1.1. Az emberi jogok elemzését rendszerint az egyéni és kollektív jogok közötti különbségtétel vezeti be, mint ami megkülönbözteti az emberi jogok elsô és második generációját. E különbségtétel mindenekelôtt a keletkezés idôpontjára (ratione temporis) mutat vissza, utalva a francia forradalomtól örökölt polgári és politikai jogok, illetve a bismarcki törvények, a bolsevik forradalom és a XX. század ún. szociális jogalkotása közötti választóvonalra. Az egyéni jogokat szívesen vonják egybe az ún. elsô generációs, azaz a polgári és politikai jogokkal, míg a kollektív jogokat mindenekelôtt a második generációs jogokhoz, tehát a gazdasági, szociális és kulturális jogokhoz kötik.

Vitathatatlan, hogy a fenti differentia specifica jól ragadja meg az emberi jogok fejlôdéstörténetének egy fontos szeletét, azonban - mint alant látni fogjuk - sohasem volt igazán mentes bizonyos benne rejlô ellentmondásoktól.

1.2.1. A különbségtétel indoklásaként gyakran hangzik el, hogy az ún. "elsô generációs" jogok biztosítása nem igényel konkrét beavatkozást az állam oldaláról. Az állam puszta tartózkodása úgymond önmagában is elegendô ahhoz, hogy az egyén élvezhesse bizonyos jogait (pl. kínzás tilalma, magánélet tiszteletben tartása, gondolatszabadság stb.) Az ún. "második generációba" tartozó jogok azonban holt betûként jelennek meg, ha az állam nem biztosítja az elemi anyagi feltételeket. Utóbbiak azonban általában igencsak súlyos költségvetési kihatással járnak, s részben emiatt is gyakran az ún. programjellegû normák formájában jelennek meg a nemzetközi okmányokban. Mindazonáltal téves lenne arra következtetni, hogy az egyéni jogok mindig "olcsón" biztosíthatók, elég, ha csak a tisztességes, szabad választások megrendezésének költségeire vagy az egyéni jogvédelemben kiemelkedô szerepet játszó független, pártatlan igazságszolgáltatás szervezetrendszerének biztosítására gondolunk... Másrészt pedig bizonyos kulturális jogok különösebb nehézségek nélkül kapcsolhatók egyéni jogokhoz, mint például a szülôk vallási, filozófiai világnézetének megfelelô oktatás joga.

1.2.2. Az egyéni jogok megsértése esetén viszonylag könnyû megállapítani, hogy ki az áldozat s így az emberi jogi kontrollmechanizmus elméletileg és gyakorlatilag könnyen telepíthetô a jogaiban sértett egyénre. Ha azonban a kollektív jogokon esik sérelem, úgy a sértett tulajdonképpen egyének közössége. Amennyire ez evidenciaként hat, annyira nehéz annak bizonyítása vagy éppen ellenôrzése, hogy az adott közösség összes tagja sérelmet szenvedett, illetôleg ilyeténként is fogja fel a vele történteket. Gyakran csak az adott közösség egy része állíthatja magáról, hogy - az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlatával szólva - "tényleges áldozat", másik része csak "potenciális áldozat" vagy esetleg még az sem. Emiatt az államok húzódoznak attól, hogy ezeket a jogokat a szó szoros értelmében vett (stricto sensu) jogokként biztosítsák, s inkább arra törekednek, hogy csak alkotmánybeli ígéretet tegyenek vagy alkotmányi-jogalkotási rendelkezést hozzanak, amely a jogi értelemben vett kikényszerítési lehetôséggel az adott jog tekintetében az egyént már nem ruházza fel. A kollektív jog tehát sokkal inkább tevési kötelezettség, mintsem eredménykötelezettség.

Így azonban az egyéni és a kollektív jogok anyagi alapon történô s látszatra kézenfekvô megkülönböztetését árnyalni kell, mint ahogyan azt Franz Matscher, az Emberi Jogok Európai Bíróságának osztrák tagja is hangsúlyozza, részletesen elemezve ebbôl a szempontból a strasbourgi joggyakorlatot.¹

A különbözô alkotmányokban és törvényhozási aktusokban rögzített kollektív jogokat az alábbiak szerint csoportosíthatjuk:

i. A szó szoros értelmében vett kollektív jogok, azaz a jog birtokosa valóban egy adott közösség (pl. a népek önrendelkezési joga).

ii. Azok a jogok, amelyeket jogi értelemben véve az egyén egyedül, önmagában aligha gyakorolhat, ahol az individuális jogélvezet tulajdonképpen fogalmilag kizárt (pl. sztrájkjog).

i. Azok a jogok, amelyek tényleges élvezete feltételezi valamely azonos értékeket magáénak valló bíró közösség létét. Tulajdonképpen ez a jog valahol félúton van az egyéni jogok és a kollektív jogok között. Vannak, akik egyértelmûen kollektív jognak tekintik ôket, mások a kollektív jogok helyettesítôjének: a nemzetközi okmányok - gyakran kisebbségvédelmi összefüggésekben - a "csoportjuk más tagjaival együtt" fordulatot használják erre a kategóriára. Az egyéni és a kollektív aspektusok egybefonódását jól érzékelteti, hogy a vallásgyakorlási szabadság közismerten egyéni jog: a különbözô vallási felekezetek állami támogatásának mértéke, mikéntje, javakhoz juttatása és esetleg az elvett javak visszajuttatása azonban már messze túlmutat az individuális aspektusokon.

ii. Azok az egyéni jogok, amelyek birtokosai valamely csak absztrakt módon megfogalmazható közösséghez tartozó egyének. Esetenként bizonyos objektív körülmény beállása teszi az egyéneket e sajátos közösség tagjaivá (pl. a munkanélküliek joga a segélyezéshez, bizonyos anya- és gyermekvédelmi ellátásokhoz való jog stb.).

C. "A túl drága, illetve reálisan csak részben megvalósítható jogok". Itt a kollektív jogi megközelítést alkalmazó megfogalmazás alapvetôen a túlzott kötelezettségvállalásoktól óvakodó állam reservatio mentalisára, azaz hátsó fenntartásaira vezethetô vissza: talán így elkerülhetô, hogy az egyén kezébe ki is kényszeríthetô jogot adjon (pl. munkához való jog, a méltányos megélhetéshez való jog, esélyegyenlôség stb.).

D. Az emberi jogok ún. harmadik generációjához tartozó "jogok" egyes alkotmányokban, illetve az Emberek és Népek Jogainak Afrikai Chartájában: egészséges környezethez való jog, "fejlôdéshez való jog" stb.

Az is látható, hogy bizonyos esetekben az államok alternatív formulákkal élhetnek: egyes jogok egyéni és kollektív jogi megközelítésben egyaránt megfogalmazhatók. A megbukott kommunista ideológia és a hátrahagyott gazdasági csôdtömeg ténye nem feledtetheti, hogy a marxista alkotmányok - hallgatólagosan a gyárkapuk mögötti munkanélküliséggel - a teljes foglalkoztatás biztosítását vállalták fel. Figyelemre méltó, hogy az elmúlt évtizedekben a kollektív jogok némelyike de jure is kikényszeríthetôvé vált (anyaságvédelemhez kapcsolódó jogok), mások jogi értelemben ugyan nem, de ténylegesen - de facto - mégis kikényszeríthetôvé váltak (pl. munkához való jog), esetleg közepes vagy alacsony színvonalon (egészségügyi ellátás "alanyi jogon").

