Az ezredforduló Európájában a nemzeti kisebbségek mai ébredését sokan a múlt századi nemzetébredéshez hasonlítják, annyira meghatározó jelentôségûnek tûnik számukra. Ha ez talán túlzás is, mindenesetre tény, hogy századunk utolsó évtizedébe váratlanul robbant be egy olyan megoldatlan, és az államok jelentôs része által már elfelejtett problémakomplexum, amelynek nemzeti és nemzetközi jogalkotási vetületeirôl ma már gyakran kap hírt az újságolvasó. A kisebbségi jogok megléte, tiszteletben tartása, adott esetben csak részleges teljesítése vagy éppen megsértése, valamint az ezzel összekapcsolódó viták, alkotmányos reformok és nemzetközi kodifikációs elôkészületek feldolgozása olyan intenzitású és koordinált munkát igényel, amelyhez a Magyar Kisebbség c. folyóirat a maga eszközeivel bizonyára hasznosan tud majd hozzájárulni.

Amikor a szerkesztôség az új folyóirat beköszöntô száma tematikus cikkének megírására felkért, egyben meghatározta a tanulmány címét is.

A jogok és a garanciák párba állítása szokásos és logikus lépés, hiszen már a római jog is óvott a lex imperfecták, azaz a szankció nélküli rendelkezések megalkotásától. Az állami jogrendszerekhez hasonlóan a nemzetközi politika és a nemzetközi jog általában kiterjedt garanciarendszereket és szankciós mechanizmusokat hozott létre azoknak az értékeknek a védelmére, amelyeket különösen fontosnak tartott. Ilyen-e a kisebbségvédelem és létezik-e kisebbségi jogokhoz kötôdô nemzetközi garancia?

A kisebbségi jogvédelem és a nemzetközi garanciarendszer szoros, de nem elválaszthatatlan, hanem bonyolult és ambivalens kapcsolatban állnak egymással. A kisebbségvédelem nemzetközi garanciáit vizsgálhatjuk:

- a kisebbségvédelmi intézmények keletkezésének összefüggésében;

- a nemzeti kisebbségvédelmi mechanizmusok feletti esetleges nemzetközi kontroll megjelenése szempontjából;

- a nemzetközi dokumentumok nemzetközi jogi relevanciájára való tekintettel

- abból a szempontból, hogy egy adott nemzetközi kisebbségvédelmi dokumentum tartalmaz-e kontrollmechanizmust, s annak milyen a hatásfoka.

A kisebbségvédelmi mechanizmusok elvileg önálló nemzetközi garanciarendszer nélkül is mûködhetnének, a tapasztalat azonban azt mutatja, hogy a nemzetközi jog, és adott esetben a hatalmi politika, gyakran ki tudta kényszeríteni olyan belsô, állami lépések meghozatalát, amelyre az állam-, illetve rendszerint a nemzetállam önmagától nem volt hajlandó.

A finnországi Äaland-szigetek vagy az olaszországi Dél-Tirol ma már jól, sôt példaértékûen mûködô autonómiájának alapelemeit is a Népszövetség, illetve az 1946-os olasz békeszerzôdés írta elô. Az egykori Jugoszlávia tagállamainak függetlenné válását követô háborús válságot az Európai Közösség több béketerv kidolgozásával is csillapítani próbálta; csak sajnálni lehet, hogy az ún. Carrington-terv mellett sem tartottak ki az európai békeközvetítôk. Ennek a tervnek bizonyos elemei azonban a horvát alkotmányjog tételes jogi szabályai közé kerültek, s ez alapvetôen az ún. Jugoszláviai Békekonferencia Választottbíróságának, illetve ismertebb nevén - francia elnökérôl elnevezett - a Badinter-választottbíróságnak Horvátország elismerése ügyében 1992. január 11-én hozott no. 5 tanácsadó véleményének köszönhetô. A horvát állam elismerését ugyanis e testület csak akkor javasolta, ha Zágráb elôzôleg a szerb területi autonómiák státusát a Carrington-terv elvárásainak megfelelôen pontosítja és kiszélesíti.

