Kovács Péter

Schengen és a határon túli magyarság^*

I.

Schengen neve a határon túli magyarság számára egyre fenyegetôbben cseng, mintegy második Trianonként. A rendszerváltozás eredményeként gyakorlatilag akadálytalanná vált magyar-magyar kapcsolatok jövôjét a közös európai vízumpolitika közeledése bizonytalanná teszi. E bizonytalanság az ellentétpárja annak a sikernek, amelyet az jelent, hogy Magyarország Csehországgal, Lengyelországgal és Szlovéniával együtt abba a csoportba került, amellyel 1998-ban megindultak az érdemi csatlakozási tárgyalásokat elôkészítô megbeszélések.

A siker relatív: abból a szempontból mindenféleképpen valós, hogy a kiválasztás ténye de facto egyértelmûen jelzi a kedvezô értékelést. Ez de jure rendszeresen árnyalatokat kap, egyrészt olyan felhangokkal, hogy a kiválasztás ténye nem garantálja az elsô körbe való bekerülést (azaz úgymond ne bízzuk el magunkat...), és a gyorsabb ütemre kapcsolódott kimaradottak is utolérhetik a kiválasztottakat (azaz ôk se keseredjenek el...).

Maguknak a tárgyalásoknak az ütemezése ugyanakkor szintén jelzi, ki érezheti magát nyeregben, hiszen az érdemi tárgyalásokat átvilágító, elôkészítô megbeszélések készítik elô. A közösségi jog szempontjából történô magyar jogi átvilágítás persze hasznos – de alapvetôen ezt a célt szolgálták már a híres kérdôívre adott 1996-os és 1997-es válaszok s eredendôen az avis-nak, azaz az EU Bizottság állásfoglalásának is már az átvilágításon kellett volna alapulnia. Pontosabban azon alapult, legalábbis ahogy akkor fogalmaztak...

Az természetesen nyilvánvaló, hogy nem az Európai Unió kíván belépni Magyarországba, hanem fordítva. Ebbôl azonban nem következik az, hogy a minél hamarabb és mindenáron való csatlakozás bûvkörében élve nemzeti érdekeket adjunk fel.

A magyar tárgyalási pozíciókról kibontakozott 1998-as tavaszi magyarországi viták, az ún. három prioritás harmóniájának 1994–1998 közötti megbicsaklása az "európai integráció következményei" címke nyakló nélküli használata miatti frusztráció is azt eredményezte, hogy mind több ponton vált érzékennyé a határon belüli és a határon túli magyarság bizonyos kérdésekre: a határon belül erre a földtulajdon, a határon kívül pedig Schengen erre a példa. Ez utóbbi számos reakciót váltott ki, ezek egyike az ún. kettôs állampolgárság kérdéskörének újragondolására irányuló javaslatcsoport.

II.
Schengentôl Maastrichton át Amszterdamig – és tovább?

Az eredetileg az Európai Közösségek egyes tagállamait kötô 1985. június 14-i schengeni megállapodás elôbb kiegészült az 1990. június 19-i schengeni egyezménnyel, majd a maastrichti szerzôdés uniós eufóriájában megkezdte menetelését abba az irányba, hogy a közösségi jog elsôdleges jogforrásává váljon. Az eredeti prioritások is megváltoztak,¹ és az áruk mozgásának megkönnyítését szolgáló 1985-ös filozófia átadta helyét a beutazási, idegenrendészeti, menekültügyi együttmûködésnek. A schengeni egyezmény így igen részletesen szabályozza a belépést, a különbözô vízumfajtákat s azok egységesítésének célját.

A maastrichti szerzôdés "megnyitja az utat a »közös érdekû kérdések« közösségiesítése elôtt […] az igazságügy és a belügy terén. A 100/C cikk elôírja a tagállamok vízumpolitikájának közelítését, mivel a Tanács egyhangúan döntve (és 1996-tól már minôsített többséggel) meghatározhatja azoknak a harmadik államoknak a listáját, amelyeknek az állampolgárai csak vízummal léphetnek a közösség területére".²

A K/1 cikk szerint:

"Az Unió céljainak – ideértve mindenekelôtt a személyek szabad mozgását – megvalósítása érdekében és nem érintve az Európai Közösség hatásköreit, a tagállamok az alábbi területeket közös érdekû kérdés gyanánt kezelik:

0 1) A menekültpolitikát,

2) A tagállamok külsô határainak a személyek általi átlépését és az átlépés ellenôrzésének gyakorlását szabályozó elveket,

3) A bevándorlási politikát és a harmadik államok polgárai irányába folytatandó politikát:

0 a) A harmadik államok polgárainak belépését és közlekedését a tagállamok területén,

b) A harmadik államok polgárainak a tagállamok területén való tartózkodásának feltételeit, ideértve a családegyesítést és a munkavállalást,

c) A harmadik államok polgárainak a tagállamok területét érintô illegális bevándorlása, tartózkodása és munkavállalása elleni harcot;

[…]"

K/2 cikk

"1. A K/1 cikkben érintett kérdések az 1950. november 4-i Emberi Jogok Európai Egyezményének és az 1951. július 28-i menekültügyi egyezménynek a tiszteletben tartásával fognak történni, figyelembe véve a tagállamoknak a politikai okokból üldözöttek számára nyújtott védelmét.