Mindez tehát alátámasztja, hogy in abstracto sohasem lehet azonosítani a kollektív jogokat a kikényszeríthetôség hiányával, ugyanakkor a gazdasági, szociális és kulturális jogok nem szükségképpen kollektív jogok.

1.2.3. Általában tehát az államok egyéni jogokat és kollektív jogokat egyaránt elismernek, még akkor is, ha utóbbiak érdemi végrehajtása számos kívánnivalót hagy maga után. Különösen érdekes ebbôl a szempontból a marxista rendszerekbôl örökölt jogok sorsát figyelemmel kísérni. Pusztán jogi szempontból a szerzett jogok védelmének ("protection des droits acquis") a kérdése a legizgalmasabb, de a nemzetközi okmányokban a folyamatos elôrehaladás ("constant promotion") igénye (pl. "az állam vállalja, hogy a rendelkezésére álló eszközök maximumáig biztosítja..."² illetve "kötelezi magát, hogy [...] minden rendelkezésére álló eszközzel [...] fokozatosan biztosítja [...] az elismert jogok teljes gyakorlását"³) teszi problematikussá a már elért státusztól való visszalépés keresztülvitelét.

Tanulságosak Peter Leuprechtnek, az Európa Tanács korábban emberi jogi igazgatójának, ma fôtitkárhelyettesének idevágó fejtegetései, miszerint nyugtalanító, "hogy ezekben az országokban ahol a gazdasági és szociális jogok biztosítása szó szerint létfontosságú volt, egyesek arra hajlanak, hogy e jogoknak még a koncepcióját is elutasítsák, együtt az elmúlt rezsimmel, amelyik hivatalos megnyilatkozásaiban annyira elôtérbe tolta azokat, kijátszva ôket a polgári és politikai jogok rovására. A nyugati országokban terjedô pánökonómiai ideológia és a piacgazdaság neofitáinak néha kissé naiv megszállottsága együttesen viszont paradox módon egy visszájára fordított marxista doktrína kialakulására vezet. Eszerint a piacgazdaság és a gazdasági szabadság egyszerre szükséges és elegendô feltétele a szabadságnak, mint olyannak és az emberi jogok élvezetének. De bennünket éppen saját tapasztalatunk gyôz meg arról, hogy ez messze nem igaz."⁴

Magyarországon az Alkotmánybíróság az. ún. Bokros-csomag alkotmányossági szempontú ellenôrzése⁵ során is szembesült a gazdasági, szociális jogok kérdésével, és ismét⁶ hangsúlyozta a szerzett jogok védelmét⁷ és a belátható bizalmi idô⁸, azaz jogos elôreláthatóság biztosításának fontosságát.

2.1. Bár az alkotmányok általában egyaránt elismernek egyéni és kollektív jogokat (vagy legalábbis valaminô kollektív megközelítést) általános emberi jogi rendszereik keretei között, jóval habozóbbá válnak, amint a kisebbségvédelem kollektív jogi aspektusai merülnek fel. Vannak olyan államok is, amelyek kategorikus nemmel reagálnak a gondolatnak akárha felmerülésére is. Miért más az állami magatartás ebben az esetben?

2.2. A maga jakobinus tradícióival együtt élô Franciaország alkotmányjogi felfogása hagyományosan elutasítja a kollektív jogok gondolatkörét. Mint a francia jogtudomány doyenje, Rivero írja: "A közösségek jogaira a krematóriumok füstje jelenti a legnagyobb veszélyt, mivel félô, hogy elismerésük szentesítheti az erôs uralmát a gyönge felett."⁹ Ha igaz is, hogy a hitleri völkisch politika elutasítása és a Shoah tragédiájának emléke a csoportjogok iránti averzió formájában máig lassítja a kodifikációs folyamatokat, valóban jogos-e mások történelmi bûnei miatt általánosító jogi koncepciókat fabrikálni? Gondoljunk csak arra, ahogyan Jászi Oszkár figyelmeztetett az 1868. évi kisebbségi törvény kiszélesítésével szemben felhozott érvek némelyikének komolytalan voltára, mint például arra, hogy úgymond: "A nemzetiségek a szabadságharcban az ország ellenségeivel tartottak. [...] itt csak annyit, hogy elôször: a múlt idôk lázas forradalmi válságainak tényeibôl nevetséges a jelenre bizonyítékokat kovácsolni."¹⁰

Az mindenesetre tény, hogy a francia alkotmányjogi gondolkodásmód eleve idegenkedik a kollektív jogoktól, a francia diplomáciai gyakorlat pedig hûen tükrözi ennek kibontott érvrendszerét, valahányszor a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának 27. cikkelyérôl kell számot adni, amelyhez - mint ismeretes - Párizs az alkalmazást kizáró fenntartást tett. Az Emberi Jogi Bizottság vitájában a francia delegátus kifejtette: "Már maga a koncepció is gyanúsnak tûnt, hiszen egy kisebbség jogi szervezettsége izolálódáshoz, gettók létesüléséhez és üldözéshez vezethet. Nem volt zsidó kisebbség Franciaországban, bár vannak francia állampolgárok akik az adott kulturális közösséghez és hithez tartoztak, amit szabadon gyakorolhatnak és fejleszthetnek, francia állampolgári minôségükben. A Köztársaság garantálta az összes francia állampolgárnak a személyisége kiteljesítéséhez szükséges jogokat és szabadságokat. Az Egyezségokmány 27. cikkelye egyébként a 26. cikkely rendelkezéseivel szemben áll, mivel a ťkisebbség koncepciójaŤ közvetlenül a ťdiszkriminációŤ fogalmához vezet. Franciaország ellenezte a diszkrimináció minden formáját és ezért nem tudta elfogadni a jogi ťkisebbségŤ fogalmát. Franciaország mindenki számára biztosítani kívánta az egyenlôség és testvériség feltételei között ugyanazt a fokú szabadságot. Szabadság és egyenlôség nem eredményeznek uniformitást és ezen koncepcionális eszközök alapján s nem a jogi értelemben szervezett kisebbségek koncepciója révén nyert elismerést az állampolgár joga, hogy saját, eltérô életének megfelelô módon éljen. Franciaország ezért úgy tekintette, hogy az Egyezségokmány 27. cikkelye nem alkalmazható, mivel szemben áll a francia jog egy alapvetô elvével."¹¹

Van azonban a franciaországi közjogban is egy olyan - igaz, hogy kisebbségben levô - doktrinális iskola, amely másként közelít az egyéni és kollektív joghoz. Ennek markáns alakja volt a nemzetközi jogtudományban is sajátosan egyedi megközelítést alkalmazó Georges Scelle, aki azt írta: "A szerzôk gyakran különböztetnek ťkollektív jogokŤ és ťegyéni jogokŤ között. Ez tulajdonképpen olyan terminológia, ami zûrzavart eredményez, hacsak nem vagyunk eleve tisztában azzal, hogy bizonyos jogilag garantált cselekvési hatásköröknek rendszerint csak akkor van tényleges kihatásuk, ha a csoport összes tagja által, együttesen gyakoroltatnak. Így van ez például a kulturális autonómia megóvásához különösen kötôdô jogi lehetôségekkel: vallásgyakorlat, nyelvhasználat, oktatásügy, politikai szabadságok, társadalmi tevékenységek. Ugyanakkor inkább individuális jellemzôket mutatnak: az állampolgárság, az élet, a szabadság, a polgári közegyenlôség védelme."¹²

Sem az általános, pozitív nemzetközi jog, sem a közös alkotmányos tradíciók nem kötelezik azonban az államokat, hogy elismerjék a kollektív jogokat. Vannak a koncepciót magukévá tevô államok, és természetesen olyanok is, amelyek ezt elutasítják.

