Az Európai Unió jövõje, avagy milyen Unióhoz csatlakozik Románia?

Románia EU-csatlakozása címet viselõ vitairatnak a legnehezebben megfogható részéhez, az EU belsõ reformfolyamata és kibõvítési hullámai összefüggéseinek tárgyköréhez fûzök néhány gondolatot. A csatlakozási folyamat belsõ dimenzióját csak annyiban érintem, amennyiben az összefügg az EU bõvítési stratégiájával, illetve belsõ megújhodási folyamataival.

Osztom a szerzõ véleményét, miszerint az Unió nehezen elõrejelezhetõ fejlõdési pályán mozgó céltábla. Magyarország csatlakozási folyamatának megkezdésekor valóban nem tudhattuk pontosan, hogy milyen lesz az Unió belépésünkkor. Ez igaz Románia esetére is, annak ellenére, hogy az elmúlt két évben a tagállamok és a tagjelölt országok hosszú távú reformokon törték fejüket az EU alkotmányát kidolgozó Konvent és az azt követõ Kormányközi Konferencia keretében.

Az Európai Unió az ezredfordulón válaszúthoz érkezett. Ahhoz, hogy az Unió a globalizáció felgyorsult folyamatában képes legyen megtartani gazdasági súlyával arányos politikai befolyását, a nemzetközi színtéren komoly és mélyreható belsõ reformok váltak szükségessé.

A tét az európai modell jövõje, a nemzeti érdekek, értékek és sajátosságok, valamint a közösségi érdekek összeegyeztethetõsége, az európai értékek megerõsödése vagy erodálódása, amelyekre az Unió politikái, tehát cselekvésének eszközei épülnek. Három kérdés fogalmazható meg.

Az elsõ kérdés: Európa a saját útján járjon továbbra is, mint ahogy ezt tette az elmúlt negyven évben, vagy a globális versenyben a játékszabályokat, a gazdaságpolitikákat, a szociális politikákat, a bevándorlás-politikát vagy a környezetvédelem megközelítését, azaz a versenyképesség fogalmát közelíteniük kell a különbözõ globális szereplõknek, és így Európának lassan le kell mondania az európai modellrõl?

A második kérdés: Európa valóban képes közös célokat meghatározni, vagy különbözõ törésvonalak mentén különbözõ jövõképek fogalmazódnak meg az Unión belül? Ebbõl az EU egységének megerõsödése vagy széttöredezése irányában ható folyamatok következhetnek. E tekintetben az Unió egységes fejlõdése, a kohézió fennmaradása, különbözõ típusú tagsági státuszok merülhetnek fel alternatívaként az Unió jelenlegi felépítésével és mûködési feltételeivel szemben.

A harmadik kérdés: Az elsõ kettõbõl következõen Európa értékszemlélete és problémameglátása gyakorolhat-e hatást a külvilágra?

Az EU 2004. június 18-án lezárult alkotmányozó folyamatának ambiciózus feladata a fenti kérdések megválaszolása és Európa elsõ alkotmányának megalkotása volt.

1. Bõvítés, mélyítés

Az európai integrációs építkezés két síkjának — mélyítés és bõvítés — viszonya az elmúlt ötven évben meglepõ állandóságot mutat. Az európai integráció belsõ logikája az elmúlt évtizedek során kikényszerítette az integrálódó nemzetgazdaságok belsõ kohéziójának fokozatos megerõsítését és az integráció továbbfejlesztését. A kibõvítési lépéseket mindig megelõzte egy mélyítési folyamat. A mélyítés belsõ reformokat jelent, a közös cselekvés területeinek kiszélesítését, a hatalommegosztás rendszerének átgondolását. A reformok részben szükségszerûek, mivel biztosítani kell a kibõvült Unió mûködõképességét, fel kell készülni az új tagok befogadására, másrészt pedig lehetõséget adnak az integráció jövõképével kapcsolatos különbözõ felfogások közötti vitára.

Az Európai Közösségek/Európai Unió jövõje körüli vita nem tekinthetõ új keletûnek, ami abból fakad, hogy a tagállamok az integráció kezdetekor nem határozták meg az integrációs fejlõdés végcélját. Nem lehet elõre jelezni, hogy milyen Uniónak leszünk tíz év múlva tagjai. Ebbõl következik, hogy a „finalitás” kérdése folyamatosan az Unió napirendjén szerepel. Két fõ irányzat ütközik egymással: az Unió föderális jellegét erõsítõ, valamint a kormányköziség jegyeit elõnyben részesítõ irányzat.

A föderalisták a nemzetek feletti közösségi szintre utalnák a politikai unió megteremtése szempontjából kulcsfontosságú kül-, védelem-, adópolitikákat, a rendõrségi és ügyészi együttmûködést, tehát a nemzeti szuverenitás érzékeny területeirõl is lemondanának, mert úgy ítélik meg, hogy a tagállamok ezeken a területeken a legeredményesebben a szuverenitásukat közösen gyakorolva járhatnak el. A föderális Európáért síkra szállók fontos szerepet adnának a közösségi intézményeknek: a közösségi érdeket szem elõtt tartó Bizottság, valamint az uniós polgárok érdekeit képviselõ Európai Parlamentnek.