2. A jelen cím nem érinti azokat a felelôsségeket, amelyek a közrend fenntartása és a belbiztonság védelme területén hárulnak a tagállamokra."

Az 1996–1997 között zajló konferenciát lezáró, az elôzetes várakozásokkal szemben igen vérszegény 1997. június 18-i amszterdami egyezmény a schengeni joganyagot "mintha" bevinné a közösségi jogi anyagba. Azért indokolt ez a megfogalmazás, mivel az amszterdami rendelkezések – a szerzôdés hatálybalépése után – megnyitják a lehetôségét annak, hogy a közösségi jog klasszikus döntéshozatali szabályai szerint történjék a szabályozás. (Egyszersmind éppen emiatt azt is le kell szögezni, hogy egyelôre tehát még semmiképpen sem minôsül Schengen a közösségi hozomány, az acquis communautaire részének.) Kérdés, hogy az államok mennyire érdekeltek abban, hogy a hatálybalépés megtörténjék: a francia állam saját érdekeibôl kiindulva ezt egyáltalán nem tekinti prioritásnak – hangsúlyozták az egyik legismertebb francia kutatóintézet vezetôi egy magyar–francia videokonferencián.³

Mit is ír elô a vízumrendszer szempontjából az amszterdami szerzôdés?

73/I cikk

A szabadság, a biztonság és az igazságosság térségének fokozatos megvalósítása érdekében a tanács meghozza:

a) az amszterdami szerzôdés hatálybalépését követô 5 év múlva a 7/A cikknek megfelelô szabad személyforgalmat biztosítva […] a 73/J (2, 3) és 73/K cikkeknek megfelelô intézkedéseket.

73/J cikk

A Tanács a 83/O cikknek megfelelô eljárással az amszterdami szerzôdés hatálybalépését követô 5 év elteltével meghozza:

1) a 7/A cikknek megfelelôen az akár uniós, akár harmadik állam polgárságát viselô személyeknek a belsô határokon való áthaladása ellenôrzésének megszüntetését biztosító intézkedéseket;

2) a tagállamok külsô határain való áthaladására vonatkozó intézkedéseket, amelyek rögzítik:

a) azokat a normákat és részletszabályokat, amelyekhez a tagállamoknak alkalmazkodniuk kell, hogy megvalósítsák a külsô határok személyi ellenôrzését;

b) a max. 3 hónapi tartózkodást rendezô vízumokra vonatkozó szabályokat, nevezetesen:

i) azoknak a harmadik országoknak a listáját, amelyek polgárai vízumkötelezettek a külsô határok tekintetében, és azokét az országokét, amelyek polgárai ez alól mentesek;

ii) a vízumkiállítás feltételeit és eljárásait a tagállamokban;

iii) egy vízummodelltípust;

iv) az egységes vízumszabályokat;

3) azokat az intézkedéseket, amelyek rögzítik azokat a feltételeket, amelyek mellett harmadik államok polgárai szabadon közlekedhetnek a tagállamok területén, max. 3 hónapig.

73/K cikk

1) A Tanács az amszterdami szerzôdés hatálybalépését követô 5 év múlva a 73/O cikkben foglalt eljárásnak megfelelôen meghozza […]

3) a bevándorlási politikára vonatkozó intézkedéseket az alábbi területeken:

a) a belépés és tartózkodás feltételei, valamint a hosszútávra szóló vízumok és tartózkodási engedélyek (ideértve a családegyesítés céljára szólókat is) kiállítási szabályai;

b) illegális bevándorlás és illegális tartózkodás, ideértve az illegálisan tartózkodók hazajuttatását is;

4) a harmadik államok valamely tagállamban jogszerûen tartózkodó polgárainak a többi tagállamban való tartózkodása jogait rögzítô szabályokat s azokat a feltételeket, amelyek mellett ôk ezeket [a jogokat] gyakorolhatják.

A Tanács által elfogadott 3) és 4) pontok értelmében elfogadott intézkedések nem akadályoznak meg egy tagállamot, hogy fenntartson vagy bevezessen az érintett területeken olyan nemzeti szabályokat, amelyek összeegyeztethetôek a jelen szerzôdéssel és a nemzetközi megállapodásokkal.

A fenti […] 3-a) és 4 pontok alatti intézkedések nem esnek a fenti 5 éves idôtûzés alá.

