Vitaindítójában Kántor Zoltán nagyon alaposan elemezte az úgynevezett státustörvény hátterét, valamint a törvény körüli politikai és elméleti vitákat. Az általa felvetett kérdések közül csak egy témához szeretnék hozzászólni, mégpedig az állam/nemzetfelfogás kérdéséhez. Ezt követôen röviden tárgyalnám a státustörvény nemzetközi visszhangját, amivel Kántor csak érintôlegesen foglalkozott, és amirôl - mint angol kutató, Angliából nézve - azt hiszem, talán érdemben tudok szólni.

Azért szeretnék az állam/nemzet koncepciókkal foglalkozni, mert az általam is használt megközelítést, amely a státustörvényt valamiféle posztmodern, poszt-nemzetállami megoldásnak látja, Bakk Miklós is osztja a Kántor Zoltán által idézett cikkében¹. Talán ez a megközelítés teljesebb magyarázatot igényel. Az én használatomban a posztmodern/poszt-nemzetállami államfelfogás szemben áll a "modern", úgynevezett "vesztfáliai" típusú megközelítéssel. Ezek a felfogások elsôsorban az államról szólnak, és csak azon keresztül kapcsolódnak a nemzettel kapcsolatos kérdésekhez. Az én megközelítésemben a posztmodern államfelfogás nem összeférhetetlen az etnokulturális nemzetfelfogással. Ahol egy-egy létezô európai állam "posztmodern" elemeket mutat, az nem jelenti, hogy az etnokulturális nemzetek eltûnnek, vagy a nemzetépítési folyamatok megszûnnek. Sôt, sokszor épp ennek az ellenkezôje igaz. A posztmodern államfelfogás két eleme a státustörvény-vitában is releváns:

1. A posztmodern állam elfogadja és alkalmazkodik ahhoz a tényhez, hogy kulturális értelemben a lakossága (citizenry) nem feltétlenül homogén. Az állampolgárok által alkotott, kulturálisan különbözô csoportoknak joguk van saját kultúrájukat megvédeni és fejleszteni. Ez vonatkozik azokra a csoportokra is, amelyek nemzeteknek tekintik magukat. Ez a helyzet például a walesiekkel az Egyesült Királyságban vagy a katalánokkal Spanyolországban. Bizonyos értelemben ez a fajta állam ellentétben áll mind a hagyományos német megközelítéssel, annak "etnikai" nemzetfelfogásával, mind a francia állammal, annak "polgári" nemzetfelfogásával, mivel egyikük sem fogadja el egykönnyen a nem többségi kultúrához tartozó egyéneket és csoportokat. (A hagyományos német modell kizárja ôket az állampolgárságból, a francia, bár könnyebben adja meg az állampolgárságot, erôs asszimilációs nyomást gyakorol.) Mind a két modell abból a feltételezésbôl indul ki, hogy az államnak és az állampolgárságnak egybe kell esnie a többségi nemzet kultúrájával, és hogy csak az ilyen állampolgárság alapján lehet a területén élô egyéneket kormányozni.

A poszt-nemzetállami államban megszûnik a kizárólagos kapcsolat a többségi kultúra és az állam között. Az ilyen államban nemcsak az állampolgársági kritériumok alapján lehet kormányozni, hanem különbözô kulturális csoportok szerint is, és egy államon belül több kultúra is virágozhat. Egy ilyen államban azonban felvetôdik a kérdés: mi tartja össze az állampolgárság fogalmát, mi az állam legitimációs bázisa? Igaz, hogy e kérdés könnyebben megválaszolható lenne egy olyan államban, mint az Egyesült Királyság, ahol elvileg az állam soha nem alapozott valamilyen monolitikus etnokulturális identitásra, hanem egy másfajta "brit" identitáson alapult - bár a britek mostanság nehézségbe ütköznek, amikor a "britséget" (Britishness) próbálják meghatározni. Nehezebb a helyzet mondjuk Romániában, ahol napjainkban gyakorlatilag csak két fô etnokulturális identitás van, amelyek ellentétben állnak egymással.

