Dr. Gál Kinga

A dolgozat a kisebbségek nemzetközi jogi védelmével kapcsolatba hozható, egyetemes emberjogi dokumentumok vonatkozó elôírásait ismerteti, továbbá a garantált jogok érvényesítésére létrehozott mechanizmusokat, valamint, ahol lehetséges, az eddigi joggyakorlatot.

Az emberi jogokkal foglalkozó nemzetközi intézmények gyakorlatilag az ENSZ és annak szakosított szervei által kibocsátott egyezményekben, nyilatkozatokban gyökereznek. Ilyen módon kimutatható kapcsolat áll fenn az Európa Tanács dokumentumai, az amerikai, afrikai emberjogi rendelkezések és intézmények és az ENSZ szervezete és határozatai között.

Az ENSZ emberjogi rendelkezései két csoportra oszthatók, a kötelezô egyezményekre, amelyek az azt aláíró és ratifikáló tagországok számára kötelezô erôvel bírnak, valamint a "lágy vagy puha jogot" képezô nyilatkozatokra, amelyeknek jogi erejük nincs, az ENSZ által létrehozott mechanizmusokkal ki nem kényszeríthetôk, de politikai jelentôségük, iránymeghatározásuk révén komoly súllyal bírnak a tagországok felé.

A kisebbségek védelme elsôsorban a diszkrimináció tilalmának megfogalmazásáig terjed ezekben az emberjogi dokumentumokban. Nem nagy számban találhatóak kifejezett kisebbségi jogokat garantáló rendelkezések, ám ezek sem azt határozzák meg, mit tegyen az érintett állam kisebbségei védelmére, hanem azt, hogy milyen magatartástól tartózkodjon.

Nem az aktív, hanem a passzív védelem rögzített e nemzetközi jogot képezô anyagokban.

Az ENSZ gyakorlatilag két kollektív jogot ismer el: a már tárgyalt önrendelkezési jogot, valamint a "nemzeti, etnikai, faji és vallási csoportok fizikai megmaradásához való jogát", amit a Genocídium Egyezmény tartalmaz.

A diszkrimináció tilalmának, továbbá az egyenlô bánásmód elvének megfogalmazását tartalmazza az ENSZ Alapokmánya (1. és 55. paragrafusok); az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata (1948, 2. paragrafus), amely rendelkezések azáltal, hogy e két alapdokumentumban rögzítettek, további ellenôrzô és életbe léptetô mechanizmusok nélkül is egyetemesen alkalmazhatók.

Számos egyezmény is tartalmaz diszkriminációellenes rendelkezéseket, ezek már az éppen szabályozott területhez szorosan kapcsolódnak, betartásuk kötelezô a tagállamok számára; maguk az egyezmények rendelkeznek az ellenôrzô és kikényszerítô intézkedésekrôl, ha a tagállamok megszegnék az egyezményben foglaltakat.

A Genocídium Egyezmény (Egyezmény a népirtás bûntettének megelôzésérôl és megbüntetésérôl, 1948) a nemzeti és etnikai csoportokat mint közösségeket védi a fizikai megsemmisítéstôl, bántalmazástól. Ennek minôsülhet a közösség olyan életfeltételek közé kényszerítése, amely a csoportot vagy annak tagjait pusztulással fenyegeti. A fizikai megmaradáson túl, a Konvenció a közösségek szellemi integritását is védelemben részesíti.

Az oktatásban alkalmazott megkülönböztetés elleni küzdelemrôl szóló, UNESC0 által elfogadott egyezmény (1960) arra irányul, hogy az oktatás területén az egyenlôtlen elbánást megszüntesse, ezért tilt el minden olyan különbségtételt, amelyik fajon, bôrszínen, származáson, anyanyelven alapul.

Kifejezetten tiltja bizonyos személyek vagy csoportok kizárását az oktatás bármely formájában vagy fokozatában való részvételtôl; az oktatás megrekesztését az átlagosnál alacsonyabb szinten. A Konvenció elismeri a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek jogát saját oktatáshoz ezen belül iskolák fenntartásához, az anyanyelv tanításához és használatához, ugyanakkor az utóbbi jogosítványt az adott állam oktatási politikájának rendeli alá.

A faji megkülönböztetés valamennyi formájának kiküszöbölésérôl szóló egyezmény (1965) részes államai egyrészt elítélik a diszkriminációt, másrészt kötelezik magukat, hogy konkrét lépéseket tesznek megszüntetésükre az oktatás, mûvelôdés, információáramlás terén. Faji diszkriminációnak minôsül a faj, szín, származás, valamint nemzeti vagy etnikai hovatartozás szerinti megkülönböztetés, ami az emberi jogokat sérti (1. paragrafus). Az Egyezmény a tagállamok számára speciális és konkrét lépések megtételét ajánlja annak érdekében, hogy bizonyos faji csoportok, valamint a hozzájuk tartozó személyek számára megfelelô védelmet és fejlôdést biztosítsanak, hogy emberi jogaikat teljes mértékben gyakorolhassák (2/2. paragrafus). Az ilyen speciális intézkedések nem jelentenek faji megkülönböztetést, de csak addig indokoltak, ameddig el nem érték azokat a célokat, amiért eredetileg biztosították ôket - mondja ki a Konvenció.

A nemzetközi jogban jelenleg az egyetlen általánosan kötelezô erejû, így a tagállamokkal szemben ellenôrizhetô és kikényszeríthetô kisebbségeket védô garancia a Polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmányában található (1966). Az egyezségokmány két cikkelyben foglalkozik kifejezetten a kisebbségeket érintô jogokkal: az 1. paragrafusban, amelyik az elôbb már elemzett önrendelkezéshez való jogot tartalmazza, valamint a 27. paragrafusban, amelyik szerint:

"Olyan államokban, ahol nemzeti, vallási vagy nyelvi kisebbségek élnek, az ilyen kisebbségekhez tartozó személyektôl nem lehet megtagadni azt a jogot, hogy csoportjuk más tagjaival együttesen saját kultúrájuk legyen, hogy saját vallásukat vallják és gyakorolják, vagy hogy saját anyanyelvüket használják."

A megfogalmazás a "csoportjuk más tagjaival együttesen" kifejezést használva komoly vitát indított el a szakirodalomban arról a lényegi kérdésrôl, hogy individuális jogok garantálásáról van itt szó, vagy tágabban értelmezve kollektív jogok elismerése történt? A kisebbségek az utóbbi értelmezésre hivatkoznak, azt állítva, hogy ez a paragrafus elismeri: a garantált jogok csak a közösségben, kollektívan gyakorolhatók. A szakértôk véleménye szerint a 27. cikkely világosan meghatározza, hogy a kisebbségekhez tartozó személyek jogait biztosítja. A cikkely megfogalmazásának története azt bizonyítja, hogy a kisebbségekhez tartozó személyeknek biztosított jogokat ugyan a kisebbségi közösségben lehet gyakorolni, de maguk a garantált jogok elsôsorban egyéni jogok.¹ Alfredsson szerint e rendelkezés speciális jogi jellege különösen az Egyezségokmány diszkrimináció tilalmáról szóló rendelkezéseivel (2. és 26. par.) együtt értelmezve válik világossá, ugyanakkor nincs szó csoportjogok garantálásáról.² Annak ellenére, hogy csak az egyének jogait ismeri el, a gyakorlat azt mutatja, hogy a felsorolt jogokat hol egyéni, hol kollektív jogként kezelik. A 27. cikkely elôrelépést jelentett a kisebbségek jogainak nemzetközi síkon történô biztosítása terén, noha a szöveg megfogalmazása megszorító jellegû, hiszen nem tartalmaz kifejezett kötelezettséget az állam részére, hogy intézkedéséket tegyen, mint például: a kisebbségi iskolák anyagi támogatása; a kisebbségi nyelvek használata az igazságszolgáltatásban és adminisztrációban, vagy a képviselet biztosítása számukra a törvényhozó testületekben.

