A jogállam sajátos demokratikus gyakorlatának és az Alkotmány romániai rendszerváltozás utáni társadalmi és politikai életben történô alkalmazásával kapcsolatos tapasztalatok alapján a romániai jogászköröket jelenleg az Alkotmány módosításának alapvetô kérdése foglalkoztatja. Ezzel kapcsolatosan mind a kormány, mind a politikai pártok vagy más szervezetek álláspontja ismeretté vált. Az ország alaptörvénye azonban az egész nemzet, és nem kizárólag a kormány vagy valamely politikai párt ügye. Ezért a módosítási indítványok megfogalmazásakor egyforma jelentôséget kell tulajdonítani az állampolgárok javaslatainak, politikai nézeteiktôl vagy szakterületüktôl függetlenül, hiszen - mint tudjuk - az ország alaptörvénye politikamentes.

E szempont szerint az Alkotmány módosításait népszavazásnak alávetni önmagában még nem elegendô a törvényhozói beavatkozás demokratikus jellegének biztosításához, amennyiben azt nem alapozza meg jogilag és nem törvényesíti a módosítások indítványozásának tényleges eljárása. Mivel az Alkotmány 1. cikkének (3) bekezdése Romániát demokratikus államként határozza meg, mihelyt az állami alkotmányrendszer elveinek, megoldásainak és mechanizmusainak demokratikus jellege válik vita tárgyává, a módosítások lényegi, fô kérdései elsôbbségekké kell, hogy váljanak mind a döntéshozó szervek, mind az egyszerû állampolgár számára.

1. Vizsgáljuk meg ebbôl a szemszögbôl például a honatyák - szenátorok vagy képviselôk - mandátumának jellegét. Az Alkotmány 66. cikke kimondja, hogy a honatyák a nép szolgálatában állnak, és hogy bármely imperatív mandátum érvénytelen, hiszen az 1991-es Alkotmány értelmében az országgyûlési tagok mandátuma képviseleti elven alapszik.

A szöveg tartalmát magyarázva a kidolgozásában résztvevôk kifejtették, hogy ennek következtében a képviselôk nem állnak szavazókörük állampolgárainak szolgálatában, hiszen azok, akik megszavazták ôket, nem hívhatják vissza és lemondásra sem kényszeríthetik, de ezt egyébként azok a pártok sem tehetik meg, amelyek nevében és politikai programjával parlamenti helyhez jutottak. E nézôpont, mely különbséget tesz a nép, mint társadalmi, demográfiai és nemzeti entitás, valamint a nép szavazókörökbe szervezôdô részei között, a jogállam demokratikus elvei alapján erôltetett és nem meggyôzô, hiszen hiányzik jogi háttere, illetve morális, társadalmi és politikai jelentése.

Az Alkotmány elôírásainak alkalmazása több parlamenti ciklust is felölelô idôszakának egy évtizedet meghaladó tapasztalata alapján kijelenthetjük, hogy meggyôzôdésünk szerint az alaptörvényben a választási jog és a megválasztáshoz való jog megközelítése nem veszi figyelembe a demokratikus politikai rendszer lényegét, melynek a választási folyamatban és a parlamenti tevékenységben elsôdlegesen tükrözôdnie kellene. Azon elgondolás alapján, miszerint a honatyákra semmilyen politikai nézetet nem lehet rákényszeríteni, és mivel a megszerzett mandátumot tôlük elvenni sem lehet, a mandátumuk ideje alatt a honatyák nem érzik kötelezônek magukra nézve választóiknak tett ígéreteiket vagy az ôket nevével és programjával támogató párt bármely állásfoglalását, és politikailag függetlenekké válhatnak, átvándorolhatnak bármely más párthoz, akár a választásokon nyertes oldalhoz, vagy esetenként az ellenzéki oldalra ülhetnek (a példákat sokáig lehetne sorolni). A mandátum ideje alatti "irányváltások" nemcsak elméleti szempontból változtathatják meg a Parlament Házainak a választásokból eredô politikai szerkezetét, hanem ténylegesen megmásíthatják az erôviszonyokat, és ezáltal a választók akaratát és a választási folyamat demokratikus jellegét. Ilyen jellegû fejlemények során nehezen fogadható el, hogy egy képviselô, jóllehet már nem áll a szavazókörzet választóinak szolgálatában, mégis a nép szolgálatában áll, vagyis aki a kicsit nem becsülte, az majd a nagyot megérdemli.