2. A vesztfáliai államhoz képest más a posztmodern állam kapcsolata a területiséggel (territoriality), aminek részei a területi szuverenitás és a "kemény" területi határok:

A. Egyrészt egy posztmodern állam létezésére bizonyíték lehet az, hogy nemcsak azokkal az egyénekkel törôdik, akik a területén laknak, hanem olyan egyénekkel is, akik más állam(ok)ban élnek. Lehet, hogy ezek az egyének az állam kivándorolt állampolgárai, de az is lehet, hogy nem. Lehet, hogy ezek az egyének csak másfajta kapcsolatban állnak az állammal - például tagjai az adott állam többségi kulturális csoportjának, azaz egy kulturális nemzethez vagy egy nemzetközi valláshoz tartozhatnak. Éppen az állampolgárság és a kulturális (nemzeti) identitás szétválasztása teszi lehetôvé ezt a kapcsolatot, ami annak ellenére létezhet, hogy ezeknek az egyéneknek jogi értelemben nincs semmi kapcsolatuk a szóban forgó (anya)országgal. Így a posztmodern állam elfogadja, hogy nemcsak területi alapon tud kapcsolatban állni egyénekkel, hanem valamiféle nem-területi alapon is. Ilyen állam azt is elfogadhatja, hogy nemcsak területi államok lehetnek a nemzetközi rendszer tényezôi, hanem ilyen tényezôk lehetnek nem-területi, kulturális vagy másfajta csoportosulások, erôk, intézmények is. Véleményem szerint a MÁÉRT megalakulása jelezte az ilyenfajta gondolkodásmód létezését. Végül, annak az érdekében, hogy a határon túli (nemzeti) közösségeivel fejlôdjön a kapcsolata, a posztmodern állam támogatja a határokon átnyúló folyamatokat, a határok "légiesítését".

B. A fenti gondolatmenet másik aspektusa az, hogy a posztmodern állam elfogadhatja: más államoknak, nemzetközi intézményeknek és szervezeteknek joguk lehet törôdni azzal, ami a saját területén történik. Azaz megérti, hogy már nem teljes és oszthatatlan a területi szuverenitása. Ebbôl kifolyólag kétségeim vannak Kántor Zoltán azon véleményével kapcsolatban, mely szerint azok a tendenciák, amelyek megkérdôjelezik az állam szuverenitását, nem érintik jelentôs mértékben a nemzetpolitikát. Bár Kántor két példája - az állampolgársági törvények és a kultúrtámogatások kérdése - igaz, más téren a nemzetközi intézmények és integrációk korlátozásokat jelentenek a nemzetpolitikára. Ez történt például Koszovóban Milosevic szerb "nemzetpolitikájával". Magyarország hagyományosan felhasználja a nemzetközi intézményeket, normákat, hogy korlátozásokat vagy ellenintézkedéseket eszközöljön ki a román vagy szlovák nemzetpolitika irányában.

A státustörvényrôl szóló vitákról készített elemzésem fô eredménye az, hogy a vita nagyjából e két államfelfogás - a modern/vesztfáliai és a posztmodern/poszt-nemzetállami - között folyik. Miközben a román és a szlovák kormány érvrendszere a vesztfáliai modell iránti erôs elkötelezettségrôl tanúskodik, a magyar fél inkább hajlik a posztmodern megközelítés felé. Persze ez a különbség érthetô a három kormány demográfiai, geopolitikai pozíciója alapján, így teljesen egyetértek Kántorral, amikor a különbözô koncepciókról azt írja, hogy "a különbözô politikai csoportosulások politikai érdekeiknek, ideológiájuknak megfelelôen használják a számukra leginkább kedvezôbbnek vélt meghatározást". A státustörvényt az állam- és szuverenitás-felfogás tekintetében posztmodern megoldásnak lehet nevezni: a törvény logikája nem egyezik meg az abszolút területi szuverenitást és a "kemény" területi határokat hirdetô elméletekkel. Továbbá, mivel a törvény szándékában nem irányul a szomszédos államok ellen, azt feltételezi, hogy erôsödhet egy kisebbségi identitás anélkül is, hogy az az állampolgárság intézményét és az állam egységét, biztonságát fenyegetné.

A fenti államfelfogásokról szóló eszmefuttatást két elemmel kell kiegészíteni:

A. Bár mind a kisebbségi kérdéseket, mind a területiséget illetôen a posztmodern állam más, mint a vesztfáliai, lehet, hogy más szempontból a posztmodern megközelítés a két fenti kérdésben ellentmondásos lehet. Itt az anyaországi (magyarországi) kisebbségekre gondolok, mint ahogyan Kántor Zoltán is. Én sem vagyok biztos abban, hogy egyszerre lehet azt mondani, hogy a magyar állam minden határain belül élô kisebbségi csoport állama, és hogy "felelôsséget érez [csak] a határain kívül élô magyarok sorsáért". Ebbôl a szempontból a szlovák alkotmány következetesebb - a szlovák állam a szlovák nemzeté, és azért törôdik a határon túli szlovákokkal.