A nemzetközi jog lehetôségeit természetesen nem szabad túlértékelni, hiszen 1919-es kisebbségvédelmi szerzôdésébe Romániának ismét be kellett vennie, hogy biztosítani fogja a területén élô zsidó közösség tagjai számára is az állampolgári státust és az ebbôl következô jogokat. Erre azért volt szükség, mivel az 1879-es berlini kongresszuson - a függetlenség elismerése érdekében - a zsidó emancipáció biztosítására vállalt kötelezettségét addig nem teljesítette Románia.

A Nemzetek Szövetsége kisebbségvédelmi intézménykomplexumának fontos eleme volt az a tétel, hogy az állam az így megalkotott kisebbségvédelmi szabályokat "alaptörvényül" fogadja el, és azok a Nemzetek Szövetségének hozzájárulása nélkül nem voltak módosíthatók. A tett vállalások tiszteletben tartására a két világháború közötti világszervezetben kidolgozott mechanizmusok felügyeltek.

Kisebbségvédelmi mechanizmusok azonban a nemzetközi jog, illetve a nemzetközi jogközösség közremûködése nélkül is létre jöhetnek és létre is jöttek számos államban. Gondoljunk csak a svédországi lappok ombudsmanjának intézményesülésére, a finnországi és norvégiai lappok kulturális téren érvényesülô, egy-egy választott Lapp Parlament közremûködésével megvalósuló személyi autonómiájára, a Dániához tartozó Grönland és a Feröer-szigetek vagy Kanada eszkimóinak területi autonómiájára. Sôt még Franciaországban is kiszélesedhetett Korzika területi autonómiája: alapvetôen a kultúrához, a nyelvhez és az identitás védelméhez kapcsolódó kompetenciákkal felruházva egy korzikai parlament és neki felelôs kormány felügyeli a korzikai nyelv és kultúra ápolásának intézményeit. Olaszország, Hollandia és Spanyolország speciális nyelvhasználati státusszal rendelkezô, a kulturális szféra közigazgatásában széles hatáskörû egységeket hozott létre. Belgium a vallon és a flamand közösség föderációjára való átalakulása során oly mértékben szélesítette ki a német közösség jogait, hogy immáron ôk is saját parlamenttel és saját kormánnyal intézhetik ügyeiket.

A nemzetközi jog és a kedvezô nemzetközi politikai konstelláció esetén a különbözô nemzetközi intézmények tehát elô tudják segíteni konkrét, egyedi kisebbségvédelmi mechanizmusok létrejöttét, azok felett pedig bizonyos hatáskörrel rendelkezhetnek. Nem állnak azonban sine qua non kapcsolatban velük.

Az emberi jogok nemzetközi intézményrendszerének kialakulása sok szempontból is hasonló vonásokat mutat. Az emberi jogok védelme érdekében hatékony nemzetközi intézményrendszer elfogadásának követelménye ma már Európában evidenciaként hat: röpke néhány évvel ezelôtt azonban, a berlini fal leomlásáig, sok állam még mereven elzárkózott konkrét, hatékony mechanizmusok elfogadásától, gondoljunk csak az egyéni kereset és az állam elleni panasz elfogadásától való húzódozásra. Sôt, még az 1789-ben utat mutató Franciaország is sokáig hezitált, míg 1974-ben ratifikálta az 1950-ben aláírt Emberi Jogok Európai Egyezményét, s újabb hét évet várt, mire az egyéni kereseti jogot is elfogadta.

Így tehát egyszerre lehetünk türelmetlenek, aggodalmaskodók és realisták, hiszen a nemzetközi garanciarendszer létrehozása és vállalása nem megy egyik napról a másikra. Az is igaz azonban, hogy számos kisebbség immár évtizedek óta vár egy nemzetközi szinten és államok által neki megígért adekvát kisebbségvédelmi rendszer létrehozására. S ezért nem lehet nem emlékeztetni a trianoni békééhez kapcsolódó ún. Millerand-féle kísérôlevél híres mondataira...

Milyen a mai nemzetközi kisebbségvédelmi garanciális mechanizmus? Alapvetôen két fôcsoportra bontható, éspedig az általános emberi jogvédelmi mechanizmusok keretei között megvalósítható jogvédelemre, valamint a speciális kisebbségvédelmi intézményekre.