Természetesen nehezen várható el a képviselôktôl, hogy ne változtassák meg véleményüket, akár politikai nézetüket is, vagy ne vállaljanak fel olyan elveket, melyeket mandátumuk teljesítése során jobbnak ítélnek. Úgy véljük azonban, hogy a politikai meggyôzôdés ilyetén megváltoztatása csak olyan folyamat során történhetne meg, melyben az érintett választópolgárok - akaratuk világos kinyilvánításával - megerôsítenék az illetô képviselôt új irányválasztásában és politikai meggyôzôdésében. Amennyiben a választók nem értenének egyet a képviselô opciójával, az ésszerûség azt diktálná, hogy mondjon le mandátumáról vagy vonják vissza azt mindaddig, amíg új politikai nézetei alapján, újabb választás alkalmával helyet szerez magának a következô parlamentben. Egy személy politikai sorsának és különösen egy ország legfontosabb érdekeinek szempontjából, a történelem mércéjével mérve, három év tizenegy hónap, vagy akár ennél kevesebb idô nem akkora áldozat, hogy nem lehetne elviselni akár a parlamenti mandátum átmeneti elvesztését is.

Ha ez másként lesz, egyre több választó fogja úgy vélni, hogy a választások megrendezése és a szavazás nem más, mint a demokratikus látszatot biztosítani hivatott intézkedés. Ilyen körülmények között egyesek azt is felvethetik, hogy kerüljék el a választási folyamat formalizmusát és ennek megterhelô költségeit, hiszen a választóknak csupán a négyévente egyszer kiosztott bábszerep jut. A képviselôk szavazóköri tevékenysége és a választókkal fenntartott kapcsolata már szinte szóra sem érdemes. Egy idevágó felmérés eredményeire hivatkozva a sajtó 2001 végén kimondta, hogy a képviselôk és a választók kapcsolata "kvázi virtuális, hiszen utóbbiak igen ritkán fordulhatnak panaszaikkal azokhoz, akiket megszavaztak"¹.

Következésképpen: az Alkotmánynak fokoznia kellene a választás demokratikus jellegét, és még az elméleti lehetôségét is ki kellene zárni annak, hogy a választók megszavazzanak egy bizonyos politikai programot, de megválasztott képviselôik a Parlamentben az általuk elutasított vagy kevésbé kedvelt programot támogassák vagy valósítsák meg, s így szigorúan értelmezhetô lenne az Alkotmány azon elôírása, miszerint a képviselôi mandátum nem lehet imperatív. Egy ilyen "lehetetlen" forgatókönyv megvalósulása végsô soron attól függne, hogy a lehetséges ellenzék a választások elôtt mennyire bizonyulna intelligensnek.

2. Szintén a demokratikus értékek szemszögébôl elemezhetô a miniszterelnök kinevezésének és a kormány alakításának alkotmányos mechanizmusa is. Az Alkotmány 102. cikke elôírja, hogy az abszolút többséget kapott párttal, vagy amennyiben nem létezik ilyen többség, a parlamentbe jutott pártokkal folytatott konzultációk eredményeként Románia elnöke kijelöli a miniszterelnököt. Jogilag mindkét lehetôség elégtelen, és alig vagy egyáltalán nem demokratikus megoldások forrása lehet.

Az elsô lehetôség szerint adódik az ésszerû következtetés, hogy az abszolút többséghez jutó párt elnöke kell, hogy a miniszterelnök legyen. Ha ô elvállalja ezt a tisztséget, Románia elnöke általi kinevezése egyszerû protokolláris formasággá válik, és a többséget szerzett párt konzultálása pedig felesleges. Amennyiben a többséget szerzett párt elnöke bármilyen okból kifolyólag nem vállalja a miniszterelnökséget, úgy az elnök elôbb említett jogosítványa ésszerû és funkcionálissá válik.