A legfrissebb ENSZ-dokumentum, az 1992-ben a Közgyûlés által kiadott Nyilatkozat a nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi kisebbségekhez tartozó személyek jogairól, jelentôs állomás a nemzetközi kisebbségvédelemben, annak ellenére, hogy a Nyilatkozat jogilag nem kötelezô, de ajánlás jelleggel bír és az elkövetkezô évek tendenciáit mutatja a kisebbségi jogok garantálását illetôen. A dokumentum az elsô, egészében a kisebbségekrôl szóló ENSZ-anyag, de ez sem a kisebbségeknek mint közösségeknek biztosít jogokat, hanem továbbra is a "kisebbségekhez tartozó személyeknek", noha számos esetben nehéz lenne tagadni a garantált kollektív jogok kollektív jellegét. Nem kísérletezik a kisebbségek fogalmának meghatározásával, hanem az identitás megôrzésére fektet hangsúlyt: "Az államok védelemben részesítik a területükön élô kisebbségek létét, valamint nemzeti, etnikai, kulturális, vallási és nyelvi identitását, továbbá javítják a feltételeket ezen identitás fejlesztéséhez" (1. cikkely). A kisebbségekhez tartozó személyeknek jogukban áll, hogy részt vegyenek a kulturális, szociális, gazdasági és közéletben (2. cikkely). Részt vehetnek továbbá az országos, illetve helyi döntéshozatalban kisebbségi jogaikat vagy az általuk lakott területek kérdéseit illetôen. Egyesületeket hozhatnak létre és tarthatnak fenn, valamint jogukban áll megkülönböztetés nélkül szabad és békés kapcsolatot fenntartani közösségük más tagjaival, más közösségek tagjaival, valamint anyanemzetükkel. Ugyancsak a 2. cikkely rendelkezik a kisebbségekhez tartozó személyek szabad nyelvhasználati és vallásgyakorlási jogáról.

1947-ben az Emberjogi Bizottság; létrehozta az Albizottságot a diszkrimináció megelôzésére és kisebbségek védelmére. Az Albizottság fe1adata a nemzeti, etnikai, nyelvi és vallási kisebbségek védelme, továbbá olyan ajánlásokat nyújtani az Emberjogi Bizottság elé, amelyek a diszkrimináció megelôzésével foglalkoznak az emberi jogok és alapvetô szabadságjogok terén. Az Albizottság minden évben egyszer, augusztusban ül össze, ülése négy hétig tart, négy állandó munkacsoportja van, amelyek a panaszokat, a rabszolgaság jelenlegi formáját, az ôshonos lakosság feltételeit, valamint az Albizottság munkastílusát vizsgálják. Eddig egyetlen részletes elemzés készült az Albizottságban a kisebbségek helyzetét illetôen, az 1977-es Francesco Capotorti által készített tanulmány, amely a kisebbségek definícióját igyekezett megadni, majd 1989-ben a Bizottság egyik norvég tagja, Asbjörn Eide kapott megbízást jelentés készítésére a kisebbségek problémáinak békés és építô jellegû megoldásáról.

Az Albizottság dolgozta ki többek között a Kisebbségek jogairól szóló nyilatkozat tervezetét. A tervezeten dolgozó munkacsoport 1991-es ülésén eldöntötte, hogy nincs szükség formálisan meghatározni, hogy a kisebbségi csoportokhoz tartozó egyének jogait fogadja el, vagy a csoportok egészének jogait, mégis a nyilatkozat elnevezése és elsô paragrafusa a "kisebbségekhez tartozó egyének jogairól" szól. Döntés született a munkacsoportban arról is, hogy nem szükséges a "kisebbség" meghatározása, noha a legtöbb idôt annak a vitája vette el, hogy a nyilatkozat csak a nemzeti, vagy ezzel ellentétben, a nyelvi, vallási és etnikai kisebbségekre is terjedjen-e ki.³ Ahogy a Nyilatkozat jelenlegi elnevezése is bizonyítja, egy kompromisszumos megoldás született.

A jogok garantálásán túl az ENSZ számos ellenôrzési mechanizmust is életbe léptetett, amelyek egyrészt a különbözô konvenciókhoz kapcsolódnak, másrészt ENSZ-határozatokon alapulnak. Nem lehet azt állítani, hogy nincsenek az emberi jogok alkalmazását felügyelô módszerek, de ezek hatékonysága és eredményessége, különösen a kisebbségek védelme területén, igen kritikusan elemezhetô. Számos nemzetközi procedúra áll a kormányok, nem kormányzati szervek és sérelmet szenvedett egyének rendelkezésére. Formát ölthet ez az államok rendszeres jelentéseiben, amit az Emberjogi Bizottság vagy A faji megkülönböztetés kiküszöbölése céljából létrejött Bizottság elé terjesztenek, amelyek az illetô kormánynak az adott területet érintô tevékenységét elemzik. Súlyos jogsértések esetén kivizsgáló és tényfeltáró bizottságot hoznak létre, vagy jelentéstevôt neveznek ki. A nemzetközi szervezet magas rangú tisztségviselôi jószolgálati küldetést vállalnak; a sértettek számára mégis a panasztétel joga a legjelentôsebb.

Az Emberjogi Bizottság által kinevezett raportôrök jelentéseikben foglalkoztak kisebbségvédelmi kérdésekkel, mint például a romániai helyzetet, valamint a vallási intoleranciát kivizsgáló jelentéstevôk. Joseph Voyame a Romániáról szóló jelentésében, amit 1990-ben terjesztett a Bizottság elé, felsorol számos, a kisebbségeket érintô országos és nemzetközi rendelkezést, megállapítja a tényeket, valamint azt, hogy a kisebbségek jogai jelentôs mértékben csorbulnak. Leszögezi, hogy nem elegendô a többségi lakossággal azonos jogok alanyává tenni ôket; különleges bánásmód szükséges, amelyik megfelel önazonosságuknak és szükségeiknek⁴

Az Emberjogi Bizottság joggyakorlata a Polgári és politikai jogok egyezségokmánya kiegészítô jegyzôkönyvének panasztételi jogán, továbbá az ECOSOC (az ENSZ Gazdasági és Szociális Bizottsága) 1503. számú határozata által biztosított panasztételi jogon alapul. Ez a határozat figyelemre méltó, hiszen kifejezetten feljogosítja a sértetteket arra, hogy panasszal éljenek olyan helyzetekkel kapcsolatban, amikor súlyos jogsértés folytatólagos elkövetésérôl van szó. Jelentôsége abban rejlik, hogy egyetemesen alkalmazható és független bármilyen ratifikációtól vagy jogvédô eszközök elismerésétôl az érintett állam részérôl.

A kisebbségi jogok megsértése tárgyában érkezett panaszok általában a Polgári és politikai jogok egyezségokmányának 1. és 27. paragrafusára hivatkoznak, és leginkább az ôshonos lakosság tagjaitól érkeznek. Következzék hát a 27. cikkely kapcsán érkezett panaszok rövid áttekintése.

