Duray Miklós írta a státustörvény tervezetérôl: "sosemvolt törvényünk" lesz. Ez a kijelentés arra utal, hogy a magyar jogtörténet korábbról nem ismert hasonló törvényt.¹ Talán részben ezzel is magyarázható, hogy a törvény elfogadását éles politikai viták és eltúlzott várakozások elôzték meg. Sokáig a törvény címe is bizonytalan volt, státustörvénybôl elôbb kedvezménytörvénnyé szelídült, végül "A szomszédos államokban élô magyarokról" szóló törvényrôl szavaztak a képviselôk.² Az Országgyûlés 2001. június 19-én fogadta el a törvényt, mely a hivatalos elnevezés ellenére "státustörvényként" vonult be a köztudatba.³

A jogalkotó a pozitív diszkrimináció és a nemzeti szolidaritás elvébôl kiindulva részben a már meglévô nemzeti szabályozások példáját követve, részben a Magyarországon kialakult gyakorlatot figyelembe véve fogadta el a törvényt. A törvény megalkotásakor a jogalkotó jelentôs mértékben támaszkodott a szomszédos államokban már elfogadott "státustörvényekre"⁴, emellett egységes törvényi keretbe foglalta és kiegészítette a határon túl élô magyarokkal kapcsolatos jogi rendelkezéseket. (A határon túliak jogi helyzetérôl már ezt megelôzôen is számos, rendszerint alacsonyabb szintû jogszabály rendelkezett.) A sokat és élesen bírált magyar törvényrôl általánosságban elmondható, hogy az nemigen tér el a régióban már elfogadott jogi szabályozásoktól és a Magyarország által már korábban kialakított gyakorlattól.⁵

A magyar törvény sem a szabályozás elveit, sem az egyes konkrét jogintézményeket tekintve nem vezetett be lényegesebb újításokat. A státustörvénynek az a - talán legélesebben bírált - fejezete, mely szerint a támogatások egy része nemcsak Magyarországon, hanem a szülôföldön is igénybe vehetô, úgyszintén nem elôzmények nélküli a nemzeti jogrendszerekben. A határon túl élô személyek számára fenntartott iskola- és mûvelôdési rendszer anyaországi támogatása például az utóbbi évtizedben nem csupán a térségünkben, de Nyugat-Európában is szokásossá vált. Ha közeli példát keresünk a szülôföldön nyújtott támogatásra, megemlíthetô az az egyébként szûkszavú román törvény, mely 1. cikkelyének 1. bekezdésében kimondja, hogy "A más államok területén élô román közösségek támogatását célzó akciók finanszírozásának a biztosítása céljából létrejön a miniszterelnök rendelkezésére álló alap".⁶ Így a törvény értelmében a román költségvetési forrásokból finanszírozott alapból egyebek mellett támogathatóak például a határon túli román iskolák és a különbözô kulturális és mûvészeti akciók. A román jogszabály abban is hasonlít a magyarra, hogy támogatni kívánja a határon túli személyek anyaországi egészségügyi kezelését.

A magyar státustörvény szövege még azzal sem "vádolható", hogy a kisebbségvédelem egy új megközelítését jelentené, hiszen a törvényalkotó akkor sem tévedt járatlan útra, amikor a kisebbségek nemzetközi védelmének részeként kezelte a határon túliak helyzetének jogi szabályozását. (A magyar státustörvény preambuluma megállapítja, hogy az Országgyûlés a törvény elfogadásakor figyelembe vette a nemzetközi szervezeteknek a kisebbségi jogok védelmével kapcsolatos alapelveit.) Ez a szemlélet ugyanis már korábban megjelent a szlovén alkotmányban, s ezt követôen a szlovén .státustörvényben., mely kimondja: "Szlovénia mint a nemzetközi közösség tagja arra törekszik, hogy az ôshonos nemzeti kisebbségek védelmének szintjét növelje".⁷ De a Velencei Bizottságnak a közelmúltban megjelent tanulmánya is tudomásul vette azt a tendenciát, hogy az anyaállamok szerepet vállalnak kisebbségeik védelmében és megôrzésében.⁸ (A magyar státustörvény egyébként tartalmazza azt, hogy az egyes kedvezményekre és támogatásokra vonatkozó rendelkezéseket a nemzetközi szerzôdésekben foglaltakkal összhangban kell alkalmazni.)

