A román-magyar alapszerzôdés^*

A diplomácia fogalmának e - kitalálói által megfogalmazott - meghatározásánál plasztikusabbat, jelentésárnyalatokban gazdagabbat nem talált ki senki, soha. Soha, senki sem állíthatja megalapozottan, hogy a nemzeti érdekbôl - országa javára - történô elleplezés mûvészetét meg kellene tagadnunk a diplomatáktól. Fegyvere ez a diplomatának, és minden félelmetes diplomáciának tudnia kell hazudni 1. országa érdekében, 2. külföldön. De milyen diplomácia az, mely saját országa kárára hazudik, félrevezetvén épp a hazai politika vezetôit?

Elôször is: diplomáciai siker-e Románia számára a szerzôdés mostani aláírása? A szerzôdés maga megegyezés céljává az Európai Unió által kezdeményezett Stabilitási Egyezményen belül vált, melyet 1995 márciusában Párizsban véglegesítettek a román-magyar alapszerzôdés nélkül. A román-magyar és magyar-szlovák szerzôdés 1995. március 20-ig való megkötése volt a feltétele annak, hogy ezeket az országokat is bevonják az EU és a NATO kibôvítésének politikai folyamatába, amely a nagyhatalmak közötti alku tárgyát fogja képezni. Naivitás lenne azt képzelni, hogy a román-magyar alapszerzôdés bármikor megköthetô volt, még egy év késéssel is, mintha Európa és Amerika az Oroszországgal folytatott, rendkívül szoros egyezkedésében - melynek tárgya az euroatlanti bôvítés - módosíthatta volna a kezdeti megegyezéseket csupáncsak azért, mert Romániának idôközben sikerült megkötnie a szerzôdést Magyarországgal.

Egyébként Románia elnöke 1995. március 13-án kapott egy levelet az Egyesült Államok elnökétôl, melyben nagyon világosan az állt, hogy "a Szerzôdés mihamarabbi megkötésére" sort kell keríteni, méghozzá "a megfelelô pillanatban".¹ De 1996 szeptembere lenne ez a megfelelô pillanat Románia számára, amikor Magyarország már biztosította a NATO-ba való bekerülésének esélyeit, többek között épp azáltal, hogy meg tudta kötni Szlovákiával az alapszerzôdést 1995 márciusában? (Az Egyesült Államok Kongresszusa által nemrégiben elfogadott dokumentumokra utalunk, valamint a NATO-országok néhány hivatalos tisztségviselôjének azon állásfoglalásaira, melyek szerint Magyarország a felvétel esélyesei közé tartozik. Szlovákia - bár kezdetben, a Magyarországgal megkötött alapszerzôdés révén szintén elônyös helyzetbe került - esélyei utólag, a belpolitikai fejlemények miatt csökkentek.) Az Európai Bizottság elnökének, valamint a francia, német és spanyol miniszterelnököknek (az akkori EU-hármas fogatnak) a román kormányfôhöz küldött üzenetében szintén világosan az állt, hogy "a román-magyar jószomszédsági viszonynak" a Szerzôdés révén még a Stabilitási Egyezmény "konferenciájának megtartása elôtt", tehát 1995. március 20. elôtt kell megvalósulnia.²

Miközben Románia elnöke arról beszélt honfitársai elôtt, hogy a Szerzôdés érdekében folytatott tárgyalások nem végzôdtek kudarccal ("Miféle kudarc? És miért kudarc? Mi nyitottak vagyunk bármilyen dialógus számára, de tisztáznunk kell azt, amit alá akarunk írni"³), az Egyesült Államok kanadai és európai ügyekért felelôs helyettes államtitkára, Richard Holbrooke az Észak-atlanti Tanács elôtt 1995. május 29-én a következôket nyilatkozta: "az Egyesült Államok, így mondhatnám, ť aktív megfigyelôŤ volt azokon a tárgyalásokon, melyeket Magyarország Szlovákiával és Romániával folytatott az utolsó három hónapban. Örvendünk, hogy a magyar és a szlovák kormány eljutott a márciusban megkötött egyezményig [...] kiábrándító az, hogy Magyarország és Románia még nem jutott egyezségre..."⁴

Traian Chebeleu nagykövet, Románia elnökének szóvivôje tisztázta az államfô álláspontját: "Romániának mint szuverén államnak senki sem diktálhat álláspontokat és határidôket. Nem fogadható el a nemzeti érdekek megsértése más államok vagy kormányok akaratából kifolyólag."⁵ Vagyis a Nyugatnak az a törekvése, hogy Románia aláírja Magyarországgal a szerzôdést, annak érdekében, hogy bekerüljön a NATO-ba és az EU-ba (ahova Románia bekerülni szeretne), "a nemzeti érdekek megsértése" lenne? A nemzeti érdek és szuverenitás egy ilyen meghatározása nehezen elfogadható.

De lássuk, miért nem került sor az alapszerzôdés 1995. márciusi megkötésére! Azért, mert a román hivatalosságok elutasították az Európa Tanács Parlamenti Közgyûlésének 1201(1993)-as Ajánlásának a szerzôdésbe való belefoglalását, ahogy azt a magyar fél kérte. Az 1201-es Ajánlás olyan politikai kötelezettség, amelyet a román állam szabadon vállalt az Európa Tanácsba való felvételekor. E kötelezettség vállalására az ET Parlamenti Közgyûlése 176-os Véleményezésének elfogadásával került sor, amely javasolta a Miniszteri Bizottságnak, hogy kérje fel Romániát az ET-be való belépésre, de ide sorolandó a külügyminiszter 1993. március 25-i levele az ET fôtitkárához, valamint az az 1993. június 22-i levele, melyet Friedrich König jelentéstevôhöz intézett. Mégis, Romániának jogában állt visszautasítani az 1201-es Ajánlás egy kétoldalú dokumentumba való foglalását - persze, azzal a következménnyel, hogy ez befagyasztja a tárgyalásokat.

Viszont a román hatóságok nem álltak meg az 1201-es Ajánlás szerzôdésbe foglalásának elutasításánál. Tagadni kezdték egyszerûen, hogy Romániára valamilyen kötelezettség hárulna az Európa Tanács elôtt az 1201-es Ajánlás vonatkozásában. Iliescu államfô kijelentette, hogy "Románia nem köteles tiszteletben tartani az 1201-es Ajánlást"⁶. Tehát nem csupán az Ajánlás belefoglalásáról vagy bele nem foglalásáról van szó. Románia elutasított egy ET-dokumentumot, amelyre vonatkozóan kötelezettséget vállalt felvételekor. És a következmény? Az ET egész Parlamenti Közgyûlésének megdöbbenése, amikor tudomást szerzett arról, hogy egy tagállam, amely elfogadta a Közgyûlés egyik dokumentumát, utólag nem ismeri el azt. A válasz az lett, hogy a Közgyûlés egy újabb dokumentumot fogadott el, az 508(1995)-ös Határozatot, mely a bukaresti álláspont⁷ következményeképp újra megerôsíti az 1201-es Ajánlást, leszögezve az ajánlás kötelezô voltát mind az ET elkövetkezendô tagjai, mind az azt már elfogadók (Románia esete) számára. A Közgyûlésnek ez a határozata Romániát rendkívül hátrányos helyzetbe hozta - azéba az országéba, mely nem tesz eleget nemzetközi kötelezettségeinek -, ugyanakkor Magyarországnak rendkívül elônyös - nemzetközi elismertséget jelentô - pozíciót biztosított az alapszerzôdés tárgyalási folyamatában.

Nyilvánvaló, hogy az elnök szakértôi rosszul mérték fel az Ajánlás jelentôségét, valamint az államfô álláspontja által kiváltott nemzetközi reakciókat. Hangsúlyozom, el lehet utasítani az 1201-es Ajánlás szerzôdésbe foglalását, de nem lehet tagadni az Európa Tanács elôtt, hogy Romániára nézve kötelezettséget jelent.

A hibát kijavítani akaró román diplomácia (mely mindenképp hibás az államfôi állásfoglalásokért) felfedezte, hogy az Ajánlás valóban kötelezô Romániára nézve, de csupán kulturális és oktatásügyi vonatkozásokban, melyekre nézve Románia teljesíti az Európa Tanáccsal szembeni kötelezettségeit. Annak érdekében, hogy ezt bizonyítsa, a Külügyminisztérium szóvivôje ismertette a sajtó elôtt⁸ a külügyminiszter König jelentéstevôhöz intézett, 1993. június 22-i keltezésû levelének a következô részét: "Jelenleg a kormány támogatja a parlament erôfeszítéseit egy olyan új oktatásügyi törvény mihamarabbi elfogadására, amely tekintettel van a nemzeti kisebbségek sajátos szükségleteire, az Európa Tanács Parlamenti Közgyûlésének 1201-es Ajánlásával összhangban". Az idézet szerint a román kormány csupán oktatásügyi vonatkozásokban ismeri el az 1201-es ajánlást, mivel e bekezdés az egyetlen a miniszteri levélben, melyben hivatkozás történik az Ajánlásra.

Viszont ugyanebben a levélben a külügyminiszter valamivel fennebb még a következôket is írta: "Hasonló szellemben írtam levelet 1993. május 25-én Catherine Lalumicre asszonynak, az Európa Tanács fôtitkárának, melyben világosan leszögeztem Románia kormányának hivatalos álláspontját, hogy elkötelezte magát az Európa Tanács által elfogadtatott Emberi Jogok Európai Egyezménye, valamint annak jegyzôkönyvei és a Parlamenti Közgyûlés ajánlásai [saját kiemelésem] alkalmazása mellett." Tehát a kormány kötelezettséget vállalt, hogy "teljes egészükben" fogja alkalmazni a Parlamenti Közgyûlés összes ajánlásait, nem csak az 1201-est.

Hogyan egyeztethetô össze "Románia kormányának hivatalos álláspontja" azzal az elnöki kijelentéssel, miszerint "Románia nem köteles tiszteletben tartani az 1201-es Ajánlást"? És mit mondhatunk a külügyminisztériumi szóvivôrôl, aki csak egy bizonyos részletét mutatta be egy levélnek, hogy így tévessze meg a sajtót, ami sikerült is neki? Olyan, külföldieknek szóló diplomáciai hazugság lenne ez, amely az ország érdekeit szolgálja? Itt most nem arról van szó, hogy az 1201-es Ajánlás jó-e vagy nem jó Románia számára, hanem arról, hogy a román kormány elfogadta-e azt a maga teljes egészében vagy nem. És a kormány azt teljes egészében elfogadta.

Visszatérve a szerzôdésre és Románia diplomáciai sikereire, meg kell jegyeznünk, hogy Románia elnöke többször is kijelentette, hogy az 1201-es Ajánlásnak a kétoldalú szerzôdésbe való belefoglalása "nem elfogadható"⁹. Holott nemrégiben arról szereztünk tudomást, hogy az Ajánlás bekerült a szerzôdésbe. Az elnök a következôképpen magyarázta a román diplomáciának ezt a "sikerét": "Az 1201-es Ajánlás nem került be a szerzôdésbe, csupáncsak annak függelékébe."¹⁰ Nehéz e megfogalmazást elfogadni. Közismert ugyanis, hogy egy szerzôdés függeléke integráns része annak, jogi érvénye ugyanaz. Azt állítani a román nép elôtt, hogy az 1201-es Ajánlás a szerzôdés függelékében van, miután azt elutasította a román fél, olyan kísérletként fogható fel, amely a kezdeti álláspont feladásának elkendôzésére szolgál.

A román-magyar alapszerzôdést még 1995 márciusában alá kellett volna írni az 1201-es Ajánlással együtt, a magyar-szlovák szerzôdés mintájára, esetleg néhány tisztázó kitétellel vagy más természetû biztosítékokkal, melyeket a román és magyar fél közös megegyezéssel foglalt volna a szövegbe. Egyébként az 1201-es semmilyen veszélyt nem jelent Romániára nézve, és természetes volt az, hogy a román kormány magára nézve kötelezôként fogadta el az ET-be való felvételekor. De nem védhetô az az álláspont, mely elôször elutasította az 1201-es Ajánlást és megakadályozta a szerzôdés 1995. márciusi elfogadását - mintegy megszüntetve ezzel Románia NATO-ba való belépésének esélyét -, majd egy év múlva elfogadta azt a szerzôdés részeként, azzal a magyarázattal, hogy a kezdeti állásponthoz képest semmilyen visszalépés nem történt.

De mit nyert a román fél a magyartól az Ajánlás pontosításából? A szerzôdés 1996. augusztus 27-i szövegét tekintve - ahogy ez akkor, amikor még a végsô szöveg nem volt ismert, megjelent a hivatalos orgánumokban - a tisztázó kitétel a következô lett: "A Szerzôdô Felek egyetértenek abban, hogy az 1201-es Ajánlás nem vonatkozik a kollektív jogokra és nem kötelezi a Feleket arra, hogy az említett személyek [ti. a nemzeti kisebbségekhez tartózó személyek - a szerzô megjegyzése] számára biztosítsák a jogot az etnikai alapú területi autonómia speciális státusára."¹¹ S amennyiben ez került a román-magyar szerzôdésbe, feltehetô a kérdés: mi többletet hozott ez a pontosító kitétel a magyar-szlovák szerzôdéshez képest, melyet még "idejében", 1995 márciusában kötöttek meg?

A kollektív jogok vonatkozásában a magyar-szlovák alapszerzôdés nagyon világosan rögzíti, hogy az 1201-es Ajánlás, amelyre a szerzôdés hivatkozik, "az egyéni emberi és polgári jogokra vonatkozik, amelyekbe beletartoznak a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek jogai is". Jogi értelemben ez egy pozitív megfogalmazás, mert arra hivatkozik, hogy mit tartalmaz az 1201-es Ajánlás, és nem negatív, amely azt tartalmazza, hogy mire nem vonatkozik, mint a román-magyar alapszerzôdés esetében. Mindenképpen az elsô, a pozitív megoldás a kívánatosabb, mely azt mutatja meg, hogy mi az 1201-es Ajánlás, és nem azt, hogy mi nem (jogilag homályos kifejezésekkel), s ezenkívül az egyéni jogokra hivatkozik, amelyek pontosan meghatározottak és kodifikáltak a nemzetközi jogban. A román-magyar alapszerzôdés azon kitétele, amely szerint az 1201-es Ajánlás nem vonatkozik a kollektív jogokra, kétes értékû, mivel nem létezik - jogi értelemben - egy nemzetközileg elfogadott meghatározás a kollektív jogokra vonatkozóan, tehát a román-magyar kétoldalú kapcsolatokban még annyira sem.

Tehát mire nem vonatkozik az 1201-es Ajánlás, ha nem tudjuk, mik a kollektív jogok ? S valóban, a román-magyar szerzôdésbe bekerült megfogalmazásból nem tudjuk meg - legalábbis jogi értelemben - sem azt, hogy mire vonatkozik, sem azt, hogy mire nem vonatkozik az 1201-es Ajánlás. Gyakorlatilag bármilyen értelmezés lehetô lesz. A szlovák-magyar alapszerzôdésbe foglalt pontosítás, miszerint az 1201-es Ajánlás az egyéni jogokra vonatkozik, automatikusan kizárja azt a lehetôséget, hogy a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek etnikai elvû autonómiájának megfelelô sajátos státus jogára lehessen hivatkozni, azon egyszerû okból kifolyólag, hogy ilyen kodifikált jog nem létezik az egyéni - emberi - jogok rendszerében.

Ebben az összefüggésben a román-magyar alapszerzôdés azon kitétele, mely szerint "az 1201-es Ajánlás [...] nem kötelezi a Feleket arra, hogy [...] biztosítsák a jogot a speciális státusra", nem rendelkezik a román tárgyalófél által neki tulajdonított jogi érvénnyel. A speciális státust kivéve bármilyen autonómiaformára lehet majd hivatkozni, ha a hivatkozók gondosan ügyelnek arra, hogy formálisan deklarálják, nem kollektív jogokról van szó (ami persze nem jelenti, hogy valójában nem azok lennének). Egyébként Magyarország külügyminisztere úgy értelmezi a szerzôdést, hogy az nem zárja ki "az autonómia és a kollektív jogok lehetôségét"¹².

Nehezen indokolható a szerzôdés aláírásának egyéves késése, ha az eredmény egy olyan szöveg, amely nem zárja ki - mert nincs hogy kizárnia - az eltérô értelmezéseket. Természetesen a szerzôdést minél hamarabb alá kell írni, méghozzá a jelenlegi formájában, mivel - bár eltérô módon, de - mindkét fél számára fontos. Akármennyire "pontosítják" is az 1201-es Ajánlást, eltérô értelmezések bármikor megfogalmazhatóak lesznek, amint ezt egyébként tapasztaljuk is. De a kérdés végül is az: melyik nyugati, NATO-tagsággal rendelkezô állam politikusa kötné - a Washingtoni Szerzôdés alapján - biztonságát a Romániáéhoz, amikor azt látja, hogy a román államfô és kormány még azokat a politikai kötelezettségeket sem ismeri el, amelyeket olyan szimbolikus szervezetek elôtt vállalt, mint az Európa Tanács, és amelyek nem követelnek meg különösebb áldozatokat vagy erôfeszítéseket a tagállamoktól?! Mi történne viszont, ha Romániának hadsereget kellene küldenie - úgy, ahogy azt a Washingtoni Szerzôdés elôírja - valamelyik NATO-tagállam védelmére? Nos, így mondott el egy kijelentés - "Románia nem köteles tiszteletben tartani az 1201-es Ajánlást" - mindent "diplomáciai" jövônkrôl. S egyféleképpen helyünket is kijelölte a történelemben...