73/O cikk

1) Az amszterdami szerzôdés hatálybalépését követô 5 év során a Tanács a Bizottság javaslatára vagy egy tagállam kezdeményezésére és az Európa Parlamenttel konzultálva egyhangúan dönt.

2) Ez után az 5 év után:

– súlyozott szavazás,

– […] [bizonyos esetekben – KP] egyhangú

3) A fenti 1) § és 2) §-tól eltérôen, a 73//J-2-b-i és iii az amszterdami szerzôdés hatálybalépése után a Tanács a Bizottság javaslatáról az Európa Parlamenttel történt konzultáció után minôsített többséggel dönt.

73/Q cikk

A jelen cím a Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királyság helyzetérôl szóló jegyzôkönyv rendelkezéseit, valamint a Dánia helyzetérôl szóló jegyzôkönyv rendelkezéseit nem érintve érvényesül, s nem érinti az Európai Közösségeket létesítô szerzôdés 7/A cikk egyes vonatkozásainak a Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királyságra történô alkalmazásáról szóló jegyzôkönyvet.

III.
A kettôs állampolgárság által felvetett járulékos problémák

Különbözô testületekben, körökben és szervezetekben a kettôs állampolgárság széles körû intézményesítése vetôdött fel, mint ami Schengen méregfogát is képes lenne kihúzni.

A kettôs állampolgárság tömeges felvételét a magam részérôl nem tekintem járható útnak, mindenekelôtt azért nem, mivel jóval több kérdést vet fel, mint amennyit megold. Így például számolni kell azzal, hogy amint (az esetleges vízumkötelezettség bevezetését követôen) a vízummentesség ismét helyreáll, az átmenetre tekintettel bevezetett kettôs állampolgárság továbbra is fennmarad és hosszú távon is hatást fejt ki.

Azt is célszerû mérlegelni, milyen jogi definícióval és milyen körben nyitnánk esetleg meg az alanyi jogként felvehetô kettôs állampolgárságot: a jogalkotói döntés az állam szuverenitásából fakadóan jogilag (sôt tulajdonképpen nemzetközi jogilag is) szabad ugyan, azonban a lehetséges fontosabb logikai variánsok felsorolása magától értetôdôen mutatja a személyi hatály körülírásának megválasztásából fakadó dilemmákat:

A. saját kérésre, aki magát magyarnak vallja,

B. saját kérésre, aki magát magyarnak vallja, feltéve, hogy

– felmenôje az 1920. június 4. elôtti határokat figyelembe véve a Magyar Királyság területén született és magyar állampolgárságot szerzett,

– felmenôje az 1920. június 4. elôtti határokat figyelembe véve a Magyar Királyság (ide nem értve Horvátországot) területén született és magyar állampolgárságot szerzett,

– felmenôje valamikor bármilyen címen magyar állampolgárságot szerzett,

– felmenôje valamikor bármilyen címen magyar állampolgárságot szerzett, amennyiben a kérelmezô jelenleg az alább felsorolt országok […] valamelyikében él.

C. saját kérésre bárki, akinek:

– felmenôje az 1920. június 4. elôtti határokat figyelembe véve a Magyar Királyság területén született és magyar állampolgárságot szerzett,

– felmenôje az 1920. június 4. elôtti határokat figyelembe véve a Magyar Királyság (ide nem értve Horvátországot) területén született és magyar állampolgárságot szerzett,

– felmenôje valamikor bármilyen címen magyar állampolgárságot szerzett,

– felmenôje valamikor bármilyen címen magyar állampolgárságot szerzett, amennyiben a kérelmezô jelenleg az alább felsorolt országok […] valamelyikében él.

Ennél még több logikai variáns is elképzelhetô, hiszen nyilvánvalóan jelentôs számban élnek olyanok Európában, akiknek valahányadik ôsük magyar állampolgárságot szerzett, de az állampolgárság Trianon idején már nem állt fenn. Így példának okáért a "feltéve, hogy a megszerzett állampolgárság 1920. június 4-ikén az alkotmányjog, illetve a nemzetközi jog szabályai szerint fennállt" formula a felsorolt esetekhez csatolva a személyi hatályt szûkíti. (Így ez a fordulat a csángókat viszont kizárja a körbôl.)

Mivel az állampolgárság magyarországi szabályozása az úgynevezett jus sanguinisen alapul, azaz leszármazás útján öröklôdik, az állampolgárság bármilyen jogcímen történô megszerzése nemzedékekre kiható hatást is jelent és a kapcsolódó intézményektôl utóbb visszalépni alkotmányossági szempontból is problematikus.

