A nemzetközi jogi kisebbségvédelem a legtöbb fantáziát igénylô, hiányos szabályozással rendelkezô, de megoldásaiban a legszínesebb jogágak egyike. Jelen fejezet a kisebbségvédelem nemzetközi jogi aspektusait szándékozik körüljárni, különös tekintettel az autonómiára, annak módozataira, illetve az azt megalapozó fogalmakra. A fejezet második részében a legfôbb két- és többoldalú nemzetközi szerzôdéseket tekintjük át, amelyek az autonómiatörekvések lényeges elemét adják, hiszen - mint arra alább is kitérünk - kevés kapaszkodó van a nemzetközi jogban, amely kifejezetten az autonómiát érinti.

Európa történelmét tekintve a jelenkor kisebbségeinek ébredezése nem új jelenség. Fernand de Varennes szerint¹ az etnikai konfliktusok egy folytatólagos jelenség részét képezik, amely úgy fejlôdött és változott - és nem megjelent és eltûnt -, mint ahogyan Európa is változott politikai és szociológiai értelemben.

Azt is látnunk kell, hogy nem véletlen a nemzetközi jog hiányossága ezen a téren. Európában kevés olyan állam van, ahol nem élnek kisebbségek. Az államok nagy része fél az autonómiától, mert valamiféle fenyegetettséget lát benne területi integritására nézve. Félelmük részben megalapozott - mégha olykor az aktuálpolitikai felhang erôsebb is. Az autonómia megalkotása magában rejthet olyan alig helyrehozható hibákat, amelyek a többségi állam tényleges sérüléséhez vezethetnek, akár elônytelen, meggondolatlan szerzôdéssel, akár a kisebbségnek a többségi állam testébôl való kiszakadásával. A jelen erôteljes szeparatista fellángolásait nyomon lehet követni a sajtóban is. A számos példából csak a baszk törekvéseket emelnénk ki,² miszerint kiderült, hogy az ETA pártjával, az Euskal Herriterrokkal a többi baszk szeparatista párt titkos egyezményt írt alá Spanyolország ellen. Céljuk az önálló baszk állam létrehozása lenne. Ez természetesen kivételes és erôszakos reakció egy kisebbség részérôl, és nem várható el az adott államtól, hogy ezt kitörô lelkesedéssel fogadja, mindenesetre nyilvánvaló, hogy az autonómia természetszerûleg a központi hatalom decentralizációjával jár, így az államok nem tolonganak az elsô sorokban, hogy a területükön élô sokszor négy, öt vagy több kisebbségnek autonómiát adjanak. (Ugyanakkor ezt a nézetet oldja Spanyolország nagyvonalúsága.)

A nemzetközi jog igyekszik mindkét fél érdekeit kielégíteni. Egyrészt az államok lehetôséget kapnak a Nyelvi Chartából a kevesebb kötelezettséggel járó cikkelyek - képletesen szólva - összeválogatására, másrészt a kisebbségek is részesülnek védelemben, amelyet hol kétoldalú, hol nemzetközi szervezetek multilaterális szerzôdései tesznek kötelezôvé.

A mi kiindulópontunk a nemzetközi kisebbségvédelem legfontosabb alapfogalmainak tisztázása, amelyek nélkül nem tudjuk a maga egészében megérteni az autonómiát, a kisebbségek és a többségi állam sokszor parázs hangulatú vitáit, de a föderalizmust vagy a szélsôséges szeparatista reakciókat sem.

Kovács Péter véleménye a kisebbség definíciójának kutatásáról,³ tartalmának boncolgatásáról elég elgondolkoztató. Idézett tanulmányát a következô mondattal kezdi: "ha valaki a kisebbségek definíciójának taglalásába fog, akkor alapos okkal feltételezhetô, hogy vagy disszertációt ír, vagy pedig valamely kisebbségvédelmi kodifikációs kísérlet elôrehaladását készül lassítani."

E fejezetben nem célunk a fenti tényállás bármely elemét megvalósítani, csak igyekszünk a különbözô definíciók mentén rávilágítani azokra az elemekre, amelyek a priori részét képezik az egyes kisebbségvédelemhez tartozó kifejezések meghatározásának.

Hans-Joachim Heintze Autonomy and Protection of Minorities under International Law⁴ címû tanulmányában kifejti, hogy az Állandó Nemzetközi Bíróság görög-bolgár közösségek ügyében adott tanácsadó véleményében⁵ fellelhetô meghatározás egy bizonyos alapot adott a definíció körüli vitáknak. A bíróság Francesco Capotorti meghatározását vette alapul, amely szerint "kisebbség az a csoport, amely számát tekintve kisebb, mint az állam lakosságának többi része, nincs domináns helyzetben, és amelynek tagjai olyan etnikai, vallási vagy nyelvi sajátosságokkal rendelkeznek, amelyek megkülönböztetik ôket a lakosság többi részének sajátosságaitól, és összeköti ôket a kultúrájuk, hagyományaik, vallásuk és nyelvük megôrzésére irányuló szolidaritás érzése".

Az Állandó Nemzetközi Bíróság ezt a definíciót csak bizonyos kifejezések pontosításával egészítette ki, úgymint: a "csoport" földrajzi elhelyezkedését nem csak az absztrakt "államba" helyezi, hanem a területiséget is megemlíti,⁶ ajtót nyitva immár a tömb-szórvány lényeges figyelembevételének; a csoport sajátosságait Capotorti etnikai, vallási és nyelvi jegyekben határozza meg, a Bíróság az "etnikai" kifejezést leszûkíti tisztán "fajira", de kiegészíti a jellemzôket a "tradíciók" megemlítésével.

Az ENSZ fôtitkára a kisebbségi csoportok fenti jellemzôit a közös eredet és a közös népszokások kategóriájával egészíti ki;⁷ az Európai Népcsoportok Föderalista Uniója (FUEV) NGO etnikai csoporton egy állam területén kompakt vagy széttöredezett formában megtelepült etnikai közösséget ért. A magyarországi nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény az eddigi meghatározást egy idôkerettel egészíti ki, ugyanis csak "a Magyar Köztársaság területén legalább egy évszázada honos" népcsoportot tekint kisebbségnek.

A definíciók többsége Capotorti nyomán egyfajta objektív szemléletû meghatározást ad. Lényeges azonban megemlítenünk azokat a próbálkozásokat, amelyek a szubjektív elemeket emelik (csak) ki, így próbálva választ adni a sokféle kisebbség egyes szituációban oly hasonló reakcióira. Kovács Péter tanulmányában⁸ több szerzôt is idéz, például Bibót (A kelet-európai kis államok nyomorúsága címû tanulmány), vagy Asbjörn Eidet, a norvég származású nemzetközi jogászt, aki a kisebbség frusztráltságát említi. Eide véleménye szerint "kisebbségi helyzet akkor van, ha a kisebbség frusztrált. A kisebbség frusztráltsága azonban frusztrálja magát a többséget is."

A szubjektív elemek kutatása valójában nem képezi szerves részét a kisebbségi definícióknak. Ezen kalandozások egyrészt képesek - a fent idézett - kodifikációs tevékenység lassítására, másrészt nem képesek általános jegyeket képviselni. Ez utóbbit azzal indokolnánk, hogy elgondolkodtató, mi lehet az említett "frusztráció" eredete. Tipikusan közép- és kelet-európai jelenség a kisebbségnek a többség által való (és háttérpolitikai indíttatású) "frusztrációja", amelynek alapján az állam arra tud hivatkozni a nemzetközi nyilvánosság elôtt, hogy lám, a szeparatista kisebbség veszélyezteti területi integritását.

Fontos tehát meglátni a különbséget az objektív és szubjektív kisebbségi definícióelemek tartalma között. Heintze - Capotortira hivatkozva - tanulmányában⁹ kihangsúlyozza, hogy a kisebbségi csoportoknak objektív és szubjektív feltételeknek kell megfelelniük. Objektív kritériumok között említi: (1) a többség szám szerinti fölényét, tehát hogy a kisebbséghez tartozó személyek az adott állam többségi lakosságánál számszerûen kevesebben vannak és nem domináns pozícióban; (2) annak az államnak az állampolgárai, ahol élnek és (3) etnikai, vallási vagy nyelvi jellegzetességet (dominanciát) hordoznak magukon, amely az adott állam többségi lakosságától különbözik. Szubjektív aspektus: a kultúra, tradíciók, vallás vagy nyelv megôrzésére irányuló összetartozás, szolidaritás érzése. Továbbá Heintze szerint a szubjektív szempont alapvetô szerepe, hogy lehetôvé teszi a nemzetközi jognak egy kisebbség és egy integrálódni szándékozó csoport közötti különbségtételt.

Véleményünk szerint a fenti csoportosítás a végeredménye annak, amit a kisebbség definícióinak kutatása kezdett el. A definícióalkotásban nehéz elôrejutni, de ezen kritériumok sokat próbált és keveset változó jellege némi biztosítékot adhat nekünk arra, hogy körül tudjuk határolni a kisebbség nehezen megragadható problémakörét. Ám lényeges szem elôtt tartanunk azt is, hogy az itt felvázolt definíciókutatás még közelrôl sem kielégítô, továbbá igaz, hogy res ipsa loquitur (a dolgok magukért beszélnek): a normaalkotásnak, illetve az érdemi kisebbségvédelemnek nem az absztrakt definiálás az elsô lépcsôfoka, hanem az adott (minden esetben más) helyzet feltárása, illetve a lehetô legjobb jogi megoldás megtalálása.

*

Itt szükségesnek tartjuk megemlíteni, hogy a "kisebbség" fogalmához két fogalompár kapcsolódik: az egyik a kisebbség és nép elnevezés, a másik a tömb és a szórvány kapcsolat.

A két elnevezés (a kisebbség és a nép) gyakran fedik egymást.¹⁰ Az esetek túlnyomó többségében kisebbségnek nevezik magukat azon emberek vagy csoportok, akik vagy amelyek az adott államban magukat számszerûleg is kisebbséginek tartják, tekintettel más embercsoportokra; ezzel ellentétben etnikai csoportok gyakrabban tartják magukat "népnek", mintsem "kisebbségnek".

Heintze a két kifejezés közötti különbségre az önrendelkezés megfogalmazása végett szándékszik rávilágítani. A "népek önrendelkezése" volt az elsô megfogalmazás a nemzetközi jogban.¹¹ A kisebbségek önrendelkezése egy késôbbi fejleménye a nemzetközi jogtudománynak, melynek kapcsán "tárgyalásoknak és kompromisszumoknak kell megtörténniük (ti. a központi kormányzat és a kisebbség/nép között), valamint lehetôséget kell keresni arra, hogy a kisebbség a maga régiójában bizonyos fokú önrendelkezést kapjon".

A kisebbség terminológiája jelentôs értékrendbeli változásokon ment és megy át ma is. Kirívó példa lehet a két kifejezés szembenállására a korzikai probléma a kilencvenes évek elején, amelynek kapcsán a francia Alkotmánytanács 1991. április 12-én kijelentette, hogy Franciaországban egy nép van, és ez a "francia nép". Tehát az állam a csoportot mint kisebbséget nem ismeri el, legfeljebb, mint az állam egészének részét képezô "korzikai népet". Franciaországban nem alkotmányos fogalom a "kisebbség", ezért is tudott az állam a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya 27. cikkelyével szemben fenntartást tenni. Kovács Péter a "nép" fogalmához hozzáteszi,¹² hogy ez a kifejezés abban az esetben is indokolt, amikor több nép él egy országban (a spanyol népcsoportok kiváló példái ennek). Szerinte kisebbség az, ami nem nép; lehet nemzeti, etnikai és nyelvi alapon osztályozni. (Az osztályzás kapcsán meg kell jegyeznünk, hogy pl. de Varennes csak vallási és nyelvi kisebbség közt tesz különbséget.¹³) Közép-Kelet-Európában a "kisebbség" és a "nemzetiség" kifejezések élnek, hiszen - a határon túli magyarok helyzetét szem elôtt tartva - történelmi változások eredményeként, kevesebb mint száz éve, egy államhoz tartozó nagyobb csoportról van szó, amelynek státusa élesen különbözik pl. a fent említett korzikai példától.

A határon túli magyarság státusát alapvetôen meghatározó másik fogalompár a tömb- és a szórványlakosság. Ezzel a problémakörrel alább, az autonómia fajtáinál, illetve a háromlépcsôs modell taglalásánál részletesen fogunk foglalkozni.

A kisebbségeknek az eddig tárgyalt definíciói nem érintik a csoport elhelyezkedését egy államban. Azonban nyíltan állíthatjuk, hogy az önrendelkezés biztosítása szempontjából lényeges a különbség egy szétszórtan (ismert terminológiával élve - párducfoltos elrendezésben) élô, illetve egy tömören összefüggô területen elhelyezkedô kisebbség között. Nyilvánvaló, hogy a tömbkisebbségnek több joga lehet saját önrendelkezésük, önkormányzásuk megvalósítása terén, egészen a közigazgatás (régión belüli) teljes irányításáig.

