Az alkotmány a legmagasabb rangú jogi norma: az összes alsóbb jogszabálynak összhangban kell lennie az alkotmánnyal. Az alkotmány felsôbbségének megvalósítására, az alkotmány érvényesítésére jött létre Romániában, 1992-ben, az alkotmánybíráskodás intézménye.¹ Vagyis az alkotmánybíráskodásnak tízéves múltja van Romániában.²

A tanulmány nemcsak a 2001. évi 215. számú helyi közigazgatási törvényre vonatkozó alkotmánybírósági döntéseket vizsgálja, hanem a korábbi, 1991. évi 69. számú, hatályon kívül helyezett helyi közigazgatási törvényre vonatkozó gyakorlatot is. Számos problémát az új törvény ugyanúgy vagy hasonlóképpen szabályoz, és ez indokolja a kérdésfeltevés aktualitását. A helyi közigazgatásra vonatkozó alkotmánybírósági döntések alapján (lásd az 1. mellékletet) megfigyelhetô a helyi közigazgatás dinamikája (a helyi autonómia fokozatos erôsödése és térnyerése³) és az alkotmánybírósági gyakorlat dinamikája (az Alkotmánybíróság álláspontjainak változása a politikai-jogi helyzet fejlôdésével).

Az Alkotmánybíróság gyakorlatából világosan kitûnik, hogy a helyi közigazgatásra vonatkozó alkotmányos szabályok⁴:

- általánosságukból következik a garanciális elemek hiánya: nincsenek valós alkotmányos garanciák a helyi autonómia biztosítására. A felületes alkotmányos rendelkezésekbe "belefér" egy valóban decentralizált, vagy egy hibrid, részlegesen decentralizált rendszer is;

- az alkotmánybírósági alkotmányértelmezés erôtlensége: az Alkotmánybíróság gyengén képviselte a helyi autonómia jogát, túlzott módon ragaszkodtak az adott formális szabályokhoz. Romániában nem határozta meg és nem biztosította az alkotmánybírósági gyakorlat a helyi autonómia határait, ily módon kényszerítve a törvényhozót és a kormányt egy garanciarendszer betartására. A magyarázat az Alkotmánybíróság ilyen típusú gyengeségére kettôs: egyrészt a román politikai-jogi kultúra természete, másrészt az Alkotmánybíróság túlzott tartózkodása attól, hogy a "láthatatlan alkotmány" alapján döntsön, és ezzel a törvényhozó vagy az alkotmányozó szerepébe helyezze magát.

Ennek ellenére az autonómia és a decentralizáció fokozatosan erôsödött; sokat levetett a kezdeti hibrid jellegébôl Románia helyi közigazgatása. A reformot viszont korántsem lehet befejezettnek tekinteni. A helyi közigazgatás mindennapjai új és új problémákat tárnak fel, melyekre megoldást kell találni:

- újra kell gondolni a helyi tanács és a polgármester közötti viszonyrendszert;

- szükséges a prefektusi tisztség reformja, a dekoncentrált megyei szakigazgatás megyei tanácsi hatáskörbe való decentralizálása;

- megoldást kell találni a regionális fejlesztés és a területfejlesztés problémájára;

- növelni kell az önkormányzatok részesedését a GDP-bôl, és tudatosítani kell aktív gazdaságfejlesztési szerepüket stb.

Még egy problémát szeretnék tisztázni elöljáróban: van-e Romániában önkormányzatiság? A válaszom az, hogy igen, Romániában van önkormányzatiság, a román terminológia alapján megfogalmazva: helyi autonómia alapján mûködô decentralizált közigazgatási alrendszer. Körülbelül 1998 óta beszélhetünk valódi önkormányzatiságról. Persze, a jelenlegi rendszernek is vannak ellentmondásos elemei, súlyos problémái, de ez egyáltalán nem ok arra, hogy elutasítsuk az önkormányzatiságot mint a romániai helyi közigazgatás jellemzôjét, amikor az önkormányzati jogosítványok léteznek. A román szaknyelv nem ismeri az önkormányzat ("autoguvernare") fogalmát. A Helyi Önkormányzatok Európai Chartáját (European Charter of Local Self-Government) Helyi Autonómia Európai Chartájának fordították (Carta Europeana a Autonomiei Locale). Tették ezt a szintén hivatalosnak számító francia nyelvû változat alapján: Charte européenne de l'autonomie locale. Ez sem indok az önkormányzatiság létének el nem ismerésére: a helyi autonómia és a helyi önkormányzatiság ebben az értelemben szinonimák. A román politikai-jogi kultúra a francia mintákat követi, és ezért nem ismeretes a magyar nyelvbe és közjogi gondolkodásba német minta (Selbstverwaltung) alapján bekerült önkormányzat-fogalom. Ezért veszem a bátorságot és használom az önkormányzatot a romániai helyi közigazgatás elnevezésére.