Egy adott kisebbséghez való tartozás jogának megsértése volt a tárgya az egyik legismertebb, 27. cikkellyel kapcsolatos jogesetnek: Sandra Lovelace v. Kanada ügyben, illetve a Kitok v. Svédország ügyben. Sandra Lovelace, aki kanadai állampolgárságú maliset indián, a Tobique rezervátumban nôtt fel és élt férjhezmeneteléig, amikor elvesztette indián státuszát a kanadai Indián törvény értelmében, és ezzel együtt azon jogát, hogy a rezervátumban éljen. Ennek oka, hogy férje nem indián származású. Válásukat követôen az indián asszony gyermekeivel együtt visszatért a rezervátumba, ahol az indián közösség védelmét élvezte a hatóságok folyamatos kitoloncolási kísérleteivel és zaklatásaival szemben. Panaszában a sértett a Konvenció számos paragrafusára hivatkozott, a kérdés lényegét mégis az jelentette, hogy ô az indián közösség tagja-e továbbra is vagy sem. A Bizottság igenlô választ adott, amennyiben elismerte, hogy egy rezervátumban született és nevelkedett személy, aki kapcsolatot tartott fenn a közösséggel és ápolni kívánja ezen kapcsolatot, az adott kisebbséghez tartozik a Konvenció értelmében. A Bizottság megállapította, hogy megsértették a panaszos azon jogát, hogy saját kultúráját gyakorolja közösségével együtt, tehát a 27. paragrafust.

Hasonlóan jogsértést állapított meg a Bizottság Lubicon Lake Band esetében, amikor a 27. cikkely megsértését állapította meg, noha a panaszt az 1. cikkelyre, az önrendelkezési jog megsértésére alapozták. Az önrendelkezési jogra való hivatkozást elutasította ugyan, de lényegében elismerte a közösség kollektív jogát a fennmaradáshoz és önazonossághoz, továbbá azon jogukat, hogy saját hagyományos életmód és kultúra szerint éljenek.

A Lovelace esethez nagyon hasonló panaszt ugyanakkor elutasított a Bizottság. A Kitok v. Svédország jogesetben a panaszos lapp személyt kizárták a rénszarvasvadászathoz való jogból, miután néhány éven keresztül más foglalkozást gyakorolt. A rénszarvasvadászat a lapp tradíció megôrzésének egy lényeges eleme, és ez biztosított is a lapp közös számára, ám mind a természetvédelem, mind a lapp kultúra fenntartása érdekében a svéd kormány egy olyan döntést hozott, amely szerint kisebbség olyan tagjai, akik három évnél több idôt töltöttek más foglalkozás ûzésével, elvesztették a rénszarvasvadászathoz való jogukat, hacsak a közösség kifejezetten nem ismerte el tagjaként az illetô személyt. Ez utóbbi rendelkezést alkalmazták a panaszosra is. Bizottság nem állapított meg jogsértést, arra hivatkozással, hogy a rénszarvasvadászathoz való jog megszorítása indokolt az alkalmas területek korlátozott volta miatt; a közösségnek módjában állt volna a döntést befolyásolni, de nem tette meg, így az általános kisebbségvédelem érdekei megelôzik a kisebbséghez tartozó egyes személy érdekét.⁵

A közép-kelet-európai kisebbségek a 27. cikkely szerinti "nemzeti vagy etnikai kisebbségek" kategóriába tartoznak, így noha eddig nem éltek a panasztétel jogával, ezt a következôkben a 27. cikkelyre hivatkozva megtehetik, annál is inkább, hogy kormányaik az elmúlt években sorra ismerték el az egyéni panasztétel jogát a Polgári és politikai jogok egyezségokmányát illetôen.

Végül érdemes említést tenni az 1993-ban Bécsben megtartott világkonferenciáról, ahol a kormányok képviselôi mellett a nemkormányzati szervek is jelen lehettek, elôadhatták problémáikat. Számos esetben vetôdött fe1 ismételten az egyéni jogok - kollektív jogok megközelítés; különleges jogvédelmet követeltek mind a nôk, a gyermekek, a menekültek, mind pedig a kisebbségek számára. A Bécsi Nyilatkozat néven ismertté vált záróokmány megerôsítette az emberi jogok fontosságát, egyetemességét és megoszthatatlanságát, valamint további lépéseket javasolt a kisebbségek és az ôshonos lakosság jogainak védelme érdekében.

Az európai regionális rendszer az ENSZ általánosan elfogadott alapelveire épül; az Európai Emberjogi Konvencióban meghatározott jogok nagyon közel állnak a Politikai és polgári jogok egyezségokmányában deklarált jogokhoz; az Európai Szociális Charta pedig a Gazdasági, szociális és kulturális egyezségokmánnyal mutat sok hasonlóságot. Jelentôségük, különösen az Emberjogi Konvenciónak, éppen az érvényesíthetôség, a kikényszeríthetôség nagyobb fokában rejlik. Az európai rendszerben az egyéni panasztétel joga sokkal erôsebb jogosítványokat jelent, és jóval hatékonyabb, mint az ENSZ Emberjogi Bizottsága esetében. Az Európa Tanács Emberjogi Bizottsága és Bírósága évente több száz panasszal foglalkozik, és noha az ENSZ hasonló intézményéhez képest sokkal több megoldás születik, ezek száma a panaszok számához képest mégis csekély.

A szerkezeti és lényegében tartalmi azonosságokon túl azonban az Európa Tanács rendszere komoly lépéseket tett a kisebbségek helyzetének rendezése érdekében, ezt bizonyítja mind az Európa Tanács meghirdetett politikája, mind az a kritériumrendszer, amelyet az újonnan jelentkezô tagok felvételekor alkalmaz. A kisebbségek jogainak biztosítását szorgalmazza határozataiban a Parlamenti Közgyûlés is, továbbá biztató jelként értelmezhetô annak a bizottságnak megalakítása és munkája, amelyik egyrészt egy a kisebbségek jogait rögzítô keretegyezményt, másrészt Emberjogi Egyezmény kisebbségi jogokat tartalmazó kiegészítô jegyzôkönyvét kodifikálja (CAHMIN bizottság).

A reménykeltônek tûnô helyzet ellenére az Európa Tanács sem mentes a kisebbségi jogok kodifikációja körüli pozitív és negatív véleményektôl, az érintett országok legkevésbé sem készséges helyzetrendezô politikája pedig a dokumentumok megszületésének elodázásához, a keményebb rendelkezések "megpuhításához" vezet ezen fórumon is. Nem maradhat el a kisebbségvédelem örök kérdése sem: az egyéni vagy kollektív jogok garantálása. Az ET, a többi nemzetközi intézményrendszerhez hasonlóan, a mai napig az egyéni jogok biztosításának alapján áll, ám itt történt mégis a legtöbb lépés a kollektív jogok elfogadásának irányába, természetesen sok ellentmondás és éles vita mellett. Ahogy Bokorné Szegô Hanna tanulmányában megállapította: "ami a kisebbségek speciális jogainak elismerését illeti, az Európa Tanácson belül kialakulóban van az a nézet, amely szerint a pozitív diszkrimináció nem mond ellent a diszkrimináció tilalmának"⁶

Ugyanakkor az ET egy magas rangú tisztségviselôje megjegyzése szerint: a szakértôi bizottságnak adott mandátum a Miniszteri Bizottság részérôl "csak az idônyerést szolgálja és azt, hogy olyan látszatot keltsenek, mintha történne valami, és ez idô alatt a kulisszák mögött folynak a tárgyalások."⁷

