A kormány jogalkotásának általános keretei

A tárgyi jogot két csoportra oszthatjuk: törvényre és normatív közigazgatási aktusra. A törvény végrehajtására szolgáló közigazgatási aktusoknak csak egyik típusa számít jognak: a normatív közigazgatási aktus. Az egyedi közigazgatási aktus csak jogalkalmazás. Mivel a kontinentális rendszerekben nincs bírói jogalkotás, a jog két típusának a természete a következõ:

a) a törvény formálisan a Parlament normatív aktusa, a képviseleti elv alapján a legfontosabb jogszabályi forma;
b) a normatív közigazgatási aktus formálisan a végrehajtó hatalom hatóságainak aktusa, amely a törvénynek alárendelt, a törvény végrehajtására szolgál.

A valóság azonban nem ennyire egyszerû. Például:

a) Hogyan ítéljük meg az egyedi jellegû ügyrõl szóló törvényt?
b) Hogyan ítéljük meg a törvényerejû közigazgatási aktust?

Nem is olyan ritkák az egyedi esetre vonatkozó törvények. Rousseau szerint a közakarat nem vonatkozhat egyéni esetre; olyan tevékenység, amely az egyénekre vonatkozik, nem tartozhat a törvényhozó hatalom hatáskörébe. A fõhatalom egyedi tárgyra vonatkozó rendelkezése nem törvény többé, hanem csak rendelet, és nem fõhatalmi, hanem csak hatósági intéz-kedés.⁹ Ennek ellenére például a romániai gyakorlatban többször is visszaköszön az egyedi jellegû kérdést szabályozó törvény.

A törvényerejû közigazgatási aktus pedig kettõs természetû: egyszerre törvény és közigazgatási aktus.

Az elsõdleges jogalkotás terén — elsõsorban az európai alkotmányjogi berendezkedéseket véve alapul — a következõ általános tipológiát lehet felállítani:

a) A jogalkotó hatalom a parlament monopóliuma. Ebben a rendszerben minden társadalmi viszony elsõdleges szabályozása parlamenti hatáskör és törvényi tárgykör.¹⁰ Tiszta formájában történelmileg meghaladott módszer, a társadalmi viszonyok összetettsége és a modern társadalmak szabályozási szükséglete, emellett a technikai jellegû szabályokra vonatkozó kollektív igény kizárja a parlament elsõdleges jogszabályalkotási monopóliumát.

A parlament jogalkotási monopóliuma két változatban képzelhetõ el: a jogalkotás teljes parlamenti monopóliuma, valamint a realistább megközelítés, amely szerint a kormánynak a törvény végrehajtására jogában áll rendeletet kibocsátani, azaz legalább másodlagos jogalkotó szerepei vannak a végrehajtó hatalomnak is. A másodlagos jogalkotó szerep egyébként a következõ pontokban tárgyalt megoldásokat is kíséri.

b) A jogalkotó hatalom hierarchikus megosztása. A kormánynak elismert elsõdleges szabályozási hatásköre van, viszont az így elfogadott normatív aktusok a jogszabályi hierarchiában a törvény alatt helyezkednek el, a törvénnyel nem ellenkezhetnek, a törvények számára pedig fent vannak tartva a legfontosabb társadalmi viszonyok.

c) A jogalkotó hatalom elkülönítésének rendszere. A parlamentnek és a kormánynak is saját, elkülönült és a másik hatósággal szemben érvényesíthetõ szabályozási hatásköre van.¹¹

d) A törvényhozó hatalom egyensúlytalan megosztása. Az alkotmányos feltételek között a kormány is elfogadhat törvényerejû jogszabályokat, de a fõ törvényalkotó a parlament.

Meg kell jegyezni, hogy a végrehajtó hatalom másodlagos, törvényhez kötött jogalkotása is új tartalmat nyert az utóbbi évtizedekben. A kormány mellett a szakigazgatás szintén jelentõs jogalkotó, és megjelentek a kormánynak alárendelt vagy akár a kormánytól független, parlamenti felügyelet alatt mûködõ, de jellegükben a végrehajtó hatalomhoz tartozó szabályozó közigazgatási hatóságok.

Magyarország szabályozási megoldása a második, Romániáé a negyedik csoportba sorolható.

A kormány jogalkotása Magyarországon

Magyarországon a hatályos alkotmány szerint a kormánynak négy lehetõsége van jogszabály kibocsátására. Ezek a következõk: az önálló rendeletalkotási jog, az átruházott rendeletalkotási jog, a vészhelyzetben és a megelõzõ védelmi helyzetben való rendeletalkotás, illetve a kormányhatározat elfogadása.

A kormány elsõdleges jogalkotó hatáskörrel rendelkezik, mert jogában áll saját feladatkörében rendeleteket kibocsátani. Ezt szokták iure proprio rendeletnek nevezni. Ez eredeti, az alaptörvényen alapuló szabályozási hatáskör, a rendeletet a kormány megalapozó törvényi szabályozás¹² nélkül alkothatja meg. Az alaptörvény nagyvonalúan rögzíti a kormány feladatkörét, ezért a kormány által saját hatáskörben kibocsátható rendeletek a társadalmi viszonyok rendkívül széles körét szabályozhatják.

A kormány rendelete nem lehet törvénnyel ellentétes, ezért a iure proprio rendelet a jogforrási hierarchiában alá van rendelve a törvénynek. Ebbõl kifolyólag itt az elsõdleges jogalkotás hierarchikus megosztásának az esete áll fenn. A kormány rendelete a rendelet többi típusához (például a kormány tagjainak rendeletéhez) képest — a közigazgatási hierarchia elvének megfelelõen — magasabb rangú, amely a rendeletalkotási hierarchiában tükrözõdik vissza.

A rendszerváltás elõtt a iure proprio rendeletek meghatározó jelentõségûek voltak a jogforrási rendszerben, ugyanis az Országgyûlés alig tartott üléseket, az évente elfogadott törvények száma nagyon alacsony volt. Így a kormány saját feladatkörében gyakorlatilag parlamenti korlátok nélkül szabályozhatott, ugyanis a rendeleteknek nem volt amibe ütközniük.¹³ Ez a helyzet a rendszerváltás során változott: elõször a jogalkotási törvény kizárólagos törvényhozási tárgyköröket határozott meg (társadalmi rend, gazdasági rend, állampolgárok jogai). Gyakorlatilag így megszüntette azt a lehetõséget, hogy ezeken a területeken a kormány rendeleti úton fogadjon el szabályozást. A kizárólagos törvényhozási tárgyköröket az 1989. évi XXXI. törvény — amely az alkotmányt módosította — sokkal részletesebben bevezette az alaptörvénybe. Így az alkotmány tartalmazza a kizárólagos törvényhozási tárgyköröket.

A jelenlegi helyzet alapján olyan vélemény is létezik, amely szerint a helyzet most megfordult: a rendszerváltás során az Országgyûlés hatáskörét kellett védeni a kormány rendeletalkotásától, ma viszont a kormány iure proprio rendeletalkotását kellene megvédeni az Országgyûlés által végzett dinamikus törvényalkotói munkával szemben. Már említettem, hogy a rendszerváltás vívmánya, hogy az alkotmány meghatározza a kizárólagos törvényhozási tárgyköröket, legyen szó kétharmados vagy egyszerû többséggel elfogadható törvényekrõl. Ezeken a területeken rendelet nem alkotható, sem saját hatáskörre való hivatkozással, sem felhatalmazás alapján. A törvényhozási tárgykörök alaptörvényi felsorolása nem korlátozó jellegû, az Országgyûlés az ezeken kívül esõ területeken is törvénnyel szabályozhat. Ebbõl Sári János azt a következtetést vonta le, hogy „ellentétben a francia alkotmánnyal, amely a végrehajtó hatalom hatáskörét a törvényhozás oldaláról is átjárhatatlanná teszi, a magyar alkotmánynak a Kormány — szabályozó — hatáskörét megállapító rendelkezései az Országgyûlésre nézve nem korlátozó jelentõségûek: az Országgyûlés hatásköre a Kormány irányában nyitott. A mai magyar szabályozás logikájából az elõzõeken túl még az is következik, hogy — a jogforrási hierarchia elvének megfelelõen — az egyszer már törvényben szabályozott viszonyoknak a jövõben is törvényhozási útra kell tartozniuk. A dinamikus törvényalkotói munka révén tehát az Országgyûlés egyre nagyobb területet hódít el a Kormány lehetséges feladat-körébõl”.¹⁴ „A Kormány eredeti... jogalkotó hatáskörét azonban semmi sem védi meg az Országgyûléstõl, ezt a hatáskört az Országgyûlés a törvényalkotás tényleges menetében bármikor elvonhatja... Ezen a logikai vonalon haladva el lehet jutni arra a következtetésre is, hogy a gyakorlatban a Kormány eredeti jogalkotó hatásköre külön alkotmánymódosítás nélkül is megszûn-het”.¹⁵ Sári János gondolatait Schmidt Péter továbbvitte, és szerintem, kis túlzással, azt a következtetést vonta le, hogy a kormánynak nincs elsõdleges szabályozási hatásköre, mert „a jog világában a hatáskör a jog eszközeivel védett döntési lehetõség. A jogilag nem védett döntési jog nem hatáskör”.¹⁶

A helyzet viszont ennél bonyolultabb:

a) egyfelõl a Sári által jelzett iránnyal ellentétes hatással bír, hogy a kormány hatásköre törvényi úton bõvíthetõ, következésképpen tágul az önálló rendeletalkotási hatáskör is;
b) másfelõl a törvényi szabályozás léte nem zárja ki a rendeleti úton történõ szabályozást, mert a törvény keretei között, kifejezett felhatalmazás hiányában is alkotható rendelet, a részletesebb szabályozás érdekében, amennyiben a kormány hatáskörébe besorolható a szóban forgó társadalmi viszonyok szabályozása.