A legtágabb megfogalmazása szerint az autonómia olyan kisebbségvédelmi intézmény, amely az egyes államokban az autonómiához tartozó (faji, etnikai) embercsoport, nyelvcsoport, vallási csoport, kulturális csoport vagy terület érdekeit hivatott védeni.

A fenti definíció amellett, hogy vázolja az autonómia jellegét, még nem ad pontos választ az intézmény lényegére. Heintze definíciója a nemzetközi jogi megközelítést tükrözi:¹⁴ "az autonómia egy eltérô identitással rendelkezô csoportnak bizonyos fokig terjedô önkormányzás biztosítását jelenti. Az autonómia a szubszidiaritás elvének kiteljesítése. Az autonómia határainak terjedelme minden esetben más, nincs egy általánosan meghatározott mérték. A nemzetközi jog szerint az autonómia jelentését egy megállapodásban lehetne összefoglalni, amelyben a kisebbség az állam bizonyos területén a saját helyi ügyeit intézheti az önkormányzás alapján, új állam létrehozatala nélkül." E definícióhoz kapcsolódóan az autonómia nem más, mint a nemzeti kisebbség önrendelkezésének egyik lehetséges megvalósulása - a központi hatalom befolyásának megtartásával -, amely viszont nem jogosítja föl a kisebbségi csoportot arra, hogy beavatkozzon az állam hazai és nemzetközi státusával, illetve a bel- és külpolitikával kapcsolatos ügyekbe.

Kovács Péter definíciója felöleli mind az intézmény személyi és területi, mind a tömb- és szórványjellegét, valamint az autonómia lényegét alkotó igazgatási hatáskörökre is kiterjed.¹⁵ "Autonómia az illetô közösségnek valamilyen - az általa lakott terület egészéhez, esetleg egy részéhez kötôdô, vagy pedig a közösséghez tartozó s az identitást felvállaló összes individuumot átfogó - érdekképviseleti és adott esetben akár bizonyos igazgatási jogosítványokkal bíró intézménykomplexumokkal történô felruházása."

Az autonómia fô jellegzetességeit és fajtáit a fenti meghatározás alapján kívánjuk áttekinteni. Az "illetô közösség" viszonya a többségi államban való elhelyezkedéshez háromféle módon lehetséges: a) a lakott terület egészéhez kötôdô kisebbségre példa a balti-tengeri (Finnországhoz tartozó, de svéd lakosságú) Åland-szigetek helyzete, a Franciaországhoz tartozó Korzika szigete, magyar viszonylatban csak régión belüli kisebb területeket lehet megemlíteni, mint például Felvidéken Csallóköz, Erdélyben Székelyföld, Horvátországban a Baranya-háromszög, Szlovéniában a Muravidék; b) a lakott terület egy részéhez kötôdô kisebbség legjellemzôbb megnyilvánulása az összes határon túli magyar régió, amelyekben százszázalékos magyar terület szinte alig lelhetô, más néven "párducfoltos" elhelyezkedésnek is említi az irodalom; c) a közösséghez tartozó és az identitást felvállaló individuumok, mint az autonómia alanyai számára élô példát szolgáltat a lapp kisebbség, amely a skandináv államokban kulturális autonómiával bír, valamint a lapp Népgyûlés konzultatív jogkörrel van felruházva.

A definíció említi a kisebbségek jogait biztosító intézménykomplexumokat. Ezek alapvetôen az autonómia két fajtája mentén húzódnak: a kulturális autonómia - általában - érdekképviseletet biztosít, míg a politikai autonómia adott esetben igazgatási jogköröket is tartalmazhat. Ezek esetlegességére, illetve terjedelmének változatosságára részletesen az 1.4. fejezetben térünk ki, mindenesetre - a fajtáktól eltekintve - az autonómiák e két (szûk-érdekképviseleti és bôvebb-igazgatási) terjedelmû jogkört tartalmazhatják.

A Mûködô autonómiák Európában, amelyek mintaként szolgál(hat)nak a határon túli magyarság autonómiatörekvései számára címû dolgozatunk második fejezetében egy rövid elméleti összefoglalás keretében említettük, hogy az autonómia fajtáit tekintve beszélhetünk területi, személyi, terjedelmét tekintve pedig kulturális és politikai autonómiáról. Ennek tükrében jelen dolgozatunk elsôsorban a szélesebb jogköröket tartalmazó politikai autonómiát tárgyalja, amely lehet személyi vagy területi elvû, illetve ezek kombinációja. A késôbbiekben a perszonális autonómia esetlegesen kisebb terjedelme alatt nem azt értjük, hogy a személyi autonómia feltétlenül egybeesne a kulturális autonómia fogalmával.

A kisebbségek elhelyezkedését szem elôtt tartva kétféle rendszerû autonómiamodell alakult ki a történelem során: a területi és a személyi elvû. A kisebbségeknek biztosított autonómia általános formája¹⁶ a területi autonómia, bár az autonóm területek sok tekintetben különböznek egymástól, és általános definíció nem adható. Bernhardt megfogalmazásában a területi autonómia "egy megállapodás, amelynek célja, hogy biztosítsa az önrendelkezés bizonyos fokát egy államban élô csoportnak, amely különbözik a lakosság többi részétôl. (...) Elvontabb terminológiával, a területi autonómia a régió részleges önállóságát jelenti a központi kormányzat befolyásával szemben."

A területi autonómia kialakításának legalapvetôbb meghatározója a terület és a rajta élô csoport közötti kapcsolat. Ha végigtekintjük az elemzett nyugat-európai modelleket,¹⁷ világosan látjuk, hogy mit is jelent ez a "kapcsolat"; egyes csoportokat nem csak a fentebb felsorolt jegyek különböztetik meg az állam többségi lakosságától, hanem az adott régióhoz fûzôdô - történelmi gyökerekbôl táplálkozó - vonzódása. A szigetek lakossága testesíti meg talán legszembetûnôbben föld és nép összetartozását. Az Åland-szigetek, illetve a Korzika szigetén élô kisebbséget (népet) a történelem sodorta azon állam fennhatósága alá, amelynek ma részét képezi. Svédország és Finnország, illetve Olaszország és Franciaország között - átvitt értelemben is - félúton lévô területi egységek lakossága teljesen külön nép (etnológiai szempontból is). A spanyol autonóm közösségek, illetve a belga föderáció a történelmi régmúltban egymás mellé rendelôdött csoportok együttélése, amely tartalmazza a bizonyos fokig terjedô önrendelkezés (önkormányzás) gyakorlását. A határon túli magyarság területi jellegzetességeihez legközelebb Dél-Tirol áll. A Brenner-hágó vidékén élô német ajkú tiroli kisebbség mind fogalmilag, mind ténylegesen legalább annyira elválaszthatatlan régiójától, mint például a horvátországi magyarok a Dráva-szögtôl.

A területi autonómia lényegét Heintze a következôkben látja:¹⁸ a területi jellegû autonómia a központi hatalommal szemben politikai, gazdasági vagy kulturális függetlenséget foglal magában, amely elsôsorban nyelvi és kulturális különbségen nyugszik, és amely alkotmányos rendelkezésekre vagy a kormányzattal való megegyezésre épülô intézményeken alapul. Kollektív terminológiaként az autonómia azon fajtáját jellemzi, amely a világon fellelhetô régiókat egységbe rendezi a felnôtt, államszerû szuverenitásoktól a központi hatalomnak való teljes alárendeltséggel jellemezhetô területekig.

A személyi autonómia a nemzetközi jogban nincs definiálva, így rákényszerül, hogy meghatározását esetrôl esetre alkossa meg a nemzetközi jogközösség. Az eddig összegyûlt tapasztalatokat Heintze a következôképpen összegzi: a személyi autonómia koncepciója az adott államon belüli meghatározott csoport tagjaira vonatkozik, tekintet nélkül tartózkodási helyükre, és tartalmazva a jogot a kisebbség vallási, nyelvi és kulturális karakterének megôrzésére és fejlesztésére a kisebbség által - a központi hatalom beavatkozása nélkül - alkotott intézményeken keresztül. Személyi autonómiát elsôsorban etnikai, kulturális, vallási vagy nyelvi kisebbségeknek biztosítanak,¹⁹ de itt meg kell jegyezni, hogy hosszú távú rendezésre a tisztán perszonális autonómia akkor felel meg, ha (1) az adott kisebbségnek nincs, vagy legalábbis csekély a területi kötöttsége; (2) több - szomszédos - országban ugyanaz a kisebbség él területi kötöttségek nélkül vagy relatív területi kötöttségekkel (lásd lappok), vagy (3) a kisebbség - deklaráltan - nem tart igényt területi jellegû önrendelkezésre.

A személyi autonómia általában kiinduló jellegû megoldás a kisebbségi követelések rendszerében. A kisebbségek - bizonyos szempontból érthetô - követelése a területiség kiemelése felé fordul. Igaz, hogy a területi autonómia nagyobb lehetôséget ad(hat) például a szociális és gazdasági ügyek megoldására, illetve találkoztunk olyan példával is (Felvidék), ahol a területi autonómia szinonimája az önkormányzatiság; mégis a személyi jellegû autonómia bizonyos esetekben könnyebben megvalósítható és az adott kisebbségnél kielégítô jogokat biztosító intézményrendszer.

A skandináv lapp kisebbség személyi autonómiája élesen elhatárolható minden egyéb önrendelkezési formától. Az ôslakos számi törzsek nyelvi és kulturális jogainak letéteményese a számi parlament, amely konzultatív jogkörrel rendelkezik a hatáskörébe rendelt területeken. Látható, hogy a lapp népcsoport egy állam területéhez kisebb mértékben kötôdik, mint a szomszédos államokban élô azonos nyelvû és kultúrájú számi törzsekhez.

Azért emeltük ki a személyi autonómia tiszta formáját megjelenítô lapp kisebbség helyzetét, mert az esetek nagyobb részében a területi és személyi jelleg keresztezi egymást, létrehozva ezzel egy kombinált autonómiaformát, amelyet már nem lehet - Kovács Péter gondolatait alapul véve - kizárólag "területinek" vagy "személyinek" titulálni. A kombinált autonómiaforma megjelenését tekintve véleményünk szerint a következôképpen csoportosítható:

(1) belga modell, azaz a "csöndes", gyakorlati kohézió, tehát a területi jelleg alapját biztosító kilenc tartomány közti nyelvi határ mellett a személyi autonómiára utal az a tény, hogy például a Képviselôház, illetve a Szenátus flamand nyelvû csoportjába nem csak a flamand nyelvû régióban megválasztott képviselôk tartoznak, hanem a flamand nyelven esküt tett képviselôk, szenátorok is, valamint a brüsszeli kerületben megválasztott flamand nyelvû képviselôk és szenátorok is.

(2) nicaraguai modell, azaz adott területen (atlanti part) több népcsoport, etnikum él, amelyeket nem a közös eredet, hanem a régió köt össze, ám északon és délen a speciális jogokat az ott élô törzsekhez tartozó személyekre igazítják, utat nyitva ezzel az eltérô szokású és kultúrájú és eltérô elfoglaltságokat végzô (lásd: erdészet, halászat stb.) népcsoportok békés egymás mellett élésének.

(3) vajdasági modell, azaz expressis verbis, meghatározott kohézió, amely a háromlépcsôs autonómiatervezet (1992) megvalósításával párhuzamosan is mûködôvé tette mind a területiséget, mind a személyi elvet hangsúlyozó autonómiát.

A háromlépcsôs tervezet lényege, hogy egyszerre biztosítja az adott országban élô kisebbség jogait akár tömbben, akár szórványban él. Tipikus jelenség, hogy a Magyarországgal szomszédos államokban a magyar kisebbség elhelyezkedése kivétel nélkül ötvözi az egy területen lakó "tömbmagyarságot" a párducfoltos elrendezésben élô ún. "szórványmagyarsággal". Ez a keresztezôdés az autonómiára kivetítve a területi és a személyi önrendelkezés részletesen körülhatárolt megfogalmazását teszi szükségessé. A kárpát-medencei magyar kisebbség elhelyezkedésének sajátos jellegét követve az 1992-es vajdasági tervezet helyet ad a személyi elvû (területhez nem szükségszerûen kapcsolódó) autonómiától, a területin át, Vajdaság, mint tartomány autonómiájáig.

A háromlépcsôs modell a nemzetközi jogban az elsô kimondott kohézió a területi és a személyi autonómia között. Új jellegû szabályozása az anyaállam határain kívül rekedt magyarság sajátos elhelyezkedésébôl fakad, amely egyrészt a történelmi Nagy-Magyarország soknemzetiségû jellegébôl, másrészt az 1920-as években elkezdôdô, de az 1960-70-es években tetôzô, a mai Magyarországot környezô államok asszimilációs politikájából következtethetô.

A jog és politika - érthetôen - másként viszonyul az egyes autonómiatörekvésekhez. A délvidéki modell kihasználva a jogi önrendelkezést biztosító lehetôségeit, politikai ellenszél nélkül biztonságosan tudna hajózni a tényleges megvalósulás felé. A nemzetközi jog nem tud kényszeríteni, de az önszervezôdô elképzeléseket támogatja. A vajdasági tervezet jelenleg "csak" politikai támogatást élvez, gondolunk itt az Egyesült Államok elnökének a Stabilitási Egyezményt követôen tett bátorító és elismerô szavaira. Tényleges nemzetközi elismertsége várat magára, és csak esetleges létrejötte után fogja a nemzetközi közösség véleményét kifejteni az autonómiáról, vagy azt hallgatólag elismerni.

