogy az ismertetett törvényjavaslat sérti az alkotmány helyi közigazgatásról szóló 108. szakaszának második bekezdését. De ellentétes a 7. szakasz elsô, illetve a 8. szakasz második bekezdésével is, amelyek kimondják, hogy Romániában a hitbéli, felekezeti, etnikai, származási és nyelvi különbségek nem képeznek akadályt a polgári és politikai jogok megszerzésében és gyakorlásában, valamint hogy minden román - etnikai, származási, nyelvi vagy vallási különbség nélkül - egyenlô a törvény elôtt. Ugyanakkor ellentétes a javaslat a Gyulafehérvári Nyilatkozat szellemével is, melyben ki van nyilvánítva a teljes nemzeti szabadság és önkormányzat minden nemzetnek, saját anyanyelvén és saját közigazgatással. Sérti a nyilatkozatnak a hitfelekezetek egyenjogúságáról szóló kitételeit is. Éppen így ellentétben áll a kisebbségi szerzôdés azon intézkedésével is, amely kimondja a román állampolgárok polgári és politikai jogegyenlôségét. A kisebbségek mindkét dokumentumot alkotmányjellegû alaptörvénynek, és a Gyulafehérvári Nyilatkozatot a román közvélemény nagy része is Nagy-Románia alapdokumentumának tekintette.

A törvényhozási tanács is kiemelt két alkotmányellenességet a törvényjavaslatra adott véleményezésben. Az is igaz, hogy csak a fürdôhelynek nyilvánított községekben kinevezett polgármester és a "közigazgatási táblák" intézményét illetôen.

Végül is a javaslatban szereplô, románul való írni-olvasni tudás követelményét átalakították csak írni-olvasni tudásra, és a falusi községi tanácsokban megengedték a kisebbség nyelvének használatát, azzal a kikötéssel, hogy a bírónak rögtön románra kell fordítani az elhangzottakat. A jegyzôkönyvet is románul kell vezetni. Ha a városi vagy megyei tanácsban valaki más nyelven beszélt, mint a román, ez a tanács feloszlatását vonhatta maga után. Ezekkel a módosításokkal fogadták el a közigazgatási törvényt 1936. március 27-én.

Ezen intézkedéseknek nagy részét azonban nem hajtották végre, mivel a tanácsválasztásokra nem került sor. A liberális kormányzat is idôközi bizottságokkal intézte a helyi közigazgatást, amelyeknek a mandátumát három havonta meghosszabbították, mivel a törvény ennyiben határozta meg mûködési idôtartamukat.

Diktatúrák jobbról...

Röviddel az 1938. február 10-i királyi államcsíny után, február 27-én II. Károly közzétette új alkotmányát. Románia autoriter monarchiává vált. Nagymértékben megerôsödött a király hatalma, aki kormányfô is egy személyben. A törvényhozást alárendelték a végrehajtásnak. A király, mint az alkotmány megalkotója, bármikor módosíthatta azt. Az új alkotmány, bár szövegében sok mindent átvett az elôzôbôl, kemény megszigorításokkal persze, még annyira sem nevezhetô liberálisnak, mint amaz.

Ami a közigazgatást illeti, törölték a megyékre való felosztásról szóló 4. szakaszt, valamint az összes ehhez kapcsolódó rendelkezést. Ezt a 79. szakasszal helyettesítették, mely szerint a közigazgatási felosztást törvények szabályozzák majd utólag. A király imígyen ráült a közigazgatásra is. Az 1938. augusztus 14-i közigazgatási törvényt Armand Calinescu a célból alkotta, hogy megszüntesse a közigazgatási törvénykezés anarchiáját, és mentesítse az államigazgatást a politikumtól. A törvény az országot tíz - királyi helytartó által igazgatott - tartományra osztja, melyeknek beosztása mindenütt keresztezi a történelmi határokat, és úgy állítja össze a benne lévô megyéket, hogy a románság túlsúlyát biztosítsa. A tulajdonképpeni helyi önkormányzat megszûnt, mert a megye elvesztette jogi személyiségét, a községet pedig a kinevezett bíró vezette, gyakorlatilag tanács nélkül. A törvény azon utasításának, hogy kisebbségi többségû községekben a bírónak az illetô kisebbség soraiból kell lennie, csak igen ritkán szereztek érvényt. Helyi, ún. kiegészítô pótadókat, csak kivételes esetekben, a bel- és pénzügyminisztérium jóváhagyásával lehetett kivetni.