A megoldások széleskörû spektrumát igen jól tekinti át az ún. Demokráciával a Jogért Bizottság (másik, ismertebb nevén a Velencei Bizottság) által készített összehasonlító alkotmányjogi dokumentáció.¹³ Az alábbi csoportosítás így azokon a válaszokon alapul, amelyeket a Velencei Bizottság tagjai az egyes államok kisebbségvédelmi vonatkozású jogalkotását áttekinteni próbáló 15 kérdésbôl és számos alkérdésbôl álló kérdôívre adtak. Az egyik kérdés a következô volt: a kisebbségi problémát kollektív ("csoport") értelemben vagy kizárólag egyéni értelemben ("e kisebbségekhez tartozó személyek") fogja fel a nemzeti jogalkotás? A Velencei Bizottság alkotmányjogász, sôt gyakran alkotmánybíró tagjai által adott válaszokat az alábbiak szerint lehet csoportosítani:

a. Az állam elfogadja a kollektív jogokat mint a kisebbségek védelmének kiegészítô eszközét: Albánia, Ausztria, Finnország, Görögország (muzulmánok számára bizonyos kollektív jogok), Horvátország, Kanada (az ôslakos népek számára), Magyarország, Németország, Norvégia, Olaszország, Oroszország (különösen az északi kis népek esetében), Portugália, Spanyolország, Szlovénia.

b. Az állam egyéni jogokat biztosít, de a kollektív megközelítés bizonyos aspektusait is felhasználja: Belgium, Kanada, Hollandia, Svájc, Svédország.

c. Az állam csak egyéni jogokat fogad el, de jogi értelemben ennek ellenére vannak autonómiák az államterületen belül. Ezek az autonómiák azonban nem emberi jogi vagy kisebbségi filozófián alapulnak, hanem inkább területi, közigazgatási megfontolásokon. Ez a helyzet Dániában (és Franciaországban és az Egyesült Királyságban, de e két állam nem vesz részt a Velencei Bizottság munkájában.)

d. Csak egyéni jogokat ismer el az alkotmányjog: Lengyelország, Luxemburg, Románia, Szlovákia, Törökország.

e. Nem adott választ (Kirgízia, Liechtenstein) vagy pedig a probléma nem merül fel, illetve nem igényel szabályozást: Ciprus, Málta. (Írország és Izland is idesorolható, de e két állam sem vesz részt a Velencei Bizottság munkájában.)

Meg lehet tehát állapítani, hogy elterjedt sztereotípiák és alkalmanként propagandisztikus kijelentések dacára, a kollektív megközelítés - ideértve a kisebbségek védelmét is - igenis összeegyeztethetô a mai európai jogi tendenciákkal: ezt meggyôzôen dokumentálja a Velencei Bizottság összehasonlító alkotmányjogi kutatásainak gyümölcseként publikált kötet.

2.3. Utaltunk arra, hogy a kisebbségek kollektív jogainak általános elfogadtathatósága nélkülözi a konszenzust. Anélkül, hogy mélyebben elemeznénk e téren a nemzeti és a nemzetközi kodifikációkat, célszerû szem elôtt tartanunk, hogy az egyéni jogok versus kollektív jogok dilemmája tulajdonképpen igen régi, s voltaképpen Közép- és Kelet-Európában csaknem másfél évszázada ismert. Az összehasonlító és történeti elemzések plasztikusan mutatják, hogy a pozíciók változhatnak: azok az államok, amelyek ma az egyéni jogok szócsövének szerepében tetszelegnek, a múlt században éppen hogy a kollektív jogok pártján álltak. Persze ne felejtsük el, hogy ekkor maguk is kisebbségi státuszban voltak vagy éppen határuk másik oldalán élt nagyobb létszámú, velük azonos nyelvet beszélô közösség.

Figyelemre méltó az a tény, hogy Európában vagy legalábbis a közép-európai régióban a nemzetállam (azaz tulajdonképpen a többség) mindig a kisebbségek egyéni jogainak elismerésére hajlik, s a kisebbség pedig rendszerint a kollektív megközelítést igényli. Az európai történelem hullámai, határváltozásai és metamorfózisai nem kevés példát szolgáltatnak arra, hogy a többséggé emelkedett kisebbség minô sebességgel feledkezik meg a kollektív megközelítés absztrakt érdemeirôl, amelynek el nem ismerését ô maga minôsítette nacionalistának, asszimilációra ösztönzônek. A maga részérôl a kisebbségi sorba került egykori többség az ellentétes irányban járja be az utat...

Így például Magyarországon az 1868. évi kisebbségi törvény a divatos jakobinus filozófiának megfelelôen mondta ki, hogy az ország "összes honpolgárai az alkotmány alapelvei szerint is politikai tekintetben egy nemzetet képeznek, az oszthatatlan egységes magyar nemzetet, melynek a hon minden polgára, bármelyik nemzetiséghez tartozzék is, egyenjogú tagja."¹⁴ A széles körû kisebbségi nyelvhasználatot is biztosító törvény - melynek figyelme kiterjedt a hivatalnak a kérelem nyelvén megvalósuló válaszadási kötelezettségére is - nem elégítette ki a kisebbségeket, amelyek hat "egyenjogú országos nemzet" elismerését indítványozták. A huszonhat román és szerb képviselô támogatásával benyújtott ún. Mocsonyi-Miletic törvényjavaslat etnikai alapon újraalakítandó megyékben teljes politikai önkormányzatot, országos kultúrautonómiát és a központi állami intézményekben arányos részvételt követelt, döntéshozatali kompetenciákkal bíró etnikumi gyûléseket, továbbá külön államtörténet mellett külön nemzettörténeti oktatási programot, speciális, saját felhasználású adót, önálló zászlóhasználatot stb.¹⁵

A válasz tulajdonképpen a nemzetállam immanens problémáival függ össze. A francia közjogfilozófiában máig idézik Renan híres mondását: "a nemzet tulajdonképpen mindennapi népszavazás".¹⁶ A gond csak az, hogy, hogy számos közép-kelet-európai társadalomban a különbözô politikai pozíciókat számszerûen mindig ugyanazok az erôk és megszokott arányukban támogatják. Ez a jelenség különösen élesen vetôdik fel, amikor az állam, illetve a társadalom egymással ütközô érdekközösségekbôl épül fel. Ilyenkor a számszerû többség diktatórikus tendenciákat eredményezhet: hacsak a többség egy jelentôs része nem áll a kisebbség mellé, akkor a renani értelemben vett népszavazás eredménye eleve megjósolható. De valójában milyen polgár érzi szükségét annak, hogy olyan népszavazáson vegyen részt, amelynek értelme a priori el van döntve? S van-e értelme egyáltalán egy ilyen népszavazásnak?