Elôrelépésnek tekinthetô, hogy az Egyesült Államok szenátusa 1999. november 4-én elfogadta a Szerbia demokratizálásáról szóló S. 720. sz. határozatát, amelynek 502. szakasza a vajdasági magyarság helyzetének méltányos rendezését sürgeti. A cikkely - többek között - figyelmet szentel a vajdasági magyarok "választott vezetôikkel az önigazgatásra vonatkozó javaslatukról szóló tanácskozások" támogatására is.²⁰

Az autonómiához a nemzetközi jog elég ambivalensen viszonyul. Egyrészt nem száll síkra nyíltan az autonómia, mint a kisebbségek sorsát komplex módon rendezô jogintézmény mellett, másrészt támogatja a kisebbségi helyzetet ily módon rendezni szándékozó törekvéseket. A nem kifejezett kisebbségvédelmi nemzetközi jogi megoldást Kovács Péter "szégyenlôs kisebbségvédelemnek" titulálja.²¹ Mint írja, a nemzetközi jogi szabályzási folyamatok résztvevôi "expressis verbis nem vállalják ugyan fel a kisebbségi jogok védelmét, de olyan problémákat szabályoznak, amelyek szorosan összefüggnek a kisebbségi lét mindennapjaival".

D. Sanders Is Autonomy a Principle of International Law? címû cikkében²² a szerzô négy faktort állít föl, amelyet figyelembe kell venni mielôtt egy kisebbség akár csak remélhetné az autonómiát: földrajz, népesség, kulturális eltérések és a már létezô intézmények. A kisebbségnek meg kell gyôznie a központi kormányzatot, hogy ô kisebbségként élt az állam egy bizonyos területén, gyakorolta a saját oktatási, nyelvi, vallási és kulturális szokásait, és olyan saját intézményei vannak, amelyeket a teljes kisebbség, vagy akár a központi kormányzat, vagy egy nemzetközi szervezet is ismer vagy elismer. Ez nem ad a kisebbségnek jogot az autonómiára, csak legitimálja a követeléseit, céljait.

Az autonómia tényét nemzetközi jogi oldalról figyelve az egyik legérdekesebb aspektus lehet,²³ hogy meg kell találni az utat, amely mind az állam központi vezetését, mind a kisebbségként élô csoportot kielégíti. Az autonómia bizonyos esetekben ellenszere lehet a szeparálódási törekvéseknek. Az alapprobléma a csoport önállósodási szándéka, amely - esetleg - új állam létrehozására irányul. Mégha egy csoportnak lehetôsége is nyílna a nemzetközi jog alatt új államot létrehozni, akkor sem lenne megvalósítható ténylegesen, mert sok ember - különbözô okok miatt - nem képes államként mûködni. Ez a szabály igaz lehet egy, az államtól gazdasági függésben lévô csoportra. A szerzô kifejti, hogy az önrendelkezés magas fokának biztosításával - így annak az érzésnek a kialakításával, hogy a kisebbség ténylegesen saját sorsának a meghatározója - eléri, hogy az addig lehetséges szeparálódási szándékok is fölöslegesek legyenek. Meg kell azonban jegyeznünk, hogy a fenti elv magvalósulásához a demokráciának olyan szintû fejlettségére van szüksége, amelyet Közép- és Kelet-Európában még egy jó ideig a legoptimistább politológus is csak távolban derengô délibábként mer megírni.

A nemzetközi viszonylatok közül utolsónak a szubszidiaritás elvét emelnénk ki. Bár elsôsorban alkotmányjogi (belsô jogi) aspektusból szokták figyelembe venni, a nemzetközi jogi kisebbségvédelem is számon tartja a legfontosabb alapelvei között. Két szempont a legmarkánsabb, amelyek élôvé teszik az elvet a nemzetközi jogi szabályozásban: (1) elméleti szempont, azaz nemzetközi szinten szabályozott belsô jogi tény (lásd pl. Önkormányzati Charta²⁴): a bi/multilaterális joganyagban nem csak átveszi a terminus technicusokat, hanem adott esetben többletjelentéssel is ellátja (lásd kisebbségek önkormányzása); (2) gyakorlati megfontolások, azaz ha a kisebbségek földrajzi adottságai (pl. adott közigazgatási egységben többségben van az országos szinten kisebbségben élô csoport) lehetôvé teszik, hogy saját közigazgatási egységében vezetô szerepet kapjon - ez egy lépés a területi autonómia felé.

Kisebbségvédelmi vizsgálódásaink során az egyes csoportok helyzetét javító megoldások között bizonyos összefüggésekre leltünk. A már ismert megoldásokat a fokozatosan növekvô jogkör szerint állítottuk sorba. A három pillér egyrészt az önrendelkezés (self-determination) egyre szélesebb fokát, illetve az egyre stabilabb kisebbségvédelmi berendezkedést mutatja, másrészt a kisebbség tudatában felmerülô esetleges követelések sorrendjét, illetve a tudatosult önigazgatás állomásait szemlélteti.

Igyekszünk kitérni az alábbi rendszerezés esetleges hiányosságaira, az egyfajta átfedést kikényszerítô lehetôségekre. Továbbá itt jelezzük, hogy nem szükségképpen három, egymást idôrendi sorrendben követô stádiumról van szó, mégis ez az elméleti-logikai rendszer helytálló például a határon túli magyar kisebbség törekvéseiben.

Három alapvetô stádium fedezhetô fel a kisebbségek közjogi státusát szemlélve: (1) adott régióban, illetve területi egységen élô kisebbség azon minimális jogaiért küzd, amelyek nyelvének, vallásának, szokásainak megtartásához és fejlesztéséhez nélkülözhetetlenek. Ezek általában nyelvi jogok. Ilyenkor speciális státust vagy személyi autonómiát kap egy kisebbség; (2) speciális státussal, esetleg személyi autonómiával már rendelkezô csoport, vagy ezekkel nem, de kifejezetten erôs területi kötöttségekkel bíró kisebbség a területi autonómiáért száll síkra; (3) a kisebbségvédelem végsô stádiuma a föderalizmus, amikor a kisebbséglakta régióból tagállam lesz - a maga elônyeivel, hátrányaival együtt.

A speciális státus, illetve a személyi autonómia bizonyos szinten összekapcsolható, hiszen mind a két kisebbségvédelmi intézmény kialakításának indoka lehet egyfelôl a "párducfoltos" elhelyezkedésben élô kisebbség, másfelôl egy kezdeti stádiumban lévô (tehát - akár állami, akár kisebbségi - továbblépésre számító) kisebbségvédelmi törekvés.

Az államok nagy része nem zárkózik el ezen megoldások elôl, noha a perszonális autonómia már egy komplex intézményrendszerrel való felruházást is magába foglal. Létrehozásukat tekintve²⁵ a belsô és a külsô jog teremthet feltételt a nyelvi, vallási és egyéb szokások megôrzésre, fejlesztésére. A belsô jog majdnem minden esetben alkotmányos szinten, míg a külsô, avagy nemzetközi jog egy- vagy kétoldalú állami akaratnyilatkozattal vagy a nemzetközi jogközösség elvárása alapján a béke és biztonság alapján teremthet speciális státust vagy autonómiát.

Mint alább, a fejezet második részében kitérünk rá, a speciális státus biztosítását a nemzetközi jog több módon is lehetôvé teszi. Egyrészt meg kell említeni a nemzetközi chartákat, egyezményeket, amelyek hol több, hol kevesebb kötelezettséget rónak az egyes államokra; másrészt meg kell említeni a kétoldalú szerzôdéseket, amelyek szintén letéteményesei lehetnek kisebbségi jogoknak, de akár autonómiáknak is.

Amikor egy állam egy olyan multilaterális szerzôdésnek kíván a részese lenni, amely kisebbségi jogokat szándékozik védeni, két tényt lehet feltételezni: vagy olyan magas fokán áll az állam a pluralizmusnak és a demokráciának, vagy olyan kevés kötelezettséget lát a szerzôdésben magára nézve foglaltnak. Bár ez a sarkított kijelentés meghökkentô, mégis jellemzô, hogy az államok nem tolonganak egymás elôtt még a speciális státus létrehozásában sem.

Egy állam a szerzôdés rá nézve gyengébb hatását úgy tudja kiváltani, hogy - amennyiben a szerzôdés lehetôvé teszi - "összeválogatja" a lehetô legenyhébb cikkeket (ilyen pl. a Helyi Önkormányzatok Európai Chartája 12. cikke, illetve a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartája 2. cikke), vagy a szerzôdés értelmezését teszi a maga számára kedvezôbbé.

Ez utóbbira kiváló példa a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának 27. cikke, amely szerint "olyan államokban, ahol nemzeti, vallási vagy nyelvi kisebbségek élnek, az ilyen kisebbségekhez tartozó személyektôl nem lehet megtagadni azt a jogot, hogy csoportjuk más tagjaival együttesen saját kultúrájuk legyen, hogy saját vallásukat vallják és gyakorolják, vagy hogy saját nyelvüket használják".

Az Egyezségokmány 1966-ban született az ENSZ keretében, és 1976-ban lépett hatályba. Értelmezési nehézségeit most kifejezetten a 27. cikk kapcsán emeljük ki. Egyik alapvetô probléma volt, hogy mivel 1976-ban lépett hatályba az Egyezségokmány, a kisebbségek javától már évtizedekkel ezelôtt elvették az iskoláikat, szociális és más intézményeiket. A kisebbségek egy része az elsô világháború után jött létre, és ezt követôen megindult a többségi államok hol rejtett, hol nyílt asszimilációs politikája. Itt természetesen nem csak a határon kívül rekedt magyarság helyzetére gondolunk, hanem más európai, illetve volt gyarmati kisebbségekre is. Az Egyezségokmány tehát egy már lezajlott jelenséget szabályozott,²⁶ így több állam - szinte - kötelezettség nélkül vállalhatta a szerzôdés aláírását.

A fenti problémához kapcsolható másik értelmezési nehézség az volt, hogy az államok az idézett cikkely olvasatában csupán egy non facere obligatiót láttak.²⁷ Puszta nyelvtani értelmezésben a cikk egy tartózkodási kötelezettséget ró az államra, amely így csak elismeri a területén élô kisebbségek létét, illetve nem lehet megtagadnia az ôket megilletô kisebbségi jogokat. Gyakorlatban ez az államnak csak annyit jelentett, hogy noha elismerte a kisebbségek egzisztenciáját, semmi anyagi támogatást nem adott intézményeik fenntartására. Ezen az értelmezésen az ENSZ Emberi Jogi Bizottsága 1994-ben változtatott annyiban, hogy téves értelmezésnek nyilvánította a fentieket, és kijelentette, hogy igenis cselekvési, facere kötelezettséget ró az államra, hiszen, ha a cél az, hogy maradjon meg az érintett nyelvi vagy vallási kisebbség, akkor az állam nem törôdhet bele abba, hogy az említett okok miatt a kisebbség száma csökken.

Az Egyezségokmány tartalmának más jellegû befolyásolása történt például Franciaország vagy Törökország esetében, akik a 27. cikkely alkalmazásához fenntartást tettek. Franciaország alkotmányossági problémát említett, mivel neki a "kisebbség" nem értelmezhetô kategória, így rá nézve nem lépett hatályba a kisebbségek sorsát a fentiek szerint szabályzó általános nemzetközi norma.

A speciális státus nem csak jogi tények biztosításán alapulhat, hanem más, esetleg jogilag kevésbé kézzelfogható jelenségek útján is. Erre példa a már elemzett Malajzia esete is, ahol az 1969 utáni politika célul tûzte ki magának a kisebbségi helyzet hosszú távú megoldását. A maláj népesség helyzetének javítását zászlaján viselô "új gazdasági politika" (NEP) megszervezte és átrendezte a gazdasági, pénzügyi erôviszonyokat. Hibáktól nem mentes, de mûködôképes rendszert hozott létre, amelynek a lényege, hogy egy gazdasági fellendülést hozzon egy többnemzetiségû országban, megoldva így az anyagi erôforrások elosztásából származó kisebbségi vitákat.

A három pillér bevezetésénél említettük, hogy a rendszer nem mentes bizonyos átfedésektôl sem. A személyi és a területi autonómia kapcsán érezhetô egyfajta kettôsség, amely terjedelmükben nyilvánul meg. A kisebbségeknek nyújtott jogok szélessége nem föltétlenül tágasabb a területi autonómiánál abban az esetben, ha a területi autonómia csupán egyes szociális, illetve oktatási jellegû jogkört ölel föl az adott területen élô csoport esetében, figyelmen kívül hagyva a szórványt. Ezzel szemben lehetséges, hogy a személyi autonómia - mivel az állam egész területén élô kisebbséget magába foglalja - szélesebb, a fentieken kívül kulturális vagy politikai érdekvédelmi intézményeket is tartalmaz. Mindenesetre igaz, hogy általában a területi autonómia mind individuálisan, mind az egész kisebbséget érintôen nagyobb "biztonságot" eredményez, nagyobb gazdasági lehetôségeket takar, illetve a kisebbségnek - mint államalkotó tényezônek - nagyobb politikai befolyást biztosít saját sorsa meghatározása tekintetében.