1940. szeptember 6-án Antonescu lemondatta II. Károlyt, és 14-én kikiáltotta a román Nemzeti Legionárius Államot. De ez sem volt hosszú életû, lévén hogy a túlkapások miatt, alig 5 hónap múlva, 1941. február 14-én feloszlatták. A Legionárius Mozgalom szétverése után Antonescu autoriter eszközökkel kormányoz, a hadseregre, szakértôkre és az 1940. szeptember 6. elôtti adminisztratív apparátusra támaszkodva.

Az Antonescu-rezsim idején hozott határozatok egyike sem tartalmaz pozitív diszpozíciókat vagy akár elveket a hatalmi ágazatok megszervezését illetôen, csak megszorító, eltörlô vagy feloszlató utasításokat. Az állam Vezére maga alá rendelte mind a törvényhozó, mind a végrehajtó hatalmat, a bírák elmozdíthatatlanságának felfüggesztésével pedig megszerezte a kontrollt a bírói hatalom felett is. Ebben az idôszakban terjesztik ki az ország egész területére az ó-királyságbeli polgári törvénykezést.

A második világháború végéig az ország gyakorlatilag egy permanens szükségállapotban élt. Az 1923-as alkotmány csak 1944. augusztus 31-én lép majd ismét hatályba, addig nem alkalmazták, vagy ha igen, akkor is csak hallgatólagosan.

...diktatúrák balról

Az 1948. március 28-i választásokon a baloldal elsöprô gyôzelmet arat, majd április 6-án a Nagy Nemzetgyûlés megkezdi munkálatait. Petru Groza, a Minisztertanács elnöke, április 8-án letesz a Ház asztalára egy alkotmánytervezetet, melyet már elôzôleg leközöltek a Román Munkáspárt központi sajtóorgánumában. Ezt a Nagy Nemzetgyûlés 1948. április 13-án egyhangúlag el is fogadja. Az új alkotmány nagyon sok szigorítást tartalmaz az 1923-as alkotmányhoz képest. Az ország rohamléptekkel halad az új úton: kisajátítások, államosítások, a Tervhivatal létrehozása.

Az államhatalom helyi szerveirôl a VI. fejezet rendelkezik. Megváltoznak a közigazgatási egységek: a Román Népköztársaság területe községekre, járásokra, megyékre és tartományokra tagozódik (75. szakasz). A legfontosabb újítás a néptanács-rendszer bevezetése (76. szakasz). Ezek képezik az államhatalom területi és helyi szerveit. Hatáskörük betöltésében "a néptömegek kezdeményezésére és széles körû részvételére támaszkodnak" (79. szakasz), és "jelentést tesznek a nép elôtt" (80. szakasz). A néptanács irányító és végrehajtó szerve a végrehajtó bizottság, melyet saját kebelébôl választ, és amely ôelôtte felelôs (82. és 83. szakasz). A kör imígyen bezárul. A 84. szakasz kimondja a hierarchikus alá-fölé rendelést a néptanácsok között, a 85. pedig a mûködési ágankénti osztályok létesítésérôl rendelkezik.