Kovács Péter egy érdekes jelenségre hívja fel a figyelmet tanulmányában, s ezt a jelenséget "szégyenlôs kisebbségvédelemnek" nevezi. A kifejezésen azon jogtechnikai megoldásokat érti, "amelyek objektíve kisebbségvédelmi jellegûek, azonban megfogalmazásukat illetôen sem az egyéni jogi, sem a kollektív jogi típusokba nem illeszthetôk be. Közigazgatási elvek gyanánt, jobbára programjellegû állami kötelezettségek megfogalmazásával helyettesítik az alanyi jogok elismerését: "az állam minden szükségest megtesz annak érdekében, hogy..."⁸ Ezt a tendenciát látszik igazolni az ET fôtitkárának, Catherine Lalumicre asszonynak az 1993. szeptemberi kijelentése is a kérdés kapcsán, amikor olyan álláspontot fejtett ki, hogy a kollektív megközelítés és annak bármilyen formája összeegyeztethetetlen az Emberi Jogok Európai Egyezményével. A megközelítés annál is érdekesebb, hogy néhány hónappal ezt megelôzôen szintén a Fôtitkár nyilatkozta, hogy "Európát aszerint fogják megítélni, ahogy a kisebbségek problémáját kezelni tudja, mert nemcsak az emberi alapelvek, hanem a stabilitás és egység is ezen múlik."⁹

Emberi Jogok Európai Egyezménye. Az Egyezmény 14. szakasza foglalkozik kifejezetten a kisebbségekkel, a diszkrimináció tilalmát fogalmazva meg.

"A jelen Egyezményben meghatározott jogok és szabadságjogok élvezetét minden megkülönböztetés, például nem, faj, szín, nyelv, vallás, politikai vagy egyéb vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, nemzeti kisebbséghez tartozás, vagyoni helyzet, születés szerinti vagy egyéb helyzet alapján történô megkülönböztetés nélkül kell biztosítani."

Az általa biztosított jogvédelem azonban nem önálló, hanem csak ,az Egyezményben vagy kiegészítô jegyzôkönyveiben tételesen rögzített jogokhoz kapcsolódhat. Az Egyezmény az egyéni jogok alapján áll, noha különösen a kiegészítô jegyzôkönyvekben találhatóak olyan jogok, amelyek kollektívnek minôsülnek, ám ezekben az esetekben is a sértett csak egyéni jogsérelemként (25. paragrafus) viheti panaszát az Emberjogi Bizottság elé. A 14. cikk az olyan elbánásbeli különbségtételt tiltja, amely nélkülözi az "objektív és ésszerû igazolhatóságot", vagy "ha hiányzik az ésszerû arányosság az alkalmazott eszközök és az elérni szándékozott cél között".

Az Európa Tanács szerzôdései közül e dolgozat szempontjából a Helyi Önkormányzatok Európai Alapokmánya (Chartája) kiemelésre méltó, amelyik a helyi autonómia deklarálásával a kisebbségek számára fontos tényezô lehet autonómiatörekvéseik artikulálásában oly módon, hogy az etnikai konfliktusok is elkerülhetôek legyenek. A közép-kelet-európai kisebbségek jelenlegi autonómiakoncepciói, hivatkozásuk mindegyike valamilyen formában utal az Önkormányzati Chartára mint alapdokumentumra, nemcsak a helyi autonómia konkrét megfogalmazásánál hanem a szubszidiaritás mint az autonómiák alapelvének kimondásánál is amennyiben azt tartalmazza, hogy "a közfunkciókat a lehetôség szerint állampolgárokhoz legközelebb esô hatóságok gyakorolják".

A Helyi és Regionális Közhatóságok Határokon Átnyúló Együttmûködésének Európai Keretegyezménye az Önkormányzati Chartához hasonló módon nem tartalmaz direkt kisebbségvédelmi rendelkezést, de azáltal, hogy a közigazgatási és alkotmányjogi decentralizációt segíti elô, nagymértékben járulhat hozzá a kisebbségekre kedvezôbb politikák érvényesüléséhez.

A fentieknél sokkal többet tartalmaz a Helyi és Regionális Közhatóságok Állandó Konferenciájának (ez a testület a helyi önkormányzatok európai parlamentje) 1992 márciusában hozott határozata (232. Hat.) "az autonómiáról, kisebbségekrôl, nacionalizmusról és európai egységrôl". A szöveg szerint a tagok "mélyen gyökerezô demokráciát hoznak létre az Európai Önkormányzati Chartának is alapját képezô szubszidiaritás elvének alkalmazásával, amelyik érvényesíti a nagymértékû hatalommegosztást a központi kormányzat, régiók és helyi hatóságok között, továbbá, amelyik elismeri és védelmezi a kisebbségek identitását és jogát a közigazgatásban való részvételhez, oly módon, hogy tiszteletben tartja az adott állam közigazgatási rendszerét".

A Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Chartája gondolatának felvetésére akkor került sor, amikor már reménytelennek tûnt a kisebbségvédelmi Kiegészítô jegyzôkönyv gondolatának a Miniszteri Bizottságban történô elfogadtatása. Ekkor kezdett az a gondolat erôsödni, hogy a kisebbségvédelmet az Emberjogi Egyezménytôl elkülönülô, de nemzetközi jogilag kötelezô erejû dokumentumban kell biztosítani. Ennek megvalósulását jelentette a Charta, amit az Európai és Helyi Közhatóságok Állandó Konferenciája keretében dolgoztak ki. Az általuk elkészített változatot egy, a kormányok szakértôibôl álló testület (Az Európai Regionális és Kisebbségi Nyelvek Ad hoc Bizottsága, CAHLR) véglegesítette. A Charta, szakítva az emberjogi dokumentumok eddigi szóhasználatával, nem a kisebbségeket, hanem a regionális vagy kisebbségi nyelveket részesíti védelemben, így tehát nem biztosít egyéni vagy kollektív jogokat. A többnyelvûség intézményesedését írja elô úgy, hogy az állami kötelezettségvállalás kétrétegû. Egyrészt az ország teljes területén, ez az általános kisebbségvédelmet jelenti, valamint meghatározott földrajzi körzetekben, ahol az állam már konkrét kötelezettségeket vállal. A Charta "koncepcionális kulcseleme" a speciális nyelvi zónák földrajzi körülhatároltságának felismerése, állítja Kovács Péter a Chartáról készített összefoglaló tanulmányában.¹⁰ A speciális nyelvi zóna nem jelent feltétlenül közjogi státuszt vagy elkülönített területi önkormányzati egységet. A Charta elnevezésében már tartalmazza a kettôs felosztást: a regionális nyelvek azok a nyelvek, amelyek az állam területének egy részén erôteljesen koncentrálódnak, s egy adott területen akár az ott lakók többségének nyelvét képezik. A kisebbségi nyelvek földrajzilag szétszórtabbak, esetleg mindenütt csak a lakosságon belüli kisebbség beszéli ôket. A definíciójuk közös, így a Charta azokat a nyelveket érti rajtuk, "amelyeket az állam területén az állam lakosságának számszerû kisebbségét alkotó polgárok hagyományosan használnak, és amelyek különböznek ezen állam hivatalos nyelve(i)tôl". A 7. cikkelyben található diszkriminációt tiltó klauzula eltér a már eddig ismertetett dokumentumokban foglaltaktól, amennyiben megengedi a pozitív diszkriminációt: "regionális vagy kisebbségi nyelvek érdekét szolgáló különleges intézkedések meghozatala, melyek célja, hogy az ezeket a nyelveket használók és a lakosság többi része közötti egyenlôség kiteljesedjen, vagy hogy különös helyzetük figyelembe legyen véve, nem minôsül az elterjedtebb nyelveket használókkal szemben hátrányos megkülönböztetésnek".