Az 1.3.2. fejezetben leírt, a területiséget meghatározó jellemvonásokon kívül szeretnénk itt megemlíteni az önrendelkezés (self-determination) és önkormányzás (self-government) egyes kérdéseit, kapcsolatát a kisebbségek jogi helyzetének megoldásával.

Az önrendelkezés fogalma bizonyos alkotmányjogi kérdéseket vet fel, mint például az egységes és oszthatatlan állam, a területi szuverenitás, vagy a decentralizált hatalom problémáját. Egy területi autonómia létrehozásához elengedhetetlen feltétel, hogy az adott állam belássa: nem veszélyezteti területi egységét az önrendelkezés ezen formája sem de iure, sem de facto.

Az önrendelkezést egy olyan világos módszernek tartják,²⁸ amely összetett lehetôségeket tartalmaz. A lehetôségek célzata egyfelôl az ôket elérni szándékozó csoport kielégítése, másfelôl az állam létének, szuverenitásának és területi integritásának védelme.

Trifunovska különbséget tesz külsô és belsô önrendelkezés között. Külsô önrendelkezés (external self-determination) alatt az emberek azon jogát érti, amellyel a saját szuverenitásukat választják és szabadok mind a külsô kényszer, mind az idegen uralom alól. Az önrendelkezés ezen fajtája lehetséges, hogy "függetlenedésben" és egy szuverén állam létrehozásában végzôdik. A belsô önrendelkezés (internal self-determination) jog az államon belül a politikai folyamatokban, döntéshozatalban való részvételhez. Ez a saját politikai rendszernek és fejlôdésnek a szabad megválasztását jelenti a létezô állam határain belül. Ezt erôsíti meg²⁹ az ENSZ 47/135. sz. határozatának 8. cikke (4), amely kimondja, hogy "A jelen Deklarációban semmit sem lehet úgy értelmezni, hogy az államoknak lehetôségük nyíljon olyan cselekmények véghezvitelére, amelyek ellentétesek az Egyesült Nemzetek Szövetsége céljaival és alapelveivel, beleértve az államok szuverén egyenlôségét, területi integritását és politikai függetlenségét."³⁰

Az önrendelkezésnek gyakorlati relevanciája is van.³¹ Ma egy pluralista demokratikus állam törekszik arra, hogy létrehozzon és fejlesszen - nemzeti szinten - különbözô mechanizmusokat mind a kisebbségek, mind a bennszülött népesség védelmére. Trifunovska véleménye szerint ezek lehetnek (1) alkotmányos vagy törvényi szintû megegyezések, tényleges politikai és gazdasági részvétel; (2) békéltetô, megegyezési mechanizmus; (3) különbözô interetnikus kormányszintû és nem kormányzati szinten lévô testületek felállítása, valamint olyan igazgatási hivatal létrehozása, amely ezen csoportokat érintô kérdésekkel foglalkozik (például egészség, lakásügy, oktatás, foglalkoztatás stb.).

Mint a fentiekbôl is kiderül, az önrendelkezés olyan fogalom, amely alapvetô jelentôsséggel bír a kisebbségek terén. Fölmerül mégis a kérdés, hogy egy olyan kisebbség, amely anyaállamának közvetlen szomszédságában él, annak támogatását élvezi, jogosult-e az önrendelkezésre, vagy csak a kisebbségi jogok illetik meg?

A kisebbségek kialakulását végigtekintve látható, hogy alapvetôen kétféle viszonyban lehet egy csoport a többségi állammal: egyrészt lehet - úgymond - ráutalt állapotban, amikor a kisebbség nem kötôdik (etnikailag, kulturálisan stb.) a szomszédos államokhoz, továbbá a többségi állam etnikai, kulturális stb. összetételétôl is eltér (példa lehet erre Korzika vagy a spanyol kisebbségek); valamint lehet, hogy a kisebbség kialakulásában olyan történelmi tényezôk vettek részt, amelyek az adott népcsoportot elszakították az anyanemzet testétôl (például Dél-Tirol, koszovói albánok, a határon túli magyarság).

Ha egy kisebbség az anyaállam testétôl elszakadva él, megilleti-e az önrendelkezés? Válaszunk azon tételbôl indul ki, hogy egy modern demokratikus, pluralista állam a területén élô kisebbségeknek meg kell hogy adja az ôket megilletô önrendelkezés bizonyos fokát.³² A kisebbségi jogok biztosításánál ez annyiban (is) több, hogy nem egy ún. felülrôl bevezetett kisebbségvédelmi rendszert mûködtet az állam, hanem lehetôséget ad az automatizmusra és bizonyos kisebbségi jogok önálló gyakorlására. Az a kisebbség, amely az anyaállam testétôl elszakadva él, attól a pillanattól, hogy kisebbségként tartja számon a nemzetközi jogközösség és a történelem, jogalanyisággal bír, államalkotó tényezô. Így de iure a többségi állam része, nem releváns a más államhoz fûzôdô etnikai, kulturális stb. viszony, mivel a kisebbség részérôl fogalmilag kizárt egy kettôs jogi kötôdés az anyaállam és a többségi állam felé. Ezt szemléltetve például a Koszovó tartományban élô albánok is Jugoszlávia határain belül igyekeznek kivívni jogaikat, nem pedig az anyaállammal való intézményes úton próbálnak helyzetükön javítani.

Fenti gondolatmenetünket folytatva, amint a többségi állam elismeri a területén élô kisebbség létét, államalkotó voltát, érvényesek lesznek rá azon nemzetközi pozitív és szokásjogi alapelvek, normák, amelyek feljogosítják, illetve kötelezôvé teszik számára a kisebbségnek egyes jogok biztosítását. A kisebbségek viszont - tekintet nélkül az anyaállam létére vagy nemlétére - jogot formálhatnak véleményünk szerint az önrendelkezésre, mint a kisebbségi jogok garanciájára.

Anyaállam léte esetén a kisebbségnek biztosított anyaállambeli speciális státus gesztus értékû.

Az önrendelkezésnek mint garanciának az alapvetô kritériuma, hogy ne domináljon a "felülrôl bevezetett" jelleg. Példa lehet az 1974-89 között a Vajdaságban felállított autonómia, amelyet az "egypártrendszer autonómiájának" is neveztek:³³ a központi hatalom által tételesen meghatározott korlátok közé szorított önrendelkezésrôl van szó, amelyet kis sarkítással akár irányított tartományi törvényalkotásnak is lehetne nevezni. Pozitív példa az önrendelkezés biztosítására és a felek jóhiszemû joggyakorlására a dél-tiroli autonómia.

Az önrendelkezés és az autonómia egymáshoz szorosan kapcsolódó fogalmak, amelyek gyakran fedik is egymást. Mindenesetre az autonómia intézményrendszere feltételezi az önrendelkezés létét. Az autonómia fogalmi keretei egyenesen az önrendelkezés elvére épülnek, amely elméleti keretet kibôvíti a politikai autonómia gyakorlati intézményrendszere.

A kisebbségi problémakezelés harmadik pillére, a föderalizmus elé fölvezetôként néhány gondolatot jegyzünk meg, amelyek végsô soron állásfoglalásunkat jelzik a kisebbségvédelmi eszközök rangsorolása terén. Több helyen, elsôsorban politikai, diplomáciai megnyilatkozásokat tükrözô sajtóban, de a szakirodalomban is találkoztunk olyan véleményekkel, amelyek a területi autonómia követelésének folyományát a szeparálódásban, illetve a szövetségi berendezkedés kivívásában látják.

Gondolatjelek között szeretnénk megemlíteni pár olyan vezérfonalat, amelyek megvilágítják, hogy az autonómia miért lehet stabilabb és biztonságosabb kisebbségvédelmi jogintézmény a föderalizmussal szemben.

a) Nincs szükségszerûen szélesebb jogköre egy tagállamnak: adott esetben egy régiónak mind belsô igazgatási, mind külsô - a központi vezetés szintjére is kiható - jogosítványai lehetnek. Példa lehet erre Spanyolország alkotmánya, amelynek második cikke kimondja, hogy: "Az Alkotmány amely a Spanyol Nemzetnek, valamennyi spanyol közös és oszthatatlan hazájának a felbonthatatlan egységén alapul, elismeri és garantálja a nemzetet alkotó nemzetiségek és régiók önkormányzatához való jogát és a közöttük meglévô szolidaritást."

b) Az "erôszakos" - felülrôl bevezetett - föderalizáció nem vezethet hosszú távú stabilitásra éppen a kisebbségi-nemzetiségi problémák kiélezôdése miatt. Közép- és Kelet-Európa több példát is szolgáltatott erre az 1989-1992-ig terjedô idôszakban: a felülrôl - az elsô világháború után - bevezetett szövetségi berendezkedések törvényszerûen bomlottak fel alkotóelemeikre, tagállamaikra.

c) Végül az autonómia kifejezetten egy kisebbségvédelmi eszköz, míg a föderalizmus csak azzá válhat. A területi autonómia relatíve szûkebb terjedelme biztosítja a kisebbségnek, hogy biztonságosan irányítsa saját sorsát a meghatározott területeken, ellenben a kisebbségnek tagállammá növekedése magával hozhat olyan nehézségeket, amelyeket a csoport nem tudna megoldani.

Az autonómiával szemben több szerzô a kisebbségi problémák megoldására a soknemzetiségû államokban a föderalizmust helyezi elôtérbe.³⁴ Véleményük szerint a szövetségi berendezkedés azáltal oldja meg a kisebbségi problémákat, hogy a csoportok már nem "kisebbségnek" minôsülnek, hanem az állam alapvetô elemeinek.

Heintze tolmácsolásában a föderalizmus lehet a tökéletes megoldás a területhez kötött csoportok védelmére, hiszen a tagállamoknak is saját hatalmi ágaik vannak, úgy mint a törvényhozás, végrehajtás és az igazságszolgáltatás. A mûködô szövetségi állam példájára a szerzô Svájcot említi, ahol, mivel a különbözô kantonok történelmi gyökerûek, az állami berendezkedés nem etnikai különbségekre épült. Így a "föderalizmus fogalma jó kiindulópont lehet az autonómia fogalmához".

Ruth Lapidoth megközelítésében³⁵ a szövetség egy tisztán megfogalmazott alkotmányos struktúra, amely az államot régiókra osztja. Az alkotmány rendszerint a régiókhoz és a központi vezetéshez is telepít hatalmat.

Az autonómiát viszont egyfajta "szövetségi megegyezésnek" tekinti, és máshol egy szinten is említi a két kisebbségvédelmi eszközt.³⁶ Álláspontja szerint a szövetségi berendezkedés "elônye", hogy (1) alkotmányos szinten kerül mindig rendezésre, míg az autonómia a jogszabályi hierarchia több szintjén is rendezhetô; (2) a tagállamok több jogosultsággal vesznek részt a központi döntéshozatalban. Ezek az elemek vázolják - véleményünk szerint nem kimerítô jelleggel - a föderalista berendezkedés helyét a kisebbségvédelmi pillérek között.

A szerzô továbbá párhuzamot von (a nem spanyol jellegû) "autonomista állam" és szövetségi állam között. Véleményünk szerint az autonómia és a föderalizmus azonos szinten való említése hasonlatos a Mount Everest és a Kékestetô egymás mellé állításához: ugyanis mindkettô hegy! Mindkét jogintézmény a kisebbség érdekeit szolgál(hat)ja, de alapvetôen más közjogi értelmezésben. Bár a szövetségi modell az önrendelkezés magasabb szintjét biztosítja, az autonómia intézményrendszere biztonságosabb és könnyebben kezelhetô, hiszen szem elôtt tartja a kisebbségi mivoltot is.

A szövetségi berendezkedés elhelyezését az említett pillérek között összegezve kijelenthetô, hogy a kisebbségi csoport által gyakorolt önrendelkezés legmagasabb foka a föderalizmus. Ennél magasabb szint csak az önálló állam létrehozása lenne, de az ipso facto nem lehet kisebbségvédelmi jogintézmény.

A kisebbségvédelmi jogintézmények terjedelmi fokozatosságát, valamint az önrendelkezés egyre szélesebb körét megvilágítani próbáló összegzésünk a kisebbségi problémakezelés tengerének csak egy apró cseppje. Szándékunk szerint tájékozódási vezérfonalakat jelezne a három pillér, amelyek segítenek elhelyezni közjogi értelemben a kisebbségek státusát, az autonómiát és magukat a kisebbségvédelmi eszközöket. Ezenkívül szeretnénk, ha gyakorlati funkciókat is betöltenének, miszerint a leendô vagy már folyamatban lévô, kevésbé tisztázott státusú kisebbségek helyzetének közjogi tekintetbôl történô megoldásában is segítségre lehetnének.