Jelen tanulmány célja éppen az egyik problematikus elem, a prefektusi tisztség elemzése. Éppen ezért a negatív elemek lesznek túlsúlyban.

A prefektust nem választják, kormányhatározattal nevezik ki és mentik fel tisztségébôl. Napóleon óta ugyan változott a prefektusi funkció, de célja ugyanaz: "a nemzeti érdekek érvényesítése", az erôteljes központi ellenôrzés és befolyás megvalósítása. A prefektusi tisztség jogi-formális jellegén túl pártpolitikai hatalmi pont. Informális szempontból a prefektus magát a helyi közigazgatás vezetôjének tekinti, amely politikai súlyánál fogva közvetlenül avatkozik bele az önkormányzatok életébe. A törvény 132. szakasza hiába állapítja meg, hogy a prefektus és az önkormányzatok között nincsenek alárendeltségi viszonyok. A törvényességi ellenôrzés is feltételez bizonyos fokú mûködési alárendeltséget (különös figyelmet szentelve a megtámadott közigazgatási aktus automatikus felfüggesztôdésnek).

Hatásköre két fô területet ölel fel:⁵

a) törvényességi ellenôrzés: a prefektus felügyel arra, hogy a helyi tanácsok és polgármesterek, a megyei tanácsok és a megyei tanácsok elnökei a törvényeknek megfelelôen fejtsék ki tevékenységüket. A prefektusnak nincs joga közvetlen beavatkozásra az önkormányzatok tevékenységébe. A törvénytelennek vélt közigazgatási aktust (helyi vagy tanácsi határozatot, a polgármester vagy a megyei tanács elnökének rendelkezését) közigazgatási bírósági eljárással megtámadhatja. Az aktusról nem a prefektus, hanem a törvényszék dönt.⁶ Vagyis ez egy enyhébb, közvetett ellenôrzési forma.

b) közvetlen igazgatási hatáskör: a prefektus vezeti a minisztériumok és a központi szakigazgatás "decentralizált" közszolgáltainak a tevékenységét.⁷ Az idézôjel szándékos, mert ezeknek a közszolgálatoknak az esetében nincs szó decentralizációról, csak dekoncentrációról.⁸

A 2001. évi 760. számú törvény a prefektust egyébként úgy határozza meg, hogy "a Kormány képviselôjeként" "központi közigazgatási tisztségviselô."

Az 1991. évi 69. számú törvény 1996-os módosításakor a következô szabályt vezették be: "A prefektus, az alprefektus és a saját apparátus a prefektúrán fejti ki tevékenységét. A prefektúrának és, az esetnek megfelelôen, a megyei tanácsnak és saját apparátusának a székhelye a megyeszékhely municípiumban levô, országos érdekû köztulajdont képezô közigazgatási palotában van."⁹ Ezzel a módosítással kapcsolatban több alkotmányossági kérdés merült fel:¹⁰

a) a "prefektúra" új intézményének megalakítása alkotmányellenes, mert az alkotmány csak a prefektusi tisztségrôl rendelkezik;¹¹

b) a prefektúra így ugyanazt a rangot kapná, mint a megyei tanács, amely ellentétes a megyei tanács törvényes pozíciójával;

c) az a rendelkezés, mely szerint a Közigazgatási palota országos érdekû köztulajdon, ellentétes az Alkotmány 135. szakaszával, mely szerint a tulajdon köztulajdon vagy magántulajdon, és a köztulajdon csak az államé vagy a területi-közigazgatási egységeké. A cél a megyei közigazgatási palotának a Kormány hatáskörébe való utalása volt ("a kormányt pedig a prefektus képviseli"). Ez ellentétes a helyi autonómia elvével.¹²

Ugyanez a törvénymódosítás sérti a helyi közigazgatási törvény 73. szakaszát, mely az Alkotmány 135. szakasz (3). és (4) bekezdésének alapján a javak természete vagy rendeltetése az a kritérium, mely alapján meghatározzák a közjavak államhoz vagy területi-közigazgatási egységhez való tartozását.

Az Alkotmánybíróság nem fogadta el ezt az érvelést.