Ezzel szemben a kormányközi együttmûködést pártolók nem hajlandók a nemzeti szuverenitás további csorbítására, az együttmûködés szabályrendszerét a kormányok közötti együttmûködés alapján alkotnák meg, amely során a közösségi intézmények nem jutnak szerephez. Így például a közösségi érdekeket szem elõtt tartó Európai Bizottság nem élhet kezdeményezési jogával, és nem tehet le a Tanács asztalára jogszabálytervezeteket, továbbá a szabályok végrehajtásának ellenõrzésére csak korlátozott jogkörrel rendelkezik.

A föderális irányzat képviselõi által elõnyben részesített mélyítés, azaz a tagállami hatáskörök és szuverenitás további átengedése a tagállamokkal közösen gyakorolt közösségi szintre több tagállam Európa-politikájának kiindulópontját képezi. A hagyományosan föderális beállítottságú Belgium, Németország, Luxemburg, Hollandia, Ausztria, Portugáliával szemben a kül-, védelem-, adó-, rendõrségi együttmûködés területein a nemzeti vétójogához ragaszkodó Nagy-Britannia, Dánia, Svédország helyezkedik el a másik póluson.

Az elmúlt évtizedben a föderális—kormányközi vita megoldási lehetõségeként felmerült a többsebességes, rugalmas fejlõdés koncepciója. Az Unió egységes fejlõdése intézményes jelleggel a schengeni együttmûködés és a Gazdasági és Monetáris Unió létrehozásakor tört meg, és lépett egy olyan pályára, ahol az együttmûködést szorosabbra fûzõ tagállamok nyitva hagyták a lehetõséget a kívül maradó országok számára a késõbbi csatlakozásra. Ezek az együttmûködések a többsebességes Unió koncepciója alapján valósultak meg azzal a céllal, hogy a késõbbiek során a kívül maradók is csatlakozzanak az adott együttmûködéshez.

Az ún. „finalitás-vita” végigkíséri az integráció történetét, és rányomja a bélyegét az Unió jelenleg is folyó alkotmányozó folyamatára.

Az Európai Unió 2004. május 1-i kibõvítése az integráció történetében az eddigi legjelentõsebb mértékben növeli az Unió sokszínûségét. Ez a fokozottabb sokszínûség áthatja az Unió gazdasági, bel- és igazságügyi; kül-, biztonság- és védelempolitikai síkját éppúgy, mint a kulturális, nyelvi dimenziót. A fokozottabb sokszínûség az európai Ház alapszerkezetét képezõ egységes belsõ piac tagállami gazdasági alapjainak mérhetõ mutatóiban szembetûnõen jelentkezik.

A fejlõdés dinamikájának tagállamok közötti egysége az új tagállamok közötti differenciálódás révén szükségszerûen csökkenni fog. Ez meghatározóan hat az Unió fejlõdési modelljére, amelyben az elõfutárok szerepvállalása elkerülhetetlen. Viszont a homogenizálódás irányában is hatnak objektív erõk: a közös értékek, a mesterségesen húzott határok meghaladásából is táplálkozó utolérési—felzárkózási effektus, a bõvítés centrális földrajzi jellege a korábbi perifériális jellegû kibõvítésekkel szemben.

Az új tagállamoknak az integráció továbbfejlesztése, elmélyítése iránti, középtávon egyértelmûen visszafogottabb érdekeltsége és hajlandósága, valamint a meghatározóan atlanti irányultságú biztonságpolitikai felfogásuk, mely a NATO-bõvítéssel szilárdabbá vált, új megvilágításba helyezik az Unió jövõbeli fejlõdési kilátásait.

Az Unió Bulgárián és Románián túli bõvítéseinek perspektívája (Törökország, Nyugat-Balkán), a célországok és régiók adottságai még tovább erõsítik az Unió sokszínûségét, szükségessé teszik a tagállamok számára az Unió rugalmas fejlõdési lehetõségeinek számbavételét.

2. Többsebességes Európa perspektívája

A flexibilis, rugalmas fejlõdéssel kapcsolatban az elmúlt 15 évben több koncepció született. Az Unió egységes fejlõdése intézményes formában — még ha elõször az acquis keretein kívül is — a schengeni együttmûködés és a Gazdasági és Pénzügyi Unió létrehozásakor tört meg, és lépett egy olyan pályára, ahol az együttmûködést szorosabbra fûzõ tagállamok nyitva hagyták a lehetõséget a kívül maradó országok számára a késõbbi csatlakozásra. Míg azonban a korábbi megközelítések az Unió egységét célozták megerõsíteni, addig az elmúlt hónapok fejleményei már az Unió válságba sodródására és széttöredezésére „kínálnak alternatívát”.