Mint az 1.3.5. fejezetben említettük, az autonómiához ambivalensen viszonyul a nemzetközi jog. Alig lehet olyan kapaszkodót találni, amely kétséget kizáró biztonsággal hozna létre egy csoport számára autonómiát. Fent említettük, hogy a nemzetközi jog nem tartalmaz olyan kógens normát, amely kötelezôvé tenné az autonómiák megalkotását. Bár a kisebbségek szempontjából ez egy sajnálatos tény, az államközi politika, illetve a közjog szempontjából alapvetô feltétel: az állam politikai szuverenitásának csorbulása lenne, ha a területén élô minden csoportnak kötelezô jelleggel önrendelkezést kellene biztosítania.

Az autonómia kérdésének megoldását ezért alulról szervezôdô, jól kidolgozott, nemzetközi kitekintéssel kiegészített jogi és politikai eszközökkel lehet elkezdeni. Ezt másképpen úgy is mondhatnánk, hogy egy autonómia sikerének a forrása annak közjogi kimunkáltsága és a diplomácia hatékonysága. Mindehhez azonban, mint az elemzett nyugat-európai modellek is tanúsítják, a kisebbségek legitimációt keresnek, amelyet rendszerint a nemzetközi jogi dokumentumokban találnak meg.

Kardos Gábor hívta fel a figyelmünket arra, hogy a nemzetközi jog voltaképpen hogyan vezeti le az autonómia jogintézményét. Meglátása szerint az alábbi négy lépcsô vezet az autonómia fogalmához:

1. A Genocídium Egyezmény. Az Egyesült Nemzetek Szervezetének Közgyûlése 1946. december 11-én kelt 96/I. számú határozatában kinyilvánította, hogy a népirtás a nemzetközi jogba ütközô olyan bûncselekmény, amelyet a civilizált világ elítél. Az 1948. december 9-én kelt nemzetközi egyezmény (a Genocídium Egyezmény) a preambulumában rögzíti, hogy a népirtás a történelem mindegyik korszakában nagy veszteségeket okozott az emberiségnek, és ennek megelôzése végett nemzetközi együttmûködés szükséges. Az egyezmény 1. cikkében a szerzôdô felek megerôsítik, függetlenül attól, hogy a népirtást békében vagy háborúban követik el, az a nemzetközi jogba ütközô olyan bûncselekménynek tekintendô, ami miatt kötelezik magukat arra, hogy a megelôzô rendszabályokat foganatosítsák, az elkövetôket pedig megbüntetik.

A hatályos magyar büntetô kódex³⁷ 155. szakasza tartalmazza az Egyezmény alapján a magyar jogrendbe felvett népirtás büntetôjogi fogalmát, amely "nemzeti, etnikai, faji vagy vallási csoport teljes vagy részleges" kiirtását említi. Szerbia Koszovó tartományában élô albán kisebbség helyzetét tekintve könnyen értelmezhetô a genocídium kapcsolata a kisebbségekhez, de az autonómia fogalmát még nem világítja meg.

2. A diszkrimináció-mentes bánásmód. A nemzetközi jog több helyen is említi a megkülönböztetés tilalmát, mint az alapvetô emberi jogok közé tartozó elvet - amely szoros kapcsolatban van a kisebbségvédelemmel. Példaként említjük meg az Emberi jogok és az alapvetô szabadságok védelmérôl szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezményt,³⁸ amely 14. cikkében fogalmazza meg a megkülönböztetés tilalmát: "A jelen Egyezményben meghatározott jogok és szabadságok élvezetét minden megkülönböztetés, például nem, faj, szín, nyelv, vallás, politikai vagy egyéb vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, nemzeti kisebbséghez tartozás, vagyoni helyzet, születés szerinti vagy egyéb helyzet alapján történô megkülönböztetés nélkül kell biztosítani."

3. Az egyes kisebbségi jogok. A genocídium tilalmánál, illetve a diszkrimináció mentes bánásmódnál lényegesen konkrétabb kategóriát képeznek az egyes kisebbségi jogok megfogalmazásai, amelyek bár felsorolják az államok által tiszteletben tartandó jogokat, mégsem kézzelfoghatók, a szónak abban az értelmében, hogy túlzott általánosságuk révén akkor sem kényszeríthetôk ki teljességgel, ha az államok kifejezetten el is fogadták azokat.

Egyes kisebbségi jogokat találhatunk az ENSZ keretében létrehozott Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya 27. cikkében, ahol az alábbiakat emelte ki az Emberi Jogi Bizottság: "(a kisebbségeknek) saját kultúrájuk legyen, hogy saját vallásukat vallják és gyakorolják, vagy hogy saját nyelvüket használják". Az ENSZ Közgyûlés által megszavazott 47/135. határozat is tartalmaz ilyen jellegû jogokat, amelyeket alább a 2.2.2. fejezetben tárgyalunk.

Az Európa Tanács parlamentáris közgyûlése által 1995. február elsejével létrehozott Keretegyezmény a nemzeti kisebbségek védelmérôl nevesíti többek között a nyelvhasználatot, személy- és helységnevek használatát, oktatást.

4. Kifejezett állami kötelezettségek - jogok nélkül. Az autonómia fogalmához legközelebb a kötelezô érvényû nemzetközi jogi dokumentumok közül a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartája helyezkedik el. Mint alább bôvebben kifejtjük, a Chartában az állami kötelezettségek vannak felsorolva, amelybôl (meghatározott keretek között) az államok à la carte módon szelektálhatnak. Témánk szempontjából lényeges tény, hogy a Charta nem említi az "autonómia" fogalmát, de végrehajtása a gyakorlatban a quasi speciális státust megvalósítja.

A kisebbségeknek a Nyelvi Charta által megvalósított státusa - mégha nem is tartalmaz igazgatási jogköröket - lényegesen konkrétabb védelmet nyújt az általános kisebbségi jogok biztosításának megígérésénél. Mindezen lépcsôk az autonómia fogalmához vezetnek, amely intézmény a kisebbségvédelem - talán - legszínesebb eleme.

Az Alapfogalmak címû fejezetünkben igyekeztünk érinteni minden olyan kisebbségvédelemhez tartozó elméleti elemet, amelyek véleményünk szerint nélkülözhetetlenek. Jelen fejezetben - az elméletet gyakorlattal, a természetjogot pozitív joggal kiegészítendô - egyes nemzetközi jogi dokumentumokban szándékozzuk bemutatni az autonómia helyét, szerepét.

Mint fentebb írtuk, a nemzetközi jogi szabályzás két alapvetô eszköze a multi- és a bilaterális szerzôdések. Az elôbbi a kisebbségvédelem terén jellemzô, ezt példázzák az egyes nemzetközi szervezetek (ENSZ, Európa Tanács, EBEÉ/EBESZ) által elfogadott szerzôdések, illetve azok végrehajtására, ellenôrzésére létrehozott intézmények. Az autonómia a nemzetközi pozitív jogban nem jelenik meg expressis verbis. Kivételt képeznek egyes ajánlások, határozatok, amelyek általában alacsonyabb szinten, nem szerzôdési természetûen, hanem soft law jellegûen³⁹ születnek.

Az alábbiakban arra keressük a választ, hogy a gyakorlatban, illetve az egyes szövegekben milyen kötôdések létezhetnek az autonómiával. Ebbôl a tekintetbôl elemzünk európa tanácsi egyezményeket, ajánlásokat, határozatokat, két ENSZ-határozatot, valamint Magyarország és a szomszédos államok között a jószomszédságról és az együttmûködés alapjairól kötött kétoldalú szerzôdéseket.

Meg kell említenünk, hogy az Európai Biztonsági és Együttmûködési Értekezlet/Szervezet alapvetô kisebbségvédelmi-emberi jogi tárgyú dokumentumaira, úgy mint bécsi dokumentum: alapelvek (1989. január 15.), koppenhágai dokumentum: IV. fejezet (1990. június 29.), Az Új Európáról szóló Párizsi Charta (1990. nov. 21.), moszkvai konferencia záródokumentuma (1991. október 3.), helsinki dokumentum (1992. július 10.), budapesti dokumentum: VIII. fejezet (1994. december 6.), valamint a Nemzeti Kisebbségek Fôbiztosának tisztségére, feladataira, eddigi mûködésére nem térünk ki. Ezzel is igyekszünk témánk terebélyesedését gátolni, még annak az árán is, hogy esetleg egyébként fontos dokumentumok elemzése kimarad munkánkból.

Jelen fejezetben az Európa Tanács bizonyos dokumentumait tekintjük át abból a szempontból, hogy milyen formában található meg bennük az autonómia, illetve milyen kapcsolatban áll a kisebbségvédelmi dokumentum az autonómia jogintézményével. Ahogy az 1.3.5. fejezetben említettük, a nemzetközi normák (elsôsorban a multilaterális szerzôdések) a szégyenlôs kisebbségvédelem jegyeit hordják magukon. Ez elsôsorban az államok akaratának leképezése, hiszen nem várható el az államtól, hogy nemzetközi szinten teljes vállszélességgel kiálljon a decentralizáció ilyen konkrét megvalósulása mellett. Ennek a - politikai - ténynek köszönhetô, hogy az egyezmények megalkotása folyamán több állam érdekeit kell szem elôtt tartani, így a szöveg szükségszerûen finomodik, csiszolódik, és olyan elemek hullanak ki belôle, amelyek a legtöbb állam akaratának támogatását nem élvezik. Az autonómia kifejezés mellôzésével készült, de alapvetô fontosságú kisebbségvédelmi dokumentum például a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartája, a Nemzeti Kisebbségek Védelmérôl szóló Keretegyezmény vagy a Helyi Önkormányzatok Európai Chartája. Ez utóbbi nem kifejezetten kisebbségvédelmi dokumentum, de több kapcsolódási pontja is van - ezért szégyenlôs.

Az autonómia kifejezés a fenti okok miatt (is) gyakran tabu jellegû. Ennek ellenére, a szintén följebb említett soft law jellegû dokumentumok tartalmazhatják expressis verbis, mint például az Európai Regionális és Helyi Közhatóságok Állandó Konferenciája (CLRAE) által kidolgozott 52. (1997) sz. határozat, a 43. (1998) sz. ajánlás, vagy a Parlamentáris Közgyûlés 1201. (1993) sz. ajánlása.

A Nyelvi Charta és a Keretegyezmény, mint az elsô kifejezetten a kisebbségek oltalmazására és a helyzetük javítására szolgáló dokumentumok nem élnek a nagyvonalúsággal, hogy a kisebbségeknek az autonómia lehetôségét felvessék. A két szerzôdés között azonban az alapvetô különbség a jogok körülhatároltsága, valamint az állami kötelezettségek aspektusában rejlik. A Nyelvi Chartát így keményebb szabályzás jellemzi, míg a Keretegyezményben találunk nem stricti iuris formulákat is, mint például a felek "bátorítják", "nem akadályozzák", "erôfeszítéseket tesznek arra, hogy" stb.

A kisebbségi lét egyik legfontosabb megnyilvánulása a nyelv. A Nyelvi Charta pótolhatatlan érdemeit egy külön dolgozatban lehetne csak felsorolni. Ezzel kapcsolatban Kovács Péter így nyilatkozott:⁴⁰ "ez a dokumentum a maga nemzetközi jogi szerzôdési voltával az elôttünk álló évtizedekben meghatározhatja a kisebbségvédelem fejlôdési irányát". Az 1998. március 1-i hatálybalépése elôtt már körvonalazódott, hogy egyrészt integrációs alapfeltétel lehet, másrészt quasi szokásjogi jelleget ölt, ha az elfogadására vonatkozó, illetve a vele kapcsolatos állami cselekményeket tekintjük.

Kovács Péter szerint a Charta kiindulási alapja az a felismerés, hogy az európai kulturális közösség és közös örökség fontos elemét képezô nem hivatalos nyelvek jelentôs része mára veszélybe került, részben az állami asszimilációs politikának, illetve az állami érdektelenségnek, részben a "modern civilizáció uniformizáló nyomásának és különösen a tömegtájékoztatásnak" köszönhetôen.

A preambulum is jelzi, hogy Európa történelmi regionális vagy kisebbségi nyelveinek - amelyek közül néhányat az esetleges eltûnés veszélye fenyeget - védelme hozzájárul Európa kulturális gazdagságának és hagyományainak megóvásához és fejlesztéséhez. A Charta így nem a nyelvi kisebbségeket, hanem a regionális vagy kisebbségi nyelveket kívánja védeni, abból az alapfilozófiából kiindulva, hogy e nyelveket az ôket megilletô helyen, a nyelv kulturális funkcióját figyelembe véve a "többnyelvûség" és a "sokkultúrájúság" szellemében részesítse védelemben.

A többnyelvûség és a kulturális sokszínûség kritériumát mindvégig nyomon lehet követni a Charta szerkezetén. Ezen elvek jelentik a szerzôdés és az autonómia legtávolabbi kapcsolódási pontjait: amelyik állam belsô jogrendjében nem ismeri el alkotmányos szinten - kifejezetten vagy hallgatólagosan - ezen elveket, fiziológiailag nem képes túllépni nemzetállami keretein, tehát nem képes a kisebbségi önrendelkezés elismerésére sem.

