Grúber Károly

Néhány megjegyzés Magyarország
önkormányzati rendszerérôl az Európai Unió
keleti bôvítése kapcsán

A címben jelzett témakör nagyságának megfelelôen e tanulmány szerzôje nem próbál olyan színben tetszelegni, mint aki képes e hatalmas kérdéskör teljes körû tárgyalására. Ehelyett megpróbálnám a téma néhány aspektusát megvilágítani a politikatudomány nézôpontjából.

A magyar önkormányzatiság és az Európai Unió bôvítése között fennálló ezerágú kapcsolatrendszer talán legkitûnôbb elemzését nyújtó kötet¹ bevezetô tanulmányában a következôket olvashatjuk:

"Az EU-integrációs tárgyalások [le]folytatása a [mindenkori] kormányzat feladata és felelôssége. Az azonban, hogy ezt hogyan, milyen eljárási mechanizmusban, milyen mérvû és erejû társadalmi részvételt biztosítva teszi meg, már korántsem az ô kompetenciájuk, hanem a nemzeté.

[…] E folyamatba valószínû sokféle közvetítô társadalmi alrendszert lehet és kell bekapcsolni – közöttük az önkormányzati szférát. Ôket azért minôsíthetjük különleges helyzetûnek, mivel a csatlakozás a közigazgatási rendszert, a helyi önkormányzati rendszer egészét közvetetten és/vagy közvetlenül több vonatkozásban is érinti, és végsô soron itt, helyi szinten csapódnak le az elônyök, hátrányok, a feszültségek, s csak az ô bevonásukkal oldhatók mindezek fel és meg, csak ôk képesek közvetíteni, megteremteni a párbeszédet a központi hatalom és a helyi társadalom között."

A fenti hosszú idézetnek megfelelôen, amely szerint az ország EU-csatlakozásának fô felelôse a mindenkori kormány, míg az önkormányzatok sokat segíthetnek a csatlakozás kérdéseinek a helybeli lakosság felé való közvetítésében, tanulmányom is megpróbálja e két problémakört külön tárgyalni. A tanulmány elsô része röviden felvázolja a Magyar Köztársaság mint szuverén állam és az Európai Unió mint nemzetek feletti kormányközi intézmény kapcsolatrendszerének alakulását az 1989 utáni idôszakban. Míg a tanulmány második része a magyar önkormányzatiság helyzetét elemzi az Európai Unió kibôvülésének, kihívásainak kontextusában. Természetesen a tanulmány konklúziói közül jó néhány túlmutat a magyar problematika tárgyalásán, hiszen a középszintû-regionális közigazgatási szintek létrehozása és az EU-kompatibilis területfejlesztési politika létrehozása Közép-Kelet-Európa szinte minden országában nagy probléma. A régiónk több országában fellépô "szuverenitásfetisizmus", úgy tûnik, sok esetben gátolhatja az adott ország integrációjának esélyeit. Ennek megfelelôen a magyar példák tárgyalásakor szinte természetszerû ez a szélesebb, regionális értelmezési mezô.

1. Magyarország és az Európai Unió

1.1. Közép-Kelet-Európa és az európai integráció 1989 elôtt

A hidegháborús korszak nemzetközi rendszerét a két blokk, a szovjet, illetve az amerikai világrendszer politikai, gazdasági és fôleg katonai versenye jellemezte. Néhány elemzô szerint az európai politika kontextusában ez azt jelentette, hogy az öreg kontinens sorsát "nem európai hatalmak", a Szovjetunió és az Egyesült Államok politikája dominálta.² Ennek függvényében az európai integráció tulajdonképpen alá volt rendelve a hidegháború logikájának, és a nyugat-európai integráció tulajdonképpen a Szovjetunióval és a keleti blokkal való szembenállással tudott erôs identitást kialakítani. Bizonyos szempontból a nyugateurópai egységesedés a hidegháborúban erôsítette a "szabad világ" táborát, hiszen a kontinens nyugati felében évszázadok óta fennálló német–francia ellenségeskedés feloldódott az integráció sikereiben.

Ennek megfelelôen a két blokk országai között az együttmûködés minimális volt, és csak olyan országok részesültek speciális elbánásban, amelyek a szovjet blokk "fenegyerekeiként" voltak számon tartva. Románia és fôleg Jugoszlávia a keleti blokk más országaihoz képest jóval nagylelkûbb kereskedelmi engedményeket kapott az Európai Közösségtôl.³ Jugoszlávia már az 1970-es évek elejétôl, míg Románia 1980-tól részesült e kedvezményekben. Ezt a kedvezôbb elbírálást látszik alátámasztani az a tény is, hogy a keleti blokk országai közül egyedül Jugoszlávia kapott lehetôséget arra, hogy vendégmunkások millióit küldje az EK országaiba, fôleg Németországba.

A másik keleti blokkbéli ország, amely jogosult volt a kereskedelmi és egyéb kedvezményekre, az NDK volt. Ennek az oka az volt, hogy az 1970-es elején az NSZK által elkezdett "Ostpolitik" nagyban segítette az NDK-beli áruk EK-piacokra jutását.

Ennek ellenére összességében elmondható, hogy a kapcsolatok az EK és a kelet-közép-európai országok között szinte minimálisak voltak Gorbacsov hatalomra jutásáig. A peresztrojka és glasznoszty szelei ezt a kapcsolatrendszert is nagyban befolyásolták. Erre utal az 1988 júniusában aláírt közös KGST–EK deklarátum.

Közhelyszerû, de mégis igaz, hogy a kommunizmus bukása váratlanul érte Nyugat-Európát. Talán Hankiss Elemér⁴ ötletes szociálpszichológiai magyarázata ad némi támpontot, hogy megérthessük, hogyan érte Nyugat-Európát a kommunizmus bukása Közép-Kelet-Európában. Hankiss szerint Nyugat-Európa – vagy még általánosabban a nyugati blokk – a "misszionárius paradigmájában" élt 1989-ig, e szerint a nyugat-európai államok dolga az volt, hogy megszabadítsák a világot a kommunizmus "rossz szellemeitôl" és elvigyék az elnyomott régióba a piaci kapitalizmus és liberális demokrácia "jó szellemeit". Különben e szemlélet koronázódott meg Francis Fukuyama⁵ "történelem végét" ünneplô esszéjében. Míg az elnyomott Közép-Kelet-Európa a "mártír paradigmájában" élt, bizonyítván azt, hogy a történelem igazságtalanságai ellenére még megvannak azok a speciális értékei, amik a régiót Európához tartozóvá teszik, Hankiss szerint a berlini fal leomlása után a "szabadság sokkja" nemcsak Közép-Kelet-Európát, hanem a kontinens nyugati felét is elérte. Nyugat-Európa elvesztette morális felsôbbrendûségét a keleti blokk felett annak összeomlásával, és nem tudott igazából választ adni az új kihívásokra.

1.2. Magyarország és az európai integráció 1989 után

Ahogy már az elôbb is említettük, a keleti blokk országainak kevés kapcsolata volt az Európai Közösségekkel. Ez igaz volt Magyarországra is. A kapcsolatok látványos fejlôdését a Gorbacsov-féle peresztrojka és glasznoszty által nyújtott új lehetôségek hozták meg. Ennek eredményeképpen Magyarország az Európai Közösségekkel 1988. szeptember 26-án kötött kereskedelmi és gazdasági együttmûködésrôl megállapodást.

Ahogy már azt korábban is jeleztük, a közép-kelet-európai változások üteme és mélysége meglepte Nyugat-Európát. Nem volt és nem is lehetett olyan kész forgatókönyv, amely alapján az Európai Közösségek és Nyugat-Európa tudták volna kezelni a kialakult helyzetet. A sokkhatás utáni állapotban az EK és más nyugati szervezetek megpróbálták összehangolni gazdasági és politikai tevékenységüket a posztkommunista államokkal szemben. Ebben a folyamatban az Európai Bizottság mint az Európai Közösségek képviselôje, felértékelôdött. A legfontosabb lépések a PHARE (Poland and Hungary: Aid for the Restructuring of Economies), az EK segélyprogramjának és az EBRD (European Bank for Reconstruction and Development) bank létrehozása voltak. A PHARE, ahogy ezt neve is mutatja, kezdetben csak Lengyelország és Magyarország segélyezésére jött létre, azonban késôbb az összes posztkommunista állam részesült a segélyekbôl. Az EBRD Jacques Attali, François Mitterand tanácsadójának kezdeményezésére jött létre, alapelvei között szerepelt a kölcsönösség elve, ennek megfelelôen mind a Szovjetunió, mind más posztkommunista államok részt vettek a bank alaptôkéjének létrehozásában.

