A romániai nemzeti kisebbségek jogállásáról szóló törvénytervezet szakvéleményezése^*

a Törvényhozói Tanács

az 1993. évi 73. számú (újraközölt) törvény, (2) bekezdésének a) pontjára és a Törvényhozó Tanács szervezési és mûködési szabályzatának 48. bekezdésére alapozva, kedvezõen véleményezi a törvénytervezetet, a következõ megjegyzésekkel és javaslatokkal:

I. Általános megjegyzések

1. Jelen törvénytervezet szabályozási tárgyát A romániai nemzeti kisebbségek jogállásáról szóló tervezet elfogadása képezi.

Jelezzük, hogy jelenleg az 1945. február 7-én, a Hivatalos Közlöny 30. számában közzétett 86. számú törvény (1945. évi 309. számú Dekrétum a nemzetiségek jogállásáról) van hatályban, az utólagos módosításaival együtt.

Ahhoz, hogy kiküszöböljük a szabályozásban a párhuzamosságokat, szükséges az említett jogszabályt hatályon kívül helyezésre javasolni.

A szabályozás természetébõl kifolyólag a törvénytervezet, Románia (újraközölt) Alkotmánya 73. cikkelyének (3) bekezdése r) pontjának megfelelõen, a szerves törvények csoportjában tartozik.

Az Alkotmány 75. cikkelyének (1) bekezdésében szereplõ rendelkezések alkalmazásában az elsõ illetékes Ház a Szenátus.

Jelezzük, hogy ezt megelõzõen a Törvényhozói Tanács már kapott véleményezésre egy hasonló szabályozási tárgyú törvénytervezetet, ami kedvezõen lett véleményezve a megjegyzéseket és javaslatokat tartalmazó 2005. 04. 14-i 368. számú közleményben. Jelen törvénytervezet az elsõnek egy javított változata.

2. Megjegyezzük, hogy a közjog értelmében a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek jogainak törvényes védelme nem esik az Európai Unió szintjén statuált jog alá, amely kizárólagosan a tagállamok állami hatóságainak a szabályozási kompetenciája.
Mégis meg kell említenünk néhány általános jellegû rendelkezést az Európai Unió alapvetõ jogok Chartájából, amely a 2004. október 29-én Rómában aláírt Európa Alkotmányának megalkotására vonatkozó értekezlet szerves részét képezte, és ami attól az idõponttól lép hatályba, amikor az összes EU-tagállam ratifikálja azt; olyan rendelkezéseket, amelyek európai értékû elveket szentesítenek, mint például: jogegyenlõség az Unió polgárai között; a hátrányos megkülönböztetés tilalma, legyen az nemi, faji, szín, etnikai vagy szociális, nyelvi, vallási vagy meggyõzõdés, politikai vélemény alapján ... egy nemzeti kisebbséghez tartozás, vagyon, életkor stb. miatt történõ megkülönböztetés, a nemzetiségi alapon történõ megkülönböztetés; valamint a kulturális, a vallási és a nyelvi sokszínûség tisztelete.

Következésképpen a jelen tervezet szabályozási tárgyára vonatkozóan csak azon európai igények említhetõk meg, amelyek a koppenhágai csatlakozási feltételeknek (1993), illetve azon politikai kritériumok részét képezik, amelyek keretében az emberi jogok és a nemzeti kisebbségek védelme fontos helyet foglalnak el az e tárgyra vonatkozó nemzetközi jogi szabályozással összhangban.

Ebben az értelemben, az Európai Bizottság 2003. évi országjelentésében, az Európai Unióhoz való csatlakozási folyamatban eddig elért eredmények fényében értékeli, hogy Románia folytatja a koppenhágai politikai feltételek teljesítését, tiszteletben tartva az alapvetõ emberi jogokat és szabadságokat. A nemzeti kisebbségek jogait és védelmét illetõen az Európai Bizottság hangsúlyozza a jelentés ideje alatt elért eredményeket, kiemelve azt, hogy az állam módosított alaptörvénye elõírja annak a nemzeti kisebbségnek az anyanyelvhasználatát a helyi hatóságokkal való kapcsolatban, amely jelentõs többséggel bír az illetõ közigazgatási-területi egységekben, mint ahogyan szentesíti valamely nemzeti kisebbséghez tartozó román állampolgároknak az anyanyelvhasználatát az igazságszolgáltatási folyamatokban is.

A Bizottság hasonlóképpen pozitívan értékeli a meglévõ jogi szabályozások alkalmazását a kétnyelvû feliratok terén, azokon a településeken, ahol a nemzeti kisebbség a lakosság több mint 20 százalékát képezi.