A renani felfogás érvényességét vitató, a Karl Renner-féle gondolkodásmódot a francia alkotmányjogi gondolkodásmód számára újra felfedezô Pierré-Caps is hangsúlyozza, milyen könnyen elôfordul, hogy az államban a többség elhanyagolja a kisebbség érdekeit és a kisebbség, illetve tagjai eleve hátrányos helyzetûekké válnak még egy demokratikus társadalomban is, amennyiben az állam plurinacionális jellegû, azaz etnikai, nemzeti vagy vallási kritériumok szerint osztható.¹⁷

Mára már elfelejtôdött, hogy a maga módján, eredetileg Renan koncepciója is "kisebbségbarát" volt. 1882-es meghirdetésekor a célja éppen az volt, hogy fogódzót jelentsen az 1870/71. évi porosz-francia háború eredményeként elcsatolt Elzász-Lotharingia lakossága számára. Németország az annexió elméleti igazolásául a terület lakossága többségének német nyelvére, kultúrájára hivatkozott: Renan tulajdonképpen ennek eleve meghatározó jellegét vonta kétségbe, a nemzetállam eleve adott voltának bizonytalanságára, az aktív politikai tudat, az identitás érzésének fontosságára mutatott rá.

A renani gondolat történeti kétarcúsága annál is érdekesebb, mivel a nyugat-európai médiákban elterjedt sztereotípiák dacára a kisebbségi probléma köztudottan nem egyszerûsíthetô le hisztérikus csoportok és igazságtalan, önzô kormányok veszekedésére. (Vö. a "mindkét oldalon vannak szélsôségesek" gyakran hangoztatott tételét.) A probléma ennél jóval mélyebb gyökerû, és alapvetôen a nemzetállami koncepciónak a közép-kelet-európai régióban való alkalmazhatatlanságával függ össze. Mint Francis Fukuyama is utalt rá, nem is lesz kiút, amíg a térség államai homogén nemzetekben gondolkodnak.¹⁸ Ezzel harmonizál PierréCaps álláspontja, aki a régió államainak a berlini fal leomlása után elfogadott alkotmányait vizsgálva jegyzi meg, hogy úgy tûnik: "minél nagyobbak a nemzetállam identitási feszültségei, annál erôsebben jelenik meg az igény, hogy az alkotmányban minél erôsebben legyen megfogalmazva az egység igénylése [...] minél kevésbé létezik a nemzet, annál inkább proklamáljuk..."¹⁹

A tények mutatják, hogy a Lijphart²⁰ által leírt "consociational democracy" jobban tükrözi a fontos érdekek és szükségek pluralitását, mint a nemzetállam a maga puszta numerikus demokráciájával. Ha egyszer létezik a multinacionalitás jelensége, akkor arra a megfelelô válasz csak a multinacionális állam lehet - írja Pierré-Caps.²¹

Bibó István írta le ezt a jelenséget, amelyet ô a megkésett polgárosodással, a nemzetté alakulás nehézségeivel magyarázott és ennek határvitákkal való összefonódására vezetett vissza.²² A régióban a nemzeti identitás a múlt tragédiáihoz és az elnyomóval szembeni hôsies szembenállás tudatához kötôdik. A nemzeti büszkeséget négyzetkilométerben mérik, és Murphy törvényét is parafrazálni lehet: ha egy állam lépését félre lehet érteni, azt a szomszéd országban félre is fogják érteni.²³

Közép- és Kelet-Európa története és különösen közjogtörténete a földrész nyugati felén gyakorlatilag ismeretlen, ráadásul a helyzet alig valamivel jobb magukban az érintett államokban is. Jellemzô, hogy a történelemoktatás alapvetôen az európai és világtörténet nagy pillanataira koncentrálás mellett nem tud megfelelô képet nyújtani a szomszéd népek történetérôl. Ennek folyományaként viszont ugyanannak a történelmi ténynek két, egymást kizáró olvasata marad a határ mindkét oldalán, kedvezô terepet kínálva klisék, sztereotípiák, mítoszok továbbélésének. S minél inkább közelítünk a mához, annál nagyobbak az antinómiák. Az annyiszor hangoztatott ún. történelmi kiegyezés esélyei csekélyek: alternatív tankönyvek híján és a határokon átnyúló információáramlás elé emelt korlátok miatt a freudi értelemben vett totemek és tabuk tovább élnek, egy-egy történelmi eseményhez kapcsolódva. Mindez ismét a nemzetállam nemzeti hegemóniára és kizárólagosságra törekvésének objektív következménye.

A hisztérikus lelkiállapotot a különbözô frusztrációk tovább erôsítik: a kisebbség és a többség kölcsönösen frusztrálja egymást és az élethalál-harc víziója jelenik meg minden aktus megítélésében.

A kisebbség frusztrációja a jeles történelmi pillanatokra és különösen az esetleges korábbi hatalmi pozíciókra is visszamutat, amit jelenlegi alárendelt, nyelvileg is háttérbe szorított helyzete, a többség értetlensége, a nem teljesített ígértek sokasága, a történelmi bûntudatra késztetettség és a provokációk kényszerû tûrése felerôsít.

A többség frusztrációja gyakran a korábbi vert helyzetének emlékébôl, a többségi-kisebbségi kultúra értékeinek különbözôségébôl táplálkozik, annak sérelmezésébôl, hogy a kisebbség miért nem tanúsít ugyanolyan affinitást a többségi kultúra iránt, amely a többség szerint kijárna neki, s nem utolsósorban abból, hogy a kisebbségvédelmi mechanizmusokat a nemzetközi szervezetek komoly nyomása alapján kényszerült elfogadni, s a dicséret helyett panaszok, beadványok miatti válaszadás feladatát kapta.

A kisebbség frusztrációja a többséget frusztrálja, amelynek értetlensége viszont a kisebbségi frusztrációt erôsíti. Az állandósuló provokációk, megalázás, "macerálás" a kisebbségi politikát tereli radikális irányba - aminek ellenpólusa, mint Breton is megállapítja, a centralizáló hajlandóságú államnak a kisebbségi kérésekkel szemben érzett undora²⁴. A kölcsönös frusztráció így a számos szerzô által leírt ördögi körre, süketek párbeszédére vezet.²⁵

Cassese professzort, az egykori jugoszláviai területeken elkövetett háborús és népellenes bûncselekmények megbüntetésére felállított hágai nemzetközi törvényszék mai elnökét a koncepció egyik atyjának lehet tekinteni. Ô mindenekelôtt a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának és a Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának azonos szövegû 1. cikkelyébôl indult ki, megpróbálva egyeztetni az önrendelkezési jogot az államoknak a szeparatizmussal szemben táplált félelmével, ami ôket éppen területi integritásuk megerôsítésére ösztönzi.²⁶ Ha igaz is, hogy az Egyezségokmányok népekrôl és nem kisebbségekrôl szólnak²⁷, az Egyezségokmányok 1. cikkelyének kisebbségvédelmi relevanciája mellett azért sem lehet csak úgy elmenni, mivel a népek és a kisebbségek közötti igen szoros kapcsolatot már a Jugoszlávia Békekonferencia melletti Választott Bíróság (az ún. Badinter-bizottság) is hangsúlyozta: "Mindkét 1966. évi emberi jogi egyezségokmány elsô cikkelye az emberi jogokat védô elvként szögezi le az önrendelkezési jogot. E jog értelmében minden emberi lény rendelkezik azzal a joggal, hogy választása szerinti etnikai, vallási vagy nyelvi kisebbséghez tartozónak vallja magát."²⁸

Pierré-Caps ebbôl magától értetôdôként vezette le az önrendelkezési jognak a kisebbségekre vonatkoztathatóságát, éspedig a belsô önrendelkezési jog formájában.²⁹ Akármennyire is merésznek tûnik e logikai dedukció, a gondolatkör még a Nemzetközi Bíróság dictumával is alátámasztható.