B. Mind a vesztfáliai, mind a posztmodern/poszt-nemzetállami megközelítésben az állam ideáltipikusnak tekinthetô. Heves vita folyik arról a szakirodalomban, hogy létezett-e valaha is egy .tiszta. vesztfáliai állam vagy nemzetközi rendszer. Jelenleg, bizonyos értelemben, minden európai állam posztmodern, mivel nem tudja magát teljesen elszigetelni a nemzetközi intézmények, a gazdaság befolyásától. A vesztfáliai és posztmodern államokkal kapcsolatban inkább tendenciákról vagy hangsúlyokról beszélhetünk. Közép-Kelet Európában mindkét megközelítés nyomai fellelhetôek. Például, amennyiben van határon túli szlovák politika, még Szlovákia sem azonosítható teljes mértékben egy modern állammal. Ami Magyarországot illeti, teljesen egyetértek Kántor Zoltánnal, amikor azt állítja, hogy a státustörvénynek vannak bizonyos területi elemei, mivel csak a Magyarországgal szomszédos államokra vonatkozik.²

Bár a modern nemzetállam gyengülése jellemzô a posztmodern korszakra, a vesztfáliai elemek egyáltalán nem tûntek el a nemzetközi rendszerben. Véleményem szerint, az egész státustörvénnyel kapcsolatos folyamatot úgy lehet értelmezni, hogy Magyarország megpróbált túllépni a vesztfáliai rendszeren, miközben kiderült, mennyire erôs még ez a rendszer. Ezzel kapcsolatban érdekes volt látni, hogy miközben a korábbi kisebbségrôl szóló vitákban inkább Magyarország folyamodott a nemzetközi intézményekhez, a státustörvény kapcsán Románia is úgy érezte, hogy hasznot húzhat a konfliktus "nemzetköziesítésével". Ez részben a státustörvény bizonyos vitatott rendelkezései miatt volt így, amelyekre majd késôbb visszatérek. Amennyiben ezek a rendelkezések nagyon erôs kihívást jelentettek a vesztfáliai elvekre nézve, Románia és Szlovákia támaszkodhattak ezekre az elvekre a státustörvény-elleni pozíciójuk megerôsítéséért. Magyarország pedig a nemzetközi rendszerben már meglevô posztmodern elemekre tudott hivatkozni. Így végül az egész vita arról folyt, hogy melyik államfelfogást támogatja inkább "Európa"?

A státustörvény részletesebb rendelkezéseinek tárgyalása elôtt érdemes felhívni a figyelmet a "nemzetközi közösség" vagy "Európa" két általános és nyilvánvaló tulajdonságára, amelyek néha elfelejtettnek tûnhetnek Közép-Kelet-Európában, de amelyek, véleményem szerint, részben magyarázzák "Európa" reakcióját a státustörvénnyel kapcsolatban. Itt elsôsorban a Velencei Bizottság jelentésére gondolok, amit a magyar fél pozitívan értékelt, valamint az Európai Bizottság 2001 novemberében megjelent Magyarországról szóló évi országjelentésére, ami kimondta, hogy a státustörvény "néhány rendelkezése látszólag ellentétben áll a kisebbségvédelem általánosan elfogadott európai normáival", és hogy a törvényt "legkésôbb az EU-s csatlakozáskor összhangba kell hozni a közösségi vívmányokkal,

mivel az jelenleg nincs összhangban a diszkrimináció tilalmának a Szerzôdésben rögzített elvével".³ A két dokumentum közötti látszólagos különbség zavart okozott Magyarországon. Az, hogy Magyarország véleménye szerint más EU-s és EU-tagjelölt országok is hoztak a státustörvényhez hasonló rendelkezéseket, de nem kapnak kritikát az EU-tól, különös magyar panasznak tûnik az EU irányában.

Elôször is szerintem látni kell, hogy intézményileg .Európa. nem egy homogén és egységes dolog - bár érthetô, hogy ez néha úgy tûnhet egy .periferikus. országból, amely már több mint egy évtizede próbál bekerülni "Európába". "Európa" több intézménybôl áll, ezeknek más-más funkciójuk van, mással foglalkoznak, és lehetnek közöttük nézeteltérések. A Velencei Bizottság az Európa Tanács (ET) (Council of Europe) egyik intézménye, amely az emberi jogokkal foglalkozik, és amely nem alkot minden tagállam számára automatikusan érvényes joganyagot, hanem fôleg ajánlásokat és jelentéseket produkál, amelyek nem bírnak jogilag kötelezô érvénnyel. Az ET régóta nyitott a kisebbségek helyzetét javító, újszerû intézkedések iránt. Az EU pedig alapvetôen jogi-alapú szabadpiac; az EUnak nincs sem kisebbségi politikája, sem kisebbségi egyezménye. Az Európai Bizottság feladata az, hogy biztosítsa a jogi keretet a szabad gazdasági versenyre.⁴ A két intézmény eltérô véleménye a státustörvényrôl részben ebbôl a különbségbôl fakad. Miközben az ET "elfogultsága" inkább a kisebbségeket elônyben részesítô intézkedések iránt van, az EU csak vonakodva fogad olyan intézkedéseket, amelyek megszegik az egyenlô versengésrôl szóló elvet.