A magyar törvény elfogadása körüli feszültségek így vélhetôen inkább a határon túli magyar kisebbség viszonylag magas lélekszámával és a közép- és kelet-európai nemzetek történelmének a sajátosságaival, mintsem a jogszabály konkrét rendelkezéseivel függenek össze. Ez annál is inkább igaz, mivel a magyar státustörvényrôl némi iróniával megállapítható, hogy a hegyek vajúdása ezúttal kisegeret szült. A törvény ugyanis inkább szimbolikus, mintsem gyakorlati jelentôséggel bír, mivel az abban foglalt kedvezmények és támogatások többsége már korábban is létezett. (Ennek ellenére a szomszédos államok egy részében a politikusok számára még ez a kisegér is ijesztô.) A törvény ráadásként önmagában csupán kereteket ad, mivel az kerettörvényként konkrét rendelkezések helyett inkább a határon túli magyarokkal foglalkozó politika elveinek a deklarálására szorítkozik. A kerettörvények pedig jogi természetüket tekintve leginkább a nemzetközi jog soft law jellegû, nem teljes értékû szabályaihoz hasonlítanak, melyek önmagukban nem végrehajthatóak. Ennek persze megvan az a pozitívuma, hogy éppen a jogszabály kerettörvény jellege teszi lehetôvé az egyes kérdések viszonylag rugalmas kezelését, mivel az abban megfogalmazott elveket a végrehajtási rendeleteknek kell jogi tartalommal megtölteniük és a gyakorlatba átültetniük.

A törvénynek, s egyúttal szövegezôinek talán az róható fel, hogy a jogszabály szövege nem túl magas törvényhozási nívót jelenít meg.⁹ A törvény szövegét olvasva azt tapasztalhatjuk, hogy abban bizony gyakran "dadog a jog"¹⁰, ezt talán a kérdéskör átpolitizáltsága vagy a jogalkotás feszített tempója, de a nem megfelelô jogalkotási minták felhasználása is okozhatta. (A törvény szövege leginkább arra, még a meciari korszakban elfogadott szlovák törvényre emlékezet, amely nem mutat túlzott fogékonyságot a jogállami követelményekkel szemben, s számos - a szabályozási körrel is összeegyeztethetetlen - elôírást tartalmaz.) A törvény szövege egyes helyeken kissé pontatlanul fogalmaz, így elôfordul, hogy elfelejti pontosan megadni egy jogszabály megnevezését, talán abban bizakodva, hogy a Pp. kétbetûs megjelölésbôl a törvénynek még a jogban esetleg nem jártas olvasója is a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvényre asszociál.¹¹ Az alábbiakban a törvény két, jogi szempontból leginkább bírálható részével, a törvény hatályával és a magyar igazolványra vonatkozó rendelkezésekkel foglalkozom.

A státustörvény azokra a nem magyar állampolgárságú, Horvátországban, Jugoszláviában, Romániában, Szlovéniában, Szlovákiában vagy Ukrajnában lakóhellyel rendelkezô magyar nemzetiségû személyekre alkalmazható, akik magyar állampolgárságukat nem önkéntes lemondással veszítették el, továbbá nem rendelkeznek állandó magyarországi tartózkodásra jogosító engedéllyel, valamint rendelkeznek a státustörvényben meghatározott magyar igazolvánnyal. A család egységének elvét követve a törvény hatálya kiterjed továbbá a nem magyar nemzetiségû (együtt élô) házastársra és közös kiskorú gyermekükre is.¹² Ennek a meghatározásnak azonban szinte minden eleme eltérô okból ugyan, de vitatható.