A PHARE és EBRD mellett a sebtében megkötött kereskedelmi és gazdasági együttmûködési szerzôdések jelentették az EK keleti politikájának alapjait. Ezek a szerzôdések azonban kísértetiesen hasonlítottak az 1989 elôtti kereskedelmi és gazdasági együttmûködési szerzôdésekre, és tartalmukban nem hoztak áttörést. Az igazi nagy kérdésekre – hogy a Nyugat hogyan képzeli a közép-kelet-európai átmenetek kérdését és kívánja-e egyáltalán behelyezni ezt a kérdést az európai integráció folyamatába – a posztkommunista országok nem kaptak választ. U. Sedelmaier és H. Wallace⁶ szavaival:

"A fô kérdésre, miszerint a Közép-Kelet-Európa államainak adandó támogatás része lesz-e Európa szélesebb nemzetek közötti viszonyai rendezésének, nem voltak tiszta válaszok. Ehelyett mentális zavarok és érdekellentétek voltak megfigyelhetôk."

A kezdeti EK-politika a PHARE és EBRD anyagi támogatásával fôleg az átmenet makrokérdéseivel foglalkozott, tehát a piacgazdaság és parlamenti demokrácia alapintézményeinek felépítésével. Magyarországon például a PHARE támogatta az Állami Privatizációs Ügynökség és a közép- és kisvállalkozókat segítô, minden megyében megtelepedô Megyei Vállalkozási Központok létrehozását. De 1990-ben még nem volt szó a posztkommunista államok esetleges késôbbi EK- vagy EU-tagságáról. Úgy tûnt, hogy a Nyugat valamiféle, az Európai Közösségeken kívül esô rendszerben képzelte el a posztkommunista térség jövôjét. Erre utalnak a Balladur és Mitterand által szignált különbözô európai rendezési tervek, amelyek követték a nagy de gaulle-i álmot, amelyben Európa az Atlanti-óceántól az Urálig tartott volna. Ezek a valamiféle laza európai konföderációról álmodozó tervek nem hozták meg a várt áttörést. Míg a posztkommunista országok hangoztatták igényeiket arra, hogy "visszatérjenek Európába", addig a nyugati hatalmak próbálták lehûteni a várakozásokat. Állandósult az a képlet, miszerint az átmenet országainak igényei jóval túlhaladták a Nyugat által ígért koncessziókat.

Ennek az állandósult különbségnek az igények és koncessziók között nagy szerepe volt az Európa-szerzôdések aláírása körüli nehézségekben. Ezen Európa-szerzôdések fô feladata az lett volna, hogy szabályozza középtávon az EK–EU és a posztkommunista országok kapcsolatrendszerét. A mélyreható változások helyett ezek a szerzôdések tulajdonképpen a már rendszerváltás elôtti szerzôdések módszertana szerint kötôdtek, és fôleg kereskedelmi engedményekre és vámleépítésre koncentráltak A vámleépítésre az EK–EU 5 éves, míg a posztkommunista országok 10 éves periódusban vállalkoztak. Azonban ez a megállapodás messze volt az igazi szabadkereskedelmi egyezménytôl, mivel az ún. érzékeny termékek, mint a mezôgazdasági, acéláruk és textiltermékek, nem estek az Európa-szerzôdések hatáskörébe és a dömpingellenes paragrafusok az EK–EU szinte korlátlan vétójogát jelentették éppen azokban az árukategóriákban, ahol a közép-kelet-európai áruk versenyképesek voltak. A magyar és lengyel Európa-szerzôdések 1991. decemberi aláírása elôtt fél évvel a lengyel küldöttség kemény magatartása miatt úgy tûnt, hogy a szerzôdések aláírása el is maradhat. A közép-kelet-európai partnerek hiányolták a szerzôdésbôl a végsô tagságra vonatkozó paragrafusokat, és nem voltak elégedettek a szerzôdés gazdasági és kereskedelmi ígéreteivel sem. Végül brit és német támogatásra a jövôbeli EU–EK tagság mint távlati cél bekerült a szerzôdések szövegébe. Az Európa-szerzôdés Lengyelország és Magyarország 1991. december 16-i aláírásával és a tagállamok parlamentjeinek ratifikációja után az EK–EU és Magyarország, illetve Lengyelország közötti viszony alapjában megváltozott és kialakult az ún. "strukturált dialógus" rendszere. Ez a minôségi változás még akkor is jelentôs, ha a maastrichti szerzôdés aláírását jelentô viták kapcsán világossá vált, hogy az EU-nak a mélyítés-bôvítés vita kontextusában fontosabb a belsô reformok végigvitele, mint a szervezet gyors keleti bôvítése. Néhány szakértô véleménye szerint azonban a mélyítés-bôvítés dichotómiája nem is igazi probléma, inkább bizonyos, a bôvítést ellenzô érdekcsoportok ideológiai fegyvere.⁷ Összességében azonban fontos megjegyezni azt a tényt, hogy Magyarország Európa-szerzôdése példaként szolgált más aspiráns országokkal kötött szerzôdések számára, és ez azt sugallta, hogy Magyarország esélyei az európai integráció irányában jóval komolyabbak, mint a régió más országaié.

Az Európa-egyezmények körüli euforikus hangok gyorsan lecsendesedtek az 1992–1993-as években, hiszen az EU-ban a francia és dán referendumok körül kialakult feszült helyzetben egyértelmûen a mélyítés ügyei kerültek elôtérbe. A maastrichti szerzôdés ratifikációja körül kialakult zûrzavarban érthetôen lelassultak a "strukturális párbeszéd" folyamatai.

Ezt a politikai holtpontot törte meg az EU 1993. júniusi koppenhágai csúcstalálkozója, ahol fôleg német nyomásra – Kohl kancellár közismerten támogatta az EU keleti bôvítésének ügyét – a tagságra aspiráló közép-kelet-európai országok kérdése került terítékre. Ezen a csúcstalálkozón megfogalmazásra került az aspiráns országoktól elvárt követelmények listája, ez a szakirodalomban késôbb csak mint a "koppenhágai kritériumrendszer"⁸ vált ismertté.

A követelmények rövidített listája a következô:

– az aspiráns államnak demokráciának kell lennie az ezzel összefüggô ismérv betartásával (a demokrácia garantálása, jogállamiság, emberi és kisebbségi jogok betartása);

– mûködô piacgazdaság;

– az EU-tagságból fakadó gazdasági kihívások teljesítése;

– az Acquis Communitaire által felállított jogi normák teljes átvétele;

– az új tagok felvétele ne akassza meg az integráció lendületét.

A negatív értékelések megint kimutatták: az a tény, hogy a memorandum kijelentette, hogy az integráció mélyítésének nem lehet gátja a keleti bôvítés, valójában a bôvítés igazi kérdéseinek jegelését jelentette. Más pozitívabb vélemények szerint az EU keleti bôvítése új lendületet kapott a koppenhágai csúcstalálkozó után.

1994 elsô felében ismét fôleg német kezdeményezésre az Európai Bizottság újratárgyalta az EU keleti bôvítésének témakörét. Hans van den Broek és Leon Brittan fôigazgatók intenzív részvételével a Bizottság megfogalmazta az eddigi legkonkrétabb indítványt az EU keleti bôvítésérôl. Az ún. felkészülési stratégia (pre-accession strategy) most már konkrét intézkedéseket ígért az aspiráns országok számára. A felkészülési stratégia talán legfontosabb lépése az volt, hogy különbözô rangú kelet-közép-európai és EU-szakértôk eszmecseréi állandósultak és intézményesedtek.

Az 1994. decemberi esseni csúcstalálkozó körüli viták jól jellemzik a kialakult helyzetet. A németek, hûen bôvítést pártoló politikájukhoz, mindent megtettek 1994 második felében, hogy soros elnökségük alatt komoly eredményt érjenek el a bôvítés ügyében. Ennek jegyében a német kormány meghívta az összes aspiráns ország kormányfôjét az esseni csúcsra, ezt látva, más EU-tagállamok, de fôként Franciaország, megijedtek attól, hogy esetleg német nyomásra az aspiráns országok az EU "hátsó ajtaján" EU-taggá válhatnak. A kialakult feszült helyzet ellenére a közép-kelet-európai kormányfôk részt vettek az esseni csúcson, és a bôvítés folyamata új lendületet kapott. Ennek a folyamatnak igen fontos állomása volt az 1995-ben publikált "Fehér Könyv" az EU bôvítésérôl, hiszen e dokumentumban már konkrét menetrendeket állítottak a bôvítés folyamata elé. A "Fehér Könyv" prognózisa szerint a felvételi tárgyalások az aspiráns országok és az EU között 1998 tavaszán kezdôdtek volna.

Az igazi áttörést azonban az AGENDA 2000 1997. márciusi publikálása jelentette. Egyrészt az aspiráns országok két csoportba osztásával az Európai Unió felvállalta a bôvítés többkörös modelljét, amiben az "elsôkörös" 5+1 ország jóval több esélyt kapott, másrészt az AGENDA 2000-rel közösen publikált "országvélemények" igen kritikus és részletes elemzései igen komoly alapot szolgáltattak az 1998 márciusában elindult lényegi tárgyalásokra.

Magyarország az 1990 és 1992 közötti igen kedvezô és az 1993 és 1995 közötti kevésbé eredményes idôszak után, az igen kedvezô hangnemû országvélemény alapján ismét az integrációra elsôsorban esélyes országok sorába került.