A többsebességes fejlõdés koncepciója az elmúlt évtizedekben a föde-rális—kormányközi vita megoldási lehetõségeként merült fel. Az integráció mélyítése, azaz a tagállami hatáskörök és szuverenitás további átengedése a — tagállamok és a Közösség által együttesen gyakorolt — közösségi szintre több tagállam Európa politikájának kiinduló pontját képezi.

Az Unió rugalmas fejlõdése tárgykörében több fogalmat használ a szakirodalom, amelyek jelentése egymáshoz közeli:
— többsebességes és kétsebességes fejlõdés,
—„à la carte” Európa,
— változó geometriájú Európa.

Többsebességes és kétsebességes integráció: az Unió tagállamai között a közösségi jog alapelveire épülve, a közös értékek mentén azzal a céllal jönnek létre együttmûködési formák, hogy bizonyos politikák vagy cselekvési tervek végrehajtásán keresztül elõmozdítsák az Unió célkitûzéseinek megvalósítását. A közösségi jogi keretek között beinduló különbözõ nyitott együttmûködésekben az elindításkor nem vesz részt az összes tagállam. A kívül maradók késõbb csatlakozhatnak az együttmûködéshez.

A kétsebességes integráció a többsebességes integrációnak az a formája, amikor több tagállam egyetlen együttmûködésben sem vesz részt az adott politikák terén beinduló kooperációk beindításakor, ezzel szemben néhány ország már a kezdetekkor minden együttmûködésnek részese. Így létrejön a magasabb integrációs fokot elérõ országok köre, és az integrációban ideiglenesen lemaradó országok csoportja úgy, hogy az átjárás a két csoport között nincs kizárva a késõbbi felzárkózás és az Unió egységének erõsítése érdekében.

A „két sebesség” tehát a szakirodalom szerint önmagában nem zárja ki, hogy bármelyik ország bármikor csatlakozzon a magasabb integrációs fokot elérõ országokhoz. Nagy a gyakorlati és politikai kockázata azonban annak, hogy huzamosabb lemaradás esetén, a lemaradók egyre korlátozottabb ráhatással rendelkeznek az integráció jövõbeli alakítására, és elsõsorban alkalmazkodó szerepet kell felvenniük. Ezért a kétsebességes modellt sokan eredendõen fenntartással kezelik.

A la carte Európa: a fogalmat John Major volt brit miniszterelnök vetette fel. A koncepció szerint a tagállamoknak csak néhány, minimális közös uniós cél elérésére indokolt törekedni. A közösen megvalósítandó célokon kívüli területeken a tagállamok sajátos nemzeti érdekei egyedi megoldásokat tesznek szükségessé. Ez a modell-felfogás tehát korlátozza az integráció mélyítését azáltal, hogy csak egy kis számú területen irányozza elõ az együttmûködés szorosabbá tételét, illetve a tagok tetszés szerint, politikai megfontolások alapján választanak, hogy részt vesznek-e az adott intenzívebb együttmûködésben vagy sem („opt-out” lehetõsége).

Változó geometriájú Európa: legfõbb megkülönböztetõ jegye a résztvevõ tagállamok által befogott európai tér, vagyis a koncepció szerint a tagállamok politikánként változó összetételû köre a többi tagállamnál intenzívebb együttmûködést valósít meg. Ebben nem feltétlenül venne részt minden tagállam, illetve lehetõség nyílna részleges együttmûködésre is. Ellentétben a többsebességes integrációs megoldással a koncepció nyíltan felvállalja, hogy az integrációs struktúrán belül olyan különbségek alakulhatnak ki, amelyek a legfejlettebb tagok és a lemaradó országok közötti tartós szétváláshoz vezethetnek, és az Unió egységes fejlõdési perspektívája helyett a két vagy többfelé töredezõ Unió fejlõdési pályáját idézhetik elõ.

A rugalmas fejlõdés három fenti keretére épülve több elképzelés létezik, amelyeknek közös elemük, hogy meghatározott politikákra (ahol az együttmûködés beindítható) és adott tagállami csoportok (amelyek részt vesznek az együttmûködésekben) kijelölésére tesznek kísérletet. Ilyen elképzelés többek között:
— a mag-Európa,
— a koncentrikus körök és
— az élcsoport koncepció.

Mag-Európa: a fogalmat az 1994-ben közzétett Lamers—Schäuble jelentés fejtette ki elsõ alkalommal. Az elképzelés a német állami berendezkedés modelljét javasolta kiterjeszteni az Unióra. A föderális fejlõdési irány mellett vezetõ szerepet kívánt adni a német—francia együttmûködésnek az Unióban. A két országon kívül további néhány tagállam képezte volna az ún. „kemény magot”, amelyek külön intézményi háttér nélkül egyeztették volna fellépésüket azzal a céllal, hogy meghatározzák az Unió kívánatos fejlõdési irányát.