Az alkotmányban nem esik szó közigazgatási bíráskodásról, de a 34. szakasz, mely a kérvényezési jogról rendelkezik, kodifikálja az állampolgárok azon jogát, hogy "a törvényben elôírt szervektôl bármely köztisztviselô perbe fogását kérje hivatali mûködése közben elkövetett törvénybeütközô cselekedet miatt". A 95. szakasz szerint pedig: "a Román Népköztársaságban az ügyészség felügyel arra, hogy a büntetô törvényeket mind a köztisztviselôk, mind a többi állampolgárok tiszteletben tartsák". Rövidesen sor kerül az átalakítások gyakorlati megvalósítására: 1949. január 13-án a Nagy Nemzetgyûlés megszavazza a néptanácsok törvényét, mely szerint a községekben, járásokban és megyékben néptanácsok mûködnek, mint az államhatalom helyi szervei, melyeket 4 évre választanak. A törvény az alkotmány már említett szakaszaira épül. Így az új közigazgatási szervek "a néptömegek kezdeményezésére és széles körû részvételére támaszkodnak..., a nép elôtt felelnek tevékenységükért, és beszámolnak elôtte tevékenységükrôl". Magyarán ez annyit tesz, hogy a tanácstagok visszahívhatók. A néptanácsok tagjainak soraiból végrehajtó bizottságot választanak, amely mellett reszortszervek mûködnek, azaz ágazati osztályok (úm.: ipari, mezôgazdasági, pénzügyi, kulturális, egészségügyi, közoktatási stb.), valamint állandó bizottságok, melyek segítik a végrehajtó bizottságot feladatainak teljesítésében. Mint az könnyen megállapítható: a szerkezet bonyolódik. A néptanácsi rendszerben, a kinyilatkoztatások ellenére, igen erôs hierarchikus függôség és centralizáció nyilvánult meg. A néptanácsok és szerveik a felettes néptanácsoknak és szerveiknek engedelmeskedtek, egészen a kormányig és a Nagy Nemzetgyûlésig. Szó sincs itt már semmilyen önkormányzatról vagy helyi autonómiáról. Ez a felépítés biztosította, a kor szóhasználata szerint, "a teljes cél- és akcióegységet". Teohari Georgescu szavaival élve: "a munkásosztály és a dolgozó parasztság szövetsége, valamint a proletariátus vezetô szerepének biztosítása ebben a szövetségben teljes egészében megvalósítható a néptanácsokon keresztül, mert a néptanács a politikai hatalom legmegfelelôbb szervezési formája, amely ténylegesen biztosítja, hogy a munkásosztály és élcsapata a marxi-lenini párt vezetésével az összes dolgozók nap mint nap részt vegyenek az államügyek intézésében". Egyszóval a néptanácsok a proletárdiktatúra feladatainak teljesítésére szolgáló politikai szervek, amelyek egész tevékenységüket a szocialista rend felépítéséért az osztályharc szellemében folytatják.

A néptanácsok feladatai: megvédeni és gyarapítani a nép közös javait, emelni a néptömegek politikai, kulturális és állampolgári színvonalát, egészség-, gyerek- és rokkantvédelem, a munkaképesek termelômunkába való besorolásának biztosítása, a lakosság létszükségleti javakkal való ellátásának megszervezése, a harc az üzérkedés és a gazdasági szabotázs ellen. Nem utolsósorban az a fontos feladat is rájuk hárul, hogy "még jobban fokozzák a néptömegek éberségét a háborús uszítókkal szemben, valamint hogy életre keltsék és fejlesszék a szeretetet és bizalmat a Szovjetunió és Sztálin elvtárs, a békeerôk világfrontjának lángeszû vezetôje, az egész világ dolgozóinak tanítómestere iránt".

Hagyjuk most el az agitprop brosúrák kétes világát, ám ne feledjük, hogy a szabályozás a teljes alárendeltségre és a hatáskörök kijelölésére koncentrál:

"A helyi néptanácsok a törvényeknek és a felettes közigazgatási szervek rendelkezéseinek megfelelôen a helyi gazdasági, társadalmi és közmûvelôdési tevékenységet irányítják és vezetik.

Kidolgozzák és végrehajtják a helyi gazdasági tervet és költségvetést az általános országos terv és az általános költségvetés figyelembevételével, gondoskodnak a helyi javak és vállalatok jó kezelésérôl, a közrend megôrzésérôl, a lakosok jogainak védelmérôl, a törvények tiszteletben tartásáról és alkalmazásáról, valamint arról, hogy a helyi gazdaság jó meneteléhez szükséges intézkedések megtétessenek."

Erre az alkotmányra is jellemzô volt, hogy sok mindent utalt utólag meghozandó törvények hatáskörébe. A gyakorlatban, a néptanácsok megválasztásáig ezek ideiglenes bizottságai mûködtek, melyeknek feladata volt következetesen alkalmazni a Párt útmutatásait, szorosan együttmûködni a szakszervezetekkel és a tömegszervezetekkel. Ez az ellátási gondok felszámolását és a termelés beindítását jelentette, persze a fennebb idézett szellemben, felhasználva a testvéri Szovjetunió tapasztalatait. Nem volt elhanyagolható ugyanakkor ezen ideiglenes bizottságok politikai szerepe sem.