Elméleti szempontból talán szerencsésebb lett volna, ha a törvény területi korlátozás nélkül az összes határon túli magyarra vonatkozik, s nem tesz jogi különbséget a határon túl élô magyarok között. Ebben az esetben feltehetôleg a törvény szövege is kevésbé lett volna bírálható. De az is igaz, hogy a magyarhoz hasonló szabályozási módokat más országokban is találhatunk. Így az olasz kizárólag a horvátországi és szlovéniai olasz kisebbségek tekintetében alkalmazható. A magyar szabályozáshoz hasonló megoldást választ a szlovén "státustörvény" is, mely a szomszédos államok azon területein alkalmazható, ahol ôshonos szlovén kisebbségek élnek. A szlovén jogszabály konkrétan felsorolja ezeket a területeket:

Ausztriában Karinthia és Stájerország tartományok, Olaszországban Friuli-Venezia Giulia tartomány, Magyarországon a Rába-vidék, Horvátországnak a közös határ mentén fekvô területei, de különösen Isztria, Gorski Kotar és a Muraköz területe.¹³ A magyar törvény hatálya alól az utolsó pillanatban kikerültek a szomszédos államokban élôk közül az ausztriai magyarok, részben az Európai Unió elutasító véleménye miatt.¹⁴ A hivatalos vélemények szerint a döntés meghozatalát az is befolyásolta, hogy az ausztriai magyarok nagyobb része a nyugati magyarság, azaz a diaszpóra kategóriájába sorolható, s a törvény leginkább a Kárpát-medence gazdaságilag fejletlenebb régióiban élô magyarokat kívánja segíteni. A törvényi meghatározás az állampolgárságukat nem önkéntes lemondással elveszített személyek alatt feltehetôleg azokat érti, akik a békeszerzôdések következtében veszítették el magyar állampolgárságukat. A meghatározás viszont pontatlan, hiszen a magyar jog korábban a jelenlegi elnevezéssel és tartalommal nem ismerte a lemondás jogintézményét,¹⁵ s arról A magyar állampolgárságról szóló 1879.: L. törvénycikk nem rendelkezett. De említést érdemel még a trianoni békeszerzôdés is (becikkelyezte az 1921. XXXIII törvénycikk), melynek értelmében a szomszédos államokhoz került magyaroknak - annak ellenére, hogy ezzel a gazdasági kényszer, a szülôföldhöz való ragaszkodás és más jogon kívüli okok miatt gyakran nem éltek - opciójoguk volt a magyar állampolgárságra.

Ezenfelül a törvénybôl - nyilvánvalóan a törvényalkotó eredeti akarata ellenére - kifelejtették, hogy a törvény az állampolgárságukat nem önkéntes lemondással elveszítôk leszármazottaira is alkalmazható. Így a törvény jogkövetô alkalmazása a törvény 10.§ által szabályozott diákkedvezményeket a jogosultak idôs kora miatt feleslegessé tenné. A törvény jelenlegi szövege szerint a leszármazók közül meglepôen egyedül az együtt élô házastárstól származó, magát nem magyar nemzetiségûnek valló gyermekre terjed ki.

A törvény megalkotói egyébként felhasználhatták volna a magyar állampolgársági törvényt, mely szerint kedvezményesen honosítható az a magát magyar nemzetiségûnek valló, nem magyar állampolgár, aki a kérelem elôterjesztésekor legalább egy éve Magyarországon lakik, és felmenôje magyar állampolgár volt.¹⁶ (Egy ehhez hasonló meghatározás - a területi korlátozással kiegészítve - nagyjából megfelelt volna a törvényhozó eredeti akaratának.)

A törvény hatálya ráadásul a már tárgyalt területi korlátozás miatt azok közül sem alkalmazható mindenkire, akiket a békeszerzôdések alapján fosztottak meg magyar állampolgárságuktól. (A törvény rendelkezései nem terjednek ki például a békeszerzôdések által érintett Csehországban élô magyarokra és utódaikra.) Itt lehet megemlíteni azt is, hogy a magyar állam ismét elfeledkezett a csángó magyarokról, róluk ugyanis a törvény szövege nem rendelkezik. (Ha a törvényt ennek ellenére - ahogy ez egyébként valószínûnek tûnik - mégis alkalmazzák majd a csángó magyarokra, akkor is kérdéses, hogy részesülhetnek-e majd a szülôföldön nyújtható oktatási támogatásban azok, akiknek arra a legnagyobb szükségük lenne, mivel Moldvában nincs magyar nyelvû nevelési vagy oktatási intézmény, hacsak a magánúton szervezett magyar nyelvû tanítást nem tekintjük annak.)