Ezzel azt szeretném hangsúlyozni, hogy olyan másodlagos hatások is vannak, amikkel eleve számolni kell és mindent be kell kalkulálni a pozitív és a negatív következmények közé. Egy ilyen következmény, hogy (figyelemmel arra, hogy a fenti B és C logikai sorozat annak alapján különbözik, hogy C nem tartalmazza az "aki magyarnak vallja magát" fordulatot), a C változat elfogadása esetén azok is igényelhetik, akik nem tartoznak az ún. határon túli magyarok kategóriába, azaz nem magyarok. Amennyiben viszont a B változat kerülne elfogadásra, a kérdés úgy merül fel, hogy megkövetelhetô-e a "magát magyarnak valló" személytôl ennek az érzésnek bármilyen valószínûsítése.

Mindezt annál is inkább elôre át kell gondolni, mivel a leszármazási elv alapján a tényleges szám elôre nem is becsülhetô: vannak ugyanakkor alkotmányos jogok és kötelezettségek, amelyek egyértelmûen az állampolgársághoz kötôdnek.⁴ A kettôs állampolgárság körének kiszélesítése esetén ezen alkotmányos paragrafusok újrafogalmazásának igénye is okszerûen felmerül.

Mivel Maastricht óta az "uniós polgárság" tényleges érdemi jogi következménnyel jár, nem lehet figyelmen kívül hagyni az uniós szerzôdés 8. cikkében, illetve 8/A, 8/B, 8/C, 8/D, 8/E cikkeiben rejlô jogintézményeket sem: azaz a magyar kettôs állampolgárok egyszersmind az unió polgárai is lesznek, így viszont munkavállalási, helyi választási stb. joggal ugyanúgy fognak rendelkezni, mint az Európai Unió többi tagállamának egyszerû állampolgárai: következésképpen a magyar kettôs állampolgárság tömeges megjelenése más fényben láttatja a magyar tárgyalási pozíciót is és az Unión belül a munkaerôpiacot foggal-körömmel védô lobbyk újabb érvet kapnak.

A nemzetközi jog maga is ambivalensen áll hozzá a nem tényleges állampolgársághoz. A Nemzetközi Bíróság a Nottebohm-ügyben⁵ hangsúlyozta: ha nem is kifogásolható az, hogy egy állam nagylelkûen saját állampolgárságát hozzá nem kötôdô személynek odaítéli, harmadik államoknak jogukban áll elutasítani bizonyos, az állampolgársághoz kötôdô intézmények ôvelük szemben történô érvényesítését, mindenekelôtt az ún. Diplomáciai védelem címén való állami fellépést, azon az alapon, hogy ez az állampolgársági kapcsolat fiktív, nélkülözi a ténylegességet.

A ténylegesség hiánya mint hivatkozási elv könnyûszerrel megjelenhet a schengeni együttmûködés íróasztalain és határállomásain, s elegendô az állandó tartózkodási hely és az állampolgárság összekapcsolását valamilyen formában bevinni egy közösségi jogszabályba.

A magyar kettôs állampolgárság intézménye radikális kiszélesítésének lehetôsége a szomszéd államokban is eltérô hatásokkal járhat, amelyeket fel kell elôre mérni, már amennyiben az lehetséges:

– Ahol ez a schengeni vízumlista miatt nem indokolt, ott ezen országok magyarsága elôtt is nyíljék meg, vagy sem? Ha a döntés negatív lenne, úgy jogilag mi lehet a megfelelô definíció?

– A tömeges kettôs állampolgárság tömegpszichológiailag vált-e ki valahol negatív hatást?

Horvátországban elsô ránézésre nem, hiszen Horvátország maga is elismeri a külföldön állampolgárságot viselô horvátok horvát állampolgárságát; a fenti logikailag lehetséges definíciók közül azonban több is olyan, hogy a Horvátországból elmenekült, illetve visszatelepülô szerb családok is beleeshetnek ebbe a körbe. Romániában, Szlovákiában nem különösebben nehéz magyarellenes hecckampányt rendezni: feltehetô, hogy ez a lehetôség sem maradna ki.

– Amennyiben a várakozások ellenére csekély számú lenne az érdeklôdés (nem meri vállalni az illetô stb.), ez milyen politikai következménnyel jár?

IV.
Van-e megoldás

Magyarországnak alapvetôen az az érdeke, hogy a magyarlakta szomszédos országok a vízummentes listára kerüljenek. Szlovákia ismeretesen ebbe a kategóriába tartozik, és nem valószínû, hogy ez megváltozik. Romániának van esélye arra, hogy ebbe a kategóriába kerüljön, és nekünk érdekünk, hogy amennyiben kialakul a közös vízumrendszer, úgy Románia is ebbe a kategóriába essék. Ez ugyanúgy érdeke Romániának is, s itt látványosan lehetne demonstrálni, hogy Magyarország külügyi téren támogatást nyújt a román integrációs politikához. A Magyarországba való beléptetés feltételein ez román állampolgárok esetében semmit sem változtatna.