Amennyiben egyetlen politikai párt sem szerzett abszolút parlamenti többséget, a kormányfô kinevezésének kérdése - pontos alkotmányos elôírások hiányában - valóban vitás. Ilyen helyzetben a kormány elvileg a parlamenti pártok koalíciójából születik. Az elsô kérdés az, hogy kinevezhetô-e egy képviselô miniszterelnöknek, aki olyan pártból származik, mely a választáson nem szerzett többséget. A második kérdés az, hogy maga a kormánykoalíció létrejöhet-e annak a pártnak a mellôzésével, amelyik a választáson megszerezte a szavazatok többségét. Úgy véljük, a válasz csakis tagadó lehet. Amennyiben igenlô lenne, természetesen egy ilyen pártkoalíció kormányázásának demokratikus alapját vitatnánk, hiszen ahhoz nem fér kétség, hogy csupán az "egységben az erô" mondás alapján, a kormány és az azt létrehozó eljárások nem válhatnának törvényessé.

A kérdés elbonyolódik, ha a parlamenti "többség" olyan pártok koalíciójából jön létre, amelyeknek mindegyike a választáson kevesebb szavazatot kapott, mint a koalíción kívüli párt, de amelyeknek összesített szavazatai biztosítják a kormányzáshoz szükséges többséget. Ilyen esetben feltehetô a kérdés, milyen demokratikus jogalappal bír egy ilyen (kormány)koalíció, ha a választók legtöbb szavazatát megszerzô párt a koalíción kívül marad? Semmiféle jogalappal nem bír, mondhatnánk, hiszen nyilvánvaló, hogy csupán az utóbbi párt kormányozhatna más párttal vagy pártokkal társulva, amelyekkel demokratikus alapú, életképes koalíciót alakíthatna a kormányzás érdekében.

A kormányzás demokratikus alapjának bizonytalansága fokozottabb, ha az összességben többséghez jutó pártok külön-külön nem érték el a parlamentbe való belépéshez szükséges minimális szavazatszámot sem, de egyes választások elôtti számításoknak, érdekeknek és politikai játszmáknak köszönhetôen parlamenti pártokká váltak. Ha szeretnénk ennél is jobban elbonyolítani a kérdést, akkor megemlíthetnénk, hogy egy ilyen koalícióban, akár kormánykoalícióban, az illetô pártok politikai programjai annyira heterogének, sôt, összeférhetetlenek lehetnek, hogy valóságos csoda volna (vagy mégse?), ha létezne valamilyen érdek, mely összetartaná a koalíciót.

Következésképpen: az Alkotmánynak elvi szinten tisztáznia kellene, hogy a választás elôtti pártkoalíció, melynek egyes pártjai nem nyerik el a választók bizalmát, alakíthat-e kormányt ab initio felvállalva a koalíció demokratikus alapjának hiányát. Egy jogállamban a miniszterelnök kinevezése és a kormányalakítás tekintetében a legfontosabb választási eredményeknek kellene érvényesülniük, és a többi eredmény, esetleg kizárólagosan, csak a választás után kötött koalícióban testesülhetne meg.

3. Egy másik kérdés a Közügyek Minisztériumának egyébként éles vitát szülô státusára vonatkozik, mely kapcsán az Alkotmány elôírásaiból kitûnik a világos alapelvek hiánya, és ebbôl adódóan a téma zavaros tárgyalása.

A Közügyek Minisztériumára vonatkozóan az Alaptörvény a VI., Az igazságszolgáltatási hatóság címû fejezetében rendelkezik, melynek második része egészében ezzel a kérdéssel foglalkozik. Az ügyészek jogállásáról szóló 131. cikkben, már az (1) bekezdés elôírja, hogy a törvényesség, a pártatlanság és a hierarchia szerinti ellenôrzés elvének megfelelôen az ügyészek az igazságügyi miniszter irányítása alatt (a szerzô kiemelése) tevékenykednek. A szöveg szerzôi igyekeztek megmagyarázni, miként lehetséges, hogy a kormány tagja az igazságszolgáltatási ág egyik összetevôje fölött gyakorol hatalmat. Próbálkozásuk csakis kudarcba fulladhatott, hiszen nem lehet összebékíteni egymásnak homlokegyenest ellentmondó, alkotmányos szintû elveket és rendelkezéseket.