A Nemzetközi Bíróság ugyanis legutóbbi ítéletében, a Portugáliát Ausztráliával szembeállító Kelet-Timor ügyben leszögezte: "... a népek önrendelkezési joga, ahogyan az az Alapokmányból és az Egyesült Nemzetek Szervezetének gyakorlatából fejlôdött ki, erga omnes jog. A népek önrendelkezési jogának elvét az ENSZ Alapokmány és a Bíróság joggyakorlata egyaránt elismerte... itt tehát a mai nemzetközi jog egyik lényegi elvérôl van szó."³⁰

Nyilvánvalóan túlzás lenne a hágai ítéletnek kizárólagosan kisebbségvédelmi vonatkozást tulajdonítani, hiszen az önrendelkezési jog problémája csak érintôlegesen merült fel. S ha igaz is, hogy sem a népnek, sem a kisebbségnek nincs egyetemesen elfogadott, kodifikált definíciója, az erga omnes jelleg meghirdetése, azaz a minden állammal való szembeszegezhetôség kimondása önmagában is a jogfejlesztô ítélkezési gyakorlat szép példája, amelyet nem lehet megkerülni az önrendelkezési jog elemzése során, hiszen egyértelmûvé tette a Nemzetközi Bíróság, hogy az önrendelkezési jog a puszta gyarmati-dekolonizációs kontextustól elválasztható.

Asbjorn Eide, az ENSZ Antidiszkriminációs és Kisebbségvédelmi Albizottságának funkcióban levô rapportôrje azonban inkább szkeptikus és más gondolkodásmódot javasol, mint ami elvben ugyanarra az eredményre vezet: "Lehetséges, hogy szuverén államokon belü l élô csoportoknak van elszakadási jogot nem tartalmazó önrendelkezési joguk. Ez tulajdonképpen az ún. ťbelsô önrendelkezési jogŤ koncepciójának elfogadásától függ. Igen világosan következik a Baráti Kapcsolatok Deklarációjának [ti. a 2625. számú, az államok közötti együttmûködés és baráti kapcsolatok alapelveiról szóló ENSZ Közgyûlési határozat - KP] rendelkezéseibôl, hogy az egész népet képviselô kormány léte a követelmény; ez azt jelenti, hogy a nép mint egész rendelkezik a joggal, hogy kormányát megválassza. A demokrácia tehát egyértelmûen része az önrendelkezési jognak. Ami kevésbé világos, az az, hogy vajon csoportoknak van-e joguk az országon belül helyi önkormányzatra vagy autonómiára az önrendelkezési jog alapján [...] a területi felosztás valamilyen formája bizonyos esetekben praktikus megoldási módja lehet annak, hogy egy etnikai csoport identitását és létezését biztosítsák, feltéve, hogy annak demokratikus és nem etnokratikus tartalma van. Hogy valóban van-e ilyen általános jog, az már jóval kétségesebb. Lehetnek azonban bizonyos szerzett jogok, mint korábban létezett autonómia vagy szétesett szövetségi állam tagköztársasági státusza, amelyek mellett nem lehet csak úgy könnyedén elmenni. Egy ilyen érvelés nem annyira az önrendelkezési jogra, mint inkább a kisebbségi jogok, illetve az ôslakos népek jogaira vonatkozó okmányokra alapítható, ideértve a Nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi kisebbségekhez tartozó személyek jogainak nyilatkozatát (1992) vagy a majdan elfogadásra kerülô Ôslakos népek jogainak egyetemes nyilatkozatát."³¹

Magának a szerzett jogok védelmének ("protection des droits acquis") koncepciója a jogban általában is elfogadott, de nem idegen a nemzetközi joggyakorlattól sem: a két világháború között mûködô Állandó Nemzetközi Bíróság az ún. felsô-savoyai és gexi vámszabad övezetek ügyében elemezte ennek bizonyos elemeit.³²

Megfigyelhetjük a szerzett jogok védelme koncepciójának érvényesülését egyes kisebbségvédelmi vonatkozású törvényekben is. Így például a német egység helyreállítása során is látványos megerôsítést kapott. Ha Németországban "a bíróságok nyelve a német", a perrendtartás 184.§-a értelmében a szorb kisebbség az Egyesülési Szerzôdés 35. cikkelyében különleges kétnyelvû területi státuszt kapott, éspedig azért, mivel ezeket az intézményeket az NDK joga már biztosította. Hasonlóképpen megerôsítést kapott a népcsoport kulturális autonómiája is. Mindez nem pusztán egy nagyvonalú s a néhai Ermacora professzor szavaival szólva "kisebbségbarát környezetet" ("eine minderheitsfreundliche Umwelt") példáz, de bizonyítja a szerzett jogok védelmének transzponálhatóságát a kisebbségvédelem összefüggéseibe: hiszen így a szorb kisebbség nyelvi intézményrendszere jóval preferenciálisabb, mint amellyel a frízek és a dánok rendelkeznek.³³

Úgy tûnik, hogy a függetlenné váló Szlovénia ugyanezen jogi gondolkodásmódot követve erôsítette meg az olasz és magyar kisebbségek személyi autonómiájának intézményrendszerét. A szlovén kisebbségi jogalkotást áttekintô igen részletes s elemzô monográfia szerint "az új szlovén alkotmány kidolgozása során folytatott vitákban különbözô kisebbségvédelmi koncepciók merültek fel. Végül sikerült konszenzusra jutni abban, hogy az etnikai kisebbségek védelmének szintje semmiképpen sem lehet alacsonyabb annál a szintnél, amelyet a Szlovén (Szocialista) Köztársaság 1974. évi Alkotmánya (ideértve ennek késôbbi módosításait is) már biztosított. Ez összhangban volt azokkal a kijelentésekkel és biztosítékokkal, amelyeket a szlovén politikusok a szlovén függetlenségrôl rendezett 1990. decemberi népszavazás elôtt tettek. Az állam szerepét illetôen ez azt jelentette, hogy az ťetnikai kisebbségek és tagjaik védelmének ún. pozitív koncepciójátŤ fogadták el."³⁴

Sokban emlékeztet erre - bár természetesen nem kisebbségvédelmi jellegû intézmény - a franciaországi egyházigazgatás: Elzász-Lotharingiában a római katolikus egyház státusza eltér az ország többi részében élvezettôl, mivel e területre az 1801. évi konkordátum továbbra is hatályos, ugyanis 1905-ben, amikor Franciaország felmondta, ElzászLotharingia német impérium alatt állt.