Az elôrehaladó schengeni menetrend értelmében azonban hamarosan és nélkülünk fog eldôlni, ráadásul minôsített többséggel, a vízumköteles államok listája, s kérdés, hogy Románia valóban felkerül-e rá. Az EU szempontjából bizonyos érvek a román vízummentesség mellett, mások ellene szólnak. Mellette szól, hogy támogatni lehet így a pozitív belsô folyamatokat, ellene szól azonban, hogy Romániának olyan megállapodása van Moldáviával, hogy az ottaniakat kvázi saját állampolgáraiként kezeli a határokon átnyúló együttmûködés, munkavállalás stb. tekintetében. Így az EU attól tarthat, hogy az amúgy sem csekély lakosságszámú Románia a moldáviai lakossággal kiegészítve zúdulna rá az EU-munkaerôpiacra. A másik ehhez hasonló érv, hogy Románia vízummentesítése precedensül szolgálna Ukrajna számára is, azaz kezelhetetlen mennyiségû embertömeg jelenne meg a schengeni határokon.

A magyar álláspont azonban az érintett országok szerint eltérô fogadtatásban részesülhet: ez összefügg azzal is, hogy míg Magyarország hitelesen tudja közvetíteni a román vízummentesítési igényeket a 2 millió magyar miatt, ez azért felemásabban cseng, amikor 150–200 ezer magyar érdekei alapján az ukrán vízummentesség fontosságát hangsúlyozza. Ukrajnának, Szerbiának középtávon semmi esélye sincs a vízummentes listára való felkerülésre, és Horvátország esetében is halványak a remények.

Magyarország, mint nem tagállam, nyilvánvalóan nem tud meghatározó szerepet játszani a vízummentes lista és a mintavízum elemeinek és feltételeinek összeállításában. Amennyiben valóban eljut az Unió az amszterdami szerzôdés hatálybalépéséig és azután az európai vízum koncepcionális kérdéseinek eldöntéséig, úgy magyar szempontból a logikai kiindulópontok a következôk lehetnek:

– Azon országok tekintetében, ahol külön megállapodás biztosítja az útlevélmentességet⁶, kishatárforgalmat⁷ vagy vízummentességet⁸, ezek hatályának fennállta alatt a magyar államot kötelezettségek terhelik. Így a schengeni vízumlista elfogadására való rákényszerülés esetében e szerzôdéseket fel kell mondani. Mivel ezeket a szerzôdéseket határozatlan idôre kötötték, bármikor felmondhatók, esettôl függôen 30, 60, 90 napos felmondási idôvel, így az Európai Unió tárgyaló delegációja nyilvánvalóan arra mutat rá, hogy éljünk a felmondás jogával. A felmondás azonban jóval nehezebbé válhat, ha e szerzôdéseket mi magunk újítjuk meg vagy kötünk esetleg újabbakat, amelyek határozott idôre szólnak (pl. 10 évre) s az alatt nem lehetne felmondást eszközölni.

– Érvényesíthetô lesz-e ránk a schengeni vízumlista EU-csatlakozásunk elôtt? Az érvényesíthetôség sem a nemzetközi jogból, sem a közösségi jogból nem következik, az EU vízumlistája számunkra res inter alios acta, azaz bennünket nem kötelez semmire. Az ugyanakkor nyilvánvaló, hogy nem tekinthetünk el attól, melyek ennek a tartalmi elemei, mivel a csatlakozás után számunkra ez már a hozomány, az acquis communautaire része lesz. Minden olyan törekvés az EU részérôl, hogy a rendszerbe szálljunk be már EU-tagságunk elôtt is, "érettségünket bizonyítandó stb.", a legegyértelmûbben ütközik a magyar érdekkel, s ezért a csatlakozási tárgyalások során ennek elôrehozott vállalása elôl ki kell térni.

A csatlakozási tárgyalások során a magyar érdek a schengeni szabályok érvényesíthetôségének idôbeli elhúzására való törekvés, a derogáció kieszközlése. Mivel a legnagyobb magyar kisebbséget magában foglaló Románia a második körbe tartozik, azaz azok közé, akiknek a felvételérôl folyó tárgyalások az EU hivatalos álláspontja szerint is "belátható idôn belül" megkezdhetôk a körülmények megfelelô alakulása esetén, a derogáció igénylése egyáltalán nem szentségtörés és egyáltalán nem abszurd módon hosszú idôszakra vonatkozna. Ez Horvátország, Szerbia és Ukrajna esetében lényegesen bonyolultabb és nehezebben ütemezhetô kérdés.