Itt jegyezzük meg, hogy a magyar állam fennállása óta magáénak vallja a többnyelvûség és a sokkultúrájúság elveit. Ennek nyoma már az egyik legelsô jogi, politikai emlékünkben, Szent István Intelmeiben is megtalálható a következôképpen: "(...) Mert az egy nyelvû és egy szokású ország gyenge és esendô. Ennélfogva megparancsolom neked, fiam, hogy a jövevényeket jóakaratúan gyámolítsad és becsben tartsad, hogy nálad szívesebben tartózkodjanak, mintsem másutt lakjanak. Ha pedig le akarnád rombolni, amit építettem, vagy szétszórni, amit összegyûjtöttem, kétségkívül igen nagy kárt szenvedne országod. (...)" Az idézett szöveg utolsó két mondata a kisebbségi politika minden idôket meghatározó alapelvévé kell(ene) hogy váljon.

A Nyelvi Charta a többnyelvûség különbözô mélységében szabályozza az intézményesítést úgy, hogy az állam a kötelezettségvállalást egyrészt az ország teljes területén (általánosan), másrészt az érintett nyelvekre jellemzô területen (konkrétan) teszi. Ez utóbbi "speciális nyelvi zónák" a szerzôdés egyik legfontosabb koncepcionális elemeit képezik.⁴¹

A szöveg 1. cikk b) pontja értelmében a "regionális vagy kisebbségi nyelv használatának területén" az a földrajzi körzet értendô, ahol ez a nyelv olyan számú személy kifejezési eszköze, amely indokolja a jelen Charta által elôírt különbözô védelmi és ösztönzô intézkedések meghozatalát. Bár Kovács Péter külön hangsúlyozza, hogy a speciális nyelvi zóna nem jelent szükségképpen közjogi státust, a gyakorlat alapján mégis felvethetô, hogy a Charta végrehajtása egy olyan speciális státust eredményez, amely közel van a személyi autonómiához.

Autonómiára asszociál továbbá a nyelvi jogok szabályzásának szintje: az igazságszolgáltatásbeli, közigazgatási nyelvhasználat a területi autonómia lényeges elemei, ezen felül az oktatás, kultúra, gazdaság, társadalmi szférákban használt nyelvhasználat mindkét autonómia-fajtát jellemzi. Nem azt szándékozunk kiemelni a fenti összehasonlításunkkal, hogy az autonómiának milyen fontos része a nyelv, hiszen ezt szinte minden elemzett nyugat-európai modell tanúsítja, hanem egy állam a Nyelvi Charta által történô széles körû nyelvi jogok biztosításával egyre közelebb kerül az autonómia elismeréséhez.

A Helyi Önkormányzatok Európai Chartája a szégyenlôs kisebbségvédelem jegyében még a "kisebbség" kifejezést sem ejti ki, hanem értelmezésében és alkalmazásában magába foglalja a kisebbségi önkormányzat szabályozását is. Az autonómia tényével így nagyon távoli és áttételes kapcsolatban áll az egyezmény, mégis kiemelnénk három olyan cikkelyt, amely különösen figyelemreméltó dolgozatunk szempontjából.

A 3. cikk elsô pontja definiálja a helyi önkormányzás fogalmát: a helyi önkormányzás a helyi önkormányzatoknak azt a jogát és képességét jelenti, hogy - jogszabályi keretek között - a közügyek lényegi részét saját hatáskörükben szabályozzák és igazgassák a helyi lakosság érdekében. A meghatározást összehasonlítva a fentiekkel kijelenthetô, hogy az autonóm jogkörrel felruházott közösségek önszabályzó, önkormányzó mechanizmusa alapjait tekintve megegyezik a helyi önkormányzati mechanizmussal.

A 4. cikk 3. pontja - mint fentebb idéztük - a szubszidiaritás elvének megjelölése a Chartában. Az önkormányzatiságnak, és ezzel együtt a politikai autonómiának egyik kiindulópontja a szubszidiaritás elve, amely a letéteményese, jogi legitimálója a helyi szintû döntéshozatalnak. Elméleti szinten az elv megalapozza egy adott közigazgatási egységen élô kisebbség önrendelkezését (self-determination) is: az állam többségi lakosságának önrendelkezése az állam létébôl, illetve a többségi lakosság létébôl a priori fakad; a kisebbségi szabályzás viszont éppen attól különleges, hogy bizonyos földrajzi területen és kérdésekben (lásd oktatás, közigazgatási nyelv, eljárás stb.) másképpen kell szabályozni, amelyet - úgy, hogy neki megfeleljen - csak maga a kisebbség képes kimunkálni ("alulról"), tehát a posteriori joga van az önrendelkezésre, avagy arra, hogy az ôt érintô kérdésekben - bizonyos keretek között - dönthessen.

Több európa tanácsi dokumentum hivatkozik a Chartára, annak is a szubszidiaritás elvét rögzítô 4. cikk 3. pontjára. Többek között az alább részletesebben bemutatásra kerülô 52. (1997) sz. ajánlás (CLRAE), továbbá az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága az R (95) 19. sz. "a szubszidiaritás elvének érvényesítésérôl" szóló ajánlásában hangsúlyozza a decentralizáción, a helyben történô döntéshozatal elvén alapuló közigazgatási struktúrák elônyös voltát. A dokumentum preambulumában is jelzi, hogy az Önkormányzati Charta 4. cikk 3. pontjára tekintettel ajánlja a tagállamok kormányainak a decentralizációt, továbbá említi, hogy a szubszidiaritás elve a tagállamok jogrendszerében kettôs dimenziójú: egyrészt segíti a hatalom megosztását a kormányzat különbözô szintjein, másrészt a végrehajtás során ellenôrzô, kontroll szerepet tölt be. Az ajánlás nem tartalmazza a kisebbség kifejezést, de alkalmazása nem zárja ki kisebbségvédelmi dokumentumként való kezelését.

Az Önkormányzati Charta 8. cikke tartalmaz még figyelemre méltó rendelkezést: a helyi önkormányzatok tevékenységének államigazgatási felügyeletét szabályozza. A felügyelet lényege, hogy az állam beavatkozását bizonyos keretek közé kényszerítse azzal, hogy (1. pont) alkotmányos vagy törvényi szinten szabályozott eljárásban lehet gyakorolni, (2. pont) törvényességi, célszerûségi felügyeletet telepít, (3. pont) és hangsúlyozza, hogy a felügyeletet végzô szerv tevékenysége arányban legyen a védeni szándékozott érdekek fontosságával.

A 8. cikkely az állami beavatkozást szabályozza, de egyúttal az államok örökös félelmét is megelôzi - hogy szuverenitásuk megsértését eredményezi a decentralizáció -, hiszen alkotmányos (vagy törvényi) szintû szabályozást feltételez az önkormányzatok tekintetében is, amely garanciát biztosít az állam politikai berendezkedésére való tekintettel.

*

Az Európa Tanács által létrehozott kisebbségvédelmi egyezményeken, szerzôdéseken kívül tartozunk megemlíteni az Európai Helyi vagy Regionális Közhatóságok Kongresszusának (CLRAE) két soft law jellegû dokumentumát, amelyek szintén a nemzetközi kisebbségvédelmi pozitív jog részét képezik.

Az 52. (1997) sz. határozatban a Kongresszus felhatalmaz egy munkacsoportot egy ajánlás elkészítésére, amelyet a Miniszteri Bizottsághoz terjesztenek elô Területi autonómia és nemzeti kisebbségek címmel. Így két egymással szoros összefüggésben élô dokumentumról beszélhetünk, ám érdemes mindkettôben fellelhetô - számunkra releváns - elemeket megemlítenünk.

Az 52. (1997) sz. határozat alapja egy 1996. október 24-26. között, Cividale del Friuliban (Olaszország) megrendezésre került konferencia záródokumentuma, amely a határozattal azonos nevet visel: Föderalizmus, regionalizmus, helyi autonómia és kisebbségek. A dokumentum preambulumában felfedezhetô több olyan utalás, amely élô módon kapcsolódik eredeti célunkhoz, az autonómia vizsgálatához.

A 10. pontban a Kongresszus kimondja, hogy bizonyos feltételek mellett - például nagy koncentrációban (városban, provinciában vagy régióban) több ember tartozik kulturális vagy nyelvi kisebbséghez - a területi autonómia a szeparatista törekvések megelôzése mellett hatékony eszköz a kisebbségi probléma megoldására. Továbbá a Kongresszus reményét fejezte ki, hogy olyan régiók, amelyek közvetlenül is érintettek a kisebbségi probléma megoldásában, a már létezô területi közhatóságok jogosultságait kibôvítik elsôsorban a kultúra, nyelv és oktatás területén.

Fentebb említettük, hogy a szubszidiaritás elvének milyen alapvetô jelentôssége van a kisebbségvédelem, azon belül az autonómiák terén. Az 52. (1997) sz. határozat preambulumának 6. pontja szerint a Kongresszus határozatát az államok belsô álláspontjának figyelembevételével teszi, amely szerint a "föderalizmus, regionalizmus és helyi autonómia nem több, mint a szubszidiaritás elvének különbözô alkalmazása". Az említet jogelv kettôs - állami érdeket és kisebbséget védô - hatása tehát itt is tükrözôdik, amennyiben az államok elismerik a területi autonómia elméleti alapjaként a szubszidiaritás elvét.

A Kongresszus az 52. (1997) sz. határozatában azzal bízta meg a munkacsoportot, hogy ajánlattervezetében térjen ki az alábbiakra: (a) milyen feltételek mellett lehet egy kisebbségnek önkormányzatot biztosítani, (b) milyen jogosítványokat kell alapvetôen biztosítani egy autonóm közhatóságnak, (c) a megegyezéseknek milyen formáját kell tenni, hogy a területi autonómiának az európai közösségbe való beilleszkedés eszközévé válását elôsegítse [...] (g) a helyi önkormányzatnak milyen formáit kell biztosítani, milyen intézményei legyenek és az intézmények milyen alapon mûködjenek, ha földrajzi, gazdasági, szociális vagy történelmi okok miatt a területi közhatóság eltérô etnikai eredetû, vallású, nyelvû és kultúrájú embercsoportból áll.

Ezek alapján a Kongresszus (CLRAE) elfogadta a munkacsoport által kidolgozott ajánlattervezetet a "területi autonómiáról és a nemzeti kisebbségekrôl". A 43. (1998) sz. ajánlás a Miniszteri Bizottság elé terjeszti elfogadásra az ajánlástervezetet, amely - a címébôl fakadóan is - az autonómia témakörrel foglalkozó nemzetközi jogi dokumentumok egyik kiemelkedô helyen lévô része lenne.

Az ajánlásban szereplô kisebbségvédelmi, autonómiát biztosító szempontokat a Kongresszus két fô csoportba helyezte: egyrészt speciális védôintézkedéseket sorol fel olyan tagállamok számára, amelyek területén már léteznek területi közhatóságok (A. a-i.); másrészt a regionális (ön)kormányzati szervek létrehozását maguk elé célul kitûzô tagállamok felé ajánl bizonyos intézkedéseket (B. a-d.).

Az ajánlások [lásd még Parlamentáris Közgyûlés 1201. (1993) sz. ajánlása] tartalmaz(hat)nak konkrét megfogalmazásokat az autonómiával kapcsolatban, hiszen, mint láttuk, magának az "autonómia" szónak egy nemzetközi dokumentumba való foglalása is ritka eset. Az ajánlások szerepe elsôsorban nem közvetlen, az általa védeni kívánt jogi tárgyon érvényesül, hanem közvetve, más nemzetközi (esetleg belsô jogi) dokumentum részét képezi, vagy hivatkozási alapul szolgálhat. Jelenlegi értesüléseink szerint, a 43. (1998) sz. CLRAE ajánlás a Miniszteri Bizottság asztalán fekszik, és kérdéses, hogy az államok - ha igen - mikor fogadják el élô, elismert, alkalmazandó dokumentumként.

Az ENSZ közgyûlésén 1992. december 18-án közfelkiáltással elfogadott 47/135. sz. Nyilatkozat a nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi kisebbségekhez tartozó személyek jogairól, mindenféleképpen mérföldkô az univerzális kisebbségvédelmi kodifikáció történetében.⁴²

A dokumentum kerüli az autonómia kifejezést, ám bizonyos összefüggésekben utal a területiségre. Szerkezetét tekintve a mellékletként a dokumentumba helyezett Nyilatkozat tizenegy pontos preambulumból és kilenc cikkelybôl álló rendelkezô részre tagolódik. A szakaszok jellegzetessége, hogy az államra háruló pozitív, tevési kötelezettségek parancsát egyértelmûen megfogalmazza, ennyiben messze túllép a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmány 27. cikkelyének látszatra puszta non facere obligatio-ján.

Az 1. cikk 1. pontja nem hivatalos fordítás szerint a következôképpen rendelkezik: Az államok védik a területükön élô kisebbségek létét és nemzeti vagy etnikai, kulturális, vallási és nyelvi identitását, és ezen identitás elômozdításának a feltételeit bôvítik.

Nem kifejezett területhez kötött csoportról ír a határozat, hanem magába foglalja értelmezési lehetôségként a területhez kötött és az attól független, szétszórt (egyszerûbben: tömb és szórvány) kisebbség létét. Bizonyos tekintetbôl az állam nem tudja kikerülni a területiség követelményét, ha az adott kisebbség történelmi, vagy egyéb okok miatt elválaszthatatlan régiójától, és a fent említett identitást csak a terület figyelembevételével lehet elômozdítani.