Az alkotmánybíróságok ítélkezési gyakorlatából az olasz alkotmánybíróság egy érdekes döntésére³⁵ érdemes felhívni a figyelmet, amelyben úgy tûnik, elvben szintén elismerést kapott a szerzett jogok védelme. A dél-tiroli tartományok (Trentino Alto Adige és Bolzano) sérelmezték az új választójogi törvényben a parlamenti helyekhez szükséges % módosítását, arra hivatkozva, hogy az új küszöbérték lehetetlenné teheti, hogy a Dél-Tirol számára az olasz parlamentben biztosított garantált képviselôi mandátumot elnyerjék. Az Alkotmánybíróság arra hivatkozva utasította el a keresetet, "mivel úgy tûnik, hogy a panaszos tartomány által sérelmezett alkotmánysérelmet sok lehetséges módon ellentételezni lehet."³⁶

3.1. Mi is az autonómia? Buza László megfogalmazása szerint egyik lehetséges, bár kétségkívül legjellemzôbb intézménye"³⁷ az ún. harmadik típusú kisebbségi jognak³⁸, amely "pozitív rendelkezésekkel biztosítja a speciális kisebbségi érdekek érvényesülését azáltal, hogy az államhatalom legalábbis bizonyos ügyeket illetôleg a kisebbséghez tartozók felett elkülönítve, az ô intenciójuk szerint, esetleg az ô közremûködésükkel vagy éppen ôáltaluk gyakoroltatik."³⁹

Scelle két definiciót is ad: a vallási vagy oktatási autonómiák esetében "a kulturális közszolgáltatások igazgatását az egész kisebbségi közösség képviselôinek kezébe adják".⁴⁰ A politikai autonómia pedig "a helyi autonómia számára az összes fontos kérdésben (nyelv, oktatás, vallás, közigazgatás) törvényhozási és szabályozási hatáskört jelent. Ugyanezen szférákban az autonómia a végrehajtó hatalmi ágra is kiterjed, és ezekben az esetekben, akárcsak a megelôzôekben, az autonómia magától értetôdôen bizonyos kormányzati kompetenciát is tartalmaz, oly módon, hogy az állam hatalmi szervei érvényesíthetik a törvényességi kontrollt, hogy reagálni tudjanak a helyi hatóságok hatáskör túllépéseire, nem érvényesíthetnek azonban célszerûségi szempontú ellenôrzést az egyes döntések felett."⁴¹

Eide az önkormányzatiságra a "self-government" és a "home rule" kifejezéseket használja, értve ezen különbözô autonómiamegállapodásokat,⁴² amelyeket a belsô területi átrendezés speciális formájának tekint, mint ami "lehetôvé teszi a kompakt módon települt kisebbségnek, hogy a tagjait érintô politikai, kulturális és gazdasági döntésekre nagyobb befolyást gyakoroljanak. Ez azonban nem annyira azt jelenti, hogy az etnikai csoportok ťsajátŤ állami kormányokkal rendezzenek, hanem inkább azt, hogy a hatalmi intézmények és állami szolgáltatások kerüljenek közelebb hozzájuk. [...] Ennek számos elônye van. Csökkenti a kormányzat leterheltségét, elôsegíti a pluralizmust az ország teljes területén azáltal, hogy megosztja a hatalmat, szélesebb körben telepíti a nagy presztízsû politikai és igazgatási funkciókat, elôsegíti az anyanyelvi oktatás megszervezését, hogy csak néhányról szóljunk".⁴³

A nagyjában-egészében hasonló meghatározások felsorolásának folytatása helyett hadd mutassunk rá a bennük rejlô legfontosabb közös elemre: ez az állammal való hatalommegosztás, amelynek révén a kisebbség vagy megosztott, vagy teljes körû döntéshozatali jogosítványokkal lesz felruházva az identitásához különösen szorosan kapcsolódó társadalmi szférákban.

Az autonómiák bemutatásakor, elemzésekor hagyományos, logikai kiindulópont a területi és a személyi autonómiák közötti különbségtétel. Jóllehet gyakran kifejezetten hasznos e kettéválasztás, valójában mégsem tökéletes, éspedig amiatt a jelenség miatt, amelyet a személyi autonómiák területi elemekkel való keveredésének vagy más szóval a "személyi autonómiák reterritorializációjának" nevezhetünk. Ezt a jelenséget a személyi autonómiák mellett felhozott mindhárom fô érv esetében megfigyelhetjük.

a. A személyi autonómia technikája úgymond egyszerûsíti a reá vonatkozó törvényhozási szabályozás elkészítését. A jogszabály érvényesülése során, amikor a helyi miniautonómiák ténylegesen megjelennek, mégis azt tapasztaljuk, hogy azok földrajzilag tulajdonképpen nagyon könnyen körülírhatók. Ez vagy a leopárdbôrre emlékeztetô foltokat jelent (mint pl. Magyarországon), vagy kompakt területeket (mint Szlovénia muraközi vidékén), vagy esetleg néhány markánsabb foltot úgy, hogy a városokban szórványokban élô kisebbségi lakosságot is át tudja fogni (mint pl. a norvégiai lapp autonómia).

b. A személyi autonómia révén a központi hatalommal szemben egy kompetens és legitim partner áll fel. A különbözô és rendszerint meglehetôsen komplikált választási rendszerek azonban ismét csak mindenekelôtt a leopárdfoltokhoz kötôdôen jelzik a kisebbségi választói aktivitást. (pl. Magyarország, Norvégia)

c. A személyi autonómia elve egyszerûsíti a választott országos testületnek a központi hatalommal szembeni pozícióját, hiszen mindkettô "országos hatáskörû". A kisebbségi autonómia mindennapi tevékenysége azonban ismét csak a "reterritorializációt" példázza, például az iskolák, kulturális intézmények létesítése tekintetében. Igaz azonban, hogy a helyi érdekeket jóval nagyobb hatásfokkal tudja artikulálni, mint ha pusztán a helyi önkormányzatokból indulna ki a megkeresés (pl. Magyarország, Norvégia, Finnország).

A kulturális autonómia, azaz a kisebbség számára biztosított lehetôség, hogy tanulóifjúságának oktatását s mindenekelôtt nyelvi, kulturális, történelmi képzését maga végezze, hagyományait és intézményeit megôrizze, mindig is a különbözô személyi autonómiák sine qua nonja, azaz elengedhetetlen feltétele, másképpen szólva "kemény magja" volt. Technikailag ezt általában minimum konzultatív, de rendszerint osztott döntési jogkörrel biztosítják. Utóbbi az identitás megóvásához különösen fontos kérdésekben az együtt döntést, gyakorlatilag a vétójogot is jelenti (pl. lapp autonómiák Finnországban, Norvégiában, Svédországban, illetve a magyar és a szlovén jogi szabályozás).

Nem meglepô, hogy ugyanezek a területek képezik a területi autonómiák kemény magját (pl. Korzika) vagy pedig a széles körû autonómia-kompetenciáknak (Dél-Tirol, Grönland, Faröer-, Aland-szigetek) egyik lényegi eleme. A területi autonómia és az állam közötti hatáskörmegoszlás azonban rendszerint olyan, hogy az összes stratégiai fontosságú kérdés (hadügy, alkotmányozás és jogalkotás, mindenekelôtt a büntetô és polgári törvénykönyvek, bank-, váltó- és csekkjog, kereskedelmi jogi kódex, a meghatározó gazdaságfejlesztési és pénzügyi kompetenciák) az államnál marad.

Egyébként a területi autonómiáknál pedig a "perszonalizáció" árnyalja a képet: az államhatalom szervei továbbra is felelôsséget viselnek az általános emberi jogok biztosításáért, és rendszerint azért is, hogy a kisebbség területén élô egyéb kisebbségek vagy az országos többség helyileg kisebbségben élô tagjai számára az oktatási, nyelvhasználati lehetôségeket biztosítsák.

Mindez tehát azt jelenti, hogy valójában nincs áthághatatlan határ a személyi és a területi autonómiák között, a kulturális autonómia pedig mindkettôhöz kapcsolható és rendszerint kapcsolódik is.

A fentiek alapján tehát nem osztatjuk azokat a nézeteket, amelyek - akár kisebbségbarát pozícióból, akár a küzdôtér másik oldaláról eredjenek is - teljes megfeleltethetôséget látnak a kollektív jogok és a kisebbségi autonómiák között, vagy másként fogalmazva, úgymond autonómia csak ott állítható fel, ahol a kollektív jogokat is elismerték. A pozitív jog ennél jóval összetettebb képet tükröz.

Valójában helyesebb lenne az a megfogalmazás, hogy a kollektív jogok jelenthetik az autonómia alapját, de egyáltalán nem biztos, hogy a kollektív kisebbségi jogok akár belsô, akár nemzetközi jogi elismerése szükségképpeni logikai következményként vezetne az autonómia létesítésére. Autonómia ott is létezhet (és létezik is), ahol kollektív jogokat nem, csak valaminemû kollektív megközelítést ismertek el. Sôt, éppen az az igazán figyelemre méltó, hogy autonómiát az emberi jogok kérdéskörétôl elszakadva, egyszerû alkotmányjogi-közigazgatási megfontolások alapján is lehet létesíteni.

Ebbôl a szempontból igen érdekes a francia alkotmánybíróság, a Conseil Constitutionnel álláspontja. Amikor Korzika területi autonómiáját a Joxe-törvény jelentôsen kiszélesítette, az akkor ellenzékben levô RPR-UDF pártok képviselôi alkotmányossági panaszt nyújtottak be a testület elé. A bírák kihúzták "a korzikai nép, mint a francia nép része" kezdetû híres bevezetô mondatot,⁴⁴ mivel úgy találták, hogy a "francia nép" fogalma alkotmányerejû. Magát a kiszélesített hatáskörû területi autonómiát azonban alkotmányosnak találták, mivel "az alkotmány [...] nem akadályozza a törvényhozót abban, hogy a területi közösségnek egy új kategóriáját hozza létre, amely csak egy egységbôl áll s az egészet speciális státusszal ruházza fel."⁴⁵

Ezzel a döntéssel a francia alkotmánybíróság egyszerre erôsítette meg a kollektív jogok tagadásának fenntartását s egyszersmind a kiszélesített hatáskörökkel bíró területi autonómia elfogadását.

Az alábbi összeállítás keletkezési módjuk alapján csoportosítja a különbözô európai autonómiákat.

Kollektív jogokhoz vagy "kollektív megközelítéshez" kapcsolódó autonómiák:

Belgium: a német kisebbség területi autonómiája; Horvátország: a szerb kisebbség "speciális státusz" alatt rögzített területi autonómiája, amely az ún. Lord Carrington-terv és a Badinter-bizottság tanácsadó véleménye⁴⁶ nyomán került be a horvát alkotmánytörvények közé* (ténylegesen azonban 1995 augusztusáig nem volt mód a horvát szuverenitás gyakorlására a magát "Krajinai Szerb Köztársaság"-ként kikiáltott területeken, majd pedig a szuverenitást helyreállító hadmûveletek tragikus következményeként cca. 200 000 szerb el is hagyta az érintett területet, aztán Zágráb a speciális státuszt ideiglenesen felfüggesztette); Finnország: személyi autonómia a lapp kisebbség számára, területi autonómia a svéd nyelvû Åland-szigeteken; Kanada: eszkimó-inuit autonómia (Nunavut); Magyarország: az országban élô kisebbségek személyi autonómiája országos és helyi szinten; Moldava: gagauz területi autonómia és különmegállapodás az orosz ajkú transznisztriai területek státuszáról; Németország: a szorb kisebbség városainak és falvainak különleges státusza; Norvégia: a lapp kisebbség személyi autonómiája; Olaszország: Dél-Tirol területi autonómiája; Oroszország: a föderáció "alanyainak" speciális helyzete: 21 köztársaság, 6 terület, 49 régió, 1 ún. autonóm régió, 10 autonóm körzet; Spanyolország: a nagyobb nyelvi közösségek számára saját parlamentet, saját kormányt biztosító, területi alapú regionalizáció; Svédország: a lapp kisebbség személyi autonómiája; Szlovénia: a magyar, olasz és cigány kisebbségek személyi autonómiája; Ukrajna: Krími autonómia (1995 márciustól augusztusig ideiglenesen felfüggesztve) és bizonyos kulturális önkormányzati intézmények, nyelvhasználati szabályok a magyar kisebbség javára.

Nem emberi jogi alapon, hanem közigazgatási vagy történelmi megfontolásokból, esetleg közjogi hagyomány alapján mûködô autonómiák:

Dánia: Grönland, Faröer-szigetek; Egyesült Királyság: Man-sziget, Guernsey-sziget és egyéb "koronabirtokok"; Franciaország: Korzika területi autonómiája, a breton és baszk iskolák oktatási autonómiája.

Európában tehát jelenleg legalább 16 ország ismeri el a kisebbségek valamilyen autonómiáját vagy azon területek autonómiáját, ahol egy kisebbség vagy nyelvi közösség meghatározó jelleggel lakik. Ezek az intézményrendszerek mintegy 50 kisebbséget, nyelvi közösséget fognak át. Látható, hogy az érintett államok java része elfogadja a kollektív jogokat vagy a kollektív megközelítést, de a kollektív jogi koncepciót elutasító államok közül is többen módot tudtak találni az autonómiák létesítésére. Másrészrôl pedig (figyelemmel a Velencei Bizottságnak a tanulmány elején közölt összeállítására) látható, hogy a kollektív jogi koncepció elfogadása nem vezetett minden esetben autonómia létesítésére.

Az állam és az autonómia békés együttélése természetesen csak azokat zavarja meg, akik eleve, ösztönösen félnek mindentôl, ami kívül esne a nemzetállami koncepció határain. Jogi szempontból aligha indokolható az állam létének veszélyeztetésére való hivatkozás, hiszen már az Állandó Nemzetközi Bíróság is kimondta: "az autonóm egység nem azonos az állammal".⁴⁷

Gyakran azonosítják a speciális nyelvi rezsimeket és a kollektív jogokat vagy éppen a speciális nyelvi rezsimeket a kulturális autonómiával nagyjában-egészében felcserélhetô kifejezésként kezelik. Ha az újabb közép- és kelet-európai alkotmányokat áttekintjük, azt látjuk, hogy némelyikük "kulturális autonómia" cím alatt a speciális nyelvi és kulturális jogok széles komplexumát érti, jóllehet nincs is igazi, autonóm, döntéshozatali pozícióban levô vagy abban osztozó szerv.⁴⁸ Más alkotmányok, mint pl. Lettországé,⁴⁹ Litvániáé.⁵⁰ ugyanezen elnevezés alatt valóban a kulturális autonómia embrióját hordozzák.

Valójában a speciális nyelvi rezsimek területi autonómiához, személyi autonómiához egyaránt kapcsolódhatnak, de kapcsolhatók a nem emberi jogi alapon, hanem közigazgatási, történelmi megfontolások alapján létrehozott, fenntartott speciális státuszokhoz. Akármelyiket választja is az állam, közös vonás bennük, hogy az állami, hivatalos nyelv használata mellett a kisebbségi nyelv vagy szintén hivatalosnak minôsül vagy ha nem is hivatalosnak, azonban a közigazgatásban párhuzamosan használhatónak - különbözô szinten és különbözô mértékben.

Belgium: a német kisebbség területi autonómiája; Dánia: Faröer-szigetek autonómiája, Grönland autonómiája; Horvátország: a szerb kisebbség "speciális státusz" alatt rögzített területi autonómiája; Finnország: területi autonómia a svéd nyelvû Aland-szigeteken; Kanada: eszkimó-inuit autonómia (Nunavut); Magyarország: az országban élô kisebbségek személyi autonómiája országos és helyi szinten; Moldava: gagauz területi autonómia és különmegállapodás az orosz ajkú transznisztriai területek státuszáról; Németország: a szorb kisebbség városainak és falvainak különleges státusza; Norvégia: a lapp kisebbség személyi autonómiája; Olaszország: Dél-Tirol területi autonómiája; Oroszország: a föderáció "alanyainak" speciális helyzete; Spanyolország: a nagyobb nyelvi közösségek számára saját parlamentet, saját kormányt biztosító, területi alapú regionalizáció; Ukrajna: Krími autonómia.

Személyi autonómiához kapcsolódó speciális nyelvi rezsimek:

Horvátország: a nem szerb kisebbségek nyelvi és kulturális jogai; Finnország: személyi autonómia a lapp kisebbség számára; Magyarország: az országban élô kisebbségek személyi autonómiája országos és helyi szinten; Norvégia: a lapp kisebbség személyi autonómiája; Svédország: a lapp kisebbség személyi autonómiája; Szlovénia: a magyar, olasz kisebbségek személyi autonómiája.

Ausztria: horvát, szlovén nyelvi rezsimek a kisebbség által lakott falvakban és bizonyos nyelvhasználati szabályok a burgenlandi magyar kisebbség számára is; Belgium: a föderalizáció elôtti államjogi megoldás; Dánia: különleges nyelvi rezsim a schleswig-holsteini németek számára; Egyesült Királyság: a Man-sziget speciális rezsimje; Finnország: a partvidéken élô svéd lakosság speciális nyelvi rezsimje, településregiszter szerint; Franciaország: Bretagne (Finistere), Nizza, Elzász, Strasbourg: különbözô szintû kétnyelvûség az utca-, közfelirat és helységnévtáblák elhelyezésekor; Hollandia: speciális nyelvi rezsim a Frízföld holland részén; Németország: Frízföld és a schleswig-holsteni dánok településein; Olaszország: speciális nyelvi rezsimek pl. a francia, a szlovén nyelvû lakosság településein; Szlovénia: a magyar, olasz és cigány kisebbségek személyi autonómiája; Szlovákia: a kétnyelvû helységnévtáblák és az anyanyelv helyesírása szerinti anyakönyvezés, mint az Európa Tanácsba történt tagfelvétel egyik feltétele; Ukrajna: bizonyos nyelvhasználati szabályok a magyar kisebbség javára.

Autonómiák tehát magukban foglalhatnak bizonyos speciális nyelvi rezsimeket, de ezek autonómia nélkül is mûködtethetôk. Ugyanaz az ország egyszerre több nyelvi rezsimet is használhat, amelyek közül némelyik esetleg az autonómia valamely formájához kapcsolódik, mások azonban az autonómiától függetlenek.

A jog úgy is, mint tudomány, úgy is, mint intézménykomplexum, híres arról, hogy jól elhatárolható definíciókból építkezik. A különbözô alkotmányos rendszerek kisebbségvédelmi megoldásai azonban nem írhatók le puszta antinómiákkal: igen gyakran sokkal összetettebb rendszerrel, különbözô intézmények bonyolult, egymásba kapcsolódó hálózatával szembesülünk, amelyet nem lehet leírni az egyéni jogok - kollektív jogok leegyszerûsítô ellentétpárjával.

A rendszert adekvát módon csak egy többdimenziós koordinátarendszer tudja tükrözni:

1. A kollektív jogok alkotmányos elfogadása nem minden esetben vezet a kollektív kisebbségi jogok elfogadásához.

2. Több állam a "kollektív megközelítést" alkalmazza, mint ami az egyéni jogokon túli dimenziók figyelembevételére használható.

3. A kollektív jogok nem esnek mindig egybe az autonómiákkal és vice versa.

4. Autonómiák kapcsolhatók kollektív jogokhoz, a "kollektív megközelítéssel" kiegészített egyéni jogokhoz, de létesülnek autonómiák az emberi jogok - kisebbségi jogok intézményrendszerén kívül is.

5. A területi és személyi autonómiák közötti különbségtétel csak relatív jellegû: a területi elem mindkettôben megjelenik.

6. A kulturális autonómia területi autonómiákban ugyanúgy megjelenik, mint személyi autonómiákban.

7. A speciális nyelvi rezsimeket nem lehet azonosítani sem a kulturális autonómiával, sem a kulturális jogokkal. Valójában e rezsimek ezeknek lényegi elemei, de találkozhatunk velük egyes országokban az emberi jogok gondolatkörén kívül is, ahol mindenekelôtt közigazgatási megfontolásokhoz kapcsolódva hozták létre ezeket.

8. A jogfolytonosság és a szerzett jogok védelmének kérdése több korábbi kisebbségi autonómia esetében elôtérbe került, s esetenként elismerést is nyert.

9. A jelenlegi európai alkotmányjogi tendenciák egyáltalán nem az autonómiák létesítésével ellentétes irányba mutatnak.

10. Az alkotmányjogi megoldások rendszerint merészebbek, mint a "legkisebb közös nevezô" filozófiájára épülô, természetükbôl következôen habozóbb nemzetközi jogi kodifikációk. Kétoldalú és partikuláris nemzetközi jogi szerzôdések kollektív jogokra, autonómiákra, speciális nyelvi rezsimekre számos példát szolgáltatnak.

Mindez tehát azt jelenti, hogy - az amerikai common law fogalmait kölcsönvéve - az autonómia (önkormányzat) és a speciális nyelvi rezsim (vagy legalábbis kisebbségi nyelvhasználati könnyítések) a substantive law-nak, azaz a kikényszeríthetô jogi követelménynek, parancsnak felelnek meg, míg a pontos technika (személyi vagy területi autonómia, emberi jogi, kisebbségi jogi alapokon vagy éppen csak közigazgatási megfontolásokon felépülô változatok) az adjective law, azaz a kikényszerítés eljárásjogi mechanizmusa.

Mindezt igen leegyszerûsítve úgy is meg lehet fogalmazni, hogy az autonómia és a speciális nyelvi rezsim a tartalom, s a létrejövetel alkotmányjogi eredete, kapcsolhatósága a forma. Ebbôl a szempontból az egyéni jogok és a kollektív jogok közötti különbségtétel másodlagos jelentôségû, s a kollektív kisebbségi jogok alkotmányos elismerése nem elméleti sine qua nonja az autonómia létesítésének.

Közigazgatási autonómiát lehet jogként megkövetelve létesíteni - mint Jacques Chirac javasolta⁵¹ -, de semlegesebb jogintézmény gyanánt is, ahogyan a francia alkotmánybíróság döntött Korzika ügyében.

A nemzetközi bírói gyakorlat is szolgáltat bizonyos iránymutatást egyrészt az állami szuverenitás és az állam manôverezési szabadsága, másrészt a kisebbségvédelem között, ami immár jus cogens jellegû. A választott megoldás - akár autonómiaként, akár más formában jelenjék is meg - tartozik megfelelni azoknak a kötelezettségeknek, amelyeket a Jugoszlávia Békekonferencia melletti Választott Bíróság hirdetett meg: "Ha egy államban egy vagy több olyan csoport él, amely egy vagy több etnikai, vallási vagy nyelvi közösséget alkot, e csoportoknak joguk van arra, hogy identitásukat elismerjék."⁵² "...a nemzetközi jog immár imperatív normái értelmében, az államok kötelesek biztosítani a kisebbségek jogainak védelmét."⁵³