Az alkotmányvédô intézmény szerint a prefektúra nem veszi át a prefektus helyét. A prefektúra létrehozásának célja, hogy a prefektus alkotmányos és törvényes hatásköreinek a gyakorlásához szükséges igazgatási szervezetet biztosítsa. Egyetlen alkotmányos rendelkezés sem tiltja autonóm közhatóságok létrehozását. Szerintem az Alkotmány egyetlen kreációs normája sem engedélyezi a prefektúra létrehozását, és a prefektúra nem minôsül autonóm hatóságnak. A prefektúra, mint intézmény, az alkotmányosság határán lebeg: abban a pillanatban alkotmánysértôvé válna a léte, ha a prefektus munkájának segítésén túl hatásköröket állapítanának meg neki.

Vegyük tovább az alkotmánybírósági érvelést. A törvény egyetlen rendelkezésébôl sem következik, hogy a prefektúra ugyanazt a rangot kapná, mint a megyei tanács, ilyen következtetést elhamarkodott abból levonni, hogy ugyanabban az épületben van a székhelyük. A két intézmény törvényes céljaik és feladatkörük eltérôek és sajátosak.

A harmadik esetben világos alkotmánysértés állt fenn, de az Alkotmánybíróság ezt sem fogadta el.¹³ A közigazgatási palotát országos érdekû (vagyis állami) köztulajdonba sorolni alkotmányellenes. Az Alkotmánybíróság szerint a besorolási kritériumokat nem az alaptörvény, hanem a közigazgatási törvény tartalmazza, így a törvényhozó eltérhet, kivételeket állapíthat meg saját rendelkezése alól. Nem vették figyelembe, hogy a javak természete és rendeltetése, mint a köztulajdon besorolási kategóriái, levezethetôek az Alkotmány 135. szakaszának (3). és (4). bekezdéseibôl és a 119. szakaszból. Ismét a formális garanciák hiányáról van szó, és az erôtlen, a helyi autonómiát rendkívül szûk módon értelmezô álláspontra helyezkedett az Alkotmánybíróság.

Az új közigazgatási törvény nem foglalkozik a kérdéssel, mert az végül a köztulajdonról szóló törvény¹⁴, a helyi autonómia javára rendezte: ma a megyei tanács épülete megyei köztulajdonnak számít.¹⁵

Éppen ezért elképesztô, hogy egy alsóbb jogszabály, a prefektúrák újraszervezésérôl és mûködésérôl szóló, 2001. évi 9-es számú kormányhatározat ismét "országos érdekû köztulajdonként" emlegeti¹⁶ a prefektúrának a megyei tanáccsal megosztott székhelyét. A kormányhatározat ezen rendelkezése törvénytelen.

A kormányhatározat egyéb rendelkezései is kifogásolhatóak: a prefektúrán jogi személyiséget állapít meg. Továbbá a határozat szerint "a prefektúrák szerepe az Alkotmány, a helyi közigazgatási törvény és más jogszabályok által a prefektusnak meghatározott hatáskörök és prerogatívák megvalósítása". Vagyis hatáskört állapít meg a prefektúráknak (ilyet a közigazgatási törvény nem tesz!). Egy jogi személyiség nélküli szakapparátus, amely segíti a prefektust saját hatásköre gyakorlásában, nem lépi túl az alkotmányos kereteket, de amirôl itt szó van, az igen.

Nem csak ez a gond a határozattal. A határozat hosszú hatásköri jegyzéket is tartalmaz. Csak egy furcsaságot emelek ki. Például a prefektúra szakapparátusa "a kormányprogram alapján elkészíti a megye saját gazdasági-szociális programjait, 4 éves idôszakra..." A határozat konzultációs kötelezettséget is elôír (egyeztetni kell az önkormányzatokkal), ennek ellenére a rendelkezés törvényt sért. Beavatkozik a megyei tanácsi hatáskörbe. A megyei tanács "stratégiákat, elôrejelzéseket és programokat fogad el a megye vagy ennek egyes vidékei gazdasági-szociális fejlesztése érdekében, a helyi tanácsoktól kapott javaslatok alapján." A megyei tanács "elrendeli, jóváhagyja és követi, az érdekelt községi és városi közigazgatósági hatóságokkal együttmûködve, az ezek megvalósulásához szükséges intézkedéseket, ideértve a pénzügyi jellegûeket is." Mi köze van a kormánynak a helyi, megyei érdekû fejlesztéshez a szükséges források költségvetési leosztásán kívül? A 9-es kormányhatározat szerint nagyon is sok. A prefektuson/prefektúrán keresztül a központ akar a megyékben kormányozni és igazgatni, átlépve a helyi autonómia alkotmányos joga alapján az önkormányzatok számára meghatározott hatásköröket.