Koncentrikus körök Európája: Eduard Balladur volt francia miniszterelnök vezette be a fogalmat. Az elképzelés szerint az Európai Unió eltérõ integráltsági fokú ország-csoportok közössége.

Élcsoport — „avant-garde”, „pioneer group” — elképzelés: Joschka Fischer a 2000-ben, a Humboldt Egyetemen elmondott beszédében fejtette ki az „európai magot” képezõ államok föderációjának koncepciójára épített élcsoport („avant-garde”) elméletet, amihez Jacques Chirac egy hónappal késõbb csatlakozott („pioneer group”). Az elképzelés szerint az EU csak akkor képes továbblépni, ha a tagállamok azon része, amely elkötelezett az integráció mélyítése iránt, a politikai unió megvalósítását ellenzõ országok nélkül megy tovább, és mélyíti el az együttmûködését új politikák terén. A koncepció abból indul ki, hogy az Unió végsõ céljáról folytatott vitát nem sikerül lezárni, és a kormányközi együttmûködést pártoló tagállamok nélkül célszerû törekedni az Unió külsõ szerepvállalásának és az Unió hatékony mûködésének fokozását erõsítõ politikai unió kialakítása felé.

Románia csatlakozási folyamatában tehát nem látható pontosan, hogy milyen unióhoz fog csatlakozni az ország. Az Unió belsõ fejlõdési pályáját a fent érintett két folyamat, a bõvítés és mélyítés alapvetõen meghatározza. A bõvítés és a mélyítés kölcsönhatása során bekövetkezett változások az Unió szerkezetében, a hatalommegosztás terén az alábbi kérdést vetik fel: megmarad az Unió egységes entitásként, vagy a tagállamok eltérõ jövõképe alapján az Unió széttöredezik, és a többsebességes jellege tovább erõsödik. Az EU alkotmányozó folyamata olyan reformokat kíván elfogadtatni, amelyek megteremtik annak a lehetõségét, hogy az Unió egysége megerõsödjön, és 27 taggal is mûködõképes legyen.

3. Alkotmányozás: Konvent és Kormányközi Konferencia

Az Unió éppen a bõvítés intézményi feltételeit megteremtõ Nizzai Szerzõdéshez csatolt az „Európai Unió jövõje” címet viselõ nyilatkozatban jelölte meg a belsõ reformok fõ irányait és szempontjait. A célokat a tagállamok egy évvel késõbb, 2001-ben megerõsítették az ún. Laekeni Nyilatkozatban, amelyben egyben rendelkeztek arról is, hogy az Unió átfogó reformja kidolgozását az Európai Konventre bízzák.

Az Európai Unió jövõjérõl szóló nyilatkozatban felsorolt célkitûzések az Európai Unió és a tagállamok hatásköreinek pontosabb elhatárolását, a nemzeti parlamentek fokozottabb integrációs szerepvállalását és a szerzõdések egyszerûsítését célozták meg.

A reformintézkedések elsõsorban az Unió hatékony mûködését és versenyképességének fokozását hivatottak elõsegíteni. A nizzai célok megvalósítása mellett szükségessé vált az EU intézményrendszerének átalakítása is. Az intézményrendszer reformját úgy kell véghezvinni, hogy az Európai Unió hatékonyan mûködjön akár 27 vagy még több taggal is.

Az Európai Konvent 2002. február 28-án kezdte meg tevékenységét Brüsszelben. Az EU „alkotmányozó nemzetgyûlése” tizenöt hónapos tevékenysége eredményeképpen egy ambiciózus mûvet, az EU elsõdleges jogforrásait egyesítõ, illetve azt részben módosító Alkotmányos Szerzõdés tervezetet tett le az EU állam- és kormányfõinek az asztalára 2003 júniusában. A tervezetet a közösségi jog rendelkezései alapján a 2003. október 4-tõl 2004. június 18-ig mûködõ Kormányközi Konferencia tárgyalta. Az Európai Unió tagállamainak állam- és kormányfõi a Kormányközi Konferenciát lezáró 2004. június 18-i Európai Tanács ülésén elvi megállapodásra jutottak az Alkotmányos Szerzõdés szövegérõl.

Az európai modell jövõje, Európa értékei

Az Európai Konvent és ezt követõen a Kormányközi Konferencia megerõsítette, hogy az európai szociális modell vívmányainak és sajátosságainak fenntartása alapvetõ cél, amelyre a lisszaboni folyamat is épít: eszerint az Unió úgy kíván a világ legversenyképesebb gazdaságává válni 2010-re, hogy közben nem alakítja át radikálisan a szociális jóléti intézményrendszerét, nem szünteti meg minden esetben az állami monopóliumokat a közszolgáltatások területén, és nem eszközöl egyéb változtatásokat az európai jóléti modellben. A versenyképesség fokozását Európa továbbra is a hosszú távú társadalmi, gazdasági és környezeti tényezõk figyelembevételével, a fenntartható fejlõdés jegyében látja megvalósíthatónak.