A schengeni vízumlista és vízumgyakorlat mûködtetésébe való – remélhetôen legkorábban az EU-tagsággal együtt történô – kényszerû belépési kötelezettség esetén is maradnak bizonyos, a schengeni, maastrichti, amszterdami dokumentumokban is rögzített fogódzók ahhoz, hogy egyes speciális magyar érdekeket érvényesítsünk. Igaz, hogy az ugyanakkor messze nem egyértelmû: a schengeni, maastrichti, amszterdami szabályok – ahogy ma ismerjük ôket – valóban ebben a formában fognak-e átkerülni az EU-vízumrendszerbe? Így például kérdés, hogy a schengeni egyezmény tételes jogi szabályként vagy csak intézménytörténeti elôzményként fog-e bekerülni a majdani EU-szabálykomplexumba.

a) Fogódzók – Schengen szerint:

A schengeni szerzôdés maga is tartalmaz kivételeket, és ezeket érdemes szem elôtt tartani a csatlakozási tárgyalások során is, abból a szempontból, hogy maga Schengen is "párhuzamos" rendszerekkel számol, igaz közte egy dominánssal, de mindenesetre nem egy homogén rendszerrel. A schengeni szerzôdés 9. cikke erre elvi lehetôséget nyújt, de csak "kivételesen/exceptionally" és "alapvetô államérdekbôl/for overriding reasons of national policy". Ami köznapi értelmezésben a határon túli magyarok vezérkara számára nyújtott kivételes elbánás megôrzését jelenti, de tömegeket nem érinthet. A kivételnek ugyanakkor ellentétele is van: az így beengedett személy viszont az EU többi tagállamának területére nem léphet be, azaz ebben benn is vagyunk Schengenben, meg nem is: nyugati határainkon az ellenôrzést éppen hogy fokozni kell.

A schengeni 14. cikk utal az egyes érintett országokra vonatkozó korlátozott érvényességû útlevelekre, azaz a rendszerváltás elôtti években használt zöld útlevél, piros útlevél újjáteremtése Romániában, Szerbiában, akár kishatárforgalom címen, akár egyéb, az ország teljes területét érintô látogatási joggal is elképzelhetô. A határrendészet szempontjából ennek ugyanaz a következménye, mint az elôbbi esetben, azaz nyugati határunkon kell mûködtetni a schengeni kontrollt.

Semmi sem utal arra, hogy a vízumkiállításnak országonként centralizáltnak kell lennie. Nemcsak az erdélyi magyaroknak, de az ottani románoknak is jobb, ha a vízumot nemcsak Bukarestben, de Kolozsvárt a konzulátuson is megkaphatják, vagy ugyanabban a decentralizált formában, mint a Kádár-rendszer végén, a nyugati határon, azaz, ha az illetô nem volt tiltólistán, akkor a vízumot a határállomáson is megkaphatta és az illetéket is ott rótta le. Mivel a schengeni együttmûködés egyik központi eleme a közös informatikai adatbázis, a rendészeti szempontból aggályos elemek kiszûrése (a vízum meg nem adása) a közös lista és a számítógéprendszer alapján a határon megtörténhet. Ennek a megoldásnak az lenne az elônye, hogy ebben az esetben nem az osztrák–magyar határon húzódik Schengen, hanem a déli és keleti határainkon. Egy ilyen hatékony, de decentralizált, a határra telepített vízumrendszert én összeegyeztethetônek vélek Schengennel. Ugyanebben a gondolatkörben mozogva lehetôség nyílna arra is, hogy a kolozsvári, illetve belgrádi konzulátusnak több kirendeltsége legyen a magyar határhoz közel esô városokban, településeken, ideértve a tiszteletbeli konzuli hálózat kiszélesítését és ilyen értelmû feljogosítását is.

b) Fogódzók – Maastricht szerint:

Mivel a maastrichti szerzôdés maga is utal az Emberi Jogok Európai Egyezményének alkalmazhatóságára,⁹ célszerû figyelembe vennünk, hogy a hátrányos megkülönböztetés tilalmát¹⁰ is kimondó EJEE lehetôséget lát a pozitív diszkriminációra és egyáltalán nem tilt minden elbánásbeli különbséget.¹¹ Mivel a maastrichti szerzôdés az EJEE-t általánosságban is bevitte a közösségi jogalkotást és joggyakorlatot kötelezô jogi normák közé,¹² így a magyar-magyar családi kapcsolatok, a történelmi és kulturális önazonosság, a magyar nemzet (a magyar nép) határok által metszett volta mind olyan tényezôk, amelyekre fel lehet építeni az ésszerû indokoltság elméletét. Szövegszerûen semmi sem indokolja, hogy az EJEE-re vonatkozó utalást kizárólag a schengeni menekültpolitikával összefüggésben vegyük figyelembe. Következésképpen tehát elméletileg egyáltalán nem kizárt, hogy nyelvi, nemzetiségi alapon nyújtsunk bizonyos preferenciát, amennyiben ennek megfelelô megfogalmazását, valamint az eszköz és a cél belsô arányosságát meg tudjuk valósítani.

c) Fogódzók – Amszterdam szerint:

Az amszterdami szerzôdés maga is utal arra, hogy hatályos nemzetközi szerzôdések szabályai eltéréseket eredményezhetnek,¹³ ami a vízummentességi egyezményeink évekre szóló kifuttatására adhat módot, feltéve, hogy közben azok felmondása az érintett államok egyetértése alapján technikailag megnehezül, illetve a szerzôdés határozott idejûvé válik, az ún. automatikusan önmegújító formában.