Másodsorban az európai intézmények nem mindentudóak. Szerintem ez részben magyarázhatja azt, hogy más EU-jelölt országok nem kaptak kritikát az EU-tól a státustörvényhez hasonló intézkedéseik miatt. Például tôlem tudta meg egy európai bizottsági tisztviselô, hogy Lengyelországban is létezik egy "státustörvény"-tervezet. Kutatásaim során megtudtam, hogy milyen kevés információ van az anyaországi politikákról. A szlovák "státustörvényrôl" például, a Velencei Bizottság jelentésén kívül csak egy, nyilvános angol nyelvû anyagot ismerek.⁵

Mindezek ellenére, véleményem szerint léteznek, olyan speciális okok, amelyek magyarázatként szolgálhatnak arra, hogy a magyar státustörvény miért kapott ilyen nemzetközi kritikát. Ezek az okok a mit (csinál pontosan a törvény)?, hol (történt az egész)? és hogyan (cselekedett Magyarország)? kérdéskörök köré rendelhetôk. A mit? kérdés vonatkozásában elmondható, hogy kulcskérdés, pontosan miben azonos a magyar státustörvény más kisebbségtámogató vagy etnokulturálisan pozitívan megkülönböztetô törvényekkel. Jogosan állítják a magyar státustörvény pártolói azt, hogy a kisebbségi kultúrák támogatását "jó dolognak" tekintik a nemzetközi normák, és hogy az etnokulturális pozitív megkülönböztetés bizonyos körülmények között jogilag engedélyezett. De ezek az érvek nem elegendôek arra, hogy a státustörvény minden rendelkezését indokolttá tegyék. Különösen a magyar törvény két rendelkezése okozott aggodalmat még a Velencei Bizottságnak is.⁶

Az elsô problémát az képezte, hogy a státustörvény támogatást nyújt magyar kisebbségi egyéneknek a lakóhely szerinti államban. Emiatt különbözik a magyar törvény az általános anyaországi támogatási rendszerektôl, amelyek támogatják a kisebbségeket a lakóhely szerinti államaikban, de ez a támogatás nem egyéni alapon történik. Ezért különbözik a magyar törvény a szlovák törvénytôl vagy a lengyel tervezettôl is, amelyek egyéni alapon mûködnek, de kedvezményeket csak az anyaországban biztosítanak. Miközben egyre inkább elfogadott az egyén joga a saját kultúrájának megôrzéséhez, az az érvelés, amely szerint az anyaországnak joga van támogatni a határon túli nemzettársai kultúráját nem a saját területén, sokkal erôsebb kihívása a területi szuverenitási elvnek, mint azok a nemzetközi normák, amelyek arra kötelezik az államokat, hogy biztosítsák saját állampolgáraiknak a kultúrájukhoz való jogot az állam határain belül. Részben ezzel kapcsolatos a Velencei Bizottság és az EBESZ kritikája is. Ebbôl kifolyólag és ezzel kapcsolatban Magyarország a törvényt övezô viták során megtapasztalhatta, hogy milyen erôsek még a vesztfáliai elemek a nemzetközi rendszerben.

A magyar státustörvény másik problematikus része az, hogy nem csupán kulturális-oktatási téren nyújt kedvezményeket (munkavállalás stb.). Amennyiben a törvény a magyar kisebbségek kultúráját akarja támogatni, csak igen nehezen tudják megmagyarázni a jogalkotók, hogy miért indokolt a nem kulturális-oktatási téren a pozitív megkülönböztetés. Továbbá, mint ahogyan azt az ausztriai esettel kapcsolatban megtudtuk, különösen a gazdaságban mûködô pozitív megkülönböztetés ütközik az EU-s szabályokkal, amelyek, mint a fentiekben is megjegyeztem, a szabad és igazságos gazdasági versengést akarják biztosítani, elsôsorban a diszkriminációmentesség elve alapján. A gazdasági elemek adnak okot arra, hogy a magyar státustörvény problematikus legyen az EU számára, miközben az a pozitív megkülönböztetés, amely néhány EU-s állam állampolgársági törvényében vagy kultúrpolitikájában jelen van, nem jelent problémagócot.⁷