Sõt mi több, ugyanabban a szövegkörnyezetben az Európai Bizottság megelégedéssel állapítja meg annak az alkotmányos elõírásnak a hatályon kívül helyezését, amely kikötötte, hogy Romániában kötelezõ módon csak románul vagy egy nemzetközi nyelven lehet oktatást szervezni, mely által megnyílt a lehetõség olyan egyetemek alapítására, ahol kizárólag az anyanyelv használatos, példa erre a két magyar magánegyetem jó mûködése. Ugyanakkor a Bizottság kiemeli azt, hogy az Etnikumközi Kapcsolatok Hivatala a 2003. év folyamán több német, magyar és szerb nyelvû iskolai tankönyv kiadását finanszírozta.

A témában történõ pozitív folyamatnak tudhatók be az Európai Bizottság Romániának az Európai Unióhoz való csatlakozás útján tett lépéseirõl szóló, 2004. évi idõszakos jelentésében tett megjegyzései, ahol az általános értékelésben megemlíti, hogy „Románia folytatja a politikai feltételek teljesítését, megszilárdítva és elmélyítve azoknak az intézményeknek a stabilitását, amelyek a demokráciát, a jogállamot, az emberi jogokat, a kisebbségek tiszteletét és védelmét szavatolják.”

A más nemzeti kisebbségekkel való kapcsolat terén a jelentés ideje alatt a Bizottság nem jelzett nagyobb gondokat, ezzel szemben megemlítette, hogy a tárgyhoz kapcsolódó törvényhozási eredmények, mint: a kétnyelvû szimbólumok használatára vonatkozó törvény alkalmazása azokon a településeken is, ahol a kisebbséghez tartozó lakosság kevesebb, mint (a törvény által megállapított) 20 százalékos arányban él; az állampolgárok azon jogának szentesítése — alkotmánymódosítás által —, hogy a polgári jogi eljárásokban anyanyelvüket használhassák, lévén, hogy a magyar nyelv intenzíven használt bi zonyos régiókban; valamint a rendõri jogállásra vonatkozó törvény által elõírt azon lehetõség, mely szerint állományba vehetõk a nemzeti kisebbségek nyelvét beszélõ tisztek még akkor is, ha ezek száma viszonylag alacsony marad.

Túl ezeken a szempontokon, melyek egyértelmûsítik, hogy az Európai Unió intézményeinek követelményei, amelyek a csatlakozás politikai feltételeit képezik, a román állam által teljesítve vannak, szükséges megjegyezni, hogy lényegében a nemzeti kisebbségek védelmének konkrét formáira vonatkozó közösségi perspektíva egybeesik az e tárgyban kifejtett nemzetközi jog tartalmában tükrözõdõ kérdések normatív megközelítésével.

3. A nemzetközi jog alapján jelen törvényhozási kezdeményezés elemzése elsõsorban az emberi jogok terén létezõ nemzetközi jogi eszközökhöz való viszonyítás által végezhetõ el, mely eszközöket, mint alapvetõ szabályozásokat, az Európai Unió is elfogad, különös tekintettel az Európa Tanács szintjén statuáltakra, melyek közül kiemelkedik az 1995. február 1-én Strasbourgban elfogadott és az 1995. évi 33. számú törvény által Romániában jóváhagyott, a nemzeti kisebbségek védelmére vonatkozó keretegyezmény.

Az Európai Keretegyezmény kötelezi az államokat olyan feltételek megteremtésére, amelyek biztosítják a nemzeti kisebbséghez tartozó személyek számára, hogy fenntartsák és fejlesszék kultúrájukat, megõrizzék önazonosságuk alapvetõ részeit, illetve vallásukat, nyelvüket, hagyományaikat és kulturális örökségüket. Ugyanakkor egy sor specifikus jogot ismer el bármely nemzeti kisebbséghez tartozó személyek esetében, mint a kisebbség nyelvén való névhasználathoz, az adott nyelv korlátlan használatához, az azon való tanuláshoz és az illetõ nyelvû jelzésekhez, feliratokhoz és információkhoz való jogot.