1952-re gyakorlatilag megvalósulnak az RMP alapvetô gazdasági célkitûzései. Elérkezett az idô egy új alkotmány elkészítésére, amely megnyitja az utat a politikai célkitûzések megvalósítsa elôtt is. Az 1952. február 27-i alkotmány szovjet hatás alatt, az 1936-os ún. sztálini alkotmány mintájára készült. Ebben explicite volt megfogalmazva a Szovjetuniótól való függés és az RMP vezetô szerepe.

Ami a közigazgatást illeti, megszüntették a régi megyei rendszert és nagyobb közigazgatási egységeket hoztak létre, lévén hogy a régi területi-közigazgatási beosztás "nem felelhetett meg a munkásosztály és a többi dolgozó réteg érdekeinek". Az új felosztás szerint Romániát tartományok, ezeket pedig "rajonok" (járások) alkották. A sors iróniája, hogy pont ebben az alkotmányban jelentik ki elôször egy autonóm nemzetiségi térség - a Maros Magyar Autonóm Tartomány - létét, amely a hajdani négy székely megyébôl állt. Az új, "a nagy szabadságjogok alkotmánya" biztosította a kompakt tömegben élô magyarság közigazgatási-területi autonómiáját. Bár ez részben propagandafogásnak is minôsíthetô, tagadhatatlan, hogy 1918 óta a román kisebbségpolitika legpozitívabb megnyilvánulása volt.

Ideológiailag a dolog nem szorult indoklásra, mivelhogy "a dolgozó emberiség nagy géniuszai (Marx, Engels, Lenin, Sztálin)", valamint a "történelmi tapasztalat arra tanít, hogy a nemzeti kérdés megoldása nélkül nem lehet megvalósítani és biztosítani a szocializmus teljes gyôzelmét... Ezért a Magyar Autonóm Tartomány megteremtése, akárcsak minden más vívmány a nemzeti kérdés helyes megoldása terén, megfelel a román dolgozó nép alapvetô érdekeinek". Ugyanakkor "a jogegyenlôség biztosítása még szorosabban, egyetlen egységes tömbben egyesíti az egész dolgozó népet". Ilyen megfontolások alapján a Párt, "amely a népet a szocializmus felé vezeti, a nemzeti kérdés teljes megoldása céljából elôirányozza a magyar lakosság közigazgatási-területi autonómiájának biztosítását a székely rajonokban, ahol ez a lakosság kompakt tömeget alkot". A dolog szépséghibája csak az, hogy teljesen figyelmen kívül hagyja a többi megyét, ahol a magyarság kvázi-kompakt, vagy jelentôs (40-60%-os) tömeget alkotott.

A Magyar Autonóm Tartomány államhatalmi szerve az Autonóm Tartomány Néptanácsa, melyet 2 évre választanak meg. Ez készíti el a Magyar Autonóm Tartomány Szabályzatát, és azt jóváhagyás végett az RNK Nagy Nemzetgyûlése elé terjeszti. A területen élô román dolgozók jogait az autonómia nem csorbítja, mivel a "különféle szervekkel és intézményekkel való kapcsolatukban használhatják a román nyelvet".

Így a fiatal népi köztársaság kettôs sikert könyvelhetett el: egyrészt megsemmisítô csapást mért mindkét nemzet sovinisztáira (na, meg persze az imperialista háborús uszítókra), másrészt kiérdemelte a magyar nemzetiségû dolgozók lojalitását, akik ezután még nagyobb lelkesedéssel harcoltak a tartomány gazdasági fejlesztéséért és jó igazgatásáért, a szocializmus építéséért hazájukban.

Az új alkotmány megerôsíti a néptanácsok státusát. A 4. szakasz szerint a néptanácsok az RNK politikai alapját alkotják (ezt megerôsítette még a 259/1950 sz. törvényerejû rendelet is). A néptanácsok hatáskörébe utalják még "a felvásárlások és a mezôgazdasági termékekre vonatkozó szerzôdések megszervezését" is (6. szakasz). Az RMP KV 1956. december 27-29-én tartott plenáris ülésén határozatot hoznak a néptanácsok hatáskörének kibôvítésére: megerôsítik ezek részvételét a népgazdaság vezetésében helyi viszonylatban, ugyanakkor gondoskodnak róla, hogy az államhatalom helyi szervei megfelelô anyagi eszközök birtokába jussanak. Sok vállalatot a néptanácsok alá rendelnek, ôk szabják meg a tevékenységi körét, programját, irányítják és ellenôrzik mûködésüket, elosztják termékeiket, és persze jóval többet hasítanak le ezen vállalatok jövedelmébôl.