Ehhez a kérdéshez kötõdik a következõ de lege ferenda javaslat is, amely szerintem vitatható és vitatandó. A javaslat az elsõdleges jogalkotás tipológiája szerint Magyarországot a második csoportból a harmadik csoportba „juttatná”.¹⁷

„Javaslatunk szerint az alkotmány úgy tartalmazza a jövõben a kizárólagos törvényalkotási tárgyköröket, hogy e tárgykörökön kívül a Kormányt illeti a szabályozás joga. A Kormány a törvényalkotási hatáskörbe nem tartozó, hatályban levõ törvényeket hatályon kívül helyezheti, módosíthatja, esetleg az Országgyûlés utólagos jóváhagyása mellett.”¹⁸ Ez az elsõdleges szabályozási hatalom megosztását eredményezné az Országgyûlés és a kormány között, ami nem szükségszerûen rossz. Viszont korlátozza az Országgyûlést, teljesen elvonja tõle fontos társadalmi viszonyokba való beleszólás jogát. Megszünteti a törvény és a rendelet közötti hierarchikus viszonyt, ugyanis teljesen elkülöníti a szabályozási területüket. A kormány kapja meg az általános jogalkotói szerepet, ebbe a parlamentnek sem beleszólása, sem ellenõrzési lehetõsége nem lenne, ugyanis az alaptörvény taxatív módon felsorolná a kizárólagos törvényhozási tárgyköröket, és az összes többi társadalmi viszony elsõdleges szabályozása a Kormány hatáskörébe kerülne. Ez a korlátozás, fõként, ha figyelembe vesszük, hogy ugyanazon javaslat szerzõi a kétkamarás parlament és más parlamentet megszorító eljárások bevezetését is szorgalmazzák, megkérdõjelezhetõ. A törvény és a rendelet egymáshoz való viszonyának megváltoztatása kihatással van az Országgyûlés és a kormány egymás közötti viszonyára. „A jogállamiság meghatározó jelentõségû ismérve a törvények útján történõ kormányzás.”¹⁹ „Meghatározott kérdések szabályozásának a parlament hatáskörébõl a kormány hatáskörébe való utalása... azzal jár, hogy a politikai ellenzék befolyása és a nyilvánosság szerepe ezeken a pontokon csökken.”²⁰

Az alaptörvény a iure proprio rendeletekkel kapcsolatban tartalmaz még egy korlátozást. Azokban az esetekben, amikor a Kormány megbízatása megszûnik, az új Kormány megalakulásáig a Kormány hivatalban marad, és gyakorolja mindazokat a jogokat, amelyek a Kormányt megilletik; viszont nem köthet nemzetközi szerzõdést, és rendeletet csak a törvény kifejezett felhatalmazása alapján, halaszthatatlan esetben alkothat.²¹ Következésképpen az ügyvezetõ kormány nem fogadhat el iure proprio rendeletet.

A második lehetõség a törvény felhatalmazása alapján elfogadott rendelet, amikor a kormány másodlagos jogalkotó hatáskört gyakorol. Ez a iure delegato rendelet.

Az alkotmány szerint a kormány ellátja mindazokat a feladatokat, amelyeket a törvény a hatáskörébe utal. Következésképpen a törvény által megállapított feladatkörök gyakorlására, a törvény végrehajtására a kormány rendeletet fogadhat el anélkül, hogy a törvény kötelezõ módon tartalmazna felhatalmazó normát. A kizárólagos törvényhozási tárgykörben megalkotott törvény adhat felhatalmazást a végrehajtására, következésképpen: ezeken a területeken a kormány rendelkezhet másodlagos jogalkotó hatáskörrel.

A másodlagos szabályozó hatáskör tekintetében azon alaptörvényi rendelkezés, amely szerint a kormány biztosítja a törvények végrehajtását,²² nem jelent általános rendeletalkotási felhatalmazást, viszont a rendeletalkotás szükségessége indokolja ilyen szabály elfogadását, a törvény kifejezett felhatalmazási rendelkezésének a hiányában is.

A harmadik lehetõség a veszélyhelyzethez és a megelõzõ védelmi helyzethez köthetõ. A Kormány, az Országgyûlés felhatalmazása alapján, egyes törvények rendelkezéseitõl eltérõ rendeleteket és intézkedéseket hozhat. A veszélyhelyzetben és a megelõzõ védelmi helyzetben alkalmazható szabályokról szóló törvény elfogadásához a jelenlévõ országgyûlési képviselõk kétharmadának a szavazata szükséges.

A negyedik lehetõség a határozat elfogadása. A határozat az állami irányítás egyéb jogi eszközei közé sorolható, vagyis tulajdonképpen nem jogszabály; a kormány határozatban szabályozza az általa irányított szervek feladatait, a saját mûködésüket, és állapítja meg a feladatkörébe tartozó terveket. Tehát a határozatnak lehet normatív tartalma.

A jogalkotás alkotmányos és törvényi szabályozásának módosítása során a rendeleti jogalkotás pontos szabályozása szükséges.

A kormány jogalkotása Romániában

a. A rendeletalkotás

A kormányzati jogalkotás gyakorlata Romániában az alkotmányos rendszer egyik meghatározó, aktuális problémája, a rendszerváltást követõ alkotmányos jogállam kiépítésének egyik alapkérdése.

Az 1991. évi román Alkotmány szerint a kormány határozatokat és rendeleteket alkot,²³ amelyeket — elfogadásuk után — a miniszterelnök aláír, és az alkalmazásukra kötelezett miniszterek ellenjegyeznek. Ezeket az aktusokat Románia Hivatalos Közlönyében közzé kell tenni. A közzététel elmulasztása a határozat vagy a rendelet semmisségét eredményezi,²⁴ pontosabban: a szankció a „nemlétezés”, a hivatalos lapban közzé nem tett határozatok és rendeletek „nemlétezõnek” számítanak. Ez alól a katonai jellegû határozatok képeznek kivételt, amelyeket nem tesznek közzé a hivatalos lapban, hanem csak az érdekelt intézményekkel közölnek. Ha viszont a rendelet szabályozási tárgya nem katonai jellegû, a közzétételi kötelezettség fennáll.

A határozatok a törvények végrehajtására szolgálnak, míg a rendeletek sajátos normatív, törvényi erõvel rendelkezõ közigazgatási aktusok, amelyeket a kormány az úgynevezett törvényhozási felhatalmazás („delegáció”) alapján fogadhat el. A továbbiakban elõször a törvényerejû kormányrendeleteket, majd a kormányhatározatokat vizsgálom.

Románia 1991-ben elfogadott és 2003-ban átalakított²⁵ szabályozási megoldása az elõbb tárgyalt tipológia szerint a negyedik pontba sorolható. Az alkotmány kimondja, hogy Romániában a parlament az egyetlen törvényhozó hatóság.²⁶ A fõszabály alól azonban az alkotmány kivételt is megállapít, ugyanis a kormánynak — az alaptörvény szerint — két lehetõsége van törvényerejû kormányrendelet²⁷ elfogadására:

a) elõzetes parlamenti felhatalmazás alapján;

b) közvetlen alkotmányos felhatalmazás alapján, meghatározott feltételek teljesülése esetén.

Az elõzetes parlamenti felhatalmazás alapján elfogadott törvényerejû kormányrendeletek (egyszerû kormányrendeletek) szabályozására az 1991ben elfogadott Alkotmánnyal került sor, és ez a szabályozás 2003-ban sem módosult.²⁸

Az alaptörvény feljogosítja a parlamentet, hogy saját törvényalkotói hatáskörének meghatározott részét, felhatalmazó törvény elfogadásával, meghatározott idõtartamra a kormányra ruházza. Az ilyen típusú kormányrendelet elfogadásának feltételei:

a) a parlament fogadjon el speciális felhatalmazó törvényt;

b) a felhatalmazó törvény határozza meg a kormányrendelet szabályozási tárgyát;

c) a kormányrendelet szabályozási tárgya kizárólag egyszerû törvényi szintû tárgy lehet (nem lehet így organikus törvényi szintû jogszabályt elfogadni);

d) a felhatalmazó törvénynek meg kell szabnia azt a határidõt, ameddig a kormány elfogadhatja a rendeletet;

e) a rendeletet tegyék közzé Románia Hivatalos Közlönyében, a miniszterelnök aláírásával és annak a miniszternek az ellenjegyzésével, aki a rendelet alkalmazásáért felelõs;

f) a hatálybalépés pillanata a Románia Hivatalos Közlönyében való közzététel vagy a rendelet szövegében megjelölt késõbbi idõpont;

g) a felhatalmazó törvény fakultatív módon kérheti a rendelet utólagos parlamenti jóváhagyását (ez a törvényerejû rendeletet törvénnyé alakítja). A felhatalmazó törvények eddig minden alkalommal kérték a parlamenti jóváhagyást. Ez tulajdonképpen a posteriori parlamenti kontroll.²⁹

Kötelezõ szabály, hogy nem lehet ezen az úton organikus törvényi szintû jogszabályt elfogadni. A hatályos román alkotmány meghatározza, milyen társadalmi viszonyok szabályozásához szükséges organikus törvény. A román jogrendszerben négy származtatott (az alkotmány alapján elfogadott) törvénytípus létezik: az alkotmánymódosító törvény, a kétharmados törvény³⁰, az organikus törvény és az egyszerû törvény. A négy törvénykategória között rangsor érvényesül, és az elfogadásukhoz szükséges többség sem azonos.³¹ Az organikus törvények számára fenntartott területeken nem lehet elõzetes parlamenti felhatalmazás alapján törvényerejû kormányrendeletet elfogadni, ezeknek a rendeleteknek a jogi ereje egyszerû törvényi szintû. Következésképpen egyszerû kormányrendelettel nem lehet módosítani az alkotmányt sem, vagy nem szabályozható a kétharmados törvények területébe tartozó társadalmi viszony. Az egyszerû törvények szabályozási területét körülhatárolni a kizárásos módszerrel a legkönnyebb: minden olyan társadalmi viszony képezheti az egyszerû törvény és az elõzetes parlamenti felhatalmazással kibocsátott kormányrendelet tárgyát, amely nem tartozik az alkotmány, a kétharmados vagy az organikus törvények szabályozási területébe.

A felhatalmazó törvény meghatározza a felhatalmazás korlátait: a szabályozási területet és a határidõt, ameddig a felhatalmazás szól (ameddig a kormány rendeletet fogadhat el). Az általános felhatalmazás alkotmányellenes; ugyancsak alkotmánysértõ az a törvény, amely nem ír elõ határidõt a rendelet elfogadására. A határidõ lejárta után kibocsátott rendelet alkotmányellenes és törvénytelen, hiszen a kibocsátás pillanatában az a kormányra ruházott jog, hogy törvényerejû kormányrendeletet fogadjon el, már megszûnt. Viszont a határidõ lejárta elõtt a kormány módosíthatja, kiegészítheti vagy akár hatályon kívül is helyezheti az általa korábban elfogadott kormányren deletet,³² hiszen a hatáskörátruházás a felhatalmazási határidõ idejére érvényes.

A felhatalmazó törvény, mivel nem bízhatja meg a kormányt organikus szintû szabályok elfogadásával, és maga sincs organikus szintû szabályként nevesítve az alkotmányban, egyszerû törvénynek számít.³³ Az elõzetes parlamenti felhatalmazás alapján kibocsátott kormányrendeletet jóváhagyó törvény szintén egyszerû törvény.

A felhatalmazó törvények és az elõzetes parlamenti felhatalmazás alapján elfogadott kormányrendeletek gyakorlata a következõ:

Felhatalmazó törvények és elõzetes parlamenti felhatalmazás alapján elfogadott kormányrendeletek gyakorlata

	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005
Ftv.	1	1	2	3	1	1	2	2	1	2	2	2	2	2
Rend.	28	27	70	45	44	70	131	120	138	88	73	95	94	55

Az elõzetes parlamenti felhatalmazás alapján kibocsátott rendeletek gyakorlata a parlamenti szünet idejére jellemzõ.³⁴ A parlamenti felhatalmazással tulajdonképpen a törvényhozási munka folytonosságát biztosítják. Elméletileg vitatható, hogy a parlament a felhatalmazás idejére lemond-e saját szabályozási jogkörérõl az adott társadalmi viszony területén, vagy sem. Az elfogadott álláspont az, hogy nem mond le, viszont így lehetségessé válik, hogy a parlament és a kormány ugyanarról a társadalmi viszonyról egymással nem egyezõ, azonos jogi erejû szabályozást fogadjon el.³⁵ A politikai gyakorlat szerint népszerûtlen, kényes kérdésektõl is meg lehet szabadulni a felhatalmazással, mert így a parlamenti jogalkotást jellemzõ vita és a nyilvánosság jelentõs mértékben kiküszöbölhetõ.³⁶ Ugyancsak felvetõdhet az a kérdés, hogy mivel a felhatalmazó törvény egyszerû törvény, a parlament felhatalmazhatja-e a kormányt a felhatalmazó törvény módosítá-sára?³⁷ Véleményem szerint az ilyen felhatalmazás alkotmányellenes, mert maga a felhatalmazás kizárólagos parlamenti hatáskör.³⁸

Az is kérdéses, hogy a felhatalmazás megszûnik-e az adott kormány mandátumának megszûnésével. A romániai alkotmányos gyakorlat szerint nem, a felhatalmazás általában a kormánynak szól, és alanya nem meghatározott kormány. A Radu Vasile kormányának adott felhatalmazást a kormány bukása után a Mugur Isãrescu kormánya folytatta.

Az Alkotmánybíróság elõtt az elõzetes felhatalmazás alapján kibocsátott kormányrendeletekre vonatkozóan számos probléma merült fel. Az egyik ilyen kérdés a felhatalmazási korlátok átlépése. Az Alkotmánybíróság leszögezte, hogy az a törvény, amely engedélyezi a Kormánynak, hogy organikus törvényi szintû szabályokat fogadjon el, alkotmányellenes. Vitát az váltott ki, hogy különbözõ társadalmi viszonyok beletartoznak-e ebbe a területbe, vagy sem. Ilyen volt a polgári perrendtartási törvénykönyvhöz kötõdõ vita. Az alkotmány szerint organikus törvényi tárgykör a „Magisztrátusok Legfelsõbb Tanácsának, a bírói hatóságoknak, az Ügyészi Szervezetnek és a Szám vevõszéknek a megszervezése és a mûködése”. Az Alkotmánybíróság meg állapította, hogy a polgári perrendtartási törvénykönyv tartalmazhat organikus törvényi szintû szabályokat, de összességében nem számít an-nak.³⁹ (A kormányt pedig köti ez a korlát, a felhatalmazás alapján csakis az egyszerû törvényi erejû részeket módosíthatja, ellenkezõ esetben az általa elfogadott kormányrendelet alkotmányellenes).⁴⁰ A vámszemélyzet alapszabályzatáról szóló törvény esetében, az Alkotmánybíróság szerint csak a köztisztviselõk összes kategóriájára vonatkozó, általános jellegû szabályokat tartalmazza organikus törvény, a vámszemélyzet sajátos kérdéseit szabályozó jogszabály egyszerû törvénynek tekintendõ, és ezért a rendeleti úton történõ elfogadására irányuló felhatalmazás alkotmányos.⁴¹ Konkrét normatív jellegû szociális intézkedések is egyszerû törvényi szintûnek minõsülnek, mivel az alkotmány csak „a munkaviszonyok, a szakszervezetek és a szociális védelem általános rendszere” esetében kér organikus törvényi szabályozást, a közös és alapvetõ elvek kerettörvény-típusú megállapításához szükséges ez a forma (ez az „általános” kifejezés egyébként több esetben szerepel, ezért vannak szerzõk, akik ezeket a jogszabályokat „organikus kerettörvényekként” kezelik).⁴²

Az adókat és illetékeket az alkotmány szerint kizárólag törvénnyel állapítják meg.⁴³ Itt arról folyt vita, hogy a „kizárólag törvénnyel” kifejezés meg-tiltja-e, hogy kormányrendelettel fogadjanak el adókra és illetékekre vonatkozó szabályokat. Az Alkotmánybíróság szerint nem, mert az adókra és illetékekre vonatkozó szabályok egyszerû és nem organikus törvényi szintûek. Az alkotmány szerint a parlament felhatalmazhatja a kormányt egyszerû törvényi erejû kormányrendeletek elfogadására, ezért a törvényes rendelkezés alkotmányos.⁴⁴ A „kizárólag” szó arra vonatkozik, hogy csakis törvényi szintû jogszabállyal lehet az adók és illetékek kérdésében szabályozni, ebbe a kategóriába pedig az elõzetes parlamenti felhatalmazás alapján kibocsátott törvényerejû kormányrendelet is beletartozik. Ha az alkotmány egyszerû törvényt kér az adott társadalmi viszony szabályozására, lehetséges a kormány felhatalmazása a rendeletalkotásra. Azok az esetek, amikor az alkotmány elõírja, hogy az adott életviszonyt (egyszerû) törvénnyel kell szabályozni, garanciális jellegûek, de csupán példák. Az alkotmányos és organikus törvényi szintû területeken kívül a parlament törvényalkotási politikája dönti el⁴⁵, hogy akar-e (egyszerû törvénnyel) szabályozni. A rendeletalkotási felhatalmazás kiterjed az alkotmányban meghatározott és a parlamenti jogalkotási politikájából fakadó egyszerû törvényi szintû rendeletek alkotására is. Esetleg az a furcsa, hogy a felhatalmazást Muraru és Constantinescu professzorok kizárólag a parlament törvényalkotási politikája részeként kezelik. Tulajdonképpen a kormány szemszögébõl is vizsgálható a helyzet: a felhatalmazó törvényeket a kormány kezdeményezi, és az õt támogató parlamenti többség jóváhagyja azt. Ha a felhatalmazó törvény kéri az utólagos parlamenti jóváhagyást, akkor a kormányrendeletek végrehajtható és hatályos kormányzati törvénykezdeményezések. (Az alább vizsgált sürgõsségi kormányrendeletek esetén az utólagos parlamenti jóváhagyás kötelezõ, ezért ugyanez ezekre a rendeletekre is alkalmazható).

Szintén nagyon fontos kérdés az, hogy lehetséges-e nemzetközi szerzõdés ratifikálását a kormányra ruházni. Két nézõpont lehetséges: a ratifikálás törvénnyel történik, tehát delegálható; más nézõpont szerint a ratifikálás, formailag hiába történik törvénnyel, sajátos és kizárólagos parlamenti hatáskörbe tartozó aktus (mint a szintén törvényi formát öltõ költségvetés vagy a hadiállapot kihirdetése).⁴⁶

A második rendelettípus a rendkívüli helyzetben, közvetlen alkotmányos felhatalmazás alapján elfogadott sürgõsségi kormányrendelet. Ennek elvi alapja az alkotmányos krízis. A sürgõsségi kormányrendeletek kibocsátásának az alkotmányos feltételei a következõk voltak:

a) Létezzen kivételes helyzet, amely indokolja, hogy elõzetes parlamenti felhatalmazás nélkül a kormány rendeletet bocsásson ki.

b) Az aláírás és az ellenjegyzés tekintetében ugyanazok a szabályok érvényesek, mint a parlamenti felhatalmazás alapján kibocsátott kormányrendeletek esetében.

c) A sürgõsségi kormányrendeletet be kell nyújtani a parlamentnek jóváhagyás végett (ennél a rendelettípusnál kötelezõ az a posteriori parlamenti kontroll). Ha a parlament nem ülésezik, össze kell hívni. Ha a rendeletet nem nyújtották be a parlamenthez, akkor nem léphet hatályba, hiába közlik le a Hivatalos Közlönyben.

d) A sürgõsségi kormányrendeletet közzé kell tenni a Hivatalos Köz-lönyben.⁴⁷

Az alkotmány azonban két alapvetõ problémát nem tisztázott: mit jelent a „rendkívüli helyzet”, illetve a sürgõsségi kormányrendeletnek milyen jogi ereje van. (Érvényes-e az esetükben az elõzetes parlamenti felhatalmazás alapján kibocsátott kormányrendeletekre vonatkozó tiltás, hogy nem szabályozhatnak organikus törvényi szintû társadalmi viszonyokat?) Ezekre a kérdésekre a kormányzati-politikai és az alkotmánybírósági gyakorlat vitatható válaszokat adott.

A sürgõsségi kormányrendeletek romániai gyakorlata a következõ (viszo nyítási alapként szerepel a táblázatban a parlament által elfogadott — egyszerû és organikus törvények száma is):

A sürgõsségi kormányrendeletek gyakorlata. A parlament által elfogadott törvények

	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005
Rend.	1	2	2	2	13	93	72	219	300	195	209	127	142	210
Tv.	130	95	146	139	142	221	261	210	233	796	683	609	602	415

Jól látható, hogy 1999—2000-ben a kormány valósággal átvette a törvényhozó funkciót, és az a szabály, miszerint a parlament az egyetlen törvényhozó hatóság, teljesen deklaratív jellegûvé vált. Figyelembe kell venni azt is, hogy a törvények nagyon jelentõs része kormányrendeletek jóváhagyására szolgál, és sokuknak csak egyetlen cikke van („jóváhagyjuk a ... kormányrendeletet”). Az 1-es számú táblázatot is figyelembe kell venni, amely az elõzetes parlamenti felhatalmazás alapján kibocsátott kormányrendeletekre vonatkozó statisztikákat tartalmazza. 2001—2002-ben rendkívüli módon megnõtt a törvények száma. Ezek az elõzõ évek negatív arányainak az orvoslására szolgálnak (kormányrendeletek jóváhagyása, módosítása, visszautasítása). A mesterségesen felgyorsított parlamenti munkát jellemzi, hogy olyan eset is elõfordult, hogy egyetlen ülésnapon több mint 90 törvény került végszavazásra. Statisztika szempontjából a gond megoldódott, viszont ez a módszer újabb és újabb problémákat vetett fel.⁴⁸

Az elsõ tárgyalandó probléma az alkotmány által elõírt rendkívüli helyzet kérdése.⁴⁹ Az alaptörvény a szükségállapot—ostromállapot kérdését külön szabályozza, tehát a rendkívüli helyzet ezektõl eltérõ, tágabb jogi fogalom. A rendkívüli helyzet adja a sürgõsségi kormányrendelet legitimitását⁵⁰ és létjogosultságát, mert ez az alapja a kormány azon jogának, hogy elõzetes parlamenti felhatalmazás nélkül törvényerejû kormányrendeletet fogadjon el.

Az alkotmányos gyakorlat ezt a kitételt nem vette figyelembe: bármilyen rendkívüli helyzet fennállása nélkül sürgõsségi kormányrendeletek sorát bocsátották ki.

A kérdésben az alkotmánybírósági gyakorlat is ellentmondásos. Egyrészt törvényerejû kormányrendelet csak az utólagos normakontroll keretében, a bírói hatóságok elõtti konkrét jogeset tárgyalása alkalmával kerülhet az Alkotmánybíróság elé. Következésképpen: az Alkotmánybíróságnak korlátozott lehetõségei vannak a sürgõsségi kormányrendeletek alkotmányosságának ellenõrzésére.

Az alkotmánybírósági álláspont a rendkívüli helyzet kérdésében az, hogy értelmezi a kifejezést, egyes helyzeteket rendkívülinek nyilvánít, míg másokat nem, és ekkor kimondja a kormányrendelet alkotmányellenességét. Az Alkotmánybíróság szerint sürgõs szabályozási szükségletnek kell fennállnia, amelyet objektív, a kormány akaratától független rendkívüli helyzet indokol, és a kormányrendelet elfogadása nélkül sérülne a közérdek.⁵¹ Konkrét esetekben viszont az Alkotmánybíróság túl tágan értelmezi a rendkívüli helyzet fogalmát. Például rendkívüli helyzet a cégjegyzék megfelelõ mûködésének biztosítása, a mûködési zavarok megszüntetése.⁵² Ugyancsak rendkívüli helyzet (az 1990 óta húzódó) ingatlanrendezés felgyorsítása,⁵³ a befektetõi kockázat csökkentése és a kormány hitelességének maximalizálása (sic!) a privatizációs folyamatban,⁵⁴ a turisztikai kereskedelmi társaságok privatizációjának felgyorsítása, a gazdasági hatékonyság erõsítéséért a fontos nemzetgazdasági ágazatban,⁵⁵ az oktatási intézmények anyagi hátterének jogi rendezése,⁵⁶ a nyugdíjak megadóztatásának kérdése, mert a középtávú gazdasági fejlesztési terv a 2000-es évet jelölte ki, mint a probléma tisztázásának idõpontját⁵⁷ stb.

Nem számít rendkívüli helyzetnek viszont a helyi autonómia törvényi hátterének az erõsítése, egyes hibás és nem világos rendelkezések megszüntetése, hiányosságok kiegészítése,⁵⁸ önmagában véve a jogharmonizáció sem sorolható ide⁵⁹ stb. Az Alkotmánybíróság szerint rendkívüli helyzetnek számít a kisebbségi ingatlanok visszaadása,⁶⁰ de az ehhez a döntéshez megfogalmazott különvélemény már tagadja ezt. A különvélemény szerint ez szükséges és erkölcsös intézkedés, de nem áll fenn a rendkívüli eset, amely indokolná sürgõsségi kormányrendelet elfogadását.⁶¹

Következtetésképpen: az Alkotmánybíróság szubjektív és ellentmondásos álláspontot képvisel, nem sikerült meghatároznia általánosan érvényes viszonyítási alapokat a rendkívüli helyzet kérdésében.

A sürgõsségi kormányrendeletekkel az alkotmányos gyakorlatban 1991— 2003 között felmerült második probléma ezeknek az aktusoknak a jogi ereje. Míg az elõzetes parlamenti felhatalmazás alapján kibocsátott kormányrendeletek esetében világos tiltás létezik: nem lehet organikus törvényi szinten szabályozni ezekkel a rendeletekkel, a sürgõsségi kormányrendeletek esetében nincs alkotmányi elõírás.

Az nyilvánvaló volt, hogy alkotmánymódosító törvényt nem lehet rendeleti úton elfogadni (ez sértené az alkotmánymódosítási eljárás szabályait), és az is, hogy egyszerû törvényi szintû szabályokat el lehet fogadni sürgõsségi kormányrendelettel. A vitát az organikus törvényi szintû szabályok elfogadása váltotta ki.

Az 1996 utáni gyakorlat szerint a sürgõsségi kormányrendelettel olyan életviszonyokat is lehet szabályozni, amelyeket az alkotmány organikus törvények számára tart fent. A késõbbi években állandósult az organikus törvényi szinten szabályozó sürgõsségi kormányrendeletek gyakorlata. Ezt a gyakorlatot elméleti szinten a következõ érvekkel támasztották alá:⁶²

a) Az alkotmány az egyszerû kormányrendeletekre vonatkozó tiltást nem írja elõ a sürgõsségi kormányrendeletek esetében, ezért a sürgõsségi kormányrendeletek esete kivételt képez a szabály alól. Ezt a sürgõsségi kormányrendelet kibocsátását kiváltó rendkívüli helyzet indokolja.

b) Ha a parlament nem adhat organikus törvényi szintû szabályozásra felhatalmazást a kormánynak, ez nem jelenti azt, hogy az alkotmányozó ezt nem tehette meg.

c) A rendkívüli helyzetben salus rei publicae, suprema lex (a legfelsõbb törvény az állam megmentése). A sürgõsségi kormányrendelet rendkívüli helyzet eredménye, ebben az esetben az alkotmányozók a fontos, halaszthatatlan lépések megtétele érdekében a kormányra ruházták a sarkalatos törvények elfogadásának a jogát is. Az átruházást itt nem a parlament végzi, hanem maga az alkotmányozó hatalom. És az alkotmányozók szándéka egyáltalán nem lehetett az, hogy a kormányt bénítsák, hogy adott helyzetben az ne tudjon hatékony válaszokat találni a problémákra. Az alaptörvényt nem szabad úgy értelmezni, hogy a kormány ne tudjon válsághelyzetben megfelelõen reagálni, mert ez a közérdeket sértené.

d) Ha az alkotmányozó korlátozni szerette volna a sürgõsségi kormányrendeletek elfogadását, akkor azt tisztán és világosan megteszi. Az alaptörvény azért nem szabott ilyen korlátokat, mert az alkotmányozó itt kivételt szeretett volna létrehozni az elõzetes felhatalmazás alapján kibocsátott rendeletre vonatkozó szabály alól.

e) A sürgõsségi kormányrendelet nem az elõzetes felhatalmazás alapján kiadott rendelet egyik formája. Ettõl eltérõ, önálló kategória.

f) Az ellentétes véleményeket maga az alkotmányos gyakorlat hatálytalanította stb.

A szakmai közvélemény másik része szigorúan kritizálta a sürgõsségi kormányrendeletekkel történõ organikus törvényi szintû jogalkotást. Érveik a következõk voltak.⁶³ Szerintük a kormány törvényalkotási felhatalmazása egységes jellegû, ezért az organikus törvényi tárgykörökre vonatkozó szabályozási tiltás a sürgõsségi kormányrendeletekre is vonatkozik. Az alaptörvény a sürgõsségi kormányrendelet bevezetésével nem hozott létre új jogszabálytípust, csak engedélyezte, hogy rendkívüli esetekben a kormány elõzetes parlamenti felhatalmazás nélkül is rendeleteket fogadhasson el. Komoly érv, hogy a rendkívüli helyzet fennállása csak a kormányrendelet elfogadási eljárását befolyásolja, de nem érinti a szabályozási területét, az alaptörvény sajátos eljárást szabályoz, de egyáltalán nem foglalkozik a sürgõsségi kormányrendelet lényegével. Materiális szempontból a két rendelet ugyanolyan szabályoknak van alávetve.

Az Alkotmánybíróság viszont az elsõ álláspontot fogadta el, és esetjogában sokszor megerõsítette, hogy sürgõsségi kormányrendelettel lehet organikus törvényi szintûként nevesített életviszonyokat szabályozni.⁶⁴ Az Alkotmánybíróság szerint⁶⁵ a sürgõsségi kormányrendelet és a felhatalmazó törvény alapján kibocsátott rendelet más-más típusú jogszabályok, mert egyik kibocsátására az alkotmány, a másiknak a kibocsátására pedig a felhatalmazó törvény ad jogot. A sürgõsségi kormányrendelet az alkotmány alapján elfogadott normatív aktus, amely lehetõvé teszi, hogy a kormány szigorú parlamenti kontroll alatt rendkívüli helyzetekre reagáljon.

Ezt az álláspontot könnyû kritizálni. Ellenvetésként felhozható, hogy a kormány ugyanazt a beavatkozási jogot kapja meg vagy alkotmányos, vagy törvényi alapon. A kormányra ruházott jog ugyanaz, csak a forrása különbözik, ezért a rendeletet, mint jogi kategóriát, egységesnek kell tekinteni. Az alkotmánybírósági érvelés egyébként a rendkívüli helyzet rendkívüli válaszokat igényel érvvel indokolja az organikus törvényi tárgykörökben a kormány rendeletalkotási jogát, viszont érdekes módon óvakodik a jogi erõ és a rendkívüli helyzet kérdésének egyidejû és összehangolt tárgyalásától.

Röviden áttekintem a kormány rendeleti jogalkotásának a hatásait a román jogrendszerre, majd megvizsgálom, hogy milyen megoldásokat kínált fel a 2003. évi alkotmánymódosítás.

A törvényerejû normatív közigazgatási aktusok (kormányrendeletek) erõteljes jelenléte alapvetõen befolyásolja a román jogrendszert. A román jogrendszer iskolapéldája lehet a jogi túlszabályozásnak és a jogi normák instabilitása által okozott káros hatásoknak. A következõ problémák merülnek fel:⁶⁶

a) A kormány kinevezett szerv, ezért aktusai nem bírnak ugyanazzal a legitimitással, amellyel a törvények rendelkeznek, hiszen azokat az egyenlõ, titkos, közvetlen és általános szavazással megválasztott parlament fogadja el.

b) A törvényhozási eljárás keretében számos olyan garanciális elem létezik, amelyeknek a célja, hogy biztosítsa a nyilvánosságot, a megfontolást, a jogszabály minõségét.

c) Az instabilitás rendkívül ártalmas jelenség. A jogbiztonság, a jogszabályok kiszámíthatósága, állandósága különösen a gazdasági viszonyok területén lenne nagyon fontos. „A kevés kérdések egyike, amelyben a jogelmélet különbözõ irányai és koncepciói a természetjogtantól kezdve a jogi pozitivizmusig és a jogszociológián át egészen a marxista jogelméletig többékevésbé egyetértenek az, hogy a jog egyik alapvetõ értéke annak biztonsá-ga.”⁶⁷ A valós helyzet teljesen más. A sürgõsségi kormányrendeleteket és az elõzetes parlamenti felhatalmazás alapján kibocsátott kormányrendeleteket is (ha kéri a felhatalmazó törvény) a parlamentnek utólag jóvá kell hagynia. Hiába írja elõ az alkotmány, hogy sürgõsségi kormányrendelet elfogadásakor a parlamentet össze kell hívni, ha az nem ülésezik. A kormány a törvényhozásba való beavatkozásra a parlamenti ülésszakok idején a sürgõsségi kormányrendeleteket használja, a parlamenti szünet idején pedig a felhatalmazás alapján kibocsátott kormányrendeleteket. A kibocsátástól a parlamenti jóváhagyásig eltelt idõszakban a rendelet hatályos, alkalmazzák. A parlamenti jóváhagyás során viszont a törvényhozás módosíthatja, kiegészítheti, sõt, vissza is utasíthatja a rendeleteket. Így a szabályozás nem stabil. Az elsõ fázisban törvényerejû normatív közigazgatási aktusként, adott formában hatályos. A második fázisban, a jóváhagyás során, a rendeletet módosíthatják, vagy vissza is utasíthatják. Külön probléma a bizonyos ideig hatályos és a törvényt módosító kormányrendelet, ha azt a parlament visszautasítja. Mi történik abban az idõszakban, amikor a kormányrendelet hatályos volt, és mi történik a kormányrendelet elutasítása után azzal a törvénnyel, amelyet módosított vagy hatályon kívül helyezett?

Az instabilitás fõleg a gazdasági élet tekintetében von maga után hátrányokat. A kormányrendeletekben (talán a parlamenti megfontolás hi ánya) sok esetben hibák, pontatlanságok fordultak elõ. Ennek következményei a sorozatos módosítások, kiegészítések. Ezért gyakran megtörténik, hogy a keresett jogszabályt 10—15 Hivatalos Közlönybõl, hatályos darabjaiból kell összerakni, vagy magánvállalkozások által elkészített törvényprogramok nélkül nem is lehetne boldogulni a jogalkalmazás során. Elkerülhetetlen a kodifikáció tudományos alapokra helyezése, ugyanis ezen a téren komoly hiányosságok vannak. Rosszul felkészült és alulfizetett hivatalnokokkal nem lehet gyakorolni az egyik legfontosabb állami feladatot.

A 2003. évi alkotmánymódosítás tisztázott ugyan egyes kérdéseket, de nem sikerült kielégítõ megoldást találnia a kormányzati rendeletalkotás problémáira. Az elõzetes parlamenti felhatalmazás alapján kibocsátott kormányrendeletek szabályozása nem változott, a sürgõsségi kormányrendeletek területén történt bizonyos mérvû újítás:

a) A rendkívüli helyzet valamivel pontosabb megfogalmazást kapott. A módosított alaptörvény szerint a kormány sürgõsségi rendeletet csak azokban a rendkívüli esetekben fogadhat el, amelyeknek szabályozása nem tûr késedelmet, és kötelessége indokolni a sürgõsséget ezeknek a szövegében. Az Alkotmánybíróság számára alkotmányossági mérceként megjelent az objektív szabályozási szükséglet. Az indoklások azonban továbbra is rendkívül általánosak, tehát a „rendkívüli helyzet” rendkívül tág értelmezésének gyakorlatán az alkotmánymódosítás nem változtatott.

b) A sürgõsségi kormányrendeletek tárgyával kapcsolatban az alkotmánymódosító törvény pontot tett az ádáz szakmai és politikai vita végére. Természetesen a kormányzati gyakorlat javára, mert a módosított alaptörvény elismeri, hogy sürgõsségi kormányrendelettel lehet organikus törvényi tárgykörbe tartozó életviszonyokat szabályozni. Az utalás közvetett, de egyértelmû: „azt a sürgõsségi rendeletet, amely organikus törvényi természetû szabályokat tartalmaz” abszolút többséggel hagyják jóvá, mondja ki az alaptörvény.

c) Bizonyos területeket kizártak a sürgõsségi kormányrendeletek tárgykörei közül, materiális korlátokat vezettek be. Sürgõsségi rendeleteket nem lehet elfogadni az alkotmányos törvények területén, ezek nem érinthetik az állam alapvetõ intézményeinek a jogállását, az Alkotmányban elõírt jogokat, szabadságokat és kötelezettségeket, a választási jogokat, és nem rendelhetnek el egyes javaknak a köztulajdonba való átvételérõl szóló kényszerin-tézkedéseket.⁶⁸ A tilalmi lista konkretizálása az Alkotmánybíróság feladata lesz.

Az alkotmánymódosítás elõtt használt „kivételes eset” fogalmának a „rendkívüli esetre” való cseréje nem hozott változást, mert továbbra is a tág értelmezés gyakorlata a meghatározó.

A sürgõsséget indokló preambulumok valamennyi sürgõsségi kormányrendeletben megjelentek. Azonban ezek az indoklások továbbra is általánosak, a jogszabályi intézkedés szükségessége szerepel ezekben, akár határidõk megjelölésével, de a valódi sürgõsség ritka, és nem szükséges indokolni a rendkívüli esetet. Ezért a kormány gyakorlatában a rendelet érvényességét tulajdonképpen a formális sürgõsségi indoklás létével el is intézi.

Az Alkotmánybíróság sem változtatott korábbi álláspontjain.

A sürgõsségi kormányrendelet jóváhagyási eljárása is változott, összhangban a módosított törvényhozási eljárással, amelyet alább tárgyalni fogok. Vázlatosan azonban összefoglalom a sürgõsségi kormányrendeletek jóváhagyásának eljárását.

a) A sürgõsségi kormányrendelet hatályba lépésének feltétele, hogy benyújtják az illetékes parlamenti kamarához, amely azt az alkotmány alapján köteles sürgõsségi eljárással megtárgyalni. Már tárgyalt feltétel, hogy a kormányrendeletet közzé kell tenni Románia Hivatalos Közlönyében.

b) Amennyiben a rendeletet parlamenti szünet idején fogadta el a kormány, akkor a Házakat az illetékes kamarához történõ benyújtástól vagy a másik kamarából történõ átküldéstõl számított 5 napon belül kötelezõ módon össze kell hívni.

c) Ha a benyújtástól számított 30 napon belül az illetékes Ház nem dönt a rendeletrõl, ez elfogadottnak számít, és átküldik a másik Háznak, amely szintén sürgõsségi eljárással dönt. A határidõ konstitutív hatályú, helyettesíti a parlament szavazatát. A másik kamara nincs határidõhöz kötve, de az eljárás sürgõsségi jellegû.

d) A Parlamenthez benyújtott rendeletek jóváhagyása vagy elutasítása törvénnyel történik. A számos jogalkalmazási, jogbiztonsági kérdést felvetõ gyakorlat hatására az alaptörvény elõírja, hogy, amennyiben célszerû, a jóváhagyó vagy elutasító törvények szabályozzák a szükséges intézkedéseket a rendelet alkalmazásának idõszakában kifejtett joghatásokkal kapcsolatban.

b. A kormányhatározat

A kormányhatározatokat az Alkotmány szerint „a törvények végrehajtásának megszervezésére”⁶⁹ bocsátják ki. A határozatok lehetnek normatív vagy egyedi közigazgatási aktusok. A kormányhatározatokkal a Kormány végrehajtó-igazgatási tevékenységet gyakorol. Ebbõl következik, hogy a kormányrendeletek hierarchikusan alá vannak rendelve a törvényeknek (a törvény felsõbbségének elve). Kormányhatározat nem módosíthatja a törvényt, és nem ellenkezhet a törvénnyel,⁷⁰ viszont — a gyakorlat szerint — értelmezheti azt, és intézkedéseket foganatosíthat a törvények végrehajtására. A kormányhatározattal a kormány eredeti hatáskörét gyakorolja, amely jellemzõ a végrehajtó hatalomhoz tartozó hatóságokra.⁷¹

A kormányhatározatokkal kapcsolatban több gyakorlati jellegû probléma merült fel:

a) Szükséges-e konkrét törvényi felhatalmazás a kormányhatározat elfogadásához? A szakirodalom és a kormányzati gyakorlat válasza az, hogy nem szükséges. Ellenpéldaként viszont a 2000. évi 24. számú, a törvényhozási technikákról szóló törvényt lehet idézni: „a törvények, kormányrendeletek vagy kormányhatározatok végrehajtására szolgáló normatív aktusokat az elrendelõ normák korlátai között és azoknak megfelelõen bocsátják ki”. A törvény „elrendelõ normákra” utal a törvények végrehajtásának esetében is, vagyis az elrendelõ norma megléte a kormányhatározatok kibocsátásának a feltétele.

b) Lehetséges-e közvetlenül az Alkotmány végrehajtására kormányhatározatot kibocsátani? A szakirodalom és az Alkotmánybíróság szerint nem, de létezik ellentétes vélemény is: az Alkotmány is törvény, a kormány tehát végrehajthatja. Így kormányhatározatot fogadhat el olyan területeken, ahol nincs magasabb rangú, azaz törvényi szabályozás, illetve alkotmányosan megszabott törvényhozási tárgykör. Erre is van gyakorlati példa, de szerintem ez az álláspont nem elfogadható.

c) Ha létezik felhatalmazó norma, az a kérdés, hogy meddig terjed ki a kormány szabályozó hatásköre. A felhatalmazó normák gyakran a következõképpen rendelkeznek: „...a kormányhatározat által meghatározott feltételek között...”. Véleményem szerint a kormányhatározattal addig lehet feltételeket szabni a törvény végrehajtásának során, ameddig a törvényi szintû szabály vagy annak célja meg nem változik. Ez kényes határ, de egyedi esetekben azonosítható.⁷²

d) A törvényellenes kormányhatározatokat a közigazgatási bíráskodás tudja megsemmisíteni, az Alkotmánybíróság nem illetékes.⁷³ A közigazgatási bíráskodási keresetre vonatkozó valamennyi feltételt teljesíteni kell.⁷⁴ A szakirodalom kezdeti ellenkezése ellenére a gyakorlat szerint a normatív kormányhatározatokat is meg lehet támadni. Területi illetékességgel kormányhatározatok esetében alapfokon a táblabíróságok rendelkeznek. Közvetett úton törvényességi kifogással is támadható a kormányhatározat.

A kormányhatározatok romániai gyakorlata következõ:

A kormányhatározatok elfogadásának gyakorlata

	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005
KH	861	796	981	1105	1567	950	997	1076	1399	1366	1602	1627	2461	1883

c. Következtetések

A román jogalkotási rend és a kormányzati jogalkotás problémáinak gyökerei mélyek, többek között a parlament mûködési problémáira, a kétkamarás román törvényhozás lassúságára vezethetõek vissza. A 2003. évi alkotmánymódosítás ezen is változtatott, ezért a rendeleti jogalkotás összetett, az államszervezet egészének a mûködését figyelembe vevõ újraértékelése folyamatban van. A megújult alkotmányos szabályozás, mint látszik, nem a legmegfelelõbb, ezért a következõ — szükségszerû — alkotmánymódosításnak újabb reformokat kell bevezetnie, figyelembe véve az európai integrációnak a jogalkotásra gyakorolt hatásait is.

A sürgõsségi kormányrendeletek száma nem csökkent jelentõsen, jelenlétük a román jogforrási rendszerben továbbra is meghatározó.

A közigazgatási jogalkotásnak számos új területe is érdekes vizsgálatok tárgyát képezheti. A kormány mellett a végrehajtó hatalom más intéz ményes szereplõi is rendelkeznek jogalkotó hatáskörrel. Az autonóm közigazgatási hatóságok jogalkotó szerepe szintén újszerû fejleménye a végrehajtó hatalom jogalkotásának.

A kormánynak még egy lehetõsége van a törvényalkotásban való döntõ részvételre: a felelõsségvállalással történõ jogalkotás.

d. A bizalmatlansági indítvány és a felelõsségvállalás speciális törvényhozási eljárása

A bizalmatlansági indítvány parlamenti aktus, amellyel a parlamenti többség megvonja bizalmát a kormánytól, mielõtt a kormány mandátuma lejárna.

A bizalmatlansági indítvány a kormány és a parlament között fennálló alkotmányjogi jogviszony szankciója. Elfogadása (politikailag) akkor lehetséges, ha a kormány és a parlament közötti bizalmi viszony megszûnt, megbomlott a kormányzat egysége. Rousseau-tól ered azon elmélet, mely szerint a végrehajtó hatalom alárendeltje a törvényhozásnak, és nem azzal egyenrangú, önálló hatalmi ág. Ezen alárendeltség fiktív formában jelentkezett az államszocialista alkotmányokban. Nyugat-Európában csak a francia jakobinus alkotmány szabályozott ilyen rendszert. A törvényhozás dominanciája azonban több esetben is jelentkezett, egybekötve a kormány instabilitásával. Tipikus példa a weimari Németország, a IV. francia köztársaság vagy Olaszország. A kormányzati instabilitás következményeként a második világháború után a parlamentarizmust „racionalizálták”. A racionalizált parlamentarizmus a bizalmatlansági indítvány benyújtását feltételekhez kötötte.

Magyarországon⁷⁵ a képviselõk legalább egyötöde a miniszterelnökkel szemben írásban — a miniszterelnöki tisztségre jelölt személy megjelölésével — bizalmatlansági indítványt nyújthat be. Vagyis a bizalmatlansági indítvány konstruktív jellegû (csak a miniszterelnöki tisztségre alternatívaként jelölt személy megnevezésével lehet benyújtani). A korábbi miniszterelnök bukása egyben az új miniszterelnök megválasztását is jelenti (a parlamenti aktus így komplex jellegû). Ilyen esetben nem szükséges új választások kiírása. A konstruktív bizalmatlansági indítvány eredeti célja, hogy a parlamentben, amelyben sok párt van jelen, ne lehessen a kormányt úgy megbuktatni, hogy lehetetlen legyen új kormányt választani, mert az ehhez szükséges többség kialakíthatatlan.

A miniszterelnökkel szemben benyújtott bizalmatlansági indítványt a Kormánnyal szemben benyújtott bizalmatlansági indítványnak kell tekinteni. A bizalmatlansági indítvány a miniszterelnök iránti szolidáris felelõsség elvén alapszik, csak a kormány egészét lehet így leváltani. Kérdéses, hogy indokolt lenne-e a miniszterek egyéni felelõsségének, és ennek következményeként a miniszterek egyéni leválthatóságának a szabályozása (a szolidáris felelõsség megszüntetése). Valószínû, hogy a kormány stabilizálásának az érdekében nem indokolt, hiszen ez például koalíciós kormányzás esetén kormányválságot okozhat. A miniszterek cseréjének más az eljárása (a miniszterelnök javaslatára az államfõ felmenti a régi, és kinevezi az új minisztert).

Ha az indítvány alapján az országgyûlési képviselõk abszolút többsége bizalmatlanságát fejezi ki, az új miniszterelnöknek jelölt személyt megválasztottnak kell tekinteni.

A kormány is javasolhat — a miniszterelnök útján — bizalmi szavazást. Azt is javasolhatja, hogy az általa benyújtott elõterjesztés feletti szavazás egyben bizalmi szavazás legyen. Ezekben az esetekben ha az Országgyûlés nem szavaz bizalmat a kormánynak, az köteles lemondani. Nem biztos, hogy szükségszerû a bizalmatlansági indítvány konstruktív jellegének fenntartása; a rendszer „túlstabilizálása” elkerülhetõ.

Romániában a Képviselõház és a Szenátus, együttes ülésen, a bizalmatlansági indítványnak a képviselõk és a szenátorok szavazattöbbségével való elfogadása által visszavonhatja a kormánynak nyújtott bizalmát.⁷⁶

A bizalmatlansági indítványt az összes képviselõk és szenátorok legalább egynegyede kezdeményezheti, és azt benyújtásának idõpontjában közölni kell a kormánnyal. A benyújtástól számított legtöbb öt napon belül a bizalmatlansági indítványt bemutatják. A bizalmatlansági indítványt a két Ház együttes ülésén való bemutatás idõpontjától számított 3 nap eltelte után kell megvitatni. A bizalmatlansági indítvány elutasítása esetén az indítványt aláíró képviselõk és szenátorok ugyanazon az ülésszakon többé már nem kezdeményezhetnek újabb bizalmatlansági indítványt (kivéve azt az esetet, amelyet az alábbiakban tárgyalni fogok). Ez stabilizációs klauzula, célja elkerülni, hogy az ellenzék túl gyakran nyújthasson be bizalmatlansági indítványt.

A szimmetria elve alapján a bizalmatlansági indítvány elfogadásához abszolút többség kell, ugyanúgy mint a kormány kinevezésénél. Szemben a magyar konstruktív bizalmatlansági indítvánnyal, a romániai szabályozás destruktív jellegû. Ha elfogadják azt, akkor a kormány megbukik. De nincs kötelezettség és lehetõség a bizalmatlansági indítványt összekötni az új miniszterelnök és a kormány megválasztásával. Így a bizalmatlansági indítvány elfogadása tulajdonképpen a kormányalakítási eljárás elindításához vezet.

Bizalmatlansági indítványt csak a kormány egésze ellen lehet benyújtani, és nem az egyes miniszterek ellen. Minden kormánytag politikai szempontból a többi taggal egyetemlegesen felel a parlament elõtt a kormány tevékenységéért és aktusaiért. Ez a „szolidaritás elve”. (A miniszterelnök irányában a politikai felelõsség már egyéni jellegû. Ha az államfõnek — a miniszterek leváltásának esetére — mérlegelési jogot ismerünk el, akkor a felelõsség nyilvánvalóan a miniszterelnök és az államfõ iránt egyszerre létezik).

A konstruktív és szolidáris bizalmatlansági indítvány kizárja a miniszter egyéni leválthatóságát. Ez egyfelõl a kormány stabilitását eredményezi, másfelõl a miniszteri pozíciók stabilitását, az egyéni miniszteri politikai felelõsség gyengeségét. Mivel a kormány és az õt támogató parlamenti többség közötti összhang ritkán bomlik meg, a bizalmatlansági indítvány elfogadásának esélye csekély. Az ellenzék Romániában mégis szinte minden ülésszakban benyújt konkrét probléma kapcsán bizalmatlansági indítványt. Ez lehetõséget ad a probléma megtárgyalására, az ellenzék nyilvánosságot kap, gyakorolja kritikai és alternatíva bemutatási funkcióit.

Romániában létezik a „provokált” bizalmatlansági indítvány intézménye. Sajátossága abból származik, hogy törvényalkotási szerepe is van.

Az 1991. évi román Alkotmány — francia mintára — lehetõvé teszi a kormánynak,⁷⁷ hogy a Képviselõház és a Szenátus elõtt, ezek együttes ülésén, felelõsséget vállaljon adott program, általános politikai nyilatkozat vagy törvénytervezet tekintetében. A kormány megbukik, ha a program, az általános politikai nyilatkozat vagy a törvénytervezet elõterjesztésétõl számított 3 napos határidõn belül bizalmatlansági indítványt nyújtanak be ellene, és azt megszavazzák. Ha a kormány nem bukik meg (nem nyújtottak be bizalmatlansági indítványt, vagy a benyújtott bizalmatlansági indítványt nem fogadták el), az elõterjesztett törvénytervezet elfogadottnak tekintendõ, és a program vagy az általános politikai nyilatkozat a kormányra nézve kötelezõvé válik. Amennyiben Románia elnöke az elfogadott törvény újravizsgálását kéri (élve a vétójogával), a törvényt a két Ház együttes ülésén kell megvitatni.

A kormányzati felelõsségvállalás esetében tulajdonképpen el kell különítenünk két helyzetet:

a) a program és az általános politikai nyilatkozat kérdését (nincs jogalkotási dimenziója), és

b) a törvénytervezetért vállalt felelõsséget (sajátos törvényhozási eljárás).

Az elsõ az egyszerûbb kérdés. A francia szabályozás szerint a miniszterelnök, a Minisztertanáccsal való konzultáció után, a Nemzetgyûlés elõtt felvetheti a Kormány felelõsségének kérdését programjáért vagy esetleg valamely általános politikai nyilatkozatért. A Nemzetgyûlés tagjainak egytizede bizalmatlansági indítványt kezdeményezhet. A szavazásra legkorábban az elõterjesztést követõ 48 órán belül kerülhet sor. A bizalmatlansági indítványt abszolút többséggel lehet elfogadni. Rendes ülésszakon belül legtöbb háromszor, rendkívüli ülésszak alatt legtöbb egyszer írhat alá képviselõ bizalmatlansági indítványt. A francia szabályozásban a meghatározott számú aláírási tilalom vonatkozik a program és a nyilatkozat esetére is, míg Romániában nem. Ha Romániában egy képviselõ vagy egy szenátor már aláírt egy bizalmatlansági indítványt az ülésszak alatt, és utána a kormány programért vagy általános politikai nyilatkozatért vállal felelõsséget, akkor újra részt vehet a bizalmatlansági indítvány kezdeményezésében. A francia szabályozásban van még egy elem, amit nem vett át a román alkotmány. A miniszterelnöknek külön lehetõsége van kérni a Szenátustól valamely általános politikai nyilatkozat jóváhagyását.

A hangsúly a tárgyalt probléma szempontjából a felelõsségvállalás törvényalkotási szerepére esik. Ez sajátos, különleges törvényhozási eljárás. A román és a francia rendszerben itt közös az, hogy, ha korábban aláírt egy képviselõ/szenátor bizalmatlansági indítványt, törvénytervezetért való felelõsségvállalás esetén újból részt vehet a bizalmatlansági indítvány kezdeményezésében. Ellenkezõ esetben a kormány, bármely ellene benyújtott bizalmatlansági indítvány bukását követõen, ugyanabban az ülésszakban felelõsséget vállalhatna törvénytervezetekért, és az ellenzéknek nem lenne lehetõsége a bizalmatlansági indítvány kezdeményezésére, mert a stabilitási klauzula ezt megakadályozná. Ezért a felelõsségvállalás esetére Romániában nem vonatkozik a stabilitási klauzula. Az elõbb hangsúlyoztam, hogy Franciaországban a stabilitási klauzula alól való kivétel csak a törvénytervezetért való felelõsségvállalásra vonatkozik. Ez abból a szempontból érthetõ, hogy ez a klauzula Romániában megszorítóbb: itt adott ülésszakon belül egyszer, Franciaországban háromszor vehet részt ugyanaz a személy a bizalmatlansági indítvány kezdeményezésében.

A francia szabályozás szerint a miniszterelnök, a Minisztertanácsban való megvitatás után, a Nemzetgyûlés elõtt felvetheti a Kormány felelõsségének kérdését valamely törvényszöveg megszavazásával kapcsolatban. Ha a 48 órán belül benyújtott bizalmatlansági indítványt nem szavazzák meg, akkor a törvényt elfogadottnak tekintik.

A felelõsségvállalás következtében benyújtott bizalmatlansági indítványt a kormány „kiprovokálja”, így ellenõrizni tudja jogi formát öltött politikai vagy jogalkotási céljai parlamenti támogatását. A gyakorlat szerint a kormány ezt az eljárást a gyorsasága végett alkalmazza, amikor stabil parlamenti támogatottsága van, és/vagy a jogalkotási cél olyan jellegû, hogy már eleve nem nyújtanak be bizalmatlansági indítványt. A felelõsségvállalással történõ törvényhozás melletti másik kormányzati indok, hogy így kikerülhetõ az összetett és terjedelmes törvények elhúzódó parlamenti vitája. Az európai integrációhoz szükséges gyors jogalkotási szükséglet szintén gyakran szerepel törvénytervezetért való felelõsségvállalás mellett szóló érvek között.

A felelõsségvállalás gyakorlata Romániában (1998—2005)

2005:
— 2005. évi 247. törvény a tulajdon és az igazságszolgáltatás területén való reformról, valamint egyes vonatkozó intézkedésekrõl

2003:
— 2003. évi 161. törvény a közméltóságok és köztisztségek gyakorlásáról és a gazdasági szféra átláthatóságának biztosításáról, a korrupció megelõzésérõl és szankcionálásáról
— 2003. évi 53. törvény a Munkatörvénykönyvrõl

2002:
— 2002. évi 137. törvény a privatizáció felgyorsítását szolgáló egyes intézkedésekrõl

2001:
— 2001. évi 332. törvény a gazdaságra jelentõs hatást gyakorló közvetlen befektetésekrõl

1999:
— 1999. évi 188. törvény a köztisztviselõk jogállásáról
— 1999. évi 99. törvény a gazdasági reform felgyorsításáról szóló egyes intézkedésekrõl

1998:
— 1998. évi 44. törvény a kereskedelmi társaságok privatizációjáról szóló 1997. évi 88. sürgõsségi kormányrendelet jóváhagyásáról

A szavazás matematikája azonban furcsa eredményekhez vezethet. A kormányzati felelõsségvállalással az alapvetõ probléma az, hogy a parlament nem törvénytervezetre, hanem bizalmatlansági indítványra szavaz. Ennek elfogadásához abszolút többségre van szükség. Ebben az esetben nem számít, hogy egyszerû vagy organikus törvényrõl van-e szó.

469 küldött esetében (jelenleg 332 képviselõ és 137 szenátor van Romániában) 236 képviselõnek és szenátornak kell a bizalmatlansági indítvány mellett szavaznia (abszolút többség). Tételezzük fel, hogy száz küldött hiányzik, vagy tartózkodik. Maradnak 371-en. 230-an az indítvány mellett szavaznak, mert a kormány bukását akarják, és nem szeretnék elfogadni az törvénytervezetet. A kormány és a tervezet mellett, a bizalmatlansági indítvány ellen így 141-en szavaznak. A kormány mégis marad, a törvény elfogadottnak tekintendõ, mert a bizalmatlansági indítványt, hat szavazat híján, nem fogadták el. Nem volt meg az alkotmány által kért abszolút szavazat-többség.⁷⁸

Az egyik esetben a Kormány egységes szerkezetbe foglalt, de tulajdonképpen 15 törvénybõl álló törvénycsomagért vállalt felelõsséget. Az Alkotmánybíróság megállapította a felelõsségvállalás alkotmányosságát, mert a törvényhozó ugyanazon törvénnyel szabályozhatja a társadalmi viszonyok összetett csoportját. Azonos törvény egyszerre szabályozhat elsõdlegesen társadalmi viszonyokat, módosíthat és kiegészíthet már létezõ jogszabályokat a törvény céljának elérése érdekében. Az Alkotmánybíróság ezeket az érveket a törvénycsomag által követett egységes cél (korrupcióellenes intézkedések) figyelembevételével mondta ki.⁷⁹ Hasonló probléma merült fel 2005-ben is, amikor a kormány az ingatlanrestitúció és az igazságszolgáltatás reformjáról szóló két törvénycsomagot kapcsolta egységes tervezetté, amelyért felelõsséget vállalt. A 375/2005. döntésével a román Alkotmánybíróság megerõsítette korábbi álláspontját. Az Alkotmány egyetlen rendelkezése sem tiltja meg, hogy ugyanaz a törvény a társadalmi viszonyok több területét szabályozza. Az egységes cél ebben az eseten az európai integrációs feltételek teljesítése. A törvénytervezetért való felelõsségvállalást az Alkotmánybíróság egyszerûsített törvényhozási eljárásnak minõsítette. A 2006-os esztendõben pedig szintén törvénycsomagért vállalt felelõsséget a kormány, a téma ezúttal az egészségügyi reform.

2003-ban, az alkotmány módosításakor, a felelõsségvállalás rendszere annyiban változott, hogy lehetségessé vált a kormány által benyújtott törvénytervezethez módosításokat és kiegészítéseket benyújtani. A módosításokkal és a kiegészítésekkel a Kormánynak egyet kell értenie, ellenkezõ esetben azok nem kerülnek be a törvénybe. A módosítás a parlamentnek korlátozott és a kormány elfogadásától függõ módosítási jogot biztosított a felelõsségvállalás eljárásában.

Magyarországon ehhez hasonló jogintézmény (lehetne) a kormány által, a miniszterelnök útján javasolt bizalmi szavazás, amikor azt kérik, hogy a kormányelõterjesztés feletti szavazás egyben bizalmi szavazás is legyen.

Egyes szerzõk általánosan kifogásolják, hogy a kormány, az általa a parlamentnek benyújtott javaslatokat nem eredeti formájában, hanem lényeges tartalmi változással kapja vissza végrehajtásra.⁸⁰ „Az Országgyûlés által végrehajtott módosítások teljesen átformálhatják az Kormány elképzelé-sét.”⁸¹ Az idézett szerzõk ezt a — aktív parlament és parlamenti többség esetében természetes — helyzetet viszont összekapcsolják a kormány politikai felelõsségének az intézményével. Értelmezésük szerint, ha a parlament módosít a kormányjavaslaton, akkor a parlament kormányoz, mert nem lehet elvárni a kormánytól, hogy olyan törvények végrehajtásáért vállaljon felelõsséget, amelyeket nem õ javasolt, illetve „nem abban a formában, nem azzal a lényeges tartalommal került elfogadásra, amellyel azt elõterjesztet-te”.⁸² Megoldásként (esetenként történõ „használatra”) a javaslat a romániai helyzetre emlékeztetõ szabályozást kínál. Pontosabban a már meglévõ szabályozás kihasználását: amennyiben a kormány nem akarja, hogy az általa benyújtott törvényjavaslaton változtassanak, az elõterjesztést kapcsolja össze bizalmi szavazattal, és ilyenkor tilos módosító javaslatot benyújtani. „A szóban forgó megoldásnak ki kellene dolgozni az ügyrendi-házszabályi vonzatait”,⁸³ ugyanis a jelenlegi szabályozás szerint ilyen esetekben sem tilos módosító javaslatok benyújtása.

Az értelmezés és a megoldási javaslat is több problémát felvet:

a) A törvényjavaslatot a parlamentben a politikai többség változtatja meg, ez a legtöbb esetben maga a kormánytöbbség. (Ritka, de elõfordul, hogy a kormánykoalíció egyik tagja az ellenzékhez csatlakozva, ad-hoc politikai többséget alkotva, a kormányálláspont ellen dönt adott kérdésben). A törvényalkotás nem a kormány feladata, és ne akarja a kormány a parlamentet törvényjavaslatokat változtatás nélkül jóváhagyó szervvé degradálni. A törvényalkotás kormányzati feladat, és a kormányzat koordinációjának a kérdése, hogy a parlamentben végeznek-e módosításokat a kormányjavaslaton. A törvényalkotás ebben az esetben a kormány és a parlamenti többség közös feladata. Amennyiben valóban jelentõs eltérések tapasztalhatóak a kormány és a parlamenti többség álláspontja között, akkor tulajdonképpen megbomlott a kormányzat belsõ egysége, és erre nem a kormány dominanciájának jogszabályi biztosítása a megfelelõ megoldás. A kormányzatnak egységesnek kell lennie politikai céljai tekintetétben.

b) A bizalmi szavazattal történõ jogalkotás, a módosító javaslatok kizárásával kiiktatja a törvényhozási eljárás garanciális elemeit, leértékelõdik a népképviselet szerepe, az ellenzék hozzájárulását és érdek-megjelenítési szerepét tiltakozások kinyilvánítására redukálják.

c) A kormány nem utasíthatja el a törvény végrehajtását azzal az indokkal, hogy õ azt nem olyan formában, nem olyan tartalommal kezdeményezte, mint amilyennel az Országgyûlés elfogadta. A kormány parlament elõtti felelõssége sem korlátozódik a kormány saját álláspontjainak a végrehajtására. A kormány törvényi keretek között mûködik, és jogállamban kötelessége a neki tetszõ vagy nem tetszõ törvényeket is végrehajtani. És ez nem a parlament valamilyen felsõbbségébõl, hanem a kormány törvényhez kötöttségébõl következik.

d) A kormánynak rendelkezésére állnak olyan, a parlamenttel szemben is érvényesíthetõ jogi és politikai eszközök, amellyel a javaslatát „megvédheti”. Példák a kormányjavaslat megvédésére szolgáló jogi eszközökre:

da) a kormány döntésre felhatalmazott képviselõjének részvétele az állandó bizottsági ülésen, ha a tárgyalt napirendi pont a kormány feladatkörét érinti;

db) az általános vitában elsõként a kormány képviselõje kap szót, ha õ volt az elõterjesztõ, ha nem a kormány az elõterjesztõ, akkor másodikként kap szót;

dc) a kormány törvényjavaslatát a zárószavazás megkezdéséig bármikor, a részletes vita után az Országgyûlés beleegyezésével visszavonhatja. Visszavontnak kell tekinteni azt a törvényjavaslatot, amely helyett az elõterjesztõ új változatot nyújtott be;

dd) ugyanilyen feltételek között lehetséges a javaslat átdolgozásra való visszakérése;

de) a benyújtott módosító javaslatokat a benyújtója a részletes vita lezárásáig megváltoztathatja, és a szavazás megkezdéséig bármikor viszszavonhatja;

df) azokról a módosító javaslatokról, amelyekkel a kormány — ha õ volt az elõterjesztõ — egyetért, az Országgyûlés egy szavazattal szavaz, azaz lehetõség van az olyan módosító javaslatokat, amelyekkel nem ért egyet, egyenként, a saját parlamenti többségére támaszkodva, visszautasítani stb. Példák a kormány törvényjavaslatának megvédésére szolgáló politikai eszközökre: a kormánypárti frakció(k), illetékes szakbizottsági tagok is vegyen(ek) részt a kormányjavaslat elõkészítésében, elõzetesen egyeztessék a nézeteiket, alakítsák ki idõben az egységes kormányzati álláspontot. A kormány — minõségi szempontból — pedig kidolgozottabb, a kodifikáció tudományát teljesebben alkalmazó javasatokat készítsen. Az a kép, ami a feltevésbõl következik: a kormány tehetetlenül, eszköztelenül, távolról nézi, hogy javaslatát miként forgatja ki a parlament. Ez a kép hamis, a kormány a törvényhozás parlamenti szakaszának is aktív résztvevõje. (Ez a kormány tagjainak alkotmányos joga: a kormány tagjai, az alaptörvény szerint részt vehetnek és felszólalhatnak az Országgyûlés ülésein.)⁸⁴ Ezért megfontolandónak tartom azt, hogy a bizalmi szavazásnak a módosító javaslatokat kizáró jogalkotási szerepet adjunk.