Az Alkotmányos Szerzõdés 2. cikke szerint az Unió értékei, amelyek minden korábbinál bõvebben vannak megjelölve, az alábbiakat foglalják magukban: az emberi méltóság, a szabadság, a demokrácia, a jogállamiság, az emberi jogok tiszteletben tartása — ideértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait —, a pluralizmus, a diszkrimináció-mentesség, a tolerancia, az igazságosság, a szolidaritás, valamint a nõk és férfiak közötti egyenlõség.

Az Unió célkitûzéseként a béke, az unió értékeinek védelme és a népek jólétének elõmozdítása mellett továbbra is alapvetõ a versenytorzulástól mentes egységes piac elérése, mely mellett a szabadság, biztonság és igazságosság térsége kap hangsúlyt. Megjelenik továbbá a fenntartható fejlõdés elérésének célja, annak szociális és környezetvédelmi szempontjaival. A szociális piacgazdaság, szociális igazságosság, a kohézió, a tagállamok közötti szolidaritás, a kulturális és nyelvi sokszínûség, a külkapcsolatokban érvényesítendõ fõ elvek az alapvetõ célok további elemét képezik.

Kisebbségi jogok, mint az Európai Unió értékeinek európai szintû védelme

Magyarország az alkotmányozó folyamat során nagy hangsúlyt fektetett a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok Alkotmányos Szerzõdésben történõ megfelelõ megjelenítésére mind a Konvent, mind a Kormányközi Konferencia során. A magyar kormány négy prioritásának egyik legfontosabb eleme a Kormányközi Konferencián a kisebbségi jogok megjelenítése Európa alkotmányában.

A nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak tiszteletben tartását mint európai értéket a Konvent során több konventtag javasolta megfelelõ módon kifejezésre juttatni az Alkotmányos Szerzõdés tervezetében. Ezen beadványokat és ez irányú módosító javaslatokat döntõen, de nem kizárólag a Konvent magyar résztvevõi kezdeményezték.¹ Tény azonban, hogy egy ilyen irányú, a koppenhágai politikai kritériumokra épülõ javaslatot 12 konventtag jegyzett, köztük az EU vezetõ államainak küldöttei is, így francia, ill. német delegáltak.² A Konvent során a magyar fellépés nem vezetett sikerre, azonban elõkészítette a magyar kormány fellépését a Kormányközi Konferencia során, ahol sikerült elfogadtatni Magyarország igényét.

Magyarország 2003. október 13-án levelében kérte kisebbségi jogi javaslata napirendre tûzését az olasz elnökségtõl, és egyidejûleg megküldte az Országgyûlés Európai Uniós Nagybizottsága 2003. október 8-i ülésén konszenzussal elfogadott konkrét szöveges javaslatot, amely az unió értékei között irányozza elõ a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok megjelenítését.

A magyar kormány a kisebbségi jogi javaslat vonatkozásában nem talált szövetségesre a Kormányközi Konferencia nyitó ülésén. A magyar felvetést október elején még egyetlen tagállam vagy csatlakozó ország sem támogatta. A 2003. október 27-i miniszteri forduló jelentette a fordulópontot, ekkor Ausztria és Olaszország nyíltan a javaslat mellé állt. Erre még több résztvevõ fenntartásokat fogalmazott meg. Magyarország felvetését nyilvánosan Lettország és Szlovákia ellenezte a Kormányközi Konferencia kezdeti szakaszában. Románia a magyar javaslatot a 2003. november 20—21-i szakértõi ülésen nyilvánosan megtámogatta azzal a kéréssel, hogy a szövegben egyértelmû legyen, hogy a kisebbségekhez tartozó személyek jogairól és nem kollektív jogokról van szó. November folyamán további országok jelezték támogatásukat, és az olasz elnökségnek sikerült egy olyan kompromisszumos szövegjavaslattal elõállni, amelyet a magyar javaslatot korábban fenntartással kezelõ tagállamok is elfogadhatónak tartottak. A 2003. november végi miniszteri „konklávéra” terjesztett kompromisszumos csomagjavaslatban az elnökség két ponton változtatott a magyar javaslaton: egyrészt kizárta a jogok kollektív értelmezésének a lehetõségét — kisebbségi jogok helyett a kisebbségekhez tartozó személyek jogait jelölte meg —, másrészt eltörölte a magyar javaslatban szereplõ nemzeti és etnikai jelzõt, kizárólag a kisebbségi jogok formulájára szûkítve a javaslatot.

A kisebbségi jog terén elért eredmény fontos elõrelépésnek tekinthetõ. Az Unió Szerzõdése elsõ alkalommal jeleníti meg a kisebbségek jogait, ami az uniós szintû kisebbségvédelem alappillérét jelentheti.