A vita elmélyült, az érvek önmagukban is ellentmondásossá váltak, némelyek in terminis is, mint például a "bírói testületre" vonatkozóak, amely a Közügyek Minisztériuma révén a végrehajtói hatalomhoz sorolta az elôbbit, vagy a törvény végrehajtására vonatkozóak, melyek az ügyészeket egyszerûen az igazságügyi miniszter kötelezô rendelkezéseinek alávetett kormányügynökökként kezeli, de akik, a bírókhoz hasonlóan, jogi megoldásaikban csakis a törvény betûjét követhetik. Ez a jogi szerkezet szofizmához hasonló, és nem magyarázható semmivel, még akkor sem, ha az igazságügyi miniszternek az ilyenfajta kiváltság megszerzése érdekében elôírnák, hogy politikai szempontból független legyen, hiszen a kormány tagjaként az igazságügyre vonatkozó kormányzati politika és általános stratégia függvényében gyakorolná tisztségét, beleértve az ügyészek fölötti hatalmát.

Az alkotmányos elvek szintjén a lényegi kérdés tehát az, hogy kell-e a jogi aktusok végrehajtásában érvényesülnie a hatalmi ágak különválasztása elvének, melyet a miniszterelnök nemrégiben túlhaladottnak tartott, a pontosság vagy a hatékonyság kedvéért inkább egyféle partnerségnek nevezve az állami hatalmak kapcsolatát, ám maga a megfogalmazás is felülvizsgálható a demokratikus jelleg tekintetében. Bárhogy lenne is, az Alkotmány módosítása kapcsán e téren is egységes koncepció és egyértelmû megoldás elfogadása szükséges.

Amennyiben a jogi aktus megvalósításában, különösen a többségében ügyészeket érintô bûnvádi esetekben, a pert egységes egészként fogják fel, melyet a bûnvádi eljárás és a törvénykezés alkot, úgy az Alkotmány 131. cikkébôl ki kell iktatni az igazságügyi miniszternek az ügyészekre gyakorolt hatalmát.

Másrészt az a megoldás, miszerint a bíró legyen a per központi, esetleg egyetlen figurája, az angolszász igazságügyi felfogáshoz, különösen az amerikai jogi rendszerhez közelítene bennünket, amelyben a kormány az egyik peres fél a bírói testület színe elôtt. Természetesen megvizsgálható és esetleg akár el is fogadható egy ilyen jogi rendszer, az elvek és eljárások olyan alapvetô átszervezésével, aminek következtében a pereket - egy ismert kifejezéssel élve - "Románia Kormánya kontra..." megfogalmazással vezethetnénk fel.

4. Hasonlóan bonyolult kérdés a törvényhozói hatalom delegálása. Az Alkotmány 107. cikke kijelenti, hogy a kormány határozatokat és rendeleteket fogad el (1. bekezdés), hogy a határozatokat a törvények végrehajtására hozzák (2. bekezdés), illetve a rendeleteket, különleges minôsítô törvény alapján, ennek korlátai és feltételei között bocsátják ki (3. bekezdés), és ez utóbbi kitétel az egyetlen, amely a Parlament és a Kormány közötti törvényhozási delegálást szentesíti, az Alaptörvény 114. cikke szerinti határozott pontosítással, miszerint rendeleteket kizárólag a kétharmados törvények hatáskörén kívül lehet hozni.

Az 52/1994. számú törvényben a Parlament felhatalmazza az Állami Értékpapírforgalmi Felügyeleti Hivatalt adminisztratív szabályok meghozatalára, és ezzel szabályozó hatóság rangjára emeli a hivatalt. Rendeleteivel és határozataival a Hivatal (C.N.V.M.) az adminisztratív szférán túllépô szabályokat bocsátott ki, például olyanokat, amelyek kihágások megállapítására és büntetésére vonatkoztak, és amelyeket még a Kormány sem tehetett volna meg. Késôbb a szabályozó hatóság kifejezés bekerült más hasonló szervek megnevezésébe is, például az Országos Energiahivatal (a Kormány 29/1998. számú sürgôsségi rendelete) vagy az Országos Földgázhivatal (a Kormány 41/2000. számú rendelete) román nevébe, mindkettôt az ipari és kereskedelmi miniszternek rendelve alá, bár az elôbbit késôbb a Kormánynak rendelték alá. E szabályozási hatáskörök delegálása esetén a jogszabályok alkotmányossága erôsen kétséges.