Túl mindezen specifikus jogokon, melyek speciális intézkedés általi biztosítására a keretegyezményt aláíró államok kötelezik magukat, meg kell jegyezni azt is, hogy a nemzeti kisebbséghez, illetve többséghez tartozó személyek teljes és effektív egyenlõségére vonatkozó elv alapján, ugyanazon európai keretegyezménynek megfelelõen, ezek az intézkedések meg kell, hogy feleljenek az arányosság elvének, elkerülve más személyek jogainak megsértését, illetve ezek diszkriminációját. Mi több, a hasonló igények elõfeltételezik, hogy az illetõ intézkedések ne terjedjenek túl azon, ami a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek teljes és effektív egyenlõsége elvének biztosításához szükséges.

Következésképpen: az európai egyezmény — melynek Románia is tagja — ökonómiájából ki lehet következtetni egy sor európai értékû szabályt, melyeket a nemzeti kisebbségek védelmének kérdését uraló alapelvek magukba olvasztanak úgy, mint: egy nemzeti kisebbséghez tartozó személyek jogegyenlõsége a többséggel; többségi állampolgároknak egy nemzeti kisebbséghez tartozó személyekkel szembeni, valamint a különbözõ nemzeti kisebbségekhez tartozók egymással szembeni nem diszkriminálása; a nemzeti kisebbséghez tartozó személyek jogainak a behatárolása, kivéve a nemzeti identitás lényegi elemeinek — kultúra, nyelv, oktatás, vallás, hagyományok — területéhez tartozókat; a nemzeti kisebbségek bármely kollektív természetû jogának a kiiktatása; az alkotmányos jogrendnek és az azon államok alapelveinek tiszteletben tartása, ahol ilyen nemzeti kisebbségek élnek.

II. Javaslatok a jogszabályalkotásra

1. 5. cikkely — a jogszabály technikai elõírásainak megfelelõen szükséges az „(1)” szövegjelölés kiiktatása.
2. 8. cikkely, (2) bekezdés — a kifejezés átlátszóságának érdekében javasoljuk a hátrányosan megkülönböztetett csoportok védelmét célzó „afirmatív intézkedések” átnézését.
3. 12. cikkely, (2) bekezdés — a szövegnek a szabálysértési felelõsségre kell vonatkoznia, vagy az esetnek megfelelõen a büntetõjogi felelõsségre.
4. 13. cikkely, (1) bekezdés — a fokozottabb érthetõség érdekében az elõírást két külön bekezdésben kell újrafogalmazni, ugyanis a második rész egy eltérõ gondolatot emel ki, vagyis az illetõ intézetek állami támogatását.
5. 17. cikkely, b) pont — javasoljuk az „iskola elõtti oktatás” kifejezés használatát, valamint a 18. cikkely, (4) bekezdésnél a „minden” szó kiiktatását és a szöveg következõképpen történõ átfogalmazását: „az alegységnek a létesítésére, megszüntetésére vagy átszervezésére vonatkozó valamennyi döntést kizárólag az (1)-es bekezdésben elõírt feltételek alapján lehet meghozni.”
18. cikkely, (5) bekezdés — javasoljuk az „alegységekkel” szónak a kiiktatását, elégséges lévén a (4) bekezdésre való utalás.
18. cikkely, (6) bekezdés — bármilyen nemû értelmezés kiküszöbölése végett pontosabb meghatározását kell adni a „megfelelõ számú tanuló vagy egyetemi hallgató lehetséges meglétével” kifejezésnek.
6. 19. cikkely, (1) bekezdés — a fokozottabb érthetõségért javasoljuk az „önálló jogi személyiséggel” szóösszetétel áttekintését azért, hogy az elõírás átláthatóbb legyen.
7. A második rész elõtt szükséges a „II. fejezet” megjegyzés közbeékelése.
8. 21. cikkely, (1) bekezdés — a jogszabályalkotásban használatos kifejezésmód érdekében javasoljuk a „kapcsolatban” szó felcserélését az „illetõen” határozószóra, a (2) bekezdésben pedig szükséges az „említett” szó kiiktatása.
9. 26. cikkely, (3) bekezdés — nyelvtani meggondolásokból a végsõ „speciális jogszabályokban” kifejezést a „speciális jogszabályok által” kifejezéssel kell behelyettesíteni.
10. 29. cikkely, (1). bekezdés — a második sorban ki kell iktatni a „mint az önazonosságuk alapvetõ tényezõjére” kifejezést, ugyanis az önazonosság tényezõi a 9. cikkely (2) bekezdésében már rögzítve voltak.
11. 39. cikkely — indítványozzuk a szöveg átvizsgálását oly értelemben, hogy a nemzeti kisebbségek szervezetei az (1) bekezdésben felsorolt két lehetõség közül kizárólag egyféleképpen legyenek létrehozhatók azért, hogy mindennek azonos jogi természete és jogállása legyen, annál inkább, mert a (2) bekezdés elõírja, hogy a jelen törvényben foglalt szabályo zásokat csak „az (1) bekezdés b) pontjában elõírt” kisebbségi szervezetekre alkalmazzák, amibõl az következik, hogy az a) pontban elõírtakra más szabályozásokat kell alkalmazni. Megemlítjük, hogy az 1. cikkelynek megfelelõen jelen tervezet szabályozza a romániai nemzeti kisebbségek jogállását, ezért szükséges a szövegek összevetése.
12. 40. cikkely, (1) bekezdés — egy nagyobb fokú igényesség szempontjából a szövegnek pontosítania kell, hogy az illetõ szervezet magánjogi jogalany.