Az Unió külsõ szerepvállalása

Az Unió értékeinek védelme külön célkitûzésként jelenik meg az Alkotmányos Szerzõdésben. Közös értékeinket a leghatékonyabban úgy tudjuk védeni, ha közös hangon beszélünk. Amennyiben külpolitikai kérdésekben 25 különbözõ véleményt képviselünk, sokkal kisebb ráhatást tudunk elérni, mintha egy szóvivõt választunk, aki a közös európai álláspontot képviseli.

Az Unió nemzetközi szerepvállalásának erõsítéséhez el kell érni, hogy a tagállamok szuverenitásuk további területeit ruházzák át a nemzetek feletti közösségi szintre minden olyan esetben, amikor az együttes fellépés hatékonyabbnak bizonyul. Az új globális kihívások idõszakában, amikor számos probléma érint több országot egy idõben, ha eltérõ intenzitással, a válaszok megfogalmazását és a megoldásokat közösen kell megtalálni. Mindez Európa fokozottabb politikai egységesülési folyamatát vetíti elõre. Ahhoz, hogy Európa versenyben tudjon maradni a világ más hatalmi központjaival, elkerülhetetlen tehát, hogy egyre egységesebben lépjen fel a nemzetközi színtéren.

Az alkotmányozás során a tagállamok megállapodtak, hogy létrehozzák az uniós külügyminiszter posztját, felállítják az európai külügyi szolgálatot, és átláthatóbbá, közérthetõbbé teszik az Unió külsõ képviseletét. Több tagállam szerette volna elérni a Kormányközi Konferencia során, hogy a külés biztonságpolitika terén is térjenek át a tagállamok az egyhangú szavazásról — amely során bármely tagállam megakadályozhatja a döntés elfogadását — a többségi szavazásra. Ez a törekvés elsõsorban az Egyesült Királyság fellépése eredményeképpen meghiúsult. Az egységesülõ külpolitika felé nehéz az egyhangú szavazás fenntartásával jelentõs lépéseket megtenni. A vita mögött a kulturális különbözõségeken túl a tagállamoknak a világ egyes régióihoz fûzõdõ különleges viszonyrendszerei húzódnak meg.

Intézményi és döntéshozatali reform

A Kormányközi Konferencia legérzékenyebb kérdésköre az unió intézményi és döntéshozatali reformja volt, melynek fõ elemei: a minõsített többségi szavazás meghatározása; a Bizottság összetétele; képviselõi helyek az Európai Parlamentben; az Unió külügyminiszterének szerepe és hatáskörei; az Európai Tanács elnöklése és székhelye, a tanácsi formációk száma és a tanácsi elnöklés rendje. Az alábbiakban a reformok legfontosabb eleme, a minõsített többségi szavazás meghatározásának kérdése kerül kifejtésre.

Az új szavazati rend érinti a tagállamok közötti, a tagállamok és az Unió közötti, illetve az Unió közös intézményei közötti viszonyrendszert. A reform fõ szempontja az Unió mûködõképességének biztosítása volt. Az új szavazati rend végleges formája tehát meghatározza, hogy az egyes tagállamok mekkora beleszólással rendelkeznek a közös uniós ügyekbe, ami a tagállami érdekérvényesítés alapköve. Ebbõl kifolyólag az új szavazati rend a Tanácsban komoly érdekeket érint: megváltoztatja a tagállamok közötti hatalmi rendszert. A jelentõsége a relatív, a tagállamok egymáshoz viszonyított súlyában ragadható meg.

Az Alkotmányos Szerzõdés szerint az új szabály alapján a minõsített többségi szavazás (QMV) körébe tartozó kérdésekben a határozatok elfogadásához a tagállamok legalább 55 százalékának a támogatására van szükség, további feltétel, hogy a határozatot elfogadó országok képviseljék az Unió népességének legalább 65 százalékát.

A QMV jelenleg hatályos meghatározásának kérdését a Nizzai Szerzõdés vonatkozó jegyzõkönyve, amely 2004. november 1-én lép hatályba, illetve a 2004. október 31-ig tartó idõszakban a Csatlakozási Szerzõdés rendezi Magyarország és a többi új tagállam részére.⁴

A nizzai bonyolult ún. „súlyozott” szavazati rendszer a kis és közepes méretû tagállamok számára elõnyös, mivel a szavazatok 27 százalékával — akár lakosságszámuk 18 százalékával — blokkolhatnak döntéseket. Fontos körülmény, hogy a 2004. május 1-i bõvítés következtében felbillent a kis és közepes, valamint a nagy tagállamok közötti számbeli egyensúly, amely az alapító hat ország között fennállt (3 nagy — 3 kis és közepes ország), és az 1995-ös bõvítésig fennmaradt. A május 1-i kibõvítést követõen az Uniót 6 nagy ország és 19 kis és közepes állam alkotja. A kis és közepes országokat elõnyben részesítõ „súlyozási” rendszer fenntartásával csökken a nagy országok csoportként való befolyása az unió döntéshozatalára.