A klasszikus emberi jogi tartalmú nemzetközi szerzôdéseknek (Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya - 1966; Emberi Jogok Európai Egyezménye - 1950) számos eleme olyan kérdésköröket szabályoz, amelyek közvetlenül érintkeznek a kisebbségi lét mindennapjaival: vallásgyakorlati szabadság, információáramlás szabadsága, egyesülési jog, vélemény- és gondolatszabadság. Ezek vagy önmagukban, vagy adott esetben a hátrányos megkülönböztetés tilalmával kombinálva eleve nyújtanak bizonyos jogvédelmi eszközöket.

A kisebbség fizikai léte elleni legdurvább támadásokkal szemben az 1948-as Genocídium-egyezmény nyújt védelmet, de ez a szerzôdés alapvetôen olyan súlyos cselekményekkel szemben nyújt visszatartó erôt, illetve szankciós fenyegetést, amelyek a nácizmus népirtásához foghatók: "abból a célból, hogy valamely faji stb. csoportot megsemmisítsen, a csoport tagjait megöli, a csoport tagjait olyan életfeltételek közé kényszeríti, amelyek felidézik a csoport tagjainak pusztulását, a csoport tagjainak súlyos testi vagy lelki sérelmet okoz, a csoporton belüli születéseket meggátolja, illetve a csoport gyermekeit erôszakkal egy másik csoporthoz viszi..."

Az ENSZ Antidiszkriminációs és Kisebbségvédelmi Albizottsága az ún. no. 1503 eljárása keretében az emberi jogok tömeges és durva megsértése esetén tud eljárni. Ennek kisebbségvédelmi aspektusai éppen Ceausescu falurombolási programja kiváltotta felháborodás kapcsán bizonyosodtak be, amikor hosszabb ideig a svájci Voyame úr személyében egy ENSZ-raportôr kísérte figyelemmel a romániai belsô helyzet alakulását, és tett arról jelentést.

Az UNESCO az oktatásügyi, az ILO, a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet pedig a munkaviszonyokbeli hátrányos megkülönböztetéssel szemben dolgozott ki egyezményeket.

Az általános emberi jogi dokumentumok rendelkezései között a kínzás és a kegyetlen, embertelen vagy megalázó bánásmód tilalma is hordoz magában kisebbségvédelmi perspektívákat, különösen akkor ha a fenti Genocídium-egyezmény szerinti célzat bizonyítása nehézségekbe ütközik, illetve a "súlyos lelki sérelem okozása" fordulat megvalósulása esetén.

A speciális kisebbségvédelmi mechanizmusok beleilleszthetôk egy nagyobb emberi jogvédelmi mechanizmus kereteibe (mint pl. a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának 27. cikkelye), de önállóan is megjelenhetnek. Utóbbira az ENSZ Közgyûlés által elfogadott no. 135/47 határozat, azaz a Nemzeti vagy Nyelvi, Etnikai és Vallási Kisebbségekhez Tartozó Személyek Jogainak Nyilatkozata mellett az EBEÉ keretei között életre hívott Európai Kisebbség Fôbiztos intézményét lehet példaként említeni: a Fôbiztos statútuma, a preventív diplomácia szellemét és követelményeit is szem elôtt tartva, a no. 1503 eljárásra igen sokban emlékeztetô kompetenciákat biztosított: a tapasztalt holland diplomata, Max van der Stoel gyors riasztást adhat, illetve gyors akció kezdeményezésére jogosult az EBEÉ Vezetô Tisztviselôk Bizottsága irányába, de tényfeltáró és jószolgálati missziókat is végrehajthat. Ennek keretében például a kisebbségi ombudsmanok intézményének átvételét javasolta a balti országok számára, mint ami az oroszajkú lakosság számára megnyugtató hatással járhat.

Az EBEÉ 1990-es emberi dimenziós értekezletének záródokumentuma terjedelmes, a kisebbségi lét csaknem egészét átfogó fejezetet szentelt a kérdés normatív rendezésének. Bár az EBEÉ intézményi mechanizmusa nemzetközi jogi erôvel bíró dokumentumok alkotására nincs feljogosítva, a koppenhágai dokumentum számos eleme nemcsak az államok politikai jellegû kötelezettségvállalását tartalmazza, hanem ismétel, kibont, értelmez nemzetközi jogi szerzôdésekben foglalt jogokat is. Az EBEÉ kisebbségvédelmi fôbiztosa olyan beadványok alapján végezheti munkáját, amelyek az EBEÉ kisebbségvédelmi kötelezettségvállalások, s így a koppenhágai dokumentum értelmében relevánsak.

A Közép-Európai Kezdeményezés égisze alatt többéves munka eredményeként 1994. november 18-19-ikén aláírásra nyitottak meg egy nem nemzetközi szerzôdési természetû, kisebbségvédelmi okmányt, amelynek tartalma - részben az EBEÉ normákra utalva - szintén nem redukálható a puszta politikai deklaráció szintjére. Benne is felfedezhetôk olyan jogok, amelyek kötelezô jellegüket egyéb nemzetközi szerzôdésekbôl merítik.

Az Európa Tanács az a nemzetközi szervezet, amelyik napjainkban a legnagyobb intenzitással munkálkodik egy nagyjából átfogó kisebbségvédelmi mechanizmus életre hívása felett. A strasbourgi székhelyû nemzetközi szervezet ellentmondásoktól, megbicsaklásoktól természetesen nem mentes tevékenysége eredményeként egy bonyolult, több pilléren álló kisebbségvédelmi intézménykomplexum bontakozik ki elôttünk. Az Emberi Jogok Európai Egyezménye által védett jogok között vannak olyanok - mint már említettük -, amelyek összefüggésbe hozhatók a kisebbségi problémakörrel. Ezek védelme az egyezmény által létrehozott intézményekre, az Emberi Jogok Európai Bizottságára és Bíróságára, illetve Miniszteri Bizottságára hárul. Ezeken túl elkezdôdött az Egyezményt a kulturális szférában alkalmazandó egyéni jogok kiegészítô jegyzôkönyvének szerkesztése.

1992. november 5-ikén az Európa Tanács aláírásra nyitotta meg a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartáját, amelyik a kisebbségi nyelvek oktatásügyi, igazságszolgáltatási, közigazgatási, médiabeli, társadalmi, gazdasági és kulturális életen belüli használatát kívánja biztosítani egy bonyolult kötelezettségvállalási szisztémával, úgy, hogy az ország hivatalos nyelvének státusza nem változik. 1994. november 10-ikén pedig a Nemzeti Kisebbségek Védelmének Európai Keretegyezménye nyílott meg aláírásra. Ez a dokumentum tulajdonképpen annak a következménye, hogy az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága sem az általa felkért ún. Velencei Bizottság által elkészített Európai Kisebbségvédelmi Egyezménytervezetet, sem a Parlamenti Gyûlés híres no. 1201 ajánlását (amelyik az EJEE kiegészítô jegyzôkönyvtervezet gyanánt lett megfogalmazva) nem merte formálisan elutasítani, de elfogadni sem kívánta. Igaz azonban, hogy a Keretegyezmény, a programjellegû normák technikájának bevonásával, tartalmilag az elôzô kettôvel azonos dokumentumot alkotott, amely a politikai részvételen, a pozitív diszkrimináción, az oktatási intézményeken, a médián túl, a közigazgatási nyelvhasználat alapelemein át, a lakossági arányok manipulálásának korlátai mellett az identitás védelméig és az akaratelleni asszimilációs politika tilalmáig szabályozta a kérdést. A no. 1201 ajánlásból azonban az autonómiához való jogot nem sikerült tételes jogi formában átmenteni...

Ezeken túl az Európa Tanács más szerzôdései is fontos szerepet játszhatnak, hiszen az általuk szabályázott terület érintkezik a kisebbségi problémakörrel. Mindenekelôtt a Helyi és Regionális Önkormányzatok Határokon Átnyúló Együttmûködésének Európai Keretegyezménye, valamint a Helyi Önkormányzatok Európai Chartája releváns, de a Határokon Átnyúló Televíziósugárzás Európai Egyezményének, valamint az Európai Kulturális Konvenciónak is vannak kapcsolódó pontjai.

E kiegészítô jelleg hangsúlyozása az Európa Tanács több dokumentumában megjelent. Az EBEÉ 1993-as varsói szemináriumára készített dokumentumában az ET hangsúlyozta, hogy "számos európai állam gyakorlata mutatja, hogy a kisebbségek problémái a helyi vagy regionális autonómia erôsítésével is megoldhatók. (...) Egyébként is, a Helyi Önkormányzat Európai Chartájába is belefoglalt helyi autonómia, az egyes helyzetek egyediségéhez megfelelôen adaptálva, komoly erôforrássá válhat egyszerre a kisebbségvédelemben, valamint a békés és civilizált együttmûködés során." Az Európa Tanácsnak a Keretegyezmény és a kiegészítô-jegyzôkönyv megalkotásáról döntést hozó 1993-as bécsi csúcsértekezlete pedig záródokumentumában hangsúlyozta: "A tolerancia légkörének megteremtése nélkülözhetetlen ahhoz, hogy mindenki részt vegyen a közügyekben. A regionális és a helyi közösségeknek ehhez hasznosan kell hozzájárulniuk."

Erre a kérdésre nem könnyû a válasz. Túl azon, hogy a különbözô jogi katalógusok egymás mellé állítva és kapcsolatrendszerük összefüggéseiben értékelhetôk igazán, nyilvánvaló, hogy hallatlanul nehéz egy olyan átfogó nemzetközi rendszert elfogadtatni az államokkal, amely ugyanakkor a kisebbségek számára is érdemi elôrelépést jelent. Ami adott esetben egy páneurópai dokumentumból kimarad, az bekerülhet kétoldalú nemzetközi szerzôdésekbe, esetleg belsô jogi dokumentumba vagy egyoldalú nemzetközi jogi kötelezettségvállalásba. Feltéve, hogy megvan az erre irányuló állami akarat... Ennek megszületését a tapasztalat szerint elôsegíti az, ha az állami elismerés vagy nemzetközi szervezetekbe való felvétel során az adott államot speciális kötelezettségvállalásra ösztönzik. Az ún. Balladur-terv egyik kiindulópontja szintén ez volt.

A fentiek tulajdonképpen a kisebbségi jogok nemzetközi garanciáinak csak az egyik aspektusát jelentették, nevezetesen a tételes jogi katalógust, azaz - a Nemzetek Szövetsége szokásos szóhasználatának megfelelôen - az anyagi kisebbségi jogot.

A kisebbségvédelem másik aspektusát az eljárási jogok és mechanizmusok alkotják. A jogászok számára evidenciaként hat, hogy az eljárási mechanizmusok intézménye a jog tényleges érvényesülése szempontjából gyakorta fontosabb mint maga a katalógus. Miért lenne ez másként a kisebbségvédelemben?

Ha áttekintjük a fent felsorolt intézményekben mûködô intézményi mechanizmusokat, akkor zavarba ejtô sokszínûségnek vagyunk tanúi. S e zavar egyszerre hátráltatja a katalógusban szereplô jogok alkalmazásának ellenôrzését. Az ENSZ égisze alatt a Nemzetközi Bíróság (a Genocídium-egyezmény értelmében), az Emberi Jogi Bizottság (az 1966-os Egyezségokmány szerint), az Antidiszkriminációs és Kisebbségvédelmi Albizottság (a no. 1503-as eljárás szerint); az EBEÉ-ben a Fôbiztos és a (magas rangú külügyminisztériumi tisztviselôket tömörítô) Vezetô Tisztségviselôk Bizottsága, valamint a valószínûleg rövidesen hatályba lépô Európai Békéltetô Bizottság és a Döntôbíróság is; az Európa Tanácsban az Emberi Jogok Európai Egyezménye és kiegészítô jegyzôkönyvei kapcsán az Emberi Jogok Európai Bizottsága és az Emberi Jogok Európai Bírósága kompetens. De a Miniszteri Bizottság is hatáskörökkel bír: jelenleg még az Emberi Jogok Európai Egyezménye értelmében, s ha majd hatályba lépnek, úgy a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Chartájában, valamint a Keretegyezményben vállalt kötelezettségek ellenôrzése is reá hárul. Ez a döntôen politikai testület (hiszen formálisan a külügyminiszterekbôl, gyakorlatilag nagyköveteikbôl áll) ellenôrzi továbbá a tagfelvétel során tett vállalások megvalósítását, valamint a kapcsolódó nemzetközi szerzôdések (önkormányzati charta, határokon átnyúló televíziósugárzás egyezménye stb.) felügyelete is reá hárul. Van, ahol munkájában speciális szakértôi testület is segíti: egy-egy ilyet hoz létre a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartája, valamint a Keretegyezmény is.

Nemcsak a szervek, az eljárások is sokfélék: van ahol az állami panasz opcionális, van ahol kötelezôen vállalandó. Ahol van egyéni panaszjog, ott ez általában eredendôen opcionális, de az ENSZ Egyezségokmányban is jelentôsen emelkedett az ezt elfogadó államok száma, az Emberi Jogok Európai Egyezménye esetében de facto az ET tagfelvételt ettôl tették függôvé. A no. 1503 eljárásban, az EBEÉ kisebbségi fôbiztosának eljárásában, valamint a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartája értelmében, ha nincs is egyéni panaszjog, de a különbözô beadványok, kommunikációk figyelembe vehetôk.

Önmagában nem a szervek és az eljárások sokfélesége jelent problémát. Ha esetleg nehézséget is okoz az érintetteknek a megfelelô eljárás és a megfelelô szerv kiválasztása, ez gyakorlatilag nem sokban különbözik attól, mint amikor a jogban járatlan személy ügyének intézését ügyvédre bízza. Az természetesen igaz, hogy az állam saját miniszteriális szakértôi apparátusával a kisebbségekhez képest mindenféleképpen elônyben van.

A tagadhatatlanul létezô garanciarendszer legfontosabb problémája azonban az, hogy az államok a létezô intézmények mûködtetése során gyakran politikai megfontolásokból haboznak a létezô lehetôségekkel élni vagy pedig más állam esetében nem feltétlenül az ügy érdeme, hanem külpolitikai preferenciáik, elkötelezettségeik alapján döntenek. Ennek következménye a döntés halogatása vagy éppen a formális beszámoltatással való megelégedés. A szlovákiai név- és táblatörvény meghozatala egyaránt példaként szolgálhat a szervezet következetességére és egy kormányzat együttmûködési készségére, de a vállalások számonkérésének eljárása igen lassan alakult ki. A tagállamok által nem utasítható független személyeket tömörítô testületek létrehozása, illetve az ilyenek felruházása újabb kompetenciákkal ismét csak az államok politikai akaratától függ.

E rövid bevezetô tanulmánynak célja a szerkesztôség felkérésének megfelelôen a gyors áttekintés, s nem az érdemi elemzés volt. A kisebbségi jogok nemzetközi garanciái tagadhatatlanul léteznek, azonban a genezisüket tekintve eltérôek, és több különálló dokumentumban, látszólagos rendetlenségben találhatók meg.

Ariadné fonala kell-e a kisebbségvédelmi labirintusban való bolyongáshoz? Az európai kisebbségek sokat nyernének ezzel, de talán nélküle is célhoz érnek, különösen ha kialakul az, amit a kisebbségvédelem egyik élô klasszikusa, Ermacora osztrák professzor kisebbségbarát környezetként (minderheitsfreundliche Umwelt) fogalmazott meg. Vagy ahogyan a Badinter-bizottság több (no. 2, 9, 10) tanácsadó véleményében is hangsúlyozta: "Ha egy államban egy vagy több olyan csoport él, amelyek etnikai, vallási vagy nyelvi közösséget alkotnak, ezeknek a csoportoknak a nemzetközi jog értelmében joguk van identitásuk elismertetésére. ...az általános nemzetközi jog immár imperatív normái értelmében az államok a kisebbségek jogait biztosítani kötelesek."

A Magyar Kisebbség c. folyóirat pedig remélhetôleg segíteni tud majd Ariadné fonalának pótlásában...