Jogi szempontból igen lényeges a rendeletekkel és sürgôsségi rendeletekkel történô törvényhozás vagy szabályozás kérdése, mely nem az ilyenfajta jogszabályok kibocsátásának gyakoriságára és az így elfogadott rendelkezések mennyiségére vonatkozik, hanem elsôsorban az egyes alkotmányos elvek érvényesülésére.

Mindaddig, amíg a Parlament két Háza nem egyesül, érthetô, hogy a Parlament törvényhozói jogosítványokkal ruházza fel a Kormányt. Nyugtalanító viszont, hogy e rendeletek a Parlament, az egyetlen törvényhozói hatalom ülésszaka idején is elfogadhatók.

Hasonló kérdés tevôdik fel a sürgôsségi rendeletek esetében, hiszen az Alkotmány (114. cikk (4) bekezdése) szintén nem tiltja, hogy a Kormány sürgôsségi rendeleteket fogadjon el a Parlament ülésszaka alatt. Magyarázatul talán a 114. cikk (5) bekezdése szolgálhat, miszerint e rendelkezések elfogadása vagy elutasítása csakis a törvények alapján történhet.

A törvényhozási mechanizmus mûködési zavarai mind az elmélet, mind a jogi gyakorlat szintjén tetten érhetôk. A sürgôsségi rendeleteket illetôen például az Alkotmány nem pontosít az ilyenfajta rendeletek kibocsátásának körülményeire vonatkozó "kivételes esetek" kapcsán, az Alkotmánybíróság pedig úgy döntött, hogy ezek meghatározása és megítélése éppen a Kormány hatáskörébe tartozik. Léteznek olyan esetek, amelyekben a törvényhozás nem veszi figyelembe a törvényhozásra vonatkozó jogszabályok hierarchiáját sem, s így az Alkotmány szerint kétharmados törvények kategóriájába tartozó szabályok fellelhetôk az egyszerû rendeletekben is, mint például a 29/1997. számú kormányrendelet (Légiközlekedés szabálykönyve) esetében, amelyben a szabálykönyv szövegébe a sajátos bûncselekmények meghatározása a rendeletet szentesítô törvénnyel került be.

Hozzátehetnénk, hogy sem az Alkotmány, sem más törvény nem szabályozza a Parlament által gyakran csak hosszú idô után visszavont kormányrendeletek miatt sokáig fennálló visszás jogi helyzeteket, és nyilvánvalóan különbözô megoldások adódnak aszerint, hogy a visszavonás a kormányrendelet kibocsátásáig visszamenôlegesen válik hatályossá vagy a hatálytalanítást kimondó törvény elfogadásának idôpontjával lép érvénybe.

Mivel a Kormány saját rendeleteit hatálytalaníthatja, a Parlament utólagos beavatkozása fölösleges, és a kormány viszonylag rövidtávú törvényhozásának következményei ahhoz a megállapításhoz vezetnek, hogy az ugyanazokra a rendeletekre vonatkozó, utólagos elutasító törvény okafogyottá válik, hiszen nem lehet visszavonni a már hatályon kívül helyezett jogszabályt, mint ahogy nem lehet elfogadni a hatályon kívül helyezett jogszabályt sem. Az ilyenfajta törvényhozás torzítja a hatalmak gyakorlását és a törvényhozói tevékenység, beleértve fôként a törvényhozói hatalom delegálásának alkotmányos mûködési elveinek érvényesülését.

Következésképpen: az idevágó alkotmányos rendelkezéseket felül kell vizsgálni és ki kell elemezni annak érdekében, hogy az Alaptörvényben egyértelmû, a törvényhozói mechanizmusok koherenciáját és funkcionalitását biztosító formában jelenjenek meg.

Általánosságban kijelenthetô, hogy az alkotmányos rendelkezéseknek világosabban kellene tükrözniük a román államnak az Alaptörvény 1. cikkében foglalt jellegzeteségeit, többek között azt is, hogy az állam demokratikus voltát nyíltabban, illetve elvszerûbben és demokratikusabban lehet és kell megjeleníteni az Alkotmányban.

Fordította: Szász Tibor