A legfontosabb különbséget a nizzai szavazati rend és a kettõs többség rendszere között az jelenti, hogy az új rendszerben a kis és közepes országok blokkolási lehetõségei jelentõsen szûkülnek, miközben a nagy tagállamok blokkoló ereje megerõsödik.

A Kormányközi Konferencia során a vita elõször a nizzai szavazati rendszer feladásáról folyt, ezt követõen a 2003. decemberi sikertelen brüsszeli Európai Tanács után, az ír elnökség idõszaka alatt a Konvent által rögzített tagállami és népességi arányszámok módosításáról szólt.

A Konvent tervezete szerint — amely a tagállami arányt 50 százalékban, a népességi arányt 60 százalékban határozta meg — csak a négy nagy tagállam (Németország, Egyesült Királyság, Franciaország, Olaszország) képes három országból álló blokkoló — a döntéseket megakadályozni képes — csoportot képezni. A népességi mutató emelése a nagy tagállamok és Spanyolország, Lengyelország érdekhelyzetét javítja, és a közepes országok döntéshozatali súlyát csökkenti. A tagállami mutató emelése ellentétes irányban a kis és közepes országok érdekhelyzetét érinti kedvezõbben. A Kormányközi Konferencia tárgyalásai során Spanyolország kérte, hogy a népességi küszöböt 66,66 százalékban határozza meg az Alkotmányos Szerzõdés. Ez Románia számára elõnyös helyzetet teremthetett volna, mivel Románia képessé válhat Németországgal és Franciaországgal együtt megakadályozni a számára kedvezõtlen döntések elfogadását, és ezáltal a saját érdekeinek megfelelõen befolyásolni a döntéshozatalt. Azonban a Kormányközi Konferencia során a kétharmados aránynál alacsonyabb küszöb megállapítása mellett kiegészítõ feltételként rögzítették azt is, hogy legalább négy tagállam szükséges a döntések megakadályozásához.

A rendkívül kényes kérdéssel kapcsolatos fellépése meghatározása során Magyarország két szempontot vett figyelembe: 1. A kis és közepes országok játsszanak érdemi szerepet az Unió döntéshozatalában a tagállamok egyenjogúságának elve alapján. 2. Az Unió intézmény- és döntéshozatali rendszere a lehetõ leghatékonyabb legyen (a döntések könnyen megszülethessenek). Ennek alapján Magyarország álláspontja az volt, hogy a két kritériumot azonos szinten határozzák meg.

Záró gondolatok

A vitaindító Gerhard Schröder német kancellár szavait idézi, miszerint az Európai Unió mûködõképességét csak az európai alkotmány elfogadása biztosíthatja, az integráció továbbépítésében viszont a többsebességes unió a célszerû módszer.

Összességében megállapítható, hogy az intézményi csomag a maga egészében kellõ egyensúlyt biztosít egyfelõl a kormányközi és a közösségi módszer alkalmazása, másfelõl a kis és közepes, illetve a nagy tagállamok közötti érdekérvényesítés terén ahhoz, hogy a kibõvített Európai Unió a tagállamok egyenjogúsága és a hatékonyság kritériuma alapján a jövõben a közösségi politikák tényleges végrehajtására és továbbfejlesztésére összpontosíthasson.

Az elfogadott Alkotmányos Szerzõdés olyan egyensúlyt hoz létre, melynek révén elkerülhetõ a többsebességes fejlõdésbõl következõ széttöredezés, ugyanakkor számítani kell arra, hogy a rugalmas integráció keretében jelenleg mûködõ euro-övezet, illetve a schengeni együttmûködésen kívül több területen is létrejöhet megerõsített együttmûködés, és így megerõsödhet az Unió többsebességes jellege.

A „finalitás-vita” megoldatlansága miatt, ami a tagállamok túlságosan eltérõ jövõképébõl adódik, az Unió egységes fejlõdése megtorpanhat. A „kétsebességes” EU-ban nem várt dezintegrációs folyamatok is elindulhatnak, és létrejöhet egy ún. „állandósult bõvítési folyamat”, amelyben az új tagállamoknak — köztük Magyarországnak és a jövõben Romániának is — folyamatosan a csatlakozási folyamatban tapasztalt adaptációs kényszer alapján, csak korlátozott kezdeményezési lehetõséggel rendelkezve uniós tagként is elsõsorban alkalmazkodniuk kellene a „mag” részét képezõ tagállamokhoz. Erre már a magyar tagság elsõ éveiben is látunk példát: az új tagállamok május 1. után az euro-zóna, illetve a Schengen térség elõszobájában várakoznak több évig.

Budapest
Lezárva: 2004. június 29.