A III. rész egyes fejezetei az oktatásügy, az igazságszolgáltatás, közigazgatás, tömegtájékoztatás területén, valamint a kulturális, gazdasági és társadalmi életben, továbbá a határokon átnyúló kapcsolatokban törekednek a kétnyelvûség biztosítására, különösen a speciális nyelvi zónákban.

Az államok kötelezettségvállalása is eltér az eddigi gyakorlattól, amennyiben úgy rendelkezik, hogy "minden Fél ... vállalja, hogy a jelen Charta rendelkezései közül legkevesebb harmincöt paragrafust vagy bekezdést alkalmaz, éspedig legalább hármat-hármat a 8. és 12. cikkelyekbôl és egyet-egyet a 9,10, 11,13. cikkelyekbôl". (2.2 paragrafus)

Az állam rendelkezik azzal a joggal, hogy döntsön: a területén használt regionális vagy kisebbségi nyelvek közül melyekre vonatkoztassa a III. részt, ám indokainak a Charta szellemével, céljaival és elveivel összhangban kell állniuk.¹¹

A kontrollmechanizmus eltér az Emberjogi Konvenció mechanizmusától, inkább az Európai Szociális Chartára emlékeztet, alapvetôen a tagállami jelentések ellenôrzésére épül, közvetlen egyéni panaszjog nélkül.

A kisebbségek jogainak rendezését illetôen az ET Parlamenti Közgyûlése meglehetôsen tevékeny volt az utóbbi években, számos ajánlást intézett a Miniszteri Bizottsághoz és adott közre. A Miniszteri Bizottság hajlandósága az ajánlott kérdések megoldását illetôen már kevésnek mondható, így igazán lényeges, szerzôdési formában megjelenô dokumentum az ajánlások alapján nem született, eltekintve a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartájától.

Elsôként a Parlamenti Közgyûlés 456. számú rendeletét. (Order No. 456, 1990) kell megemlíteni, amelyikben elhatározták, hogy az ET mediatizáló és békítô szerepet fog játszani a kisebbségekkel kapcsolatos konfliktusokban bármikor, ha erre felkérik. Az ajánlások közül kiemelésre érdemes az 1134 (1990) és 1177 (1992), valamint az 1201 (1993) és 1231-es (1994), amelyek mind a kisebbségek helyzetének sürgôs rendezésével foglalkoznak.

Az 1177 (1992)-es Ajánlás elismeri, hogy a létezô kisebbségvédelmi jogok és mechanizmusok mára már kevésnek bizonyulnak (8. bek.), ezért a Közgyûlés fontosnak tartja egy, az Emberjogi Konvenció Kiegészítô jegyzôkönyvének elkészítését a kisebbségi jogokról, továbbá felkéri a Miniszteri Bizottságot, hogy nyilatkozatban szögezze le legalább azokat a kisebbségi jogokat, amelyekre nézve konszenzus van.

Az 1201 (1993)-es Ajánlás különös fontossággal bír. A Közgyûlés Jogi és Emberjogi Bizottsága által készített dokumentum elhatározza egy Kiegészítô Jegyzôkönyv elfogadását a kisebbségi jogokról, továbbá az eddigi legátfogóbb katalógusát tartalmazza a kisebbségek jogainak a szabad identitásválasztástól, az élet minden területét átfogó nyelvhasználaton át, egészen a jogorvoslati lehetôségekig. Legérdekesebb azonban az esetleges helyi, területi vagy regionális autonómiának az említése:

"Azokban a régiókban, ahol a többséget képezik, a nemzeti kisebbséghez tartozó személyeknek joguk van arra, hogy megfelelô helyi vagy autonóm közigazgatási formákkal vagy speciális státusszal rendelkezzenek, a történelmi és specifikus területi helyzetnek, valamint az állami törvénykezésnek megfelelôen" (11. cikk).

Az 1231 (1994)-es Ajánlásban a Közgyûlés megállapítja, hogy az ET legfontosabb megbízatása a 90-es években a kisebbségekhez tartozó személyek alapvetô emberi és szabadságjogainak megfelelô védelme.

Ezért sajnálattal állapítja meg, hogy a bécsi csúcskonferencia nem követte a Közgyûlés ajánlásait a Kiegészítô jegyzôkönyv tárgyában. Ennek ellenére felkéri a Miniszteri Bizottságot, hogy vizsgálja fölül a kisebbségek jogait érintô döntését. Véleményezésre a Közgyûlés elé terjesztését kéri egy, a kisebbségek jogvédelmét tartalmazó keretegyezménynek, továbbá a kiegészítô jegyzôkönyvnek, amelyik kulturális jogokat, ezen belül a kisebbségek kulturális jogait tartalmazza majd.

Az ET 1993. októberi bécsi csúcsértekezletén ugyanis olyan döntés született, hogy az Emberjogi Konvenciót egy kisebbségvédelmi vonatkozású jegyzôkönyvvel kell kiegészíteni, de ez csak a kulturális szférára vonatkozna, az általánosabb védelmet egy másik keretszerzôdésben szabályoznák, amelyik a nem tagállamok számára is nyitva állna (Bécsi nyilatkozat, annexe II. 8.).

Így az Emberi Jogok Európai Bíróságának joghatósága alá csak a kisebbségi jogoknak a kulturális vonzata rendelôdik, ez pedig a kisebbségvédelemmel szemben álló országok részére tett engedményt jelenti.

A bécsi csúcsértekezleten elfogadottaknak megfelelôen egy újabb szakértôi bizottság jött létre, a CAHMIN (Comité ad hoc pour la protection des minorités nationales), amelynek mandátuma a két szerzôdéstervezet: a kisebbségvédelmi keretegyezmény és a Kiegészítô jegyzôkönyv kidolgozására terjed. A bizottság 1994 januárja óta hat, egy-egy hetes kodifikációs ülést tartott, elkészítve a keretegyezmény tervezetét, amelyhez forrás gyanánt a Velencei Bizottság tervezetét használta fel.¹²

A tervezetbe foglalt jogok nagyrészt megegyeznek a már eddig vázolt dokumentumokban foglaltakkal, különösen az 1201-es Ajánlással mutat sok hasonlóságot, azzal az eltéréssel, hogy sokkal "puhább" módon tartalmazza az igazán vitára okot adó jogokat, mint a pozitív diszkrimináció vagy identitásvédelem, a nevek és feliratok kisebbségi nyelven való használatának jogát. Egyáltalában nem szól az 1201-es Ajánlástól eltérôen esetleges helyi, területi vagy regionális autonómiáról. A fentiek megerôsítik Kovács Péter megállapítását, hogy "minél szélesebb körû kisebbségvédelmi kodifikációra törekszünk, annál nehezebb konszenzusra jutni az eltérô érdekek és eltérô érdekeltség miatt".