Szerencsére a problematikus kormányhatározat rendelkezései a gyakorlatban nem igazán alkalmazhatóak.

Egy másik alkotmányossági probléma a prefektus által gyakorolt törvényességi ellenôrzéshez kapcsolódik. Az Alkotmány szerint "a prefektus megtámadhatja a közigazgatási bírói hatóság elôtt a megyei és a helyi tanács vagy a polgármester egy aktusát, abban az esetben, ha az aktust törvénytelennek véli".

Az 1991. évi 69. számú és a 2001. évi 215. számú helyi közigazgatási törvények is határidôhöz kötötték a prefektus által gyakorolt törvényességi ellenôrzési jogot. Az 1991. évi 69-es számú törvény így rendelkezett: "a prefektus nyilatkozik az aktus törvényességérôl, az aktus közlésétôl számított 15 napon belül".¹⁷ Az aktust az elfogadásától számított 10 napon belül kellett a prefektussal közölni. Az Alkotmánybíróság kezdeti álláspontja szerint a helyi és a megyei tanács, valamint a polgármester és a megyei tanács elnöke kötelesek közölni bármely elfogadott aktust a prefektussal, viszont a prefektust nem kötheti a 15 napos vagy bármely más határidô. Az Alkotmánybíróság szerint "egy jogállamban elképzelhetetlen, hogy egy helyi hatóság törvénytelen aktusát ne támadhatná meg az igazságszolgáltatás elôtt a prefektus, mint a Kormány képviselôje, figyelembe véve a Kormány alapvetô küldetését, a törvények végrehajtását."¹⁸ vagyis a törvényes határidô megállapítása sérti az Alkotmányt, amely nem köti idôbeli feltételhez a prefektus keresetének benyújtását. A 2001. évi 215-ös számú törvény viszont ismét tartalmaz egy 30 napos határidôt, amelyen belül a prefektusnak be kell nyújtania a keresetet. Ha ezen alkotmánybírósági gyakorlat alapján közelítjük meg a kérdést, akkor ez a határidô is alkotmányellenes.

Az Alkotmánybíróság azonban 1999-ben megváltoztatta az álláspontját.¹⁹ 1999 óta az Alkotmánybíróság úgy érvel, hogy a jogvesztô határidô alkotmányos, mert az alaptörvény szerint a prefektus hatáskörét a törvény szerint határozzák meg, és ezért lehetséges határidôhöz kötni a törvényességi ellenôrzési jogot.

Vagyis az Alkotmánybíróság szerint a 30 napos határidô jogvesztô jellegû, és a prefektus ezen határidô elteltével nem gyakorolhatja a törvényességi ellenôrzést. Erre csak a jogaikban sértett állampolgároknak van lehetôségük, az 1990. évi 29-es számú, a közigazgatási bíráskodásról szóló törvény feltételei között. A jogvesztô 30 napos határidô korlátozza a prefektus hatalmát, és ezért összhangban van a helyi autonómiával.

A rendszerváltás utáni romániai helyi közigazgatás "betegségének" egyik legfontosabb tünete volt az, hogy a prefektusok polgármesterek sorait függesztették fel, túlnyomórészt politikai indokok alapján, megsértve a helyi autonómia elvét, az ártatlanság vélelmét és a jogállami értékeket²⁰ (Románia akkor még nem ratifikálta a Helyi Önkormányzatok Európai Chartáját²¹). A felfüggesztések jogi alapját adó törvényszöveg viszonylag késôn került az Alkotmánybíróság elé, utólagos normakontroll során. A kérdés alkotmányosságáról az Alkotmánybíróságnak, formai okok végett, egyáltalán nem kellett nyilatkoznia.

A felfüggesztések alapjául az 1991. évi 69. számú törvény 46. szakasza szolgált: "A polgármesterek, tisztségük gyakorlásában, a törvény oltalmát élvezik. A prefektus egy jogi kivizsgálás idejére elrendelheti a polgármester tisztségbôl való felfüggesztését. Ezen intézkedés ellen a polgármester az igazságszolgáltatáshoz fordulhat, a közigazgatási bíráskodásról szóló törvény feltételei szerint." A törvényt az 1996-os módosítás során megváltoztatták, ezért az Alkotmánybíróság úgy találta, hogy az alkotmányossági kifogás tárgyát vesztette, és mint ilyent utasította vissza.²² Az 1996-os szöveg szerint a felfüggesztést a bíróságnak vagy az ügyészségnek indoklással együtt kell kérnie, abban az esetben, ha a polgármestert bûncselekmény szándékos elkövetéséért bíróság elé állították, vagy az ellene indított bûnvádi eljárás során elôzetes letartóztatásba helyezték.²³ Így a törvény gyakorlatilag megszüntette a prefektus "teljhatalmát", és a felfüggesztést törvényes feltételekhez kötötte. A 2001. évi 215. számú törvény ugyanezen a vonalon haladt tovább. A jelenleg hatályos rendelkezések szerint a polgármester mandátuma automatikusan felfüggesztôdik, ha a polgármestert elôzetes letartóztatásba helyezték, a prefektus (rendelettel) csak tudomásul veszi a mandátum ex lege bekövetkezô felfüggesztését. Ha a tisztségébôl felmentett polgármestert ártatlannak találták, akkor az kártérítésre jogosult.²⁴ A végleges bírósági döntéssel szabadságvesztéses büntetésre ítélt polgármester mandátuma automatikusan megszûnik.²⁵ Az így kialakított felelôsségi rendszer összhangban van az alkotmányos elvekkel.