A "hol?" kérdést illetôen két dolgot érdemes figyelembe venni. Elôször is, miként az több esetbôl is kiderült: amit szabad egy EU-tagországnak, lehet, hogy nem szabad egy jelölt-országnak. Így az EU státustörvényt illetô kritikája részben Magyarország jelöltstátusából fakadhat. Nem ismerem részletesen a görög esetet, de ez lehet az egyik ok arra, hogy ismereteim szerint mûködik az a görög rendelet, amely görögországi munkavállalásra jogosítja fel a görög származású albán állampolgárokat, és amely talán a leginkább hasonlít a magyar státustörvényhez a különbözô anyaországi intézkedések közül. A státustörvénnyel kapcsolatban érzékelhetô vegyes nemzetközi reakció a Magyarországot is magában foglaló régióról alkotott képnek is köszönhetô. A nemzetközi közösség nagyon jól tudja, milyen kényes a kisebbségi kérdések kezelése ebben a régióban, és mihez vezethet, ha egy állam erôs anyaországi szerepet vállal (lásd Bosznia, Grúzia, Moldávia). Bár az ilyen félelmek nem indokoltak a magyar esetben, lehet, hogy a nemzetközi közösség részben a precedens miatt aggódott a státustörvénnyel kapcsolatban.

Ez utóbbi szorosan összekapcsolódik a "hogyan?" kérdésével. Bár a revizionizmusról szóló félelmek nem indokoltak, sajnos, bizonyos politikai körökben léteznek ilyen gondolatmentek Magyarország több szomszédos országában. A Magyarország iránt érzett gyanú, bizalmatlanság csak nôtt azzal, hogy a szomszédos államok úgy érezték, Magyarország egyoldalúan cselekedett a státustörvényt illetôen (még ha néhányan a Magyarország ellen panaszokat fel is nagyították belsô politikai okok miatt). Ez kiváltotta a nemzetközi közösség aggodalmát, részben azért, mert az európai hatalmak jó kapcsolatokat akarnak látni a jövôbeni EU-tagországok között, részben mert a más országokkal való folyamatos konzultáció fontos alapelve az EU mûködésének. Az, hogy Magyarország és Románia egyetértésre akartak és tudtak is jutni a törvény végrehajtását illetô több fontos kérdésben, jó jel a nemzetközi közösség számára.

^* A szöveg 2002. január 16-án zárult le

Jegyzetek

¹ Lásd Brigid Fowler: Fuzzing Citizenship, Nationalising Political Space: A Framework for Interpreting the Hungarian 'Status Law' as a New Form of Kin-state Policy in Central and Eastern Europe. One Europe or Several? Programme Working Paper 40/02. Brighton: Sussex European Institute, University of Sussex, 2002.

² Ezzel kapcsolatban érdekes volt látni a kutatásaim során, hogy Lengyelország nem csinál olyan megkülönböztetést, mint Magyarország a közép-kelet-európai és a nyugati diaszpóra között. Így a tervezett lengyel státustörvény a nyugati emigránsokra is vonatkozna. Az etnokulturális nemzetfelfogás szempontjából ez következetesebb, mint a magyar törvény - de a nagyobb költség, amely a nyugati lengyelekre is vonatkozó intézkedéssel járna, az egyik ok arra, hogy a Szejm nem fogadta a tervezetet.

³ Commission of the European Communities, 2001 Regular Report on Hungary.s Progress towards Accession, Brussels, November 13. Nem hivatalos fordítása letölthetô Magyarország Külügyminisztériumának a honlapjáról (www.kum.hu).

⁴ Ezzel kapcsolatban talán el kell tekinteni a Közös Agrár Politikától.

⁵ Gábor Gál, Adriana Lamaèková és Balázs Jarábik: Comparative Analysis on the So-called Status Laws in Hungary and Slovakia. Center for Legal Analyses, Slovakia, dátum nélkül, letölthetô a www.cla.sk címû honlapról.

⁶ A Velencei Bizottság jelentésén és az én munkatanulmányomon kívül különbözô anyaországi intézkedéseket hasonlít össze Grúber Károly: Pozitív, nemzeti alapú intézkedések a kisebbségek és határon túli nemzetpolgárok identitásának megôrzésére Európában. Pro Minoritate, 2001. ôsz.

⁷ A határon túli magyar kisebbségek által gyakorolt nyomás ellenére a jogalkotók nem adtak kedvezményt a vízumpolitika és a határokkal kapcsolatos rendszer terén, ami úgyszintén problematikus lett volna az EU számára.