A törvény meghatározásában szereplô magyar nemzetiségû személy fogalma is vitathatónak látszik annak ismeretében, hogy a státustörvény a határon túliak védelmét a kisebbségvédelem részének tekinti. A törvény mégis szakít a nemzetközi jog és a magyarországi kisebbségi jog bevett fogalmaival, amikor a magyar nemzeti kisebbséghez tartozó személy és a magyar nemzeti kisebbség jogai helyett a nem túl szerencsés "magyar nemzetiségû személy", illetve a "magyar nemzeti közösség" terminusokat használja.

A magyar törvény hatálya alá tartozó személyek a törvény értelmében kérhetik a magyar igazolvány és a magyar hozzátartozói igazolvány kiadását (a továbbiakban igazolvány), ha a törvény által biztosított támogatásokat és kedvezményeket igénybe kívánják venni. A magyar státustörvény által létrehozott magyar igazolványhoz hasonló okiratok kiadása nem elôzmények nélküli a nemzeti szabályozásokban, a magyar jogszabályon kívül a szlovák, az orosz törvény és a görög miniszteri rendelet is rendelkezik különbözô igazolványokról.

A magyar és a szlovák törvényeknek az igazolványokra vonatkozó rendelkezéseiben keverednek egy sui generis jogszabály és az idegenrendészeti szabályok elemei. Így magyar törvény által deklarált identitásválasztás szabadságának az elvét is sértheti a törvényben megjelenô idegenrendészeti szabály, mely szerint a szándékos bûncselekmény elkövetôje nem kaphatja meg az igazolványt. A nemzetiséghez tartozás és a bûncselekmény elkövetése ugyanis egymástól független fogalmak - például egy szlovéniai maffiózó is lehet magyar nemzetiségû - , ezért nem is szerencsés összekötni a kettôt. Vitathatatlan, hogy a törvény nem kérdôjelezi meg, hogy ezek a személyek a magyar nemzeti kisebbséghez tartoznának, mivel a törvény hatálya rájuk is kiterjed, a kedvezményeket és a támogatásokat ellenben nem vehetik igénybe. Azt viszont például elég nehéz lenne elméleti érvekkel alátámasztani, hogy miért nem részesülhet a szándékos bûncselekmény elkövetôje a szülôföldön nyújtható oktatási támogatásban. (A szlovák törvény egyébként a szándékos bûncselekmény elkövetôjétôl szintén megtagadja a külhoni igazolványt. Ezenkívül megemlíthetô a szlovák törvénynek az a nyíltan diszkriminatív elôírása, hogy a törvényben elôírt feltételek megléte esetén sem adható ki külföldi szlovákigazolvány egyes fertôzô betegségben szenvedôknek.) A magyar és a szlovák jogszabály is ismeri azonban az igazolvány visszavonásának lehetôségét, például akkor, ha tulajdonosa az ország területén szándékos bûncselekményt követ el, amely miatt kiutasítják az országból. A magyar jogszabály szerint az igazolványt abban az esetben is visszavonják, ha a birtokosa ellen a szándékos bûncselekmény elkövetése miatt büntetôeljárás van folyamatban. A törvénynek ez az elôírása sérti az ártatlanság vélelmét, és így az alkotmányba is ütközik.

Végezetül: a státustörvény hiányosságai - az eddig megfogalmazott bírálatok ellenére - nem annyira a törvénykoncepcióban, hanem inkább a normaszöveg minôségében kereshetôek. Ezen hiányosságok miatt a státustörvény egyes rendelkezéseit valószínûleg, más rendelkezéseit pedig biztosan módosítani kell majd.

* A tanulmány az OKTA támogatásával készült