Az 1948-as alkotmány 77. szakasza szerint a néptanácsi képviselôket az illetô területi-közigazgatási egység területén élôk választják általános, közvetlen, egyenlô és titkos választás útján. Mandátumuk 4 évre szólt. Az 1952-es alkotmány 93. szakasza ugyanezt az elvet rögzíti, de a mandátumot leszállítja 2 évre, így növelve a képviselô kiszolgáltatottságát. A 101. szakasz elôírja, hogy a képviselônek a nép elôtt beszámolót kell tartania a saját és a tanácsa tevékenységérôl. Mivel ezt gyakran elmulasztották, a 6/1957 sz. törvény elôírta a képviselônek a félévenkénti beszámolót, népgyûlés elôtt. Ez tulajdonképpen kettôs alárendeltséget jelentene a néptanácsok számára: egyrészt a felettes néptanáccsal, másrészt az állampolgárokkal szemben, de a gyakorlatban igazából csak az elsônek volt jelentôsége.

A néptanácsok elsô szervezeti törvénye (17/1949) elôírta már a honpolgári bizottságok létrehozását, melyeken keresztül tág tér nyílik a tömegek tevékeny bekapcsolódására a néptanácsok munkájába. Ezek olyan állampolgári csoportok, melyek a lakosságot hívatottak mozgósítani közérdekû tevékenységek elvégzésére (pl. utcák fásítása, kitakarítása, árokásás stb.).

Mivel a képviselô a lakosság egy csoportjának megbízásából tevékenykedik, a 6/1957 sz. törvény feljogosítja a néptanács ülésszakain való részvételre, ahol kérdezhet és interpellálhat, valamint közléseket és javaslatokat tehet, választókörzetében a néptanács vagy a végrehajtó bizottság határozatainak végrehajtását számon kérheti, beválasztható az állandó bizottságokba, és részt vehet ezek munkájában. Mellesleg elég furcsa szemléletmód ez, mely megengedi, hogy a néptanácsi képviselô részt vegyen saját testületének munkálataiban; mégis miért lett megválasztva.

A néptanácsi rendszer alapvetô szabályozó elve a "demokratikus centralizmus", ami tulajdonképpen egyszerû centralizmust jelent (mégpedig vegytiszta formában). Ez a szigorú tervutasításos gazdaság-koncepció államigazgatási megfelelôje - egyazon filozófia szülte édestestvérek. Az elnevezésben szereplô "centralizmus" a vertikális alárendeltségre utal (a kormánytól a legutolsó községi néptanácsig). A "demokratikus" jelzô a horizontalitásra utal, amelynek a vertikalitás miatti túlzott központosítást kellene ellensúlyoznia. Ebben a szellemben, a már említett 6/1957 sz. törvény a különbözô fokozatú néptanácsok végrehajtó bizottságai mellett mûködô osztályok között lényegében megszûntette a függôleges alárendeltséget. Kérem értékeljék a látszólagos zavarosság mögött rejtezô leheletfinom zsenialitást.

Ami a néptanácsok határozatainak a törvényességét, valamint az állampolgárok és néptanácsok közötti konfliktusokat illeti, ezt egy elég bonyolult rendszer keretében többen is felügyelték:

a bíróságok a választási névjegyzékkel, téves anyakönyvezéssel, fizetéslevonással, lakáshivatallal kapcsolatos panaszok esetén,

az állami döntôbíróság anyagi jellegû viszályok esetében dönt a néptanácsi szervek, illetve az alájuk rendelt vállalatok és intézmények ügyében,

az ügyészség és az állami ellenôrzô bizottság általános felügyeleti joguk keretében; a közigazgatás szempontjából nekik volt a legjelentôsebb szerepük.