Irodalom

A Konvent teljes dokumentációja elérhetõ: http://european-convention.eu.int

A Kormányközi Konferencia honlapja: http://ue.eu.int/igc/doc_register.asp?lang=EN
A magyar konventtagok és mások közösen jegyzett módosító indítványa a kisebbségi jogok védelme tárgyában, Article I-2: http://european-convention.eu.int/docs/treaty/ pdf/2/2_Art I 2 BalázsEN.pdf
Az Európai Konvent magyar résztvevõinek beadványai és módosító javaslatai, http://www.kum.hu/eu/konvent.pdf
Az ír elnökség kompromisszumos módosító indítványai: CIG 78/2004
Amato G., Crespo B., Barnier M., Bildt C., Brok E., Bruton J., Butler M., Durieux J., Ellemann-Jensen U., Krenzler H-G., Rhein E., de Schoutheete, Serra E.: Salvaging the Wreckage of European Constitution: Political Options for 2004. Friends of Europe, Brüsszel, 2004. április.
Balázs Péter: Article 2: http://european-convention.eu.int/docs/treaty/pdf/2/Art 2 Balázs.pdf
CDU-CSU Fraktion des Deutschen Bundestages: Überlegungen zur europäischen Politik, 1994. szeptember 1.
Dehousse F., Coussens W., Grevi G.: Integrating Europe, Multiple Speeds — One Direction?, European Policy Centre, Brüsszel, 2004. április.
Duff A.: What Happened in Brussels? Centre for European Policy Studies, 2003. december 16.
Egyéni magyar módosító javaslatok és beadványok az ASZ szövegtervezetéhez a nemzeti kisebbségi jogok védelme tárgykörében
Ehlermann C.-D.: Increased differentiation or stronger uniformity? EIU Working Paper RSC no. 95/21.
Európai Alkotmány, Szerzõdés egy európai alkotmány létrehozásáról — tervezet. Európai Füzetek, 2003. http://www.stratek.hu/images/pdf/EUF00_Kulonszam2.pdf
Fazekas Judit: A hatáskörmegosztás és a döntéshozatal kérdései az Európai Unió alkotmányos szerzõdésének tervezetében. Európai Tükör, 2003. 7. sz., 9—20.
Gordos Árpád — Ódor Bálint: Az Európai Konvent és Magyarország helye az integrációban. Európai Tükör, 2003. 3. sz. 35—58.
Gordos Árpád — Ódor Bálint: Konvent után. Konferencia elõadás. Európai Tükör, 2003. 6. sz. 3—16.
Gordos Árpád — Ódor Bálint: Az EU alkotmányozási folyamata magyar szemszögbõl a Kormányközi Konferencia alapszakasza után. Európai Jog, 2004. 1. sz.
Szájer József: „Unity in diversity — Proposal for the representation of national and ethnic minorities in the institutional system of the European Union Committee of National and Ethnic Minorities (CONEM)”/ „Egység a különbözõségben — Javaslat a nemzeti és etnikai kisebbségek képviseletére vonatkozóan az Európai Unió intézményi rendszerében (Nemzeti és Etnikai Kisebbségek Bizottsága)”, 2003. február 26. CONV 580/03, http://register.consilium.eu.int/pdf/en/03/cv00/cv00580en03.pdf
Vastagh Pál: Európai Alkotmány — európai szociális modell. Európai Tükör, 2003. 7. sz. 3—8.
Vastagh Pál: Article 3: http://european-convention.eu.int/docs/treaty/pdf/3/Art3 Vastagh.pdf

Jegyzetek

¹ Egyéni magyar módosító javaslatok és beadványok az ASZ szövegtervezetéhez a nemzeti kisebbségi jogok védelme tárgykörében: Balázs Péter: Article 2: http://european-convention.eu.int/docs/treaty/pdf/2/Art 2 Balázs.pdf; Szájer József: „Unity in diversity — Proposal for the representation of national and ethnic minorities in the institutional system of the European Union Committee of National and Ethnic Minorities (CONEM)”/ „Egység a különbözõségben — Javaslat a nemzeti és etnikai kisebbségek képviseletére vonatkozóan az Európai Unió intézményi rendszerében (Nemzeti és Etnikai Kisebbségek Bizottsága)”, 2003. február 26. CONV 580/03, ttp://register.consilium.eu.int/pdf/en/ 03/cv00/cv00580en03.pdf; Vastagh Pál: Article 3: http://european-convention.eu.int/ docs/treaty/pdf/3/Art3Vastagh.pdf; Balázs, Szájer, MacCormick, Eckstein-Kovács, Szent-Iványi konvent tagok és póttagok közös beadványa „Respect for minorities and the European constitutional structure”/„Az európai alkotmányos berendezkedés és a kisebbségek védelme”, 2003. március 25. CONV 639/03; http://register.consilium.eu.int/ pdf/en/03/cv00/cv00639en03.pdf
² A magyar konventtagok és mások közösen jegyzett módosító indítványa a kisebbségi jogok védelme tárgyában, Article I-2: http://european-convention.eu.int/docs/ treaty/pdf/2/2_Art I 2 Balázs EN.pdf
³ CIG 81/04
⁴ Románia döntéshozatali súlyát szintén a Nizzai Szerzõdés jegyzõkönyve foglalja magában.