A tárgyalások megkezdésének közeledtével a Magyarország esélyeit taglaló tanulmányok sora jelent meg. Ezekben a tanulmányokban az AGENDA 2000 konkrét költségvetési számainak megjelenésével egyre inkább elôtérbe kerültek a konkrét pénzügyi kérdések.⁹ A vélemények nagy része megegyezik abban, hogy Magyarország nagymértékben fog részesülni az EU kohéziós, strukturális és mezôgazdasági alapjaiból. A 2002-es hivatalosan tervezett belépés idôpontjában hazánk a különbözô számítások alapján évi mintegy 1,5–3 milliárd dollár plusz forráshoz juthat majd. A mostani PHARE-támogatások szûkösségének illusztrációjára Inotai András¹⁰ a következô statisztikát hozza fel: míg Írország egy fôre jutó évi EU-forrásrésze 650 ECU, Görögországnál ez az adat 400 ECU és Portugáliánál 250 ECU, addig Magyarország évi 8 (!) ECU európai pénzforrást kap egy fôre nézve. Míg Rechnitzer János¹¹ adatai szerint az AGENDA 2000 sarokszámai alapján Magyarország évi átlag 2,586 milliárd ECU támogatásra lenne jogosult a 2000-2006 közötti büdzsébôl.

Azonban figyelembe kell venni néhány igen fontos bizonytalansági tényezôt is. Az AGENDA 2000 még nem elfogadott költségvetés, és valószínûleg heves politikai viták tárgya lesz majd. Azt sem lehet tudni, mi lesz akkor, ha nem kerül sor az összes aspiráns ország felvételére 2002 elôtt, és mi lesz az így megmaradó forrásokkal. A korábban bejutott országok kaphatják-e meg ezeket a forrásokat, vagy a kívülmaradtak felkészülését szolgálnák-e ezek az alapok? Vagy esetleg a kohéziós alapok mostani élvezôi, Spanyolország, Portugália, Írország és Görögország kaparintaná meg ezeket a pénzeket? Természetesnek tûnik, hogy a büdzsé igen kemény viták tárgya lesz, hiszen a nettó befizetô országok a nettó kedvezményezett országok és a tagságra törekvô közép-kelet-európai országok érdekei érthetôen különbözôek.

1.3. A PHARE határokon átnyúló programja és Magyarország

Ahogy már azt a bevezetô sorok is jelezték, a tanulmány fô célja kettôs: egyrészt hogy rövid áttekintést nyújtson Magyarország mint szuverén állam kapcsolatrendszerérôl az EU irányában, másrészt hogy megpróbálja felvázolni azokat a kihívásokat, amelyek a magyar önkormányzatiságot mint olyan társadalmi alrendszert, amely képes lehet arra, hogy az EU-bôvítés kérdéseit közvetítse a helyi társadalmak felé, érik a fennebb említett kapcsolatrendszer kontextusában. A PHARE CBC (Cross-Border Cooperation) program talán az egyik legfontosabb alprogramja a PHARE Európai Unió-s segélyprogramoknak, mivel az integráció olyan nagy filozófiai elveit, mint a kohézió, szubszidiaritás, szolidaritás, partnerség és decentralizáció, próbálja gyakorlatba ültetni. Azért is fontos lehet ez a program, mivel decentralizált döntésstruktúráival a fölösleges centralizáció régiónkban már régóta ismert beidegzôdései ellen is sikeresen felléphet.

Az Európai Unió strukturális és regionális politikájáról már másutt¹² részletesebben kifejtettem meglátásaimat, és különben is a téma hazai és külföldi szakirodalma szinte könyvtárakat¹³ tölt meg. Ennek megfelelôen most nem térnék ki részletesen a téma kifejtésére, ehelyett röviden vázolnám a PHARE CBC program létrejöttének körülményeit.

Abban a szakirodalom is egyetért, hogy az EU regionális politikájának kezdete elég új keletû. Igaz, hogy az elsô regionális alapot (European Regional Development Fund) brit kezdeményezésre már 1974-ben létrehozták, de az EU regionális politikája a déli kevésbé fejlett országok (Görögország, Portugália és Spanyolország) csatlakozása után vált igazán mélyrehatóvá az 1980-as évek második felében. Például az 1994–1999-i költségvetési periódusban az EU strukturális és kohéziós alapjai mintegy 155 milliárd ECU-t¹⁴ tettek ki.

Ahogy már a tanulmány elsô részében is említettük, a PHARE-alapok a posztkommunista átmenetek kezdeti idôszakban, 1989 és 1992 között fôleg a parlamenti demokrácia és piaci kapitalizmus alapvetô intézményrendszerének felépítéséhez nyújtottak segítséget. Ez idôszak sokkoló gazdasági problémáit fôleg centralizáló és az állam által koordinált gazdaságpolitikával próbálták kezelni a közép-kelet-európai országok. Ebben a koordináta-rendszerben nem lehetett szó igazán hatékony regionális politikáról. Ezt a tényt látszott megállapítani az EU által készített elsô átfogó, Közép-Kelet-Európát vizsgáló tanulmány is.¹⁵

A határokon átnyúló gazdasági együttmûködés (Cross-Border Cooperation) az EK–EU határain belül már létezett az 1950-es évek óta, de intézményesítése és megfelelô pénzügyi alapokkal való ellátása 1990-ben merült fel elôször. Az INTERREG határokon átnyúló együttmûködést támogató program 1990-ben került beindításra. A program jellegérôl érdemes néhány szót ejteni, hiszen az INTERREG program menedzselése és végrehajtása a Bizottság hatáskörébe tartozott. Ezt azért fontos megemlíteni, mert a strukturális és kohéziós alapok mintegy 90%-át a nemzeti kormányok menedzselik és a Bizottság hatásköréhez tartozó 10%-nyi forrás egyik igen fontos komponense volt az INTERREG program. A határokon átnyúló programtámogatások döntéshozatali rendszere így az EU szupranacionális jellegét domborítja ki, hiszen a nemzetek feletti Bizottság mellett a helyi és regionális szervezetek is részt vesznek a döntéshozatali mechanizmusban. Így tulajdonképpen a döntéshozatal ezen szegletében kialakul az európai föderalisták által álmodott háromszintû Európa-képlet,¹⁶ ahol a regionális, nemzeti és nemzetekfeletti döntések kiegészítik egymást a szubszidiaritás jegyében.

Érdekes módon már 1990-ben megjelent a nem Európai Unió-s határterületek kérdése a brüsszeli dokumentumokban. Az EU Gazdasági és Szociális Bizottságának egyik jelentése¹⁷ fontosnak nevezi ezen határterületek fejlôdését az európai integráció szempontjából.

"Azok a régiók, amelyek az Unió határvidékén fekszenek, fel kell hogy készüljenek, és nekünk meg kell adnunk a segítséget, hogy képesek legyenek új funkciók ellátására. Kétségtelen, hogy talán az egyik legfontosabb ilyen funkciónak annak kell lennie, hogy ezek a nem EU-s régiók mintegy hídfôként szolgáljanak az európai integráció felé."

A lényegi változást, mint oly sok más, az EU és a posztkommunista térség kapcsolatrendszerét érintô ügyben, az EU koppenhágai csúcstalálkozója hozta. Koppenhága után az alapelv az volt, hogy az aspiráns országokat minél több Európai Unió-s projektbe vonják be. Ennek megfelelôen került sor a PHARE CBC program elindítására 1994-ben (Bizottság Reguláció No. 1628/94). A PHARE CBC legfontosabb célkitûzése az volt, hogy az INTERREG-programoknak megfelelôen mintegy "tükörszerûen", azaz hasonló célokkal, elvekkel (partnerség, szubszidiaritás és önrészesedés) és menedzsment struktúrákkal hozza létre a határokon átnyúló együttmûködési projekteket közép-kelet-európai résztvevôkkel.¹⁸ A projekt finanszírozása is ennek a "tükörszerû" megközelítésnek az eredménye, hiszen míg a közös határokon átnyúló projektek nem EU-s résztvevôit a PHARE-alapokból, addig az EU-s résztvevôket az INTERREG-alapokból finanszírozzák. Így tulajdonképpen a PHARE-alapokat és a strukturális alapokat összekötötték a projektek finanszírozására, minek következtében a kelet-közép-európai résztvevôknek követniük kellett az EU irányelveit mind a tervezés, mind a költségvetés és az ellenôrzés szempontjából. Ily módon ezen projektek nem EU-s résztvevôi igen komoly tapasztalatot szereztek arról, hogy miként bonyolódnak le az EU regionális és kohéziós projektjei, és közvetett módon nôtt a részt vevô országok tapasztalata, amely alapján sikeresebben aknázhatják ki azokat a lehetôségeket, amelyeket az esetleges teljes jogú tagság nyújthat majd.