Hasonlóképpen ír a dokumentum a 4. cikk 4. pontjában, miszerint az államok, ahol szükséges, mértéket állítanak az oktatás területén annak érdekében, hogy a területükön élô kisebbségek történelmi, szokásbeli, nyelvi és kulturális tudását fejlesszék. A bekezdés értelmezése nem csak a kisebbségi csoport oktatási rendszerére mutat rá, hanem - gondolva a legtöbb kisebbségre, kiváltképp a határon túli magyarságra -, mivel egy kisebbség (definíciójából eredôen) a fenti kritériumokban tér el a többségtôl, a kisebbség eltérô adottságainak oka rejtôzhet többek között területi tényezôkben, tehát egy állam egy bizonyos részén élô csoport sajátos adottságai kötôd(het)nek a területhez, megfordítva: a terület magához fûzheti a rajta élô embereket (kisebbséget és többséget egyaránt). Képletesen értelmezve a fentieket: az idézett cikkely értelmében például egy több (területhez kötött) kisebbséggel rendelkezô ország (lásd Jugoszláv Szövetségi Köztársaság, Horvátország, Románia stb.) oktatási instrukcióit nem csak a kisebbségekhez, hanem területekhez is igazítja, mégha ott vegyes lakosság is él. A területhez igazított szabályozási rendszer egyik megnyilvánulási formája a területi autonómia, bár ez elmélkedésünk legtávolabbi pontja.

Fenti gondolatmenetünk alapvetô indíttatása az volt, hogy kiemeljük a határokon kívüli magyarlakta régiókban hangsúlyozott elvet, miszerint az identitás gyökere a terület, amelyen a kisebbség él, és amely identitás oktatása, fejlesztése a mindennapok harca. A magyarlakta régiók területi autonómiáért vívott küzdelme nem csak a fentiekben érintett kisebbségi követelések hierarchiájának következô lépcsôje, hanem a földrajzi egységek kultúrakoncentráló és identitásformáló szerepe, amelyet - magunk is több helyen szemtanúi lehettünk - az adott területen élô többségi csoporthoz tartozó állampolgár is pozitív hatásként él meg.

Megemlítésre szorul még a határozat 2. cikkének 5. pontja, amely a kisebbségek kapcsolatépítési és fejlesztési jogát teszi lehetôvé mind más kisebbségekkel, mind az anyaállammal. Ez utóbbit a szöveg tágabban úgy határozza meg, mint "határokon kívül élô, más állam polgárai, akikhez nemzeti vagy etnikai, vallási vagy nyelvi szálak kötik (ti. a kisebbséget)".

Bár a határozat nem tér ki a kisebbségvédelem fajtáira, így az autonómiára sem, a nemzetközi jog alapvetô és mérföldkô szerepû dokumentumaként tartja számon. Jelentôsége többek között pedagógiai jellegében rejlik,⁴³ miszerint gyakorlati megfontolásokból hasznos az egyes kisebbségi és emberi jogokat több ízben, más rendû és rangú dokumentumban megemlíteni. Továbbá tükrözi az államok egybevágó akaratát, amely képes ilyen magas színvonalú jogi dokumentum létrehozására.

A 47/135. sz. ENSZ határozat egészét tekintve szembetûnô tény, hogy minden kisebbségi jogot - annak általánosságát ezzel túllépve - szinte állami kötelezettségként jelenít meg.⁴⁴ A szöveg az alábbi általános kisebbségi jogokat fogalmazza meg: kulturális jogok (2. cikk 1.), nyelvhasználat (2. cikk 1.), kulturális, vallási, szociális és közéletben való részvétel (2. cikk 2.), döntéshozatalban való részvétel (2. cikk 3.), kapcsolattartás joga (2. cikk 5.), anyanyelvi oktatás (4. cikk 3-4.), gazdasági életben, fejlesztésben való részvétel (2. cikk 2. és 4. cikk 5.).

A határozat, bár nem említi az autonómia fogalmát, mégis azokat az alapvetô kisebbségi jogosultságokat szabályozza (lásd oktatásban vagy döntéshozatalban való részvétel), amelyek szerves részét képezik egy autonóm közösség intézményrendszerének.

Az ENSZ Közgyûlésének másik - dolgozatunkhoz kapcsolódó - dokumentuma a 1514. (XV.) számú nyilatkozat a gyarmati országok és népek függetlenségérôl. 1960. december 14-én fogadta el a közgyûlés a határozatát, amely - bár nem kisebbségvédelmi dokumentum - jelentôs helyet kapott a kisebbségvédelmi joganyagban. Kiemelten jelezzük, hogy bár az összehasonlításban szereplô két dokumentum személyi hatálya nagyban eltér egymástól, mégis, mint alapvetô dokumentumokat, alább ezeket egy fejezetben elemezzük.

A nyilatkozat definiálta elôször a népek önrendelkezését. Mint a preambulum második bekezdésében is jelzi:⁴⁵ tudatában annak, hogy szükséges az egyenlô jogok alapelvein és önrendelkezés tiszteletén, valamint az emberi jogok és alapvetô szabadságok tiszteletén és szem elôtt tartásán alapuló stabilitás és jólét, valamint a békés és barátságos kapcsolatok feltételeit megteremteni fajra, nemre, nyelvre vagy vallásra való megkülönböztetés nélkül.

A nyilatkozat második pontja szól az önrendelkezés (self-determination) biztosításáról: Minden népnek joga van az önrendelkezésre; ennél a jognál fogva szabadon határozhatják meg politikai státusukat, és szabadon fejleszthetik gazdasági, szociális és kulturális életüket.

Az önrendelkezést a kisebbségek rendszerint - nem alaptalanul -, mint természetbôl fakadó jogosultságot jelölik meg. A kisebbségi törekvéseknek, mint fentebb jeleztük, azért is képezi az önrendelkezés a részét, mert ez legitimálná autonóm helyzetüket, ez biztosítaná az elméleti, jogi alapot. Az államok ezzel szemben a 1514. sz. nyilatkozatot arra való tekintettel vetik el, hogy egyrészt nem kisebbségvédelmi dokumentum, másrészt a kisebbség és a nép nem egymást fedô kategóriák. Ám a dokumentum jelentôssége mindezek mellett abban rejlik, hogy a nemzetközi jog elismerte az önrendelkezést, mint a népek (peoples) alapvetô lehetôségét a saját ügyeikben való döntésre.

*

A fenti multilaterális nemzetközi szerzôdések áttekintése lehetôvé tette, hogy a kisebbségvédelmi mechanizmusba bepillantást nyerjünk abból a szempontból, hogy az autonómiát milyen szinten támogatja a nemzetközi jog. Mivel a többoldalú megállapodások sok állam egyeztetô tárgyalásainak eredményei, és az állami akarat kifejezôi, nem várható el, hogy egy többségi állam teljes mellszélességgel kiálljon a kisebbségi törekvések mellett. Mégis nagy elôrelépést jelez a nemzetközi jog fejlôdése az autonóm státus szorgalmazása irányában.

A nemzetközi jogi kisebbségvédelmi kodifikáció elôrelépések és megtorpanások sorozata.⁴⁶ A Nemzetek Szövetsége idejétôl datálódó kodifikáció napjainkra közelíti meg azt a szintet, ahol már olyan kötelezettségvállalásokat tehet egy állam (lásd Nyelvi Charta), amelyek tényleges és megragadható védelmet nyújtanak a kisebbségi csoportoknak.

Az autonómiatörekvésekrôl általában elmondható az, hogy a jövôben (is) elsôsorban belsô, avagy alkotmányjogi megoldásra várnak, a nemzetközi jog szerepe voltaképpen jelenleg az asszisztálás és támogatás. Ám, mint jeleztük, a kilencvenes évektôl kezdôdött körvonalazódni egy olyan tendencia, amely az államok kötelezettségét helyezi elôtérbe. Ennek kiteljesedése a történelmi kisebbségek helyzetének megoldását jelentené mind Európában, mind a világ más pontjain. A jelenlegi szégyenlôs kisebbségvédelemrôl elmondható, hogy szerepét és céljait mindaddig maradéktalanul betölti, amíg van erôsebb állami akarat, amely nyíltan meri vállalni a területén élô kisebbségek helyzetének megoldását, és amellyel Magyarország szomszédos államai néhol nyílt, néhol még latens formában rendelkeznek.

Nemzetközi jogi tárgyú fejezetünk utolsó része Magyarország és szomszédos államai között kötött kisebbségi tárgyú szerzôdések áttekintését tartalmazza. Kitérünk az öt alapszerzôdésre, valamint megemlítjük a magyar-szlovén és a magyar-horvát kisebbségvédelmi egyezményeket. Nem térünk ki a felállított Vegyesbizottságok szerepére és mûködésére, hatékonyságára, valamint az alapszerzôdések végrehajtó mechanizmusáról született megállapodásokra, mint amilyen például a Magyar Köztársaság Külügyminisztériuma és a Szlovák Köztársaság Külügyminisztériuma között a Magyar-Szlovák Alapszerzôdés teljesítésének elôsegítését szolgáló mechanizmus létrehozásáról szóló jegyzôkönyv.⁴⁷

Az öt szomszédos országgal 1991-1996 között köttettek az alapszerzôdések. A szerzôdések preambulumában rögzített alapelvek egyöntetûen kifejezik, hogy a demokratizálódás útjára lépett államok között a jószomszédság és az együttmûködés tárgyában kötött kölcsönös vállalások elsôsorban a "békés és egységes Európa megteremtése" céljából készültek. Ez jelentette, hogy a térség államai formálisan is szakítottak, illetve szándékoznak szakítani a rendszerváltozások elôtti közös múlttal.

Formai szempontból az alapszerzôdések közös vonása a kisebbségi cikkely. A szerzôdésekben elsôsorban nem kisebbségvédelmi megállapodás született az államok között, noha a legélesebb vita és a politikai és közvélemény is ezt diszponálta. A kisebbségi cikkely (az ukrán alapszerzôdés kivételével, ahol Nyilatkozatot csatoltak a szerzôdô felek) tartalmazza azokat a jogokat, amelyek kiváltképpen és expressis verbis érintik a kisebbséget. Továbbá a szövegek tartalmaznak olyan rendelkezéseket is, amelyeket "rá lehet húzni" a kisebbségekre (például a regionális együttmûködés).

A szerzôdések kisebbségvédelmi vonatkozása járulékos jellegû, azaz a szerzôdô felek nem alapvetôen kisebbségvédelmi jogforrást hoztak létre, hanem az általános, sokfelé tekintô megállapodás tartalmaz kisebbségvédelmi elemeket is. A kölcsönösen egymás országaiban megjelölt kisebbségek vonatkozásában általában hasonló jogokat említettek meg, amelyek az alapszerzôdések kisebbségvédelmi szempontból közös tartalmi jellemzôit képezik:

A fentieken kívül meg kell említenünk a kisebbségi jogok kíséretében mindig megtalálható rendelkezést, a diszkrimináció tilalmát is.

Az alapszerzôdések eltérô formulákkal vezetik be az egyes kisebbségi jogokat. Megfigyelhetô, hogy kevesebb állami kötelezettséget tartalmazó rendelkezéseket - mint az információcserét vagy a kulturális jogokat - az államok "garantálnak" vagy "kijelentenek", ellenben a közügyekben és a döntéshozatalban való részvételt "biztosítani fogják", vagy az azt szabályzó jogszabály létrehozására "kifejezik készségüket". Ezen formulák jelzik a kisebbségvédelem gyakorlati korlátait, nehézségeit, hiszen az egyeztetések során - érthetô módon - az állam saját nemzetiségû testvéreinek többet, a területén élô kisebbségeknek pedig kevesebbet szeretne adni.

Közös vonásként figyelhetô meg továbbá az, hogy a szerzôdések tartalmában nincs külön megemlítve a tömb- és szórványkisebbség helyzete. Az a koncepció, amely nem emeli ki a határon túli magyarság körében e kettôsséget, arra alapoz - véleményünk szerint helyesen -, hogy amíg nem a közeljövô terméke lesz egy autonómia, ne legyen az amúgy is sanyargatott sorsú magyar nemzetiség megosztva azáltal, hogy földrajzi elhelyezkedésük alapján determinálja ôket a politika.

Magának az "autonómia" kifejezésnek az elkerülése annak tabu voltára vezethetô vissza. Az elmúlt tíz évben többször jelentkezett a környezô államok helyi vagy központi közigazgatásának egyes alkalmazottai részérôl a majdnem hisztérikus kitörés, amivel az autonómia szót meghallván a Magyar Köztársaság esetleges határrevíziójára asszociáltak - bízzunk benne, pusztán a közjog hiányos ismerete miatt.

Az egyik pont, ahol regionális szinten is kapcsolódhat egy kisebbségi csoport más területekhez, illetve az anyaállamhoz, a régiók és önkormányzatok együttmûködése. Az Ukrán alapszerzôdés 8. cikke, a Szlovén alapszerzôdés 9. cikke, a Horvát alapszerzôdés 10. cikke rögzíti a regionális együttmûködés elveit. A Szlovák alapszerzôdés nem tartalmaz erre vonatkozó rendelkezést, a Román alapszerzôdés 15. cikkének (7) bekezdése pedig csak a személyeknek teszi lehetôvé a határokon átnyúló kapcsolattartást.