1. Decizie nr. 137 din 07/12/1994 privind solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a prevederilor art. 101 alin. 2 din Legea administratiei publice locale nr. 69/1991*)

4. Decizie nr. 43 din 24/04/1996 privind solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 115 din Legea nr. 69/1991 privind administratia publica locala, invocata de Consiliul Judetean Covasna, reclamant în Dosarul nr. 82/F/1994 al Curtii de Apel Brasov

5. Decizie nr. 42 din 24/04/1996 privind solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 46 din Legea administratiei publice locale nr. 69/1991, invocata de recurentul Serbu Sorin Inocentiu, în Dosarul nr. 1.589/1995 al Curtii Supreme de Justitie Sectia de contencios administrative

7. Decizie nr. 125 din 22/10/1996 privind pronuntarea asupra recursului declarat de Serbu Sorin Inocentiu împotriva Deciziei nr. 42 din 24 aprilie 1996, prin care Curtea Constitutionala a respins, ca fiind lipsita de obiect, exceptia de neconstitutionalitate a art. 46 din Legea administratiei publice locale nr. 69/1991, modificata prin Legea nr. 24/1996

14. Decizie nr. 103 din 10/04/2001 referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 77 din Legea nr. 70/1991 privind alegerile locale, republicata, cu modificarile ^si completarile ulterioare, ^si a dispozitiilor art. 17 alin. (6) din Legea administratiei publice locale nr. 69/1991, republicata

15. Decizie nr. 112 din 19/04/2001 asupra sesizarii de neconstitutionalitate a prevederilor art. 17, art. 40 alin. (7), art. 43 alin. (3), art. 51, art. 68 alin. (2), art. 90 alin. (2) ^si (3), art. 106 alin. (8), art. 110 ^si art. 145-148 din Legea administratiei publice locale

16. Decizie nr. 195 din 19/06/2001 referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 38 alin. (2) lit. d) din Legea administratiei publice locale nr. 215/2001, ale art. 95 din Legea administratiei publice locale nr. 69/1991, republicata, precum ^si ale art. 58 din Legea nr. 27/1994 privind impozitele ^si taxele locale, republicata

17. Decizie nr. 110 din 02/04/2002 referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 38 alin. (2) lit. d) teza a treia din Legea administratiei publice locale nr. 215/2001, cu modificarile ulterioare, ^si ale art. 58 din Legea nr. 27/1994 privind impozitele ^si taxele locale, republicata, cu modificarile ulterioare

19. Decizie nr. 143 din 30/04/2002 referitoare la exceptiile de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 38 alin. (2) lit. d) teza a doua din Legea administratiei publice locale nr. 215/2001 ^si ale art. 58 din Legea nr. 27/1994 privind impozitele si taxele locale, republicata, cu modificarile ^si completarile ulterioare

20. Decizie nr. 203 din 04/07/2002 referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 70 alin. (3) din Legea administratiei publice locale nr. 215/2001

22. Decizia nr. 233 din 10 septembrie 2002 referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 38 alin. (2) lit. d) teza a treia din Legea administratiei publice locale nr. 215/2001, cu modificarile ulterioare, ^si ale art. 58 din Legea nr. 27/1994 privind impozitele si taxele locale, republicata, cu modificarile ulterioare art. 38 alin. (2) lit. d) teza a treia

1996. évi 24-es számú törvény

1997. évi 50-es számú törvény

1997. évi 22-es számú sürgôsségi kormányrendelet (az Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek nyilvánította - 1998/83 Abd)

2001. évi 253-as számú törvény

2001. évi 510-es számú törvény

2001. évi 738-as számú törvény

2002. évi 216-os számú törvény