Az Emberjogi Bíróság joggyakorlatának¹³ rövid ismertetése elejére a Bíróság egyik döntésébôl vett idézet kívánkozik, ami azt bizonyítja, hogy a pozitív lépések szükségességének dilemmájával a kisebbségvédelem területén maguk is szembesültek: "Noha az egyéni érdekeket alkalom adtán a közösségi érdekek alá kell rendelni, a demokrácia nem csak azt jelenti, hogy a többség véleményének kell mindig érvényesülnie: egyensúlyt kell elérni, amelyik biztosítja a kisebbségi kérdés jóhiszemû és alapos kezelését, és elkerül mindenfajta, a domináns pozícióval való visszaélést"

Az Emberjogi Konvenció 25. paragrafusa tartalmazza az egyéni panasztétel jogát a Konvencióban rögzített jogok megsértése esetén. Az egyéni panasztétel jogának alanya lehet egy bizonyos személy, egy szervezet vagy egyének egy csoportja, de csak abban az esetben, ha a csoport minden tagja sértettnek minôsül, vagy az adott szervezet maga a sértett a Konvenció értelmében.

Ez azt jelenti, hogy a kisebbségek mint közösségek nem fordulhatnak a Bírósághoz, ha a Konvencióban felsorolt általános emberi jogaik a közösség egészét illetôen csorbulnak. Kisebbségi jogsértések Bíróság elé utalását az államok közötti panasztétel lehetôsége inkább biztosítaná (Konvenció, 24. cikk), ilyen esetek ismertek pl. Ausztria v. Olaszország vagy Ciprus v. Törökország ügyekben.

A kisebbségi egyéni panasz lehetôsége annál is inkább szûkített, hiszen a Konvenció egyetlen paragrafusa nevez meg konkrétan kisebbségi jogot, vagyis a hátrányos megkülönböztetés tilalmát, ám ezt is csak a felsorolt többi jogra nézve. A fent már idézett 14. cikkely önállóan nem alkalmazható, így panasszal élni megsértése esetén is csak akkor lehet, ha a jogsértés egy, a Konvencióban felsorolt másik joggal kapcsolatban történt, s annak diszkriminációs vonzata is volt.

Számos kisebbségek által benyújtott panasz ezen a buktatón csúszott el, így már a Bizottság elutasította érdemi tárgyalásukat.

Kisebbségek mégis éltek a panasztétel lehetôségével, úgy, hogy azt egyének csoportjaként kezdeményezték, és a Konvenció valamelyik rendelkezésének megsértésére hivatkoztak, anélkül hogy kisebbségi helyzetüket említették volna: a katalánok, a baszkok, a korzikaiak vagy északírek által kezdeményezett esetek ismertek.

Két esetben a Bizottság megállapította, hogy az önrendelkezéshez való jog a Konvencióban nem garantált (a korábban Csehszlovákiában élô németek, illetve Surinam autochton lakosságának az ügyében); az Ausztriában élô szlovén lakosság által kezdeményezett ügyben pedig olyan határozatot hozott, amelyben kimondta: "a Konvenció nem biztosít semmilyen jogot a nyelvi kisebbségeknek, az egyének joga is a diszkrimináció tilalmára korlátozódik a Konvenció más rendelkezéseivel összefüggésben" (No. 8142/78, DR.18.).

Egy, a norvégiai lapp kisebbséget érintô ügyben a Bizottság ismételten kimondta: "a Konvenció nem biztosít különleges jogokat a kisebbségek számára" (No. 9278/81 és 9415/81 DR.35.).

Hasonló esetben (Östergren és mások v. Svédország) többek között megállapította, hogy a panaszt benyújtó lapp lakosság nem minôsül egyesületnek a Konvenció 11. cikkelyének értelmében.

A legtöbb esetben az anyanyelvhasználat joga képezte a panaszok tárgyát, ám a Bizottság rendszerint elutasította ezeket az ügyeket, olyan indoklással, hogy a kisebbség tagja, aki érti a hivatalos nyelvet nem hivatkozhat a 14. cikkelyre amiatt, hogy a többségi lakosságtól eltérôen nem használhatja anyanyelvét (No. 808/60 Yearbook 5).

Tagadta továbbá a Bizottság, hogy a "nyelvhasználat szabadsága" a Konvencióba lenne foglalva, például az ausztriai szlovén (No. 808/60 Yearbook 5) vagy a belgiumi flamand (No. 2332/64 Yearbook 9) nyelv bíróság elôtti szabad használatát követelô esetekben. A Fríz Nemzeti Párt v. Hollandia jogesetben (No.11100/84. DR. 45. ) a Bizottság azt állapította meg, hogy a hivatkozott 9. és 10. cikkelyek nem garantálják az egyéni döntésen alapuló szabad nyelvhasználatot a közigazgatásban.

A kisebbségek joga a demokratikus képviselethez is számos esetben panasztétel tárgyát képezte, hol a kisebbségek külön képviseletét követelték, más esetben a választások jelöltlistái anyanyelven történô bejegyzésének megtagadását panaszolták. A Bizottság egyik esetet sem tartotta elfogadhatónak.

Az oktatásban történô diszkriminációt is számos esetben tették panasz tárgyává, ezek közül a leghíresebb a Belga nyelvi eset, amelynek döntésére késôbb számos esetben hivatkozott a Bizottság. A kérdés: az iskolához való jog megtagadása diszkriminációnak minôsül-e a Konvenció 14., 8. és az Elsô Kiegészítô jegyzôkönyv 2. cikkelye értelmében. A Bíróság számos kritérium alapján elemezte az ügyet, végül arra a döntésre jutott, hogy diszkriminációt csak azzal kapcsolatban fedezett fel, hogy az egyik nyelvi közösség tagjai elônytelen helyzetben voltak a többiekhez képest egyes körzetekben. A bírósági döntést megelôzô bizottsági határozat ugyan megállapította, hogy a panaszolt intézkedések diszkriminációt tesznek, hiszen olyan célokat követtek, hogy asszimilálják a kisebbségeket, de a Bíróság úgy döntött, hogy nem történt megsértése a 14. paragrafusnak.

A tömegtájékoztatást illetô kérdésekben a Bizottság elfogadott számos olyan esetet, ahol a sértettek a Konvenció 10. cikkelyét idézték annak kapcsán, hogy visszautasították magán rádióadások létesítéséhez szükséges engedélyek kiadását, különösen hogy többnyelvû adásokat szándékoztak készíteni az adott terület kisebbségi lakossága számára is: A panaszban a sértettek többek között azzal érveltek, hogy így a kisebbségek nem képviseltethették magukat megfelelô mértékben, és érdekeiket nem vették figyelembe. A Bizottság megállapította a Konvenció 10. és ezzel kapcsolatban a 14. cikkelyének megsértését.

A joggyakorlat elemzését összegezve, elmondható, hogy noha a kisebbségi kérdés számtalanszor képezi egyéni panaszok tárgyát, az esetek többségében már a Bizottság megalapozatlannak ítéli az ügyeket, de ha ezen a fórumon tovább is kerül az eset, a Bíróságon bizonyára elvérzik. Ennek elsôdleges oka, hogy az Emberjogi Konvenció nem alkalmas a kisebbségek jogainak védelmére, annak ellenére, hogy kontrollmechanizmusa szükséges lenne a kisebbségi jogok gyakorlati védelméhez. Ezért a kisebbségek számára az egyik legsürgetôbb intézkedés egy kiegészítô jegyzôkönyv elfogadása lenne, amelyik a kisebbségi jogok kibôvített listáját adná, úgy, hogy a Konvenció panasztételi mechanizmusa is rendelkezésre álljon.