Magyarország számára a lehetôség, hogy tagja legyen ilyen projekteknek, Ausztria tagságának kezdetével, 1995. január 1-tôl realizálódott. Az Ausztria–Magyarország PHARE CBC projekt intézményi keretei 1996 tavaszára épültek ki. A projekt tagjai magyar részrôl a nyugati határszél megyéi, Vas és Gyôr-Sopron-Moson megye és az EU-val közvetlenül nem határos, de egyéb speciális okok miatt részt vevô Zala megye volt, míg Ausztriából Burgenland és Stájerország voltak a résztvevôk. Itt megjegyzendô az a tény, hogy Zala megye részvétele a PHARE CBC-ben és általában a magyar területfejlesztés és a PHARE CBC kapcsolata külön elemzés tárgya lesz a tanulmány második felében. Csakúgy, mint más ilyen jellegû projektekben, az osztrák partnerek az EU INTERREG II. A. alapjaiból, míg a magyar résztvevôk a PHARE-alapokból kapták a támogatásokat. A létrejött közös magyar–osztrák döntéshozó és ellenôrzô bizottságban az ágazati minisztériumok képviselôi, a megyei és tartományi területfejlesztési tanácsok vezetôi szavazati joggal, míg a megyei jogú városok képviselôi tanácskozási joggal vesznek részt. Az Ausztria–Magyarország, INTERREG 2. A–PHARE CBC projekt céljai és alapelvei teljesen megegyeznek más EU-beli határokon átnyúló projektekkel. A program¹⁹ alapvetô mûködési területei a következôk voltak:

– Területfejlesztés és tervezés

– Technikai infrastruktúra-fejlesztés

– Gazdasági fejlesztés és együttmûködés (turizmus)

– Humán erôforrások fejlesztése

– Környezet- és természetvédelem

De kimondva-kimondatlanul a projekt fô célja talán az lehetett, hogy elôsegítse Magyarországon az "eurokonform" területfejlesztési intézményrendszer és jogi szabályozás kialakulását.²⁰

A projekt lebonyolítási rendszere átvette az EU hosszú távú tervezési szerkezetét az 1995–1999-es idôtartamra (Multi-Annual Indicative Programming). A projektek finanszírozásában a 75%-nyi EU-forrás mellett 25%-nyi önrészt kellett hazai forrásokból biztosítani. A projektek körét a fennen vázolt pályázati rendszer erôsen meghatározta. Hely hiányában a különbözô projektek leírására nem kerül sor e tanulmány kereteiben, azonban érdemes megemlíteni néhány kiemelt PHARE CBC projektet, mint a Szentgotthárd–Heiligenkreutz ipari park, a Kôszeg–Geschriebenstein natúrpark és a gyôri innovációs és technológiai park.

A tanulmánynak nem célja, hogy lemérje a PHARE CBC projektek tényleges hatását a részt vevô megyékre, azonban néhány szóban foglalkoznék a program lecsapódásával a helyi, illetve regionális médiákban. A tanulmány írásának idején, 1998 októberének elsô felében, véletlenszerû sajtófigyelést végeztem 1998. szeptember 26. és október 2. között a Vas megyei, illetve szombathelyi írott médiákban. Meglepetésemre a PHARE CBC témái többször is feltûnnek és kiemelt figyelmet kapnak a helyi írott sajtó különbözô orgánumaiban.²¹ A különbözô projektek leírása mellett talán a legérdekesebb a dr. Szabó Gábor polgármesterjelölttel folytatott interjú néhány sora. A polgármesterjelölt stratégiai célként jelöli meg a további PHARE CBC és más strukturális és kohéziós pályázatokra való felkészülést:²²

"Végül ennek és a jövô évnek az lenne a legfontosabb feladata, hogy megfelelô tanulmányterveket és pályázatokat nyújtsunk be a PHARE-hoz. Az uniós csatlakozás jegyében ugyanis a mostaninál nagyságrendekkel több pénzt szánnak. A következô nyolc esztendôben millárdokat nyerhetünk infrastrukturális fejlesztésekre. Ez végre kiemelhetné Szombathelyt a regionális súlytalanság felé haladó pályáról."

Összességében megállapíthatjuk hogy a PHARE CBC programok pozitív hatással voltak mind bizonyos mentális korlátok leküzdésére a határ menti együttmûködést illetôen, mind nagyon fontos forrásokat és vezetési és lebonyolítási tapasztalatokat nyújtottak azoknak a szakembereknek és intézményeknek, akik és amelyek részt vettek ezekben a projektekben a határ mindkét oldalát. A tanulmány második felében röviden ki fogunk térni arra, hogy miként hatott a program a magyar önkormányzatiság körüli vitákra. Ahogy már a bevezetôben is említettük, az osztrák–magyar határ menti együttmûködés tárgyalása a helyi sajátossságok mellett sok tanulsággal szolgál a régió más országai számára is. Példának említhetjük azt a tényt, hogy az osztrák–magyar határ menti együttmûködés tapasztalatai alapján indították el 1996-ban a PHARE által finanszírozott román–magyar határ menti együttmûködési programot.

2. Európába megy-e a megye?

2.1. Néhány megjegyzés a megyerendszer 1989 elôtti
történetéhez

Kétségtelen tény, hogy a mai magyar önkormányzat mezoszintjét uraló megyék történelmi képzôdménynek tekinthetôek, hiszen már Szent István óta a magyar közigazgatás alapegységei voltak. Vannak olyan vélemények, amelyek odáig mennek, hogy a magyarság fennmaradásának záloga is a középkori magyar megye volt:²³

"[…] a nemesi magyar vármegyék létének és hatékony érdekérvényesítô törekvéseinek köszönhetô. A magyar vármegyét eddig egyetlen idegen hatalom sem tudta térdre kényszeríteni."

Anélkül, hogy belemennénk a történészek évszázadok óta folyó ún. megyevitájának részleteibe, megállapíthatjuk hogy a megye történelmileg folytonos szereplôje a magyar közigazgatásnak. Egy nagy történelmi ugrás után most szólnék néhány szót a megye szerepérôl a kommunista rendszer alatt. A szakirodalom elfogadott ténye az a megállapítás, miszerint a megyéket igen megerôsítették az 1945 utáni idôszakban. A kommunista Magyarországon a megye volt a középszintû közigazgatás kizárólagos szintje, sokszor a települések tanácsainak rovására. Mivel a kommunista rendszer nem demokratikus lényegébôl kifolyólag a tanácsokat nem választott tisztségviselôk irányították, az erôs megye koncepciója, megerôsödve a helyi megyei párttitkárok szinte korlátlan hatalmával, sokak számára a szocialista rendszer demokráciaellenességének példaképe volt.²⁴ Az irodalom nagy része ugyan elfogadja azt a tételt, miszerint a szocialista megye berendezkedése nem felelt meg az európai normáknak, azonban vannak olyan vélemények is, melyek szerint a szocialista megye megfelelt a kor kihívásainak.

Pálné Kovács Ilona²⁵ szerint:

"A magyar közigazgatás a rendszerváltást megelôzôen mind szervezetében, mind mûködési módszereiben, szakmai színvonalában megfelelt a vele szemben támasztott politikai és szakmai követelményeknek."

Ez természetesen nem jelentette azt, hogy megszûntek volna azok a szakmai vélemények, amelyek helytelenítették a kommunista Magyarország megyekoncepcióját. Bibó István²⁶ például alapjaiban kérdôjelezte meg ezt a koncepciót. Bibó az 1971-ben jóváhagyott Országos Településfejlesztési Koncepcióra (1007/1971. III. 6. számú kormányrendelet) reagálva fejti ki nézeteit. A koncepció szerint létre kell hozni tervezési és statisztikai célokból 6 országos régiót Budapest, Miskolc, Debrecen, Pécs, Szeged és Gyôr központtal. Bibó koncepciójának részletes ismertetése meghaladná e tanulmány kereteit, azonban néhány alapelvét érdemes megvizsgálni. Bibó szerint a becsontosodott magyar megyerendszer és az erre alapozott nagyrégiók létrehozása nem oldja meg a magyar közigazgatás problémáit. Bibó szerint az országos városhálózat és a területi közigazgatási reform külön kezelése koncepciós hiba:²⁷

"A modern közigazgatási területrendezés mindenütt abból a ténybôl született, hogy a hagyományként örökölt közigazgatási területi beosztás és a városi központok fejlôdése szembekerültek egymással, s a hagyományos területi beosztás nem tudott megbirkózni a modern városi központok fejlôdése által felvetett problémákkal, melyek megoldásának útjában állott."

Bibó a megoldások keresésében visszanyúl régi barátjának, Erdei Ferencnek²⁸ korábbi munkásságához. Erdei koncepciója az ún. városmegye koncepció, ami azt jelenti hogy a jelentôs városok és azok vonzáskörzetei tennék ki a megyéket. Ezzel természetesen a régi megyerendszer eltörlésén is gondolkozik Erdei. Bibó Erdei alapötlete alapján a magyar közigazgatás egészére aprólékos munkával dolgozza ki saját közigazgatási koncepcióját. Bibó koncepciójának négy alapelve²⁹ a következô:

– a székhelyek optimális megközelíthetôsége

– az egységek arányosságának elve

– az igazgatási terület rendezésének elve

– az alsóbb és felsôbb szintû területi egységek egymásba illeszthetôségének elve.