40. cikkely, (3) bekezdés — a normatív igényesség szemontjából pontosítani kellene, hogy abba a 15 megyébe beletartozik-e vagy sem Bukarest municípium, esetleg a szöveg kiegészülhet egy Bukarestre vonatkozó külön elõírással.
13. 41. cikkely, (1) bekezdés, d) pont — a jogszabályalkotásban használatos kifejezésmód érdekében a szöveg a 49. cikkelyben elõírtak teljesítését bizonyító okiratokra kell, hogy vonatkozzon.
14. 42. cikkely, (1) bekezdés — a fokozott pontosság érdekében a szöveg kezdõ része az alapító tagok aláírását tartalmazó listára kell, hogy vonatkozzon.
15. 43. cikkely, (1) bekezdés — a szövegkörnyezetben való adekvát kifejezés érdekében javasoljuk a „közokirati forma alatt” [sub formã autenticã] kifejezés helyettesítését a „közokirat formájában” [în formã autenticã] kifejezéssel.
16. 46. cikkely — a tárgyra vonatkozó adekvát kifejezés érdekében javasoljuk a „területi egységek” szóösszetétel helyettesítését a „fiók” kifejezéssel.
17. 47. cikkely — javasoljuk a „minden” szó kiiktatását a cikkely szövegének elejérõl.
18. 48. cikkely — bevezetõjében a „b) pont” kifejezést a „b)” rövidítéssel kell helyettesíteni. Hasonlóképpen javasoljuk az a) pont végének az átfogalmazását, mivel a helyi közigazgatási hatóságok választására vonatkozó 2004. évi 67-es törvény — a tárgyra vonatkozó kerettörvény — nem írja elõ ezeknek a szervezeteknek, hogy „a helyi választásokon (...) mandátumot szerezhetnek” úgy, ahogyan azt elõírja a Képviselõház és a Szenátus megválasztására vonatkozó 2004. évi 373-as törvény a Képviselõház esetében. A d) és f) pontok a „kaphatnak”, illetve a „küldhetnek” kifejezésekkel kell, hogy kezdõdjenek, a cikkely többi szövegével egységben. Az e) pontban szereplõ, a nemzeti kisebbség képviselõinek az állami intézményekbe, testületekbe, illetve a közhatóságokba történõ kinevezésérõl szóló elõírást szükséges átnézni, ugyanis az egyes intézmények keretében, mint például az egyes minisztériumokban, külön struktúrákat szerveztek a kisebbségi kérdéseknek. Ugyanakkor meg kellenne állapítani az illetõ személyek és közintézmények közötti jogviszony fennállását (munkaviszony vagy munkahelyi viszony). Ez a megjegyzés érvényes a két minisztériumra vonatkozó 58. cikkely, j) pontjára is. Hasonlóképpen nem érthetõ, hogy milyen „speciális törvények”-re történik a hivatkozás az e) pontban.
19. 49. cikkely, (1) bekezdés — a megfogalmazás fokozott pontossága érdekében javasoljuk a „ha eleget tesznek ugyanazoknak a feltételeknek, amelyek [a 2000. évi 26. számú Kormányrendelet 38. (...) cikkelyében] vannak elõírva” kifejezésnek a „ha eleget tesznek az elõírt feltételeknek” kifejezéssel való helyettesítését.
20. 51. cikkely, (1) bekezdés — A román „lingvistici” szót a „lingvisticã” szóval kell helyettesíteni.
21. 52. cikkely, (1) bekezdés — át kell gondolni az itt elõírt jogszabályt, amelynek megfelelõen a Nemzeti Kisebbségek Tanácsa saját, kormányhatározat révén jóváhagyott alapszabályzata szerint szervezõdik és mûködik, mert az 51. cikkely (4) bekezdésének megfelelