A nemzeti kisebbségek léthelyzete az esetek jelentôs részében, és különösen Kelet-Közép-Európában, a Jászi Oszkár által megfogalmazott koordinátákban jellemezhetô. Eszerint "az egyik oldalról - az uralkodó nemzetiség oldaláról - a kérdés úgy jelentkezik, mint törekvés az alávetett nemzetiség végleges beolvasztására, teljes nyelvi és kulturális felszívására asszimilálására, a másik oldalon - az alávetett nemzetiség oldaláról - mint törekvés nemzeti egyénisége megóvására, melynek végsô célja a nemzetiség fejlôdésének szabad biztosítása, vagy a régi állam keretén belül, vagy új államiság alkotása által".

Az érték- és érdekellentét feloldhatatlannak látszik, azonban éppen a különbözô jogi (elméleti és gyakorlati) konstrukciók által, a nemzetközi, illetve belsô szabályozás révén válhat lehetségessé a kérdés rendezése. Ugyanakkor a megoldás csak részben lehet jogi normatív jellegû, hiszen ezt mindig meg kell hogy elôzze a politikai szintû elvi rendezés. Így megítélésem szerint nem lehet a kérdéskört elméleti elszigeteltségben a konkrét helyzetektôl, az érintett nemzeti kisebbség törekvéseitôl elvonatkoztatva megközelíteni.

Ezt a megállapítást többek között alátámasztja azon tény is, hogy a különbözô alapfogalmak meghatározása, definiálása rendkívül nehéz, s bár léteznek próbálkozások, melyek rendkívül változatosak, de új tartalommal nem gazdagítják a fogalmat, illetve nem vezetnek be olyan új elemeket, amelyek relevánsak lehetnének a jogi kodifikáció szempontjából.

A meghatározási kényszer a kérdéssel foglalkozók részérôl (elsôsorban nemzetközi szervezetek) jól tetten érhetô, és bár mindezek hozzájárultak a fogalom tisztázáshoz, a helyzet megnyugtató rendezését, illetve a megfelelô kodifikációt nem segítette elô.

Így például az ENSZ keretében megszületett Capotorti-jelentés által szorgalmazott meghatározás általánosan elfogadott, ugyanakkor az Emberi Jogi Bizottságban a munka halogatásának és fékezésének egyik álcázott formája abban nyilvánul meg, hogy egyes államok a kisebbség definiálásának vitáját igyekeznek elôtérbe hozni, ami a lényeges kérdések vakvágányra terelését jelentené. Az alapvetô kérdések - nevezetesen, hogy lehetséges-e általános definíciót alkotni, milyen súlya legyen azon kormány elismerésének, amelynek a területén a kisebbség él, milyen szerepe legyen a nemzeti kisebbség mint közösség, illetve a kisebbséghez tartozó egyén akaratának a kompakt, vagy szórványszerû kisebbségi településszerkezet figyelembevétele, etnikai összetételének védelme stb. - végigkísérték végsô soron az elmúlt négy évtized kodifikációs erôfeszítéseit.

Szükség van-e tehát egyáltalán definícióra. Tény, hogy az ENSZ Kisebbségvédelmi deklarációja végül meghatározás nélkül nyert elfogadást, mint ahogyan az EBEÉ koppenhágai és genfi dokumentumai is mellôzték a meghatározást, illetve magának a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának 27. cikkelye nélkülözhetônek tartotta azt.

Másrészt természetesen az is igaz, hogy ha nincsen definíció, úgy nem csak a kodifikáció, de a kötelezettségek alól történô kibújás is könnyebbé válik. Mindezeken a gondokon a nemzeti kisebbségek jogairól legutóbb elfogadott Európa Tanácsi Keretegyezmény sem segít.

Tekintettel arra, hogy bármely kodifikációs normaalkotó tevékenység bizonyos helyzet (tényállás) általánosítása révén teremti meg a szabályozás kereteit, a nemzeti kisebbségek pedig nagyon sok vonatkozásban rendkívül eltérô helyzetben élnek és ebbôl fakadóan eltérô igényeket fogalmaznak meg, ez természetesen megnehezíti, ha nem éppen lehetetlenné teszi az egységes, hatékony nemzetközi kisebbségvédelmi rendszer kialakítását.

A nemzeti kisebbségek szempontjából, ami törekvéseik jellegét illeti, meghatározó a számbeli nagyság, illetve az identitástudat. Ennek függvényében megállapítható, hogy egyfelôl létezik egy viszonylag nagy létszámú - és ez esetben is csupán nagyságrendet lehet kifejezni, hiszen erre nincsen meghatározás -, ebbôl adódóan erôs identitástudattal rendelkezô nemzeti kisebbség, amelyhez hozzátartozhat egyfajta települési homogenitás, másfelôl, létezik szórványterületen élô, viszonylag gyengébb identitástudattal rendelkezô kis létszámú nemzeti kisebbség.

Ezt a kettôt nem lehet egy kalapba beletenni, vagy egyszerûen elvonatkoztatni ilyen érzékeny különbségektôl és úgy tenni, mintha itt azonos problémáról lenne szó, ami egyébként a jogi szabályozás oldaláról is jelentkezik.

A jogi szabályozás számára az említett kettôsség felveti azt az alapvetô kérdést, hogy a kisebbségi jogoknak hol a helye az emberi jogok második világháborút követôen kialakult rendszerében, illetve mi a viszonya a kisebbségi jogoknak az emberi jogokhoz.

Történetileg tekintve a kérdést, emberi és kisebbségi jogok párhuzamos fejlôdése figyelhetô meg, ahol a hangsúlyt, hol az egyikre, hol a másikra helyezték.

A két jogcsoport egymás mellett létezett, hatással volt egymás alakulására, de relatíve önálló életet is élt, illetve maga a szakirodalom is nyíltan megkérdôjelezi, hogy vajon a kisebbségi jogok, részei-e az emberi jogoknak.

Részben bizonyos határok között a válasz csak igen lehet, mint ahogy azt is tényként kell elfogadni, hogy úgy a nemzetközi jogalkotók, mint a belsô jogszabályozás, a legtöbb országban kizárólag emberi jogi szempontból szemléli és szabályozza a kisebbségi jogokat.

Nyilvánvaló, hogy bizonyos nemzeti kisebbségek léthelyzetét rendezettnek tekintik, amennyiben az emberi jogok katalógusában szereplô jogokat kodifikálják és tiszteletben tartják. A kisebbségi jogok ez esetben kizárólag mint emberi jogok jelennek meg.

Másrészt hatékony kisebbségvédelmi rendszert, mely tekintettel van a nemzeti kisebbségek fenn említettôl eltérô, de szintén legitim törekvéseire, alkotni csak úgy lehet, ha mind a nemzetközi, mind a belsô jogalkotó figyelembe veszi a kisebbségi jogok sajátosságait is.

Az elsô sajátosság, amely már említve volt, nevezetesen, hogy a kisebbségi jogokra, az emberi jogok más területeivel való összevetésükben, a politikával való jóval közelebbi kapcsolat a jellemzô, mind államon belül, mind az államok között. Jelentôs kisebbségi csoportok léte, államhatalomhoz való viszonya, jogi helyzete és közérzete alapvetô tényezôje az államon belüli stabilitásnak, rendezett viszonynak, jogbiztonságnak.

A kisebbségi jogok másik sajátossága a már szintén említett, a jogok által védett jogalanyok meghatározásának hiánya.

Végül említhetô harmadik sajátossága a kisebbségi jogoknak: az egyéni és kollektív jogok kérdése. A kisebbségi kollektív jogok, csoportjogok, a nemzetközi szabályozás területén szinte teljességgel hiányoznak. Kivételt jelentenek talán a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának egyes paragrafusai, illetve azok a szabályozások, melyek értelmében bizonyos jogokat közösségben, a közösség többi tagjaival együtt gyakorolják. Mindennek feltételezhetô oka, hogy a kisebbségi csoportjogok egy része eleve túlmutat az emberi jogi szférán (egyes vélemények szerint általában a jogi szférán) és egyértelmûen a politikai megfontolások kategóriájába, s mint ilyen, az alkotmányjog államszervezési problémakörébe kerül.

A jog a kisebbségi probléma szabályozásához két irányból közelíthet. Egyrészt a nemzetközi jog, másrészt a belsô jog és különösen az alkotmányjog oldaláról.

Nemzetközi jogi szabályozása a kérdéseknek, mint már jeleztük, meglehetôsen sovány és rendkívül általános jellegû, mely végsô soron nem hoz létre hatékony kisebbségvédelmi rendszert. Figyelmen kívül hagyja a nemzeti kisebbségek között létezô különbségeket, illetve a kisebbségi jogok természetükbôl fakadó sajátosságait.

Minden nemzeti kisebbséget egyformán emberi jogi problémaként kezel. A kisebbségvédelmi elôírások beleágyazódnak az általános emberi jogi rendszerbe, anélkül azonban, hogy olyan garancia és rendelkezések kísérnék, mint általában az emberi jogok esetében.

Magyarán míg az emberi jogok nemzetközi rendszere hatékonyan mûködik, tiszteletben tartásuk számon kérhetô, illetve megsértésük esetén az érintett államok szankcionálhatók (monitorizálhatók), addig ezen rendszer részét képezô (abban azonban idegen testként jelen lévô) kisebbségvédelmi elôírások általánosak, a nemzetközi államközösségtôl alig elfogadottak, és lehetôséget adnak az államok részérôl sajátos, nem mindig kisebbségbarát értelmezésre.

1. Vannak olyan európai államok, melyek alkotmánya nem nemzetállami alkotmány, azaz a nemzeti kisebbségek problémáinak megoldása eleve abból adódik, hogy nem egy domináns nemzet uralma érvényesül, hanem több, nemzetileg elkülöníthetô közösség alkot egy államot. Ilyen például Svájc, bár itt talán nem is lehet kisebbségekrôl beszélni.

4. A nemzeti kisebbségek szempontjából legátfogóbb alkotmányjogi államszervezési megoldás az, ami Finnországban született, ahol a területi autonómia és a személyi elvû autonómia messzemenôen érvényesül, és említhetô az Ĺland szigetek, illetve a lappok önkormányzata.

5. Végül említhetôk azok az alkotmányjogi megoldások, melyek fôként a kelet-európai államokat jellemzik, Romániát, Szlovákiát, Kis-Jugoszláviát, nyugaton pedig elsôsorban Franciaországot, amely a belsô jogszabályozásban úgy tesz, mintha az egész nemzeti kisebbségi probléma merôben emberi jogi probléma lenne, amely tehát azt mondja, hogy a kisebbségi jogok részei az emberi jogoknak és ezen túlmenôen szabályozást nem igényelnek.

Ebben az esetben leginkább kikényszerített formális megoldásról van szó, hiszen az is eredményként értékelhetô, ha valamely kelet-európai ország bár az emberi jogokat maradéktalanul tiszteletben tartja.

Minden csoportosításból, úgy vélem, a legfontosabb tanulság az, hogy azokban az országokban, ahol a nemzeti kisebbségi léthelyzet megnyugtatóan (a kisebbségek számára is megnyugtató módon) oldódott meg, ott nem a nemzetközi jog, az emberi jogi rendszer alapján történt (legfeljebb kétoldalú egyezmények elôsegítették a megoldást), hanem minden esetben a belsô jogalkotásban, mindenekelôtt alkotmányjogilag, kollektív jogokat kodifikálva, az államszervezést érintve közjogi rendezés formájában.

A pozitív európai modellek kimondatlanul is különbözô autonómiaformákon keresztül valósultak meg, kisebbségi önkormányzatok jöttek létre vagy személyi elvû, vagy a területi regionális elv alapján. Túl ezúttal a kelet-európai régió nemzeti kisebbségeinek (egy része) ilyen irányú törekvései megvalósításának, elfogadásának aktuálpolitikai nehézségein, a következô jogelméleti felvezetés lehetséges.

Megítélésem szerint az autonómia szempontjából a legfontosabb elméleti probléma annak megvilágítása, hogy e kérdés hol válik ki az emberi jogi dimenzióból, abból a keretbôl, mely a nemzetközi jogi szabályozás rendszerére épít, illetve mikor és miként kerül át az alkotmányjog hatáskörébe, azaz a belsô jogalkotás, a belsô jogrendszer szabályozása alá.

A kiindulási pont azon a megállapításon alapszik, mely szerint az identitáshoz való jog alapvetô emberi jog. Az identitáshoz való jog alanyai egyének és közösségek egyaránt lehetnek.

A nemzeti, etnikai, vallási vagy nyelvi közösségek esetében az identitáshoz való jog alapján szuverén joguk az, hogy miként határozzák meg önmagukat, mint ahogyan az is szuverén joguk, hogy sajátos kulturális arculat kidomborítására, megôrzésére és megerôsítésére, avagy egy más kultúrához való asszimilációra törekedjenek. A lényeg, hogy az állam tartsa tiszteletben az egyének és a közösségek önmeghatározását.

Az eddig elfogadott nemzetközi jogi (emberi jogokra utaló) instrumentumok pedig szellemüket és szövegüket tekintve is a szabad identitásválasztás elvén alapulnak, ezért állíthatjuk joggal, hogy a nemzeti, etnikai, nyelvi azonossághoz való jog alapvetô emberi (egyéni és egyszersmind közösségi) jog.

A közösségi identitáshoz való jog további kifejezôdése az önrendelkezési jog, mely a nemzeti kisebbségek esetében mint belsô önrendelkezés jelenhet meg, utalva azon körülményre, hogy nem követ elszakadási törekvéseket, illetve nem akar önálló államot létrehozni.

Az önrendelkezési jogról Bibó így ír: "Nem az a kérdés, hogy ezt a jogot mibôl vezessük le és milyen erkölcsi érveléssel indokoljuk, hanem az, hogy alkalmas-e arra, hogy rendet csináljon Közép- és Kelet Európában [...] 1919-ben a békecsinálók nem voltak képesek arra, hogy az elfogadott alapelveket következetesen alkalmazzák. A nemzetek önrendelkezésének elve nem volt világosan hozzáigazítva ahhoz a konkrét szükséglethez, melynek megoldására Közép-Kelet-Európában ezt használni kellett."

A polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmánya elsô szakaszából kiderül, hogy az önrendelkezési jog emberi jog, egyrészt már csak azért is, mert egy emberjogi egyezményben van lefektetve, másrészt mert ennek a jognak a tárgya nem az állam, nem arról van szó, hogy minden népnek joga van saját államhoz, hanem hogy népeknek (egyébként e fogalom meghatározásával is adós a nemzetközi jog), nemzeti közösségeknek joguk van önrendelkezéshez, de ez nem feltételezi szükségszerûen önálló államiság létrehozását.

Az európai helyzet alakulása 1989 után azzal a tanulsággal is szolgál, hogy az önálló politikai tudattal és képviselettel rendelkezô kisebbségek rendelkeznek mindazon ismérvekkel, amelyeket a nemzetközi jog elmélete és gyakorlata eddig csak a nép vagy a nemzet kategóriájának lényegi összetevôjeként ismer el.

E tény egyrészt még inkább kiemeli azon korábbi megállapítást, miszerint a politikai, illetve jogelméleti megközelítést és a gyakorlati jogászi hozzáállást helytelen definíciós problémákkal terhelni, másrészt, hogy a nép, illetve nemzet lényegi összetevôjeként elismert jellemzôk kiterjeszthetôk a megfelelô politikai identitástudattal rendelkezô nemzeti kisebbségekre, közösségekre is.

Az identitási jog alapján kinyilvánított (belsô) önrendelkezési jog következménye, megjelenési formája a különbözô autonómiák az ún. szubszidiaritás-jogok, ami végsô soron azt jelenti, hogy általában a hatóság, az állam tartózkodik olyan lépésektôl, amelyek meghatározott közösségek, közérdekbôl fakadó autonóm kezdeményezéseit akadályozzák, pl. önálló saját oktatási, kulturális intézményrendszer létrehozása, mûködtetése stb. Ez az a pillanat, momentum, amikor a kisebbségi kérdés megszûnik emberi jogi probléma lenni, illetve a nemzetközi jogi szabályozás alatt állni, mert a belsô jogrend hatáskörébe tartozó alkotmányjogi, államszervezési problémává válik.

Az autonómiához való jogot nem lehet egyfajta emberi jogként megfogalmazni. Itt ugyanis nagyon kemény belsô államszervezeti, államszerkezeti problémákról van szó.

Igazolásként a fenti állításnak: ha elfogadnánk, hogy az autonómiajog emberi jog, mi több, individuális jog, akkor tulajdonképpen ez azt jelentené, hogy a nemzetközi jog egy ilyen emberi jogi katalógus alapján meghatározhatná az államok belsô intézményrendszerének a felépítését, amit nyilvánvalóan a jelenlegi nemzetközi jog nem tehet meg.

Itt tehát a probléma a belsô jogba transzformálódik, ami a nemzetközi közösséget illeti, legfennebb elôírhat bizonyos olyan játékszabályokat az államoknak, ami erre a problémára tekintettel van. A kérdés tehát az alkotmányjogba helyezôdik át, és államszervezési, az államszerkezetet, a közintézményi struktúrát érintô kérdéssé válik.

A belsô önrendelkezéshez és az autonómiához való jog belsô tartalma, hogy az érintett közösség közjogi személyként ismertessék el, amelynek pedig joga van közjogi intézményeket létrehozni. A közjogi jogi személyiség elméleti alapja a német jogi dogmatikából eredeztethetô, melynek e keretek közötti részletezése nem lehetséges.

Annyi azonban megállapítható, hogy minden modern államban van egy köztes terület az államhatalom és a gazdaság között, nevezetesen a nem állami közintézményi szféra.

Az autonóm közösség sajátos közjogi fogalommá válik, sajátos jogviszonyt képvisel, amelyben az állam fôhatalmának bizonyos jogosítványát, attribútumait átruházza a közösségre. Ugyanakkor az autonóm közösségek mint közjogi személyek választhatnak, kialakíthatnak olyan köztestületeket, adott esetben közalapítványokat, amelyeket éppen az állami önkormányzati közfeladatok átruházott jogkörben történô ellátására hoznak létre, s ezek vesznek majd részt jogalanyként különbözô közjogi, illetve magánjogi jogviszonyokban.

Mindezekbôl pedig egyértelmûen következik, hogy a közösségi autonómiát élvezôk közjogi státusa garanciája lehet a tényleges autonómia gyakorlásának, hiszen ez a státus biztosíthatja azokat a döntéshozatali hatásköröket, amelyek szükségesek az önálló cselekvéshez.

Máskülönben visszatérve egy mondat erejéig az önrendelkezési joghoz, mely a legtöbb problémát, sok esetben álproblémát okozza, az eredeti francia deklaráció úgy szól, hogy minden népnek, nemzetnek joga van az önrendelkezésre, függetlenül a hozzá tartozó egyedek számától és az általa birtokolt területtôl. Idôközben ezt mindenki elfelejtette, és létrejöttek a nemzetállamok, amelyek úgy tesznek, mintha az államon belül megjelenô és magát közjogi, szuverénnek megállapítani akaró szándék valamiféle jogellenes vagy jogilag kezelhetetlen dolog lenne.

Valójában azonban elmondható, hogy Európában a kisebbségi probléma megoldásának egyetlen lehetséges útja egy belsô (önkorlátozott) önrendelkezési jog megfogalmazása és következetes végigvitele.

Más összefüggésben elmondható, hogy a jelenkori kisebbségi, nemzetiségi problémához a XIX. századi gondolkodásmóddal közelítünk, ami végsô soron lehetetlenné teszi a megoldást. Ameddig a XIX. századi klasszikus liberalizmus a többség uralmát valósította meg a demokrácia címszó alatt, addig a XX. század második felében éppen a kisebbség kapcsán válik egyre nyilvánvalóbbá, hogy a hiteles demokrácia nem jelentheti feltétlenül a többség uralmát.

A demokrácia gondolata tehát paradigmaváltás elôtt áll; e kétségtelen politikai érték újragondolására van szükség, és az elmélet számára nem is idegen a konszenzuson orientált demokrácia elve, mely hatékony lehet a kisebbségvédelem számára.

Az azonban már bizonyos, hogy a kisebbségi kérdés a demokrácia problémája is, a nemzeti kisebbségek pedig abban a "szerencsés" helyzetben vannak, hogy alapvetô érdekeik a jogállamiság értékeihez, a modern államszervezés decentralizált, autonómiát megvalósító közigazgatáshoz, illetve a különbözô típusú önkormányzatok rendszerének kialakításához kötôdik.

5. Kaltenbach Jenô: Esély a túlélésre? Elôadás, megjelent a Közép- és Kelet-Európai Füzetek 7. számaként, Budapest 1993.