Összességében mintegy jelzésként elmondható, hogy a városközpontok fejlôdése és a történelmileg örökölt közigazgatási rendszer között feszülô ellentmondások megoldására tett bibói kísérlet a ma ún. megyevitájában is érdekes tanulságokkal szolgál. Különösen akkor, ha észrevesszük a megyei jogú városok és a megyék együttmûködésében még ma is létezô problémákat.

2.2. A magyar önkormányzatiság rendszere 1989 után

A kommunizmus bukása természetszerûleg maga után vonta a múlttal való szakítás axiómáit is. Így volt ez a magyar közigazgatás szerkezeti felépítésével is. Az 1990-es önkormányzati törvény alapján a kommunista Magyarország "mindenható" megyéinek hatalma jelentôsen csorbult. Az önkormányzatiság elve alapján az önálló közigazgatási egységek száma megduplázódott, 1996. január 1-jén 3126 önálló jogi státusú önkormányzat létezett Magyarországon. A megyei önkormányzatok az új rendszerben megôrizték önállóságukat, de hatalmuk jelentôsen csökkent. A törvény szerint a megyék és a települési önkormányzatok közötti hierarchia jelentôsen csökkent. A törvény másik újdonsága az ún. megyei jogú városok létrehozása volt, ami tovább növelte egyes nagy települési önkormányzatok hatalmát. A köztársasági megbízotti rendszer intézményével a szakirodalom³⁰ szerint az Antall-kormány kvázi régiókat hozott létre a megyék hatalmának gyengítésére. Összességében elmondhatjuk, hogy az 1990–1994 közötti idôszakban a megyék hatalma nagymértékben csökkent a települési önkormányzatokkal és a köztársasági hivatalokkal szemben.

Az 1994-es parlamenti választásokon gyôztes Horn-kabinet ígéretének megfelelôen jelentôs mértékben megváltoztatta a magyar közigazgatás rendszerét. Az 1994. évi LXIII számú önkormányzati törvény fô eleme a megyék szerepének újbóli megerôsítése volt. A megyei önkormányzatok új feladatai között többek között szerepelt a területfejlesztés bizonyos elemeinek felügyelése, különbözô szak- és továbbképzési feladatok elvégzése, bizonyos kulturális és egészségügyi intézmények fenntartása. A törvény kötelezte a megyei területfejlesztési tanácsok létrehozását 1995. június 30-adikai határidôig. Ez az intézkedés arra volt hivatott, hogy jobbá tegye a megyei jogú városok és a megyei önkormányzatok együttmûködését, ami szinte teljes mértékben hiányzott az 1990 és 1994 közötti idôszakban. A törvény másik fontos eleme volt azon kezdeményezés, amely szorgalmazta az önkormányzati társulások létrehozását különbözô olyan projektekre, amelyek meghaladták volna az egyes önkormányzatok pénzügyi erejét. Ezzel a lépéssel a törvény orvosolni próbálta az olyan kis falusi önkormányzatok problémáját, amelyek képtelenek voltak a fejlesztésre saját szûkös forrásaikból. Összefoglalva elmondhatjuk, hogy az 1994. évi önkormányzati törvény megpróbálta a magyar önkormányzati rendszert valamilyen formában közelíteni az európai megoldások felé és orvosolni az 1990 és 1994 között megjelenô problémákat. Azonban azt is meg kell jegyezni itt, hogy az önkormányzati rendszer teljes reformja nem oldódott meg.

Az 1994-es törvény után még mindig nyitva maradt a kérdés, hogy mi lesz a magyar közigazgatási rendszer középszintjének hiteles és jogilag jól körülhatárolt egysége közép-, illetve hosszú távon.

Az 1994 után újra kibontakozó megyevita – azért mondjuk, hogy újra, hiszen a megyék szerepe a magyar közigazgatásban már évszázadok óta vitatéma (pl. Kossuth–Széchenyi, illetve centralisták–megyepártiak vita a magyar reformkorban) – igen élesen és sokszor személyeskedésbe hajló módon vetette el a fenti kérdést.

Nem kétséges, hogy az 1994 utáni megyék jóval erôsebbek voltak az 1990 és 1994 közti megyéknél, azonban hatalmukat nem lehet összehasonlítani a kommunista megyék erejével. Ennek megfelelôen a fennebb említett megyevitában a megerôsödött megyék hangosan fejtették ki álláspontjukat.³¹ Ezen vitákban különösen markáns véleményt képviselt Balogh László, a Bács-Kiskun Megyei Önkormányzat³² és Zongor Gábor, a Veszprém Megyei Önkormányzat elnöke:

"Hivatkozási alap volt a kormány számára az is, hogy a magyar megyék az uniós normákhoz képest túlságosan kis területûek. Ez a megállapítás sem állja meg a helyét. Az ausztriai és svájci tartományok jóval kisebbek."

"Az igazgatás történelmileg kialakult egységeit – mint természetes képzôdményt – megôrzik, s nem cserélik fel mesterséges, kizárólag csak az állami centralizációt biztosító szervekkel."

Más vélemények azt hangsúlyozták hogy a megye történelmileg igen sokáig szolgálta a magyar államiságot és a magyar nemzetet, de a 21. század kihívásainak már nem tud megfelelni:³³

"Ezer év után ünnepélyesen elbúcsúznánk a Szent István-i államberendezkedéstôl, amely az elmúlt évszázadokban nagy szolgálatot tett a magyar nemzetnek identitásának megôrzése érdekében."

E heves viták is jól mutatják, hogy mennyire nem csak jogtechnikai kérdés, hanem igenis politikai kérdés a magyar közigazgatás reformja. Navracsics Tibor és Oláh Miklós³⁴ kitûnô tanulmánya igen mély elemzést ad a közigazgatási reform politikai aspektusairól mint pártprogramokban vagy parlamenti vitákban feltûnô motívumokról.

2.3. A magyar önkormányzati rendszer és az Európai Unió

Az önkormányzatiság és a területfejlesztés körüli heves viták szinte természetszerûen kihatnak az európai integráció önkormányzatokat érintô hatásaira is. Azt azonban, ahogyan már a tanulmány elsô részében is jeleztem, tudnunk kell, hogy az EU bôvítése kapcsán – ami a tárgyalási viszonyokat illeti – Magyarországnak kell alkalmazkodnia az EU-s normákhoz. Az egyrészt igaz, hogy az Európai Unióban nem létezik elfogadott egységes önkormányzati modell,³⁵ viszont azt is el kell fogadnunk, hogy az EU kohéziós, illetve regionális politikája nem ismeri és nem ismerheti el a megyéket NUTS II szintû regionális egységeknek.³⁶ A magyar megyék sem területileg, sem lakosságszám alapján nem felelnek meg ennek az EU-s elvárásnak.

Az 1996-os XXI. Területfejlesztési és Területrendezési Törvény minden szempontból új helyzetet teremt a magyar közigazgatás és területfejlesztés rendszerében. Miként a törvény preambuluma is említi, a törvény arra volt hivatott, hogy megválaszolja az EU-bôvítésbôl fakadó szektoriális kihívásokat. A törvény talán legfontosabb újítása az volt, hogy egyrészt létrehozta azokat a struktúrákat – mint például a több megyét felölelô statisztikai régiókat –, amelyek abba az irányba mutattak, hogy a magyar közigazgatásban kialakulhatnak a NUTS II szintnek megfelelô regionális egységek; másrészt jogi keretet kínált olyan struktúrák önkéntes létrehozására, mint például az önkormányzati társulások és regionális fejlesztési tanácsok, amelyek segíthetik az önkormányzati rendszer szereplôinek rugalmasabb viszonyulását a különbözô hazai és EU-s területfejlesztési projektekhez. Az önkormányzati társulások létrehozásának jogi szabályozása azokat a kicsi és öregedô helyi lakosságú településeket volt hivatott segíteni, amelyek saját forrás hiányában nem tudtak komoly fejlesztéseket eszközölni. Az így létrejött társulások a törvény szerint képviseletet kaptak a megyei területfejlesztési tanácsokban. Ezzel az alulról építkezô területfejlesztés és -rendezés – ha csak limitált formában – bekerült a magyar területfejlesztés intézményrendszerébe. Az önkormányzati társulások egyik sikeres példáját mutatja be Szörényiné Kukorelli Irén³⁷ tanulmánya. Ebben a tanulmányban a Gyôr-Sopron-Moson megyei "Nyugati-Kapu Térségfejlesztési Társulás" történetét vázolja fel a szerzô. A kistérség fekvése (a Bécs–Pozsony–Gyôr "aranyháromszög közepén") és intézményi megalapozottsága (a Gyôr–Sopron–Moson Megyei Önkormányzat is alapító tagja a társulásnak) szinte sikerre ítéli ezt a kisrégiót.

A regionális fejlesztési tanácsokat 1997. június 30-ig kellett felállítani. Ezek a tanácsok olyan infrastrukturális és más projektek ügyeiben dönthettek, amelyek megyék feletti érdekeket és célokat fogalmaztak meg. A regionális fejlesztési tanácsok a már meglévô megyei fejlesztési tanácsok vezetôibôl, a régióban lévô megyei jogú városok, a különbözô ágazati minisztériumok és szakmai kamarák képviselôibôl állt fel. A már korábban említett feszültség a megyei jogú városok és a megyei önkormányzatok között a regionális területfejlesztési tanácsban csak tovább élezôdött, hiszen a megyei jogú városok képviselôi csak részvételi joggal vehettek részt a tanács ülésein. A törvény mindenképpen elôrelépés volt az uniós követelmények felé. Ez még akkor is igaz, ha a törvényben jó néhány olyan elem volt, ami további viták tárgya lehetett. Ilyen kérdéses elem volt például az a tény, hogy az önkéntes együttmûködésen alapuló regionális területfejlesztési tanácsok vagy másképpen fejlesztési régiók nem estek egybe a központ által kijelölt statisztikai régiókkal. Például Zala megye egyszerre tagja a dél-dunántúli statisztikai régiónak Somoggyal, Baranyával és Tolnával egyetemben, az északnyugat-dunántúli fejlesztési régiónak Vas és Gyôr-Sopron-Moson megyével és a balatoni fejlesztési régiónak Somoggyal és Veszprémmel. A törvény másik igen vitatható pontja a regionális fejlesztési tanácsok intézményesítési foka. A tanácsok sem állandó bürokráciával, sem költségvetéssel nem bírnak. Így legalábbis megkérdôjelezhetô, mennyiben képesek ezek a tanácsok az önálló regionális identitás kifejlesztésére.

Egy korábbi írásomban³⁸ az európai regionalizmusokat 3 aspektusból vizsgáltam: etnokulturális, gazdasági és politikai aspektusból. E tanulmányom szerint az európai példák alapján a legerôsebb regionalizmusok azok, amelyek mindhárom fenti szempontból erôs identitással bírnak. Ezen példák közül megemlítendô Skócia és Katalónia, ahol ún. posztmodern nacionalisták vagy európai nacionalisták³⁹ a régiók Európájának és az osztott szuverenitásnak a jelszavaival próbálják realizálni önrendelkezési jogaikat. Ebben az elméleti modellben igen nehéz elhelyezni a formálódó magyar régiókat, hiszen politikai-közigazgatási szempontból ezek nem önálló egységek. Etnokulturális szempontból Magyarország a trianoni szerzôdés óta szinte nemzetileg homogén államnak tekinthetô. Gazdasági szempontból sem alakultak ki a regionális szemléletmód alapjai.

Az egész régió-megye vitában vannak olyan hangok is, amelyek azt állítják, hogy az Európai Unió-s követelményeket nem kell mindenáron követni, hiszen Magyarországnak mint szuverén államnak joga van saját közigazgatását megszervezni, függetlenül más létezô európai normáktól. A következôkben röviden, kommentár nélkül idézek két ilyen véleménybôl:⁴⁰

"A magyar alkotmányos közjogi berendezkedés, az állam-, közigazgatás szerkezete a csatlakozással összefüggésben nem igényel strukturális változtatást, mivel ez nemzeti belügy."

"Az uniós csatlakozás a magyar közigazgatás szerkezete, szabályozása szempontjából tulajdonképpen nem tesz szükségessé kötelezô alkalmazkodást, hiszen az uniós álláspont szerint az államon belüli hatalmi szerkezet, ezen belül a közigazgatás formálása nemzeti belügy."

Akárhogyan alakul is majd az 1996-os területfejlesztési törvény által elindított reformfolyamat és hazánk Európai Unió-s csatlakozási tárgyalása, a régió-megye vita még igazából nem zárult le és nem alakultak ki a magyar közigazgatás olyan mezoszintû egységei, amelyek képesek lennének a jövô kihívásainak megfelelni. Az intézményi és infrastrukturális tényezôk mellett meg kell említeni azokat a szakmai és mentális problémákat,⁴¹ amelyek a magyar önkormányzati rendszerben ma még léteznek és kérdésessé teszik jó néhány önkormányzat képességét arra, hogy részt vegyenek európai projektekben.

2.4. A Nyugat-Dunántúli Régió és a PHARE CBC program

A korábbiakban már röviden foglalkoztunk a PHARE CBC programmal mint olyan programmal, amelynek fô célja az, hogy megismertesse Magyaroszágot az EU területfejlesztési programjainak elveivel és gyakorlati lebonyolításával. Azt is érintettük, hogy a PHARE CBC–INTERREG 2.A Ausztria–Magyarország programjának egyik fô célja az, hogy segítse Nyugat-Dunántúlon a regionális gondolkodás és határokon átnyúló kooperáció elveinek elterjedését és megerôsödését. A következôkben röviden azt próbálom tárgyalni, hogy sikerült-e elérni a fenti célt.

Mindenképpen említésre méltó az a tény, hogy Nyugat-Magyarország gazdasági kapcsolatai Burgenlanddal és Stájerországgal évszázadokra nyúlnak vissza.⁴² A régió természetes gazdasági kapcsolatait természetesen igen negatívan érintették a trianoni békeszerzôdés és a kommunista hatalomátvétel traumái, hiszen az egykor igen fontos gazdasági kapcsolatokat szinte kettévágták az újonnan kialakult határok. Az 1945 utáni idôszak 40 éves "elhidegülése" után igen jelentôsnek mondható az 1985-ben létrehozott államközi Magyar–Osztrák Területtervezési és Programbizottság. Az 1985-ben megalakult bizottság tagjai Vas és Gyôr-Sopron-Moson megyék mellett Burgenland tartomány és az osztrák és magyar kormány szakminisztériumainak képviselôi voltak. E mellett a nyugati határmente megyéi 1986–1989 között tagjaivá váltak az Alpok–Adria regionális együttmûködési szövetségnek. Az 1989 utáni új, kedvezôbb geopolitikai légkörben a regionális együttmûködés e korábbi fórumaira épültek az új együttmûködési intézmények. Az 1992-ben létrejött határ menti bizottság Burgenland, Vas és Gyôr-Sopron-Moson képviselôibôl állt.

A Nyugat-Magyarországi Régió gazdasági helyzetérôl már igen sok alapos elemzés született.⁴³ Itt hely hiányában nem térnénk ki ezeknek az elemzéseknek részletes ismertetésére, azonban elfogadhatjuk a szakirodalom azon tételét, miszerint a Nyugat-Dunántúl Budapest után Magyarország gazdaságilag legfejlettebb régiójának számít. Különben ezt a tényt megerôsíteni látszik az Európai Unió Magyarországról írt ún. országvéleménye:⁴⁴

"A regionális GDP megoszlásának két véglete Budapest és a Nyugat-Magyarországi Régió, amelyek a nemzeti átlag kétszeresével rendelkeznek, míg a Kelet-Magyarországi Régió az átlag 1/3-át kitevô GDP-vel rendelkezik. Ennek megfelelôen a munkanélküli ráta a prosperáló régiókban a legalacsonyabb, míg az elmaradottabb régiókban a legmagasabb."

Ahogy már azt korábban is említettem tanulmányomban, a formálódó magyar régiók igazából nem történelmileg kialakult gazdasági, politikai vagy kulturális régiók. Néhány elemzônek igaza van abban, hogy Magyarországon ilyen szerves értelemben vett régiók, pl. Dunántúl, Alföld, Felvidék és Erdély, utoljára a trianoni szerzôdés elôtt voltak.⁴⁵ Ilyen értelemben a Nyugat-Dunántúli Régióra is érvényes a fenti állítás.

Most visszatérnék a korábbi kérdéshez, miszerint mennyiben segíti Nyugat-Dunántúlon a PHARE CBC egy igazi régió kialakulását. Kétségtelen tény, hogy magyar méretekben komolynak számító források biztosításával kezd kialakulni valamiféle megyék feletti gazdasági érdek. De ezt a tendenciát nem lehet túlértékelni, hiszen olyan esetek, mint Zala megye kihagyása a "Nyugat-West-Pannónia"⁴⁶ eurórégió megalakításából, mutatják, hogy még igen mélyen élnek a partikuláris megyei gazdasági érdekek. A már részletesen tárgyalt, még mindig folyó megye-régió vita eredményeképpen még nem alakultak ki a megyék fölött igazi adminisztratív hatalommal bíró mezoszintû közigazgatási egységek. Ezért a politikai regionalizmus vagy talán megyék közti kooperáció szintjén nincsenek még igazi eredmények.

A PHARE CBC mind anyagi, mind szakmai segítsége szerepet játszott abban, hogy az Északnyugat-Dunántúl Komplex Területfejlesztési Koncepciója szerint a formálódó régió szerves módon próbálja majd felhasználni az EU által nyújtott forrásokat. A koncepció kiemelten foglalkozik a PHARE CBC alapok jövôbeli felhasználásával, és kiemeli a régió potenciálisan vezetô szerepét Magyarország európai integrációjában.⁴⁷ Ez az igen fontos dokumentum javaslataiban a már korábban említett két problémára keres megoldást: elôször is javasolja, hogy a megyei jogú városok kapjanak teljes jogú szavazati jogot a regionális fejlesztési tanácsban; másodszor szorgalmazza a tanácsok intézményesítését és önálló költségvetéssel való ellátását. Ez a két javaslat egyértelmûen megmutatja a PHARE CBC által javasolt fejlôdési irányt, ami a NUTS II régióknak megfelelô egységek felé mutat. A dokumentum konklúzióként megfogalmazza azt a tételt, hogy ha Északnyugat-Dunántúl képes lesz kihasználni a földrajzi helyzetébôl adódó lehetôségeket, ez hosszú távon biztosítja a régió kedvezôbb helyzetét a strukturális és kohéziós alapok adta lehetôségek kihasználását illetôen más régiókkal szemben.

A régió területfejlesztési intézményrendszerében kialakult "kettôs hatalom", miszerint a PHARE CBC rendelkezik a megfelelô forrásokkal, de az igazi döntéshozó hatalom a megyei, illetve regionális fejlesztési tanácsokban koncentrálódik, nem segíti elô egy "igazi" régió kifejlôdését. A magyar önkormányzati rendszer szereplôi, a magyar állam és a PHARE CBC program céljai között meglévô feszültségekre két eklatáns példával szolgálhatunk.⁴⁸ Az egyik ilyen példa az ipari parkok ügye. Míg a PHARE CBC prioritásai között szerepel az ipari parkok támogatása (pl. a Szentgotthárd–Heiligenkreutz határokon átnyúló ipari park), addig Magyarország Országos Területfejlesztési Koncepciója egyáltalán meg sem említi a már létezô PHARE-támogatással létrejött ipari parkok további támogatását. A másik érdekes példa az ún. natúrparkok ügye. Míg a PHARE CBC komoly támogatásokat ítélt az Ôrségi, illetve a Kôszeg–Geschriebenstein natúrpark projektek részére, addig a magyar természetvédelmi törvénykezés nem ismeri el jogilag a natúrpark fogalmat.

A PHARE CBC projektek esetében a másik kulcskérdés a társfinanszírozás kérdése. A PHARE CBC szabályai szerint 25%-nyi önerôvel kell rendelkezniük a magyar partnereknek, ez a szûkös forrásokkal rendelkezô magyar önkormányzatok számára sokszor a projektek lebonyolítását is veszélyeztetheti. Sajnos kormányzati szinten nincs olyan központi alap, amely kisegíthetné ezeket a nehéz helyzetben lévô önkormányzatokat. A társfinanszírozás és más lebonyolításbeli problémák miatt igen komoly problémák léptek fel a Magyarország számára fenntartott PHARE-alapok elköltésében.⁴⁹ Inotai András⁵⁰ szerint a társfinanszírozás kérdésének nem átgondolt kezelése igen nagyban gátolhatja a magyar gazdaság "adszorbciós" képességét közép-, illetve hosszú távon is.

Konklúziók

A tanulmány bevezetésében megpróbáltuk felvázolni, hogyan köthetô össze a Magyarország Európai Unió-s tagságáról tárgyaló mindenkori magyar kormány helyzete és a magyar önkormányzati rendszer szerepe az európai integráció kihívásaival összefüggésben. A bevezetés alaptétele az volt, hogy a mindenkori kormánynak mint egy szuverén állam kizárólagos képviselôjének szerepe az, hogy az EU-s csatlakozás legfontosabb kérdéseit tisztázza az EU–Magyarország bilaterális tárgyalássorozatok folyamán. Míg az önkormányzatok legfontosabb szerepe az lehet, hogy a csatlakozás ezen aktuális kérdéseivel kapcsolatos információkat közvetítse a helyi lakosság felé. Emellett az önkormányzatoknak a maguk eszközeivel élve fel kell készülniük egyes olyan plusz források fogadására, amelyek az ország teljes jogú Európai Unió-s tagsága kapcsán léphetnek fel.

Magyarország felkészülésérôl csak annyit kell mondani, hogy az elmúlt 9 évben a történelem során soha nem látott nagyságú társadalmi és gazdasági változások közepette az ország képes volt az uniós kihívások nagy részének megfelelni. A mostanában nagy intenzítással folyó csatlakozási tárgyalások igazán nagy kérdése az, hogy miként fog az EU saját sürgetô belsô reformjaival megbirkózni és ezek a fájdalmas reformok milyen kihatással lesznek a bôvítés folyamatára.

Ami az önkormányzatok részvételét illeti ebben a folyamatban, valószínû, hogy Tóth Judit⁵¹ igen kritikus szavai közel járnak az igazsághoz:

"…kevés figyelem fordult annak a vizsgálatára, hogy vajon milyen hatással lesz az önkormányzatokra egy szupranacionális és bonyolult döntéshozatali rendben mûködô szervezethez való integrálódás, valamint egy teljes jogrendszer átvétele. Ezt a mellôzöttséget bizonyítja, hogy sem a társulási szerzôdés végrehajtásában, sem a csatlakozási tárgyalásokra felkészülést segítô szervezetekben nincs önálló gazdája az önkormányzati szempontok képviseletének."

Tehát az önkormányzatokkal való együttmûködés az integráció irányában igen kezdetleges formában valósul meg, és szó sincs annak az európai trendnek az átvételérôl, miszerint a nemzetállam alatti közigazgatási egységek egyre jobban beleépülnek a döntéshozatal különbözô szintjeibe.

Az uniós források fogadására való felkészítésben kulcsszerepet játszott a PHARE CBC program. Az Európai Bizottság már a tanulmány kereteiben is említett célja az volt, hogy a PHARE CBC elôsegítse a decentralizált döntéshozatal és regionális gondolkodás Magyarországon nem túl jelentôs hagyományainak erôsítését.

Az összehasonlítás végett érdemes kitekinteni más olyan PHARE CBC projektekre, ahol egy uniós és egy unión kívüli térség összefogásáról volt szó. A közép-oderai német–lengyel határokon átnyúló projektek tanulságait elemzi Olgier Lissowski⁵² kitûnô tanulmánya.

Lissowski⁵³ szerint:

"Sok német általában bizalmatlan az együttmûködéssel szemben, az kérdezik, hogy hány német állás fog elveszni, ha a munkaigényes állásokat áttelepítik Lengyelországba. Míg a lengyelek attól félnek, hogy az ipari parkok lengyel része nem lesz más, mint a német ipar »hátsó udvara«, és hogy a németek veszélyes hulladékuk nagy részét majd lengyel földre telepítik át."

Lissowski elemzésének néhány eleme könnyen felismerhetô az osztrák–magyar határon átnyúló együttmûködést elemzô tanulmányban, ezek a következôk:

– a határ két oldalán sokszor eltérô státusú közigazgatási egységeknek kell kooperálni,

– többször elôfordult, hogy a határ nyugati oldalán nem volt igény az együttmûködésre,

– igen sokszor a gazdasági együttmûködés kimerül a határ keleti oldalának olcsósága miatt az ún. bazár-, ill. butikkereskedelemben,

– a határ két oldalán megjelenô vállalkozások a kooperáció helyett igen kiélezett versenyhelyzetet teremtenek.

A negatív tendenciák ellenére, részleges konklúzióként megfogalmazhatjuk, hogy bár a projektek nem olyan régen indultak és hatásukról nem lehet még igazi felmérést végezni, a PHARE CBC elindított valamiféle pozitív fejlôdést Északnyugat-Dunántúlon.

Végsô konklúzióként megjegyezhetjük, hogy bár tanulmányomban is jócskán találtunk negatív tendenciákat a magyar önkormányzati rendszer fejlôdésében és sok kérdés megoldása, pl. a megyevita, még sok idôt fog igénybe venni, összességében a magyar önkormányzati rendszer és területfejlesztési rendszer más posztkommunista országokkal összehasonlítva igen nagy utat tett meg 1989 és 1998 között. Talán ezt legjobban az Európai Bizottság országvéleményének⁵⁴ idevágó bekezdései szemléltetik:

"A magyar kormány tudatában van az aktív területfejlesztési politika szükségességének a közigazgatás minden szintjén. Sôt Magyarország volt az elsô közép-kelet-európai ország, amely olyan törvényi szabályozást állított fel, ami összhangban van az EU regionális és kohéziós politikájának elveivel.

[…] Összességében a magyar területfejlesztési törvény átfogó törvényi szabályozást nyújt a területfejlesztés kérdéseire. Ezzel Magyarország adminisztratív és jogi szempontból felkészültnek tûnik, hogy átfogó területfejlesztési programot valósítson meg."

—————————————

¹ Csefkó Ferenc: Önkormányzatok az euroatlanti csatlakozás folyamatában. = Csefkó Ferenc (szerk.): EU-integráció, önkormányzatok. 10.

² Mary Kaldor: The Imaginary War, Understanding the East-West Conflict. Blackwell, Oxford 1990

³ U. Sedelmaier and H. Wallace: Policies Towards Central and Eastern Europe. = H. Wallace and W. Wallace (eds.): Policy-Making in the European Union. Oxford University Press, 1997. 355.

⁴ Elemér Hankiss: European Paradigms: East and West, 1945–1994. Daedalus, Summer 1994. 115–126.

⁵ F. Fukuyama: The End of History and the Last Man. The Free Press, New York 1992.

⁶ U. Sedelmaier and H. Wallace 365. A szöveg angol eredetije így hangzik: "On the key question of the extent to which support for the reforms in CEEC should be linked to a broader restructuring of transnational relations in Europe, mental confusion and conflicting preferences were manifest."

⁷ András Inotai: On the Way, Hungary and the European Union. Belvárosi Könyvkiadó and International Business School, Budapest 1998.

⁸ Sedelmaier and Wallace 374.

⁹ András Inotai: The Future of Financial Transfers and Hungary. = Inotai 1998. 91–108. – Horváth Gyula: Az Európai Unió strukturális és kohéziós politikájának hatása a magyar terület- és településpolitikára. = Csefkó 1998. 121–145. – Rechnitzer János: A helyi önkormányzatok felkészülése az Európai Unió regionális politikájának fogadására. = Csefkó 1998. 180–196.

¹⁰ Inotai 94.

¹¹ Rechnitzer 193.

¹² Károly Grúber (ed.): Regionalism, Nation-States, European Integration, Central-Eastern and Western European Perspectives. Institute for Social and European Studies, Szombathely-Kôszeg 1998.

¹³ W. Blaas: Regionalisation Processes in EU Europe. Federal Ministry of Science Research, Vienna 1995. H.D. Clout (ed.): Regional Development in Europe. David Fulton, London 1997. – P. Cooke and K. Morgan: Baden-Württemberg – A growth region for Wales to Emulate? University of Wales, Dpt. of City and Regional Planning, Cardiff 1990. – D. Coombes: Europe and the Regions. = B. Crick (ed.): National Identities: The Constitution of the United Kingdom. Oxford 1991. – C. Harvie: The Rise of Regional Europe. Routledge, London 1994. – M. Keating: State and Regional Nationalism: Territorial Politics and The Territorial State. Whaetsheaf, Hemel Hempstead 1988; Nations, regions and international regimes. Newcastle, UK Politics Workgroup, unpublished paper. – Alan Milward: The European Rescue of the Nation-State. Routledge, London 1992. – P.C. Page: Localism and Centralism in Europe. Oxford University Press, Oxford 1991. – W. Ribhegge: Europa–Nation–Region. Wissenschaftliche Buchgesellschaft, Darmstadt 1991.

¹⁴ The Impact of structural policies on economic and social cohesion in the Union, 1989–1999. European Commission, Brussels 1997.

¹⁵ J. Bachtler: Socio-Economic situation and development of the regions in the neighbouring countries of the Community in Central and Eastern Europe: Final report to the European Commission. Brussels and Luxembourg 1992.

¹⁶ Grúber 20.

¹⁷ Opinion on the EC programme to assist frontier areas (INTERREG) provided by the Economic and Social Committee. Official Journal of the European Communities 1990/C, 182. 48.

¹⁸ Nem publikált kézirat: Annamária Molnár: The Impact of the PHARE CBC on the Regional Development of the North-West Transdanubian Region of Hungary. Master of Arts disszertáció, University of Sussex.

¹⁹ PHARE CBC Austria-Hungary Programme for 1997 to Support Cross-border Cooperation. Project Management Unit, Budapest 1997. 1.

²⁰ Molnár 19.

²¹ Vas Népe 1998. szeptember 26.: "A natúrpark központja Ôriszentpéteren lesz." – Vas Népe 1998. október 2.: " Eurorégió Zala nélkül." – Savaria Fórum 1998. október 1.: Nemes célokat fogalmazunk meg. Interjú dr. Szabó Gáborral, a Fidesz-Magyar Polgári Párt polgármesterjelöltjével.

²² Savaria Fórum 1998. október 1.

²³ Zoltán Zoltán: Megye vagy tartomány? Túlközpontosított, vagy szövetségi államforma a megoldás? Comitatus 1997. január. 21–36.

²⁴ Navracsics Tibor: Public Reform in Hungary: Changes in Intragovernmental Relations (1990–1995). = Ágh, A. and Ilonszky, G. (eds.): The Second Steps. Published by the Hungarian Centre for Democratic Studies, Budapest 1996. 280.

²⁵ Pálné Kovács Ilona: A magyar közigazgatás jövôképe és az uniós csatlakozás. = Csefkó Ferenc (szerk.): EU-integráció, önkormányzatok. ÖSZT, Budapest 1998. 145.

²⁶ Bibó István: A magyar közigazgatási területrendezés néhány elvi kérdése és kapcsolata a városhálózat fejlesztésével. = Bibó István: Válogatott tanulmányok. Szerk. Huszár Tibor. 141–295.

²⁷ I.m. 144.

²⁸ Erdei Ferenc: Magyar város. Bp. 1939.

²⁹ Bibó 146–147.

³⁰ Ivancsics Imre: Meddig jutott el? Régió – megye – kistérség. Comitatus 1998. április. 5–11.

³¹ Balogh László megnyitó beszéde, Európába megy a megye? Comitatus 1997. február 24–30. – Megyék ellen régiókkal – Beszélgetés a Veszprém Megyei Önkormányzat elnökével. Comitatus 1998. március. 54–56.

³² Uo. 54.

³³ Zoltán 28.

³⁴ Navracsics Tibor–Oláh Miklós: A parlamenti pártok és a területi politika. = Lánczi András (szerk.): Parlamenti pártok és szakpolitikák (1994–1997). Magyar Politikai Intézet 1997. 131–159.

³⁵ Grúber 3–5.

³⁶ Rechnitzer: Csefkó 187. – Ruttkay Éva: A területfejlesztés finanszírozási rendszere az EU-csatlakozás tükrében. Tér és Társadalom 1998/1–2. 13–39. – Horváth Gyula: Európai integráció, keleti bôvítés és a magyar regionális politika. Tér és Társadalom 1997/3. 17–57.

³⁷ Szörényiné Kukorelli Irén: Egy kistérség sikerének titka – avagy tettek és tervek a Nyugati-Kapu Térségfejlesztési Társulás "házatáján". Tér és Társadalom 1997/4. 25–45.

³⁸ Grúber 8.

³⁹ Károly Grúber: The Contemporary Ethnonationalist Renaissance in Europe and its Implications to the Theory of Nationalism. Nation and Nationalism 1997/3–4. 28–53.

⁴⁰ Csefkó 12. – Pálné Kovács Ilona: Csefkó 145.

⁴¹ Tóth Judit: Az európai integráción belüli szabályozás és a helyi önkormányzatok. = Csefkó Ferenc (szerk.): Európai integráció – önkormányzatok. ÖSZT, Bp. 1998. 93–121.

⁴² A Nyugat-Magyarországi Tudományos Intézet Közleményei 33. sz.: Az osztrák–magyar határ menti térségek együttmûködésének új dimenziói, egy potenciális eurorégió körvonalai. Gyôr 1996. október. 23–37.

⁴³ A Tér és Társadalom címû folyóirat 1997/1-es tematikus száma igen sok érdekes tanulmányt közöl a Nyugat-Dunántúl gazdasági viszonyairól.

⁴⁴ Commission opinion on Hungary's application for Membership of the European Union. Brussels 15. 07. COM (97) 2001 Final, 78.

⁴⁵ Nemes Nagy József: Javaslat a hazai nagytérségi térfelosztásra: Nyugat – Központ – Kelet. Comitatus 1997. január. 42–48.

⁴⁶ Vas Népe 1998. október 1.

⁴⁷ Illés Iván és Horváth Gyula: Regionális fejlôdés és politika. Európai Tükör Mûhelytanulmányok, Integrációs Stratégiai Munkacsoport, Budapest 1997. 13.

⁴⁸ Balogh Ottó: A PHARE CBC programok áttekintése. PHARE CBC, Programirányító Iroda, Budapest 1997. szeptember.

⁴⁹ Magyar Nemzet 1998. október 1.: "Kétszázmillió ecu vár elköltésre. Változik a hazai PHARE-gyakorlat."

⁵⁰ Inotai 102.

⁵¹ Tóth Judit 94.

⁵² O. Lissowski: The German-Polish Transborder Economic Co-operation in the Middle-Oder Region. = A. Dumala and Z. Jacek Pietras (eds.): The Future of East-Central Europe. Marie Curie-Sklodowska University Press, Lublin 1996. 390–398.

⁵³ Uo. 396.

⁵⁴ Commission's opinion on Hungary's application... 78–79.