Ahogy azonban az elôbbiekben tárgyalt kodifikációs tendenciákból kitûnik, az érintett államok erre nem sok hajlandóságot mutatnak, s ahol lehet, az obstruálás eszközével élnek, így ha lesz is kiegészítô jegyzôkönyv, az csak a kulturális szférát fogja majd át.

Az általánosan elfogadott nézet szerint az EBEÉ a kormányközi fórumok között elsô helyen áll a kisebbségi kérdés kezelését illetôen. A kisebbségek védelmének elôterébe kerülése folyamatot képez ezen intézményrendszeren belül, amelyet a fokozatosság jellemez: ez elkezdôdött Helsinkiben 1975-ben, észrevétlen maradt a '80-as évek végéig, majd eddigi tetôpontját 1990-ben Koppenhágában érte el, azóta pedig stagnál.

A kisebbségek e folyamatban a "nemzeti kisebbségek" elnevezés alatt szerepelnek, ám definíciójukra nem vesztegettek idôt.

Az elsô, félénk lépések a kisebbségi jogok elfogadtatását illetôen a Helsinki folyamat befejezése körül kezdôdtek, 1973-ban, amikor Jugoszlávia volt az, aki legjobban szorgalmazta "a nemzeti kisebbségek és kulturális régiók jogait" a keleti blokk támogatása mellett, ameddig a nyugati országok, különösen az Egyesült Államok bizonyultak a leghevesebb ellenzônek.

Az ezt követô genfi EBEÉ-konferencián szintén Jugoszlávia vetette fel a kisebbségi kérdést, ám nem sok támogatóra talált.

Nagyobb érdeklôdés kísérte a kérdést az 1985-ös ottawai Emberjogi Szakértôk Találkozóján, ahol Törökország állt elô a kisebbségvédelem igényével és a Német Szövetségi Köztársaság és Hollandia támogatására talált ez ügyben.

Következô évben Bernben, az Emberi Kapcsolatok Szakértôinek Tanácskozásán már különleges figyelem irányult a kisebbségi kérdésre, amit a nyugatiak részérôl ezúttal Kanada, az NSZK és Hollandia szorgalmazott, Románia teljes és Görögország részbeni ellenállása mellett. A kisebbségi kérdéssel kapcsolatban majdnem elfogadott Berni Dokumentum végül is az Egyesült Államok delegációján bukott el.

Az 1987-1988-as Bécsi Találkozón jelentôs lépés történt a kisebbségek ügyében. Ezúttal is Jugoszlávia terjesztett elô egy változatot, amit Magyarország is támogatott, amelyik javaslatba már a kollektív jogokat is beépítették, többek között a kisebbségek önmeghatározási jogát is. Az NSZK, Norvégia, Hollandia, Ausztria, mindenek fölött pedig Kanada támogatta a javaslatot, de annak inkább individuális aspektusát. Görögország, Románia és Bulgária nyíltan, a Szovjetunió burkoltabban ellenezte a törekvéseket.

Végül is olyan kompromisszum született, amelyik a diszkrimináció tilalmának alapjára helyezte a kisebbségvédelmet. Ugyanakkor az EBEÉ történetében elôször ismerték el azt a kötelezettséget, hogy védelmezzék a kisebbségek kollektív jogait, kimondva, hogy: "saját területükön megteremtik a feltételeket a nemzeti kisebbségek etnikai, kulturális, nyelvi és vallási identitásának védelméhez". A Bécsi Dokumentum legnagyobb jelentôsége mégis abban állott, hogy a kisebbségi kérdésre nem lehetett ezt követôen úgy hivatkozni, mint egy adott ország kizárólagos belügyét képezô problémára.¹⁴

Az 1990-ben tartott Koppenhágai Konferencia nem várt eredménnyel zárult a kisebbségeket illetôen. A kérdést leginkább Magyarország, Jugoszlávia, Olaszország és az Északi Államok támogatták, ameddig Görögország, Franciaország, Törökország, Bulgária és Románia elleneztek minden további elôrelépést ezen a téren.

A már elemzett egyéni-kollektív jogok biztosításának kérdésköre dominált ezúttal is, ezt a "kisebbségekhez tartozó személyek" formula oldotta meg, amit a kisebbségi kérdést ellenzô országok erôltettek. A kisebbségi kérdés rendezését sürgetô országok álláspontja az "etnikai identitás" fogalom megjelenésében tükrözôdik. Magyarország következetes kérésére elfogadásra került egy olyan megfogalmazás, hogy "a kisebbségi jogokat egyénenként vagy a közösség többi tagjával egyetemben lehet gyakorolni".

A Koppenhágai Dokumentum néven elfogadott anyag végül is három területen jelent elôrelépést a kisebbségi kérdésben: a nyelvhasználat, oktatás és a politikai képviselet területén.

A Dokumentum 32. cikkelye szerint a kisebbségekhez tartozó személyek szabadon kinyilváníthatják, megôrizhetik és fejleszthetik nyelvi identitásukat, használhatják anyanyelvüket mind a magán-, mind a közéletben, anyanyelvükön szabadon gyakorolhatják vallásukat, az anyanyelvükön történô szabad információáramlás biztosított számukra és bárhol, ahol "lehetséges és szükséges", használhatják anyanyelvüket a közhivatalokkal való érintkezés során, az alkalmazott belsô törvénynek megfelelôen. Az oktatásban a jogok garantálása még az elôzôeknél is nagyobb vitát kavart, különösen Románia, Franciaország, Törökország és Görögország ellenállása miatt, végül is kezdeményezésükre bekerült a szövegbe, hogy a kisebbségek kötelesek a hivatalos nyelvet is megtanulni. A Dokumentum ennek ellenére elismeri a kisebbségek azon jogát, hogy "létrehozzák és fenntartsák saját oktatási intézményeiket", amelyek anyagi és egyéb támogatást, valamint köztámogatást kaphatnak a belsô törvényeknek megfelelôen.

A legnagyobb jelentôségû paragrafus mégis a 35., amely a kisebbségek részvételét biztosítja a közügyekben. "A megfelelô helyi és autonóm közigazgatás" kifejezés elfogadása a Pentagonale országainak támogatása és elsôsorban Görögország vehemens ellenállása mellett azt jelzi, hogy az autonómia biztosítása a kisebbségi kérdések rendezésének egyik lehetséges módja.

A Dokumentum vitájának plenáris ülésén az osztrák ülésvezetô kifejtette: "a kisebbségekhez tartozó személyek jogait az egyetemesen elismert emberi jogok elválaszthatatlan részének kell tekinteni".¹⁵ Ezzel a kisebbségek nemzetközi szintû védelme elérte eddigi legmagasabb pontját az EBEÉ-n belül.

Az 1990-ben elfogadott Párizsi Charta ismét megerôsítette a kisebbségek védelmének fontosságát, ennek megvalósulása érdekében 1991 júliusára szakértôi konferencia megrendezését tûzte ki.

A Genfben megrendezésre került kisebbségi konferenciára körülbelül 19 javaslat érkezett egy záródokumentum elfogadásához. A javaslatok végül egymást ütötték ki, így egy áthidaló megoldásra volt szükség: az USA által vezetett NATO delegációjának utolsó lehetôségként tartogatott javaslattervezetére.

A következô moszkvai, majd prágai találkozókon egy kisebbségvédelmi mechanizmus felállításának szükségessége vetôdött fel, Prágában 1992 januárjában a holland külügyminiszter ennek érdekében javaslatot tett egy konfliktusmegelôzô intézmény létrehozására a kisebbségi konfliktusok esetén.