Másik alapvetô, az anyaállamhoz való kapcsolódási eszköz az oktatásügy. Kölcsönös kötelezettségvállalásokat tettek az államok az oktatás nyelvére, illetve az oktatók és diákok cseréjére. Külön kiemeljük az alap- és középfokú oktatás evidenciája mellett a felsôfokú oktatás központi szerepét, hiszen egy kisebbség létét mélyen meghatározza az, hogy van-e, hány és hogy kvalifikált felsôfokú végzettséggel rendelkezô tanítója, jogásza, orvosa stb.

A Magyar Köztársaságban élô szlovén nemzeti kisebbség és a Szlovén Köztársaságban élô magyar nemzeti közösség különjogainak biztosításáról, valamint a Magyar Köztársaságban élô horvát kisebbség és a Horvát Köztársaságban élô magyar kisebbség jogainak védelmérôl szóló egyezményeket tekintjük át az alábbiakban.

A két szerzôdés, bár közel két és fél év eltéréssel születtek, lényeges formai és tartalmi hasonlóságokat mutatnak. Közös és egyben legáltalánosabb jellegzetességük, hogy nagyvonalúan szabályozzák⁵³ a kisebbségi kérdéseket, olyan többletjogokat biztosítva, amelyek meghaladják a multilaterális szerzôdések kötelezettségeit.

A szerzôdések között formai hasonlóságot biztosít a cikkelyek meghatározott rendben történô egymásutánisága. A preambulumot követôen mindkét egyezményben azonos tartalmú szakaszok következnek: az identitás védelme, az oktatás, a kultúra, a nyelv- és a névhasználat, a tájékoztatás, a kutatás, a gazdasági jogok stb.

Tartalmi azonosságot is fel lehet fedezni ezen cikkelyek szabályozásában, hiszen tartalmukat azonos nemzetközi források, és közel azonos politikai, gazdasági és társadalmi berendezkedés határozta meg. Nagyvonalú jellegüket azonban annak köszönhetik, hogy Szlovénia és Horvátország is olyan alkotmányos berendezkedéssel rendelkezik, amely elôsegíti a kisebbségi problémakezelés ilyen jellegét.

Az egyezmények hivatkoznak az alapszerzôdésekre, mint az államok között korábban - többek között - kisebbségi témakörben kötött szerzôdésre. Azonos tárgyú új szerzôdésnek, a nemzetközi jog szerint csak akkor van értelme, ha az új többet mond: az egyezmények a jogok tekintetében is konkrétabb megfogalmazást alkalmaztak, valamint a szerzôdések végrehajtását ellenôrzô intézményrendszert is felállították.

Különbség a két dokumentum között legelôször is a preambulum szerkezetében és tartalmában van. A magyar-horvát egyezmény preambuluma terjedelmében is lényegesen nagyobb. A legmagasabb szintû jogi védelem, az identitás megôrzésének fontosságán, valamint az általános kisebbségvédelmi hivatkozott joganyagokon kívül külön kitér az Európa Tanács 1201. (1993) sz. ajánlására. Továbbá az utolsó gondolati egységként megerôsíti "a magyar kisebbség azon jogát, hogy visszatérjen Horvátországnak azokra a megszállt területeire, amelyekrôl 1991-ben elûzték, mivel az a jelen Egyezmény által biztosított kisebbségi jogvédelem megvalósulásának egyik elôfeltétele".

A horvát egyezmény 9. cikkelye tartalmazza számunkra az igazán releváns rendelkezést :

A Szerzôdô Felek, összhangban országaik belsô jogrendjével, biztosítják: - a kisebbségek megfelelô részvételét a kisebbségek jogaira és helyzetére vonatkozó helyi, regionális és országos szintû döntések esetén,

A Horvát Köztársaság megerôsíti, hogy a belsô jogrenddel összhangban biztosítja a magyar kisebbség jogát a kulturális autonómiára, továbbá elôsegíti szabad szervezôdését és társulását nemzeti és kulturális identitásának megôrzése érdekében.

A horvátországi magyarság kulturális autonómiája jelenleg az egyetlen határon túli magyar autonómia. Továbbá az egyetlen dokumentum, ahol az "autonómia" kifejezést is megtaláljuk. Horvátországi tapasztalatainkat összefoglaló fejezetben részletesen kitérünk az autonómia gyakorlatára, az elônyeire, de a problémákra is.

*

Összegzésül elmondható, hogy a nemzetközi kétoldalú szerzôdések nyújtják a konkrétabb lehetôséget az egyes kisebbségek helyzetének gyors és hathatós megoldására. Ennek okait az alábbiakban foglalhatjuk össze:

(1) minél kevesebb ország érdekeit kell egyeztetni, annál gyorsabb a tárgyalás; (2) minél kevesebb ország érdekeit kell egyeztetni, annál nagyobb a lehetôség az autonómia elismerésére; (3) az adott állam hozzá hasonló politikai, gazdasági és társadalmi fejlettségi szinten lévô másik állammal könnyebben megegyezik, mint többoldalú szerzôdések esetleg alacsonyabb, vagy sokkal magasabb szinten lévô másik részes államával.

Így tehát a többoldalú nemzetközi szerzôdések "rásegítô" jellegûek, a náluk határozottabb és konkrétabb jogokat és kötelezettséget megfogalmazó kétoldalú szerzôdésekhez való viszonyukat tekintve. Ám ösztönzôleg is hatnak az olyan államok számára, amelyek a kétoldalú szerzôdések kellô homállyal borított mondataiban nem érték el az egyes - rájuk nézve kötelezô - nemzetközi jogi normák szintjét. A mindkét szinten történô szabályozás tehát kiegészíti egymást.

-----------------------------------

^* A szerzôk az 1999 decemberében elkészült A kárpát-medencei magyar autonómiák lehetôsége az ezredfordulón címû tanulmányának elsô részét közöljük. Az elôzô évben pályázati segítséggel megtett mintegy 6000 km-es tanulmányút tapasztalatait felhasználva készült munkájuk olyan kérdéseket vizsgál, mint az autonómia bármely formájának megvalósulási esélye a magyar nemzeti közösségek területein, az euroatlanti integrációval kapcsolatban felmerülô kérdések, vagy a határokon túl élô magyarság anyaországban biztosított jogait szabályozó ún. státustörvény. Következô számunkban közöljük a Kisebbségpolitikai alkotmányelemzések c. fejezetet.

¹ Dr. Fernand de Varennes: Ethnic Conflicts and Language in Eastern European and Central Asian States. In: International journal on minorty and group rights. 1997. Vol. 5. No. 2. 139.

² Magyar Nemzet, 1999. október 2, 3.

³ Kovács Péter: A kisebbségek definíciójáról és a kisebbség-többség viszonyáról. In: Kovács Péter: Nemzetközi jog és kisebbségvédelem. Osiris, Budapest 1996. 36.

⁴ Heintze, Hans-Joachim: Autonomy and Protection of Minorities under International Law. In: Günther Bachter (ed.): Federalism against Ehtnicity? Verlag Rüegger, Zürich 1997.

⁵ PICL Series B, No. 17, 17.

⁶ locality.

⁷ Kovács Péter: i.m. 47.

⁸ Uo. 39.

⁹ Hans-Joachim Heintze: i.m. 81.

¹⁰ Hans-Joachim Heintze: Uo. 82.

¹¹ Lásd az 1960-ban elfogadott 1514. (XV.) sz. ENSZ-határozatot. (Lásd még: 2.2.2. fejezet.)

¹² Kovács Péter: Területi autonómiák, speciális státusok nemzetközi jogi és diplomáciatörténeti összefüggései. In: Magyarság és Európa, 1994. 2. sz. 77.

¹³ "religious or linguistic" - dr. Fernand de Varennes: i.m. 139.

¹⁴ H-J. Heintze: Selbstbestimmungsrecht der Völker und Minderheitenrechte im Völkerrecht; Herausvorderungen an den globalen und regionalen Menschenrechtsschutz. Baden-Baden 1994. 180.

¹⁵ Kovács Péter: Területi autonómiák, speciális státusok nemzetközi jogi és diplomáciatörténeti összefüggései. In: Magyarság és Európa, 1994. 2. sz. 77.

¹⁶ R. Bernhardt: Encyclopedia of Publis International law. Amsterdam 1992. 309.

¹⁷ Gerencsér Balázs - Juhász Albin: Mûködô autonómiák Európában, amelyek mintaként szolgál(hat)nak a határon túli magyarság számára, valamint Mûködô autonómiák. II. Kézirat. Budapest 1998. TLA: 2362/98.

¹⁸ Hans-Joachim Heintze: i.m. 88.

¹⁹ Ruth Lapidoth: Autonomy - Flexible solutions to ethnic conflicts. US. Institute of Peace Press, Washington DC 1997. 37.

²⁰ Lásd: 4.5. fejezet.

²¹ Kovács Péter tudományos munkásságának eredményeit bemutató tézisek. 18.

²² In: Nordic Journal of International Law. 1986. 55.

²³ D. Shelton: Subsidiarity, Democracy and Human Rights. In: D. Gomien ed.: Broadening the Frontiers of Human Rights. Essays in Honour of Asbjorn Eide, Oslo 1993. 54.

²⁴ 4. cikk 3. pont: A közfeladatokat általában elsôsorban az állampolgárokhoz legközelebb álló közigazgatási szerveknek kell megvalósítania. (...)

²⁵ Kovács Péter tudományos munkásságának eredményeit bemutató tézisek. 7.

²⁶ Az Egyezségokmány kapcsán a továbbiakban alapul szolgál Kovács Péter elôadása a Kárpát-medencei Ifjúsági Jogász Találkozón. Kovács Péter: Kisebbségvédelem az ET és az ENSZ égisze alatt. Elôadás. Kárpát-medencei Jogász Találkozó - Pázmány Nyári Napok, Gödöllô 1999.

²⁷ Kovács Péter tudományos munkásságának eredményeit bemutató tézisek. 6.

²⁸ Snezana Trifunovska: Self-determination for minorities and indigenous people. In: International Journal on Minority and Group Rights. 1997. Vol. 5. No. 2. 182.

²⁹ Uo. 188.

³⁰ Nem hivatalos fordítás. A szöveget - szinte szó szerint - megtalálhatjuk a Keretegyezmény 21. cikkében.

³¹ Snezana Trifunovska: i.m. 192.

³² Utalunk itt a 2.2.2. fejezetben elemzett 1514. (XV.) sz. ENSZ-határozatra, amely az önrendelkezés biztosítását tartalmazza.

³³ Józsa László (VMSZ alelnöke) - interjú, Duna TV Heti Hírmondó, 1999. augusztus 1.

³⁴ Hans-Joachim Heintze: i.m. 89.

³⁵ Ruth Lapidoth: i.m. 50.

³⁶ Uo. 10.

³⁷ 1978. évi IV. törvény a Büntetô Törvénykönyvrôl.

³⁸ 1993. évi XXXI. törvényben hirdették ki.

³⁹ Kovács Péter: Az Európa Tanács kisebbségvédelmi vonatkozású ellenôrzô rendszerének kialakulása és eddigi mûködésének értékelése. Kézirat. Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Intézete, 6. sz. füzet, 1998. 11.

⁴⁰ Továbbiakban lásd: Kovács Péter tudományos munkásságának eredményeit bemutató tézisek. 19.

⁴¹ Uo. 21.

⁴² Uo. 6.

⁴³ Kovács Péter: Kisebbségvédelem az ET és az ENSZ égisze alatt.

⁴⁴ Visszatérô formula: states shall..., states should...; National policies (...) shall be planned and implemented with due regard for the (...) minorities (5. cikk 1.)

⁴⁵ Nem hivatalos fordítás.

⁴⁶ Kovács Péter: Kisebbségvédelem az ET és az ENSZ égisze alatt.

⁴⁷ 1999/2. Nemzetközi szerzôdés a külügyminisztertôl.

⁴⁸ Lásd az Európa Tanács 1201. (1993) sz. ajánlás 2. cikkének 1. pontját.

⁴⁹ Lásd az ENSZ 47/135. sz. határozat 2. cikkének 1. bekezdését.

⁵⁰ Lásd az Európa Tanács 1201. (1993) sz. ajánlás 3. cikkének 1. pontját.

⁵¹ Lásd az Európa Tanács 1201. (1993) sz. ajánlás 7. cikkét, valamint az ENSZ 47/135. sz. határozat 3. cikkének 1. bekezdését.

⁵² Lásd az Európa Tanács 1201. (1993) sz. ajánlás 10. cikkét, valamint az ENSZ 47/135. sz. határozat 2. cikk 5. bekezdését.

⁵³ Kovács Péter: A magyar-szomszédsági, kétoldalú kisebbségvédelmi megállapodások és a sokoldalú kisebbségvédelmi dokumentumok összehasonlítása. Kézirat. Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Intézete, 2. sz. füzet, 1998. 7.