Az 1952-es alkotmány a népi törvényesség védelmét állami feladatnak minôsíti: "az RNK fôállamügyésze gyakorolja a legfelsô felügyeletet afölött, hogy a minisztériumok és a többi központi szerv, az államhatalom és államigazgatás helyi szervei, valamint a tisztviselôk és a többi állampolgár tiszteletben tartsák a törvényt" (73. szakasz). Ennek alapján dolgozták ki a természetesen szovjet mintájú államügyészség felállításáról és szervezésérôl szóló törvényt, melynek értelmében ez 1952. augusztus 1-én megkezdte mûködését. Az államügyészeknek felügyeleti tevékenységet kell ellátni, ami többek között kiterjed a helyi közigazgatási szervek jogszabály-alkotási és végrehajtói tevékenységére is. Amennyiben az államügyész törvénysértés fennállását állapítja meg, az azt elkövetô szervezethez intézett óvással támadja meg, és intézkedik a hivatalnok(ok) fegyelmi, illetve az állampolgárok közigazgatási felelôsségre vonása érdekében. Az államigazgatási szervek tevékenységében elôforduló törvénytelenségek elhárítására rendelkezésére áll a megkeresés eszköze is, mely tulajdonképpen egy, a szerv vezetôjéhez intézett átírat, melyben a törvénytelenség elhárítására szólítja fel. Ezt a törvényellenes cselekmények megelôzésére is felhasználhatja. Ha a törvénysértés egyesíti valamely bûncselekmény elemeit, az államügyésznek jogában áll bûnügyi üldözést folyamatba tenni a vétkes hivatalnok vagy állampolgár ellen.

Az állampolgárt viszont megilleti a panasztétel joga, sôt a 4012/1953. december 12-i minisztertanácsi határozat egyértelmûen szabályozza, hogyan kell az államigazgatási és gazdasági szerveknek az állampolgárok panaszait és megkereséseit intézniük. Ezek egyaránt fordulhatnak az államügyészhez, aki ebben az esetben kivizsgálja az említett szervek határozatát, vagy az illetô szervekhez, amikor is az államügyész az elintézés módját vizsgálja.

Gh. Gheorghiu-Dej halála után Nicolae Ceausescu kerül hatalomra. Égve a vágytól, hogy személyiségének bélyegét rányomja korára, elkezdi az újítások sorát. Legelôször kikiáltja a szocialista köztársaságot, hivatkozva a szocializmus terén elért jelentôs eredményekre és átalakítja a Román Munkáspártot Román Kommunista Párttá. Ehhez az "új államformához" természetesen új alkotmány is dukált. Így hát megszületik az 1965. augusztus 21-i alkotmány, melybôl már törölve van a Szovjetuniótól való függôség explicit kinyilatkoztatása, de még jobban ki van domborítva az RKP vezetô szerepe és megjelennek "az egyenlôk között az egyenlôbbek": a párttagok (l. a 26. szakaszt). Ez az alkotmány 10 módosítást és 6 publikálást ért meg 1989. december 22-ig.

Az elsô módosítás (1968. február 16-i törvény) legfontosabb része az ország területének adminisztratív újrafelosztásáról szól (15. szakasz). Újra bevezetik a megyerendszert, de sok hagyományos megyét felszámolnak. Ezzel az alkalommal megszûntetik a Magyar Autonóm Tartományt is, és átalakítják három megyévé (Maros, Hargita és Kovászna). Megváltozik a néptanácsok elnevezése, a helységek elöljáróit újra polgármesternek hívják, újjászervezik a municípiumokat (nagyvárosokat) és Bukarestet ismét kerületekre - nem pedig "rajonokra" - osztják. Ez az új közigazgatási felosztás maga után vonja a bírói és ügyészi szervek területi reorganizációját is. Nem elhanyagolható folyománya az új területi felosztási módnak, hogy a jóval kisebb megyék élén álló párt- és állami fônökök sokkal sebezhetôbbek és kevésbé önállóak lettek. A kiszolgáltatottságot utóbb csak növelte a korrupció megelôzésével indokolt, ám a gyakorlatban azt soha meg nem valósító "káderrotáció" elve.

Léteznek a területi felosztást követô, valamely központi államigazgatási szervnek vagy minisztériumnak alárendelt szakigazgatási szervek is, ezek az ún. centrális alárendeltségû szervek.

Az 1968. december 26-i második módosítással (56. sz. törvény) a megyei és fôvárosi néptanácsok hatáskörébe utalják át a bírák, népi ülnökök és megyei, illetôleg fôvárosi fôügyész megválasztásának és visszahívásának jogát (80. szakasz 6. bekezdés). Ezáltal sikerült a bírói hatalmat teljes mértékben a néptanácsoktól függôvé tenni, amelyek viszont a végrehajtó hatalomnak vannak alárendelve. Megvonják viszont a néptanácsok azon jogát, hogy minden ülésszakban megválaszthassanak egy elnökséget munkálataik vezetésére, ami azt jelentette, hogy ez ezentúl az állandó szervnek, a végrehajtó bizottságnak a hatáskörébe kerül.

A következô módosítást, amelynek közigazgatási vonatkozásai is voltak (a 7.-et), az 1974. december 23-i 66. sz. törvény hozta. A 88. szakasz a megyei és fôvárosi néptanácsok mandátumát öt évben, a municípiumi, kerületi, városi és községi néptanácsokét pedig két és fél évben határozza meg. Ugyanakkor a néptanácsok alelnökeinek számát már nem szabályozzák, ennek meghatározását a tanácsokra bízza. Elôírnak még egy névváltoztatást is: a néptanácsok állandó vezetési szervei ezentúl "végrehajtó bizottság" a megyék, municípiumok, valamint Bukarest kerületei, és "végrehajtó bürók" a városok és falvak esetében.

A néptanácsok szigorú hierarchikus alá-fölérendeltségi viszonyban voltak egymással, és alig rendelkeztek döntési jogkörrel. A közvetlenül felettes néptanácsnak negatív hatáskör-elvonási jogosítványa volt. Joga volt érvényteleníteni a "törvénysértônek" vagy a "célszerûtlennek" megítélt döntést. Fôleg a második gumi-meghatározás oly halvány, hogy számtalan önkényes döntésre ad lehetôséget. A központi államigazgatási, államhatalmi, párt- és állami szerveket a szabályozás pozitív hatáskörelvonási jogosítvánnyal is felruházta: operatív módon bármikor beavatkozhattak a helyi néptanács tevékenységébe. A függôséget csak növelte a "párt- és állami szervek" rendszere, amellyel sikerült teljesen összezavarni és homályossá tenni a hatásköröket. Mindezt csak tetézte a kollektív vezetés elve (99. szakasz):

"A végrehajtó bizottság és a végrehajtó büró a kollektív vezetés elve szerint fejti ki tevékenységét.

A végrehajtó bizottság, illetve a végrehajtó büró a maga egészében és annak minden egyes tagja felelôsséggel tartozik az ôt megválasztó néptanácsnak, valamint a rangsorban felettes néptanácsi végrehajtó bizottságnak, illetve végrehajtó bürónak és a Minisztertanácsnak.

A végrehajtó bizottság, illetve, az esetnek megfelelôen, végrehajtó büró minden egyes tagja felel mind a saját tevékenységéért, mind annak a szervnek az egész tevékenységéért, amelyhez tartozik."

Ez a szakasz oly sikeresen mosta egybe a felelôsségeket és hatásköröket, hogy tulajdonképpen csak a függôleges hierarchikus kapcsolatok nyújtottak némi támpontot a cselekvéshez. Ugyanakkor csak egy "felülrôl" jövô utasítást volt többé-kevésbé biztonságos végrehajtani, elkerülendô egy esetleges késôbbi önkényes felelôsségre vonást.

A közigazgatási bíráskodást illetôen az alkotmány 103. szakaszának 3. bekezdése rendelkezett, mely szerint a "törvényszékek és a bíróságok ítélkeznek a közigazgatási aktusok által jogaikban megsértett személyek kérései ügyében, és a törvényben megszabott keretek között dönthetnek ezen aktusok törvényességét illetôen is", ami eléggé furcsa a bírák már említett tanácsi alárendeltségének feltétele mellett.

1979 januárjában megkezdôdik az Új Gazdasági és Pénzügyi Mechanizmus fokozatos bevezetése, ami jócskán megnöveli a helyi közigazgatás felelôsségét. Bár a két kulcsszó az "önfinanszírozás" és "önigazgatás", a gyakorlatban csak az elsôre helyezôdik a hangsúly. 1980-ban módosítják a néptanács-törvényt. Ennek értelmében ezeknek kell megszervezni a rendelkezésükre álló emberi és anyagi erôforrások felhasználását, figyelembe véve a nemzeti gazdaság fejlesztési terve által elôírtakat. Így a néptanácsoknak szervezô, irányító és ellenôrzô feladatokat kell ellátniuk a saját területükön lévô gazdasági egységeket illetôen. Ez jócskán megnövelte hatalmukat; a dolog szépséghibája csak az, hogy míg a terv teljesítéséért a felelôsséget ôk viselték, annak kidolgozási folyamatába nem kaptak beleszólást. Ráadásul rájuk hárult a lakosság ellátásához szükséges élelmiszermennyiség biztosítása is (persze miután feltöltötték az állami alapokat). 1982-ben a néptanácsok költségvetésének csak 58%-a származott saját forrásokból; a következô évben ez 39,6%-ra esett vissza.

A Ceausescu-éra utolsó nagy alkotása a közigazgatás terén az 1972 júliusi pártkonferencián elfogadott, de teljes gôzzel csak a '80-as években beindított "területrendezés" volt, melynek "célja" a falu és város közötti különbségek eltûntetése volt, és melynek eredménye majdnem a falu teljes megszûnése lett.

Szerencsére, végül Ceausescu és klánja tûntek el 1989 decemberében. Ami ezután következett, az "eredeti demokrácia" sajnos csak igen kis részben hozta meg a várt változásokat. Bár tagadhatatlan, hogy nagy-mértékben nôtt a helyi adminisztráció jelentôsége, ez még mindig messze áll az önkormányzat fogalmától. De ennek elemzése már egy másik tanulmány tárgyát képezhetné.

Irodalom

Focsenean Eleodor: Istoria constitutionala a României (1859-1991). Humanitas, Bucuresti 1992.

Mikó Imre: Huszonkét év - az erdélyi magyarság politikai története 1918. december 1-tôl 1940. augusztus 30-ig. A "Studium" kiadása, Budapest 1941.

Papp László, dr.: Románia alkotmányos intézményei. Sátoralja-Újhely, nyomatott a "Zemplén" nyomdájában, 1880.

Parecz György, dr.: A közigazgatási törvény javaslata, különös figyelemmel a kisebbségek szempontjaira. In: Magyar Kisebbség - Nemzetpolitikai Szemle, XV. évfolyam, 1936.

Péterffy Jenô, dr.: A közigazgatási bíráskodás Romániában. In: Magyar Kisebbség - Nemzetpolitikai Szemle, XV. évfolyam, 1936.

G. Rîpeanu, C. Manescu, M. Popovici: Az RNK államügyészsége - a népi törvényességet oltalmazó szerv. Állami Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Bukarest 1956.

Shafir, Michael: Romania - Politics, Economics and Society - Political Stagnation and Stimulated Change. Frances Pinter (Publishers), London 1985.

Tóth László: A román jogrendszer. In: Hunya Gábor-Réti Tamás-R. Süle Andrea-Tóth László: Románia 1944-1990. Gazdaság- és Politikatörténet. Atlantisz-Medvetánc 1990.

Constitutiunea României din 1923 adnotata cu desbateri parlamentare si jurisprudente. Editura Tipografiei "Curierul Judiciar", Soc. Anonima, Bucuresti 1925.

Constitution du 27 Février 1938. Bucuresti 1938.

A RNK Alkotmánya. A Nagy Nemzetgyûlés 1948. április 13-i ülésén megszavazott szöveg. Állami Könyvkiadó, Bukarest 1948.

Alkotmányunk hiteles román és magyar nyelvû szövege. Magyarázó jegyzetekkel ellátta dr. Demeter János, dr. Kiss Géza, dr. Kohn Hillel. Állami Könyvkiadó, Bukarest 1949.

A RNK alkotmánya. A néptanácsok - az államhatalom szervei. 7. lecke esti párttanfolyamok részére. Kiadja az RMP, Buk. 1950.

A Magyar Autonóm Tartomány létrehozása a párt lenini-sztálini nemzeti politikájának újabb sikere. Kiadja a Román Munkáspárt, Buk. 1952.

A RNK Alkotmánya. Népi demokratikus alkotmányunk fejlôdése 1947-tôl 1957-ig. Összeállította a Bolyai Tudományegyetem Jogi Karának Munkaközössége. Tudományos Könyvkiadó, Bukarest 1957.