A Nemzeti Kisebbségek Fôbiztosságának intézménye végül a következô ülésen, 1992 júliusában született meg Helsinkiben, eredetileg javasolt mandátumhoz képest sokkal szûkebb feladat- és hatáskörrel.

A Fôbiztos feladata megelôzése és kezelése olyan etnikai konfliktusoknak, amelyek veszélyt jelenthetnek a békére, a stabilitásra és az EBEÉ országainak egymás közti kapcsolatára.

Feladata nem egy kisebbségi ombudsmanhoz hasonló, nem is egy emberjogi jelentéstevôhöz; az egyéni, illetve általános emberjogi sérelmekkel nem foglalkozik. Jogában áll tényfeltáró vizsgálatot folytatni, valamint kötelessége az EBEÉ-nek jelezni minden olyan jelenséget, amely komoly konfliktushoz vezet. Az EBEÉ felhatalmazhatja a Fôbiztost, hogy konfliktusmegelôzô lépéseket foganatosítson. Ugyanakkor nem tarthat fenn kapcsolatot olyan közösségekkel, amelyek a terrorizmust gyakorolják vagy nyilvánosan elfogadják.¹⁶ A jelenlegi Fôbiztos a volt holland külügyminiszter, Max van der Stoel, aki 1993. január 1-e óta tölti be mandátumát.

Az EBEÉ tevékenységét összefoglalva, a legtalálóbbnak egy Bruhács János által tett megállapítás tûnik: "a nemzetközi közösségen belül nincs egyetértés a kisebbségvédelem céljában, értékében, alapfogalmaiban. Ilyen konszenzus nélkül a nemzetközi dokumentumok száma és terjedelme ugyan könnyen szaporítható, de lényegbevágó haladás elképzelhetetlen".

Az EBEÉ munkáját elemezve kitûnik, hogy az utóbbi években a kisebbségvédelem egyre erôsebben mint a béke és stabilitás biztosítéka merül fel; az újabban rendezett szakmai tanácskozások majd mindegyike elsôsorban az etnikai konfliktusok feloldásának problémájával foglalkozik, és ezen keresztül értelmezi a szükséges kisebbségvédelmi eszközöket.

Ennek oka minden bizonnyal a máig megoldatlan bosznia-hercegovinai válságban, valamint a Közép-Kelet-Európában egyre erôsödô kisebbségi törekvésekben keresendô. E kisebbségek számára kétirányú lehet a jelenlegi nemzetközi tendencia: egyrészt felfigyelnek helyzetük rendezetlenségére és komolyságára, és nyomást gyakorolva az érintett országokra, megtörténik jogaik biztosítása, autonómiatörekvéseik elismerése. Másrészt a konfliktus veszélye arra ösztönzi a nemzetközi intézményeket, hogy az érintett államok kormányait erôsítve, csírájában elfojtson bármilyen autonómiatörekvést. Ugyanakkor kirakatjogokat biztosítanának a nemzetközi dokumentumokban, melyek az egyéni jogokat elismernék, de semmilyen közösségi jogot nem. A dolgok jelenlegi állása nem az utóbbi lehetôséget igazolja, így az elsôként vázolt hipotézis bekövetkezésének valószínûsége remélhetôleg nagyobb.

Ezt látszik igazolni a Balladur francia miniszterelnök nevéhez kapcsolt javaslat, amelyik minden eddigi nemzetközi javaslatnál többet céloz meg: a kisebbségi kérdés rendezését, akár kisebb határmódosítások árán is, az érintett országok közötti alapszerzôdéseken keresztül. Az eredeti terv az Európai Közösség asztalára kerülve alapjaiban módosult, így az elsôdleges kérdés a határok sérthetetlenségének garantálása lett, és a kisebbségek helyzetének rendezése csak ezt követi.

Az eredeti tervezetbôl kiindulva; az Európa Közösség tagállamainak állam- és kormányfôi módosított javaslatot fogadtak el, majd ennek alapján 1993. június 21-22-én, koppenhágai találkozójukon az Európai Stabilitási Egyezmény megkötését kezdeményezték.

Az Egyezmény a preventív diplomácia egy kísérlete, hogy kétoldalú megállapodásokon keresztül biztosítsa a stabilitást Európában és erôsítse a szomszédos államok közötti baráti kapcsolatokat. Lényege a konfliktusmegelôzés, ezért nem érinti azokat az országokat, amelyek nyílt konfliktusok résztvevôi. Célja a határok megszilárdítása, valamint a nemzeti kisebbségekkel kapcsolatos problémák megoldása. Mindebben az Európa Közösség mint katalizátor igyekszik részt venni. Középpontban azok a közép-kelet-európai államok állnak, amelyek távlatilag az EK tagjaivá válhatnak, ezért náluk az EK jobban érvényesítheti befolyását.

A folyamat nyitókonferenciáját 1994 májusában tartották Párizsban, amelyet kerekasztal-megbeszélések, kétoldalú tárgyalások követnek majd. Eredményt akkor könyvelhetnek el a szervezôk, ha létrejönnek a kétoldalú megállapodások, alapszerzôdések, amelyek mind a határkérdést, mind a kisebbségi kérdést kielégítôen rendezik.

A kétoldalú tárgyalások során igénybevehetôek a nemzetközi intézmények magas rangú tisztségviselôi mint mediátorok, valamint az eddigi nemzetközi dokumentumok, különös tekintettel az EBEÉ anyagaira. Az EBEÉ az Egyezmény védnökeként lép fel.

A Párizsban megtartott konferenciának, illetve az elkezdett folyamatnak egyetlen szépséghibája, hogy olyan módon igyekszik rendezni a kisebbségi kérdést, hogy a kisebbségek véleményét nem hallgatja meg. Az érintett kisebbségeket ugyanis e kormányközi fórumokra nem hívták meg. Így fennáll annak a veszélye, hogy ismét a kisebbségek érdekeit felejtik el számításba venni a kétoldalú szerzôdések megkötésekor. Az érintett magyar kisebbségek ezért levélben fordultak a konferencia titkárságához, amelyben ilyen jellegû elégedetlenségüknek adtak hangot.

Jelenleg a kerekasztalok és kétoldalú tárgyalások szakaszában áll a folyamat, amelynek kimenetele még teljesen bizonytalan.

A kisebbségvédelem megoldatlan kérdéseinek, buktatóinak elemzése, valamint az ezekre a kérdésekre a nemzetközi jog jelenlegi állása szerint adott válaszok ismertetése igyekezett átfogó képet adni, de a jelenségek természetébôl adódóan nem lehetett kimerítô jellegû.

Zárszóként annyi még elmondható, hogy noha a kisebbségek helyzete a jelenlegi dokumentumok tükrében egyáltalában nem megoldott és ez pesszimizmusra adna okot, ám azokat a jelenségeket figyelembe véve, amelyek az utóbbi négy évben meghatározták a nemzetközi intézmények irányultságát, el kell ismerni, hogy ma olyan kisebbségvédelmi eszközök követelése és megvalósulása elfogadható és képez tárgyalási alapot, amit néhány évvel korábban elképzelhetetlennek tartottak akár a legélesebb fantáziával rendelkezôk. A kisebbségeket illetôen konjunkturális éveket éltünk, és remélhetôleg ezek a lehetôségek nem múlnak el komoly eredmények nélkül. Ez azonban a kisebbségeken is múlik, mégpedig nem elhanyagolható mértékben.