Az amszterdami szerzôdés maga is számol a differenciált rendszerrel, hiszen egyik rendelkezése, illetve kapcsolt dokumentumai¹⁴ az Egyesült Királyság és Dánia számára különleges státust biztosítanak, azaz ôk különbözô okokból kívül maradnak a rendszeren. Igaz, ez alapvetôen azért történik, mivel ôk tulajdonképpen a schengeni külsô határellenôrzés dacára is ragaszkodnak a saját határaikon való újabb ellenôrzéshez, azaz nem gyengítik, hanem szigorítják a kontrollt. Ebbôl Magyarország számára az a következtetés adódik, hogy Schengen acquis-jellege viszonylagos: jogilag ki lehet belôle maradni, ha a különleges rezsim nem gátolja a schengeni célok elérését. Ettôl független az, ha a tárgyalások során elhangzik, hogy a különbözô területeken az Egyesült Királyság által kiharcolt speciális státus nem precedens a csatlakozni kívánók számára: a lényeg az, hogy jogilag Schengen is mûködni tud nem teljes körû részvétellel.

V.
Következtetések

A fentiek alapján az alábbiakban összegezem azokat a koordinátákat, amelyek álláspontom szerint a schengeni árnyékban vonatkoztathatók a magyar-magyar kapcsolatokra és EU-integrációs politikánkra:

1) A schengeni típusú együttmûködés fejlôdése a közvetlenül elôttünk álló években nem esik egybe a magyar érdekekkel, azaz nekünk az a jó, ha minél lassabban halad elôre.

2) A schengeni együttmûködés valószínûleg elôrehalad, és a vízumlista, a mintavízum tekintetében megszületik a döntés, éspedig értelemszerûen nélkülünk és minôsített többséggel. Ebben a mi szempontunkból a német magatartásnak lesz döntô szerepe, ami a német–francia tandem hagyományait figyelembe véve fog érvényesülni.

3) A kettôs állampolgárság tömegessé tétele politikailag, alkotmányjogilag és diplomáciailag nem járható út, több problémát vet fel, mint amennyit megold.

4) Magyarországnak és a magyarságnak az az érdeke, hogy az érintett országok maradjanak benn, illetve kerüljenek át a vízummentes kategóriába, s ebben a magyar–román érdek teljesen egybeesik.

5) Amennyiben magyar szempontból fontos állam vízumköteles lesz, illetve marad, Magyarországnak nem érdeke a schengeni szabályok csatlakozás elôtti érvényesítésének vállalása.

6) A csatlakozási tárgyalások során a derogációs igényt jelezni kell és érvényesítésére kell törekedni. A derogáció lehetôségére a schengeni, maastrichti és amszterdami szerzôdésekben több cikk is utal.

7) A derogáció "ára" az, hogy Magyarországnak EU- és Schengentagsága esetén az EU többi tagállamával érintkezô határain, jóllehet az EU "belsô határ", schengeni külsô határként kell mûködtetnie, ennek minden személyzeti és adminisztratív költségével.

8) Tárgyalások során nyilvánvalóan eljön az a pillanat, amikor az EU tárgyaló delegáció hangsúlyozottan közli, hogy a schengeni együttmûködés elfogadásával való ideiglenes szembehelyezkedés, az 5–10–15 éves derogációhoz való ragaszkodás hátráltatja a magyar felvételi tárgyalás ütemezését. Amint bizonyossá válik, hogy ez puszta tárgyalási taktikán túlmutató figyelmeztetés, a magyar diplomáciának készen kell állnia arra, hogy az alkotmány, a nemzetközi jog és a nemzetpolitika követelményeinek megfelelôen felelôs döntést hozzon.

9) Az EU Tanácsán belüli súlyozott többségû döntések miatt Magyarország taggá válása után sem lesz abban a helyzetben, hogy egyedül maradva is érvényesítse érdekeit. Amennyiben az érintett szomszéd államok felvétele megbicsaklik, úgy a kedvezô vízumgyakorlat csak úgy érvényesíthetô, ha azt Magyarország addigra magának már kikötötte és elfogadtatta.

—————————————

^* Magyar Napló 1998. szeptember.

¹ Kende Tamás (szerk.): Európai közjog és politika. Osiris–Századvég, Budapest 1994. 167.

² Serre, Françoise de la: Le traité d'Union Européenne. La Documentation Françoise – Spécial Maastricht, 1992. 21.

³ A program a Centre Européen Universitaire (Nancy) és a Pázmány Péter Katolikus Egyetem, illetve a Miskolci Egyetem nemzetközi jogi tanszékei szervezésében zajlott 1998 februárjában és márciusában a MATÁV budapesti Távoktatási Központjában.

⁴ Az alkotmány 69. §-a szerint:

"69. § (1) A Magyar Köztársaságban senkit sem lehet magyar állampolgárságától önkényesen megfosztani vagy magyar állampolgárt a Magyar Köztársaság területérôl kiutasítani.

(2) Magyar állampolgár külföldrôl bármikor hazatérhet.

(3) Minden magyar állampolgár jogosult arra, hogy törvényes külföldi tartózkodásának ideje alatt a Magyar Köztársaság védelmét élvezze."

"70. § (1) A Magyar Köztársaság területén élô minden nagykorú állampolgárnak joga van ahhoz, hogy az országgyûlési és a helyi, továbbá a kisebbségi önkormányzati választásokon választható – és ha a választás, illetôleg a népszavazás napján az ország területén tartózkodik – választó legyen, valamint országos vagy helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen."

"70/E § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz: öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak."

"70/F § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a mûvelôdéshez való jogot."

"70/H § (1) A haza védelme a Magyar Köztársaság minden állampolgárának kötelessége."

"70/I § A Magyar Köztársaság minden állampolgára köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelôen a közterhekhez hozzájárulni."

⁵ Részletesebben lásd: Lamm: A Nemzetközi Bíróság ítéletei és tanácsadó véleményei (1946–1993). Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1995. 74–79.

⁶ Az errôl rendelkezô magyar–szlovén megállapodás 1998. június végén lépett hatályba.

⁷ Pl. 1969. június 17-i budapesti magyar–román megállapodás (1969. évi 43. tvr); 1975. november 5-i budapesti magyar–jugoszláv megállapodás (1976. évi 19. tvr).

⁸ Pl. 1965. november 11-i belgrádi magyar–jugoszláv megállapodás (1966. évi 4. tvr); 1994. augusztus 5-i pozsonyi magyar–szlovák megállapodás (160/1994) (XII. 2) Korm. r.; 1992. augusztus 21-i felsôszölnöki magyar–szlovén megállapodás (61/1993) (IV. Korm. r.).

⁹ K/2 cikk.

"1. A K/2 cikkben érintett kérdések az 1950. november 4-i Emberi Jogok Európai Egyezményének és az 1951. június 28-i menekültügyi egyezménynek a tiszteletben tartásával fognak történni, figyelembe véve a tagállamoknak a politikai okokból üldözöttek számára nyújtott védelmét.

2. A jelen cím nem érinti azokat a felelôsségeket, amelyek a közrend és a belbiztonság védelme területén hárulnak a tagállamokra."

¹⁰ 14. cikk: "A jelen Egyezményben meghatározott jogok és szabadságok élvezetét minden megkülönböztetés, például nem, faj, szín, nyelv, vallás, politikai vagy egyéb vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, nemzeti kisebbséghez tartozás, vagyoni helyzet, születés szerinti vagy egyéb helyzet alapján történô megkülönböztetés nélkül kell biztosítani."

¹¹A 14. cikkely a Bíróság értelmezésében végsô soron az olyan elbánásbeli különbségtételt tiltja, mely nélkülözi az objektív és ésszerû igazolhatóságot vagy ha hiányzik az ésszerû arányosság az alkalmazott eszközök és az elérni szándékozott cél között. A contrario jogszerû az elbánásbeli különbségtétel, amennyiben lényegileg különbözô tények objektív értékelésén alapul, s ha a közérdektôl hajtva a közösség érdekeinek védelme és az Egyezmény által biztosított jogok és szabadságok közötti igazságos egyensúlyt is biztosítja.

A Bíróság ezt az ún. belga nyelvi ügyben (1968.7.23.: lásd a 7. és 9. §-t) mondta ki, s azóta számtalanszor megismételte.

¹² A maastrichti szerzôdés F. cikkely 2. §-a az alábbiakat tartalmazza: "Az Unió tiszteletben tartja az alapvetô jogokat, ahogyan azokat az 1950. november 4-i római Emberi Jogok és Alapvetô Szabadságjogok Európai Egyezménye biztosítja, és ahogyan azok a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból, a közösségi jog általános elvei gyanánt következnek."

¹³ 73/K cikk "[...] A Tanács által [...] elfogadott intézkedések nem akadályoznak meg egy tagállamot, hogy fenntartson vagy bevezessen az érintett területeken olyan nemzeti szabályokat, amelyek összeegyeztethetôek a jelen szerzôdéssel és a nemzetközi megállapodásokkal."

¹⁴ 73/Q cikk.

A jelen cím a Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királyság helyzetérôl szóló jegyzôkönyv rendelkezéseit nem érintve érvényesül, s nem érinti az Európai Közösségeket létesítô szerzôdés 7/A cikk egyes vonatkozásainak a Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királyságra történô alkalmazásáról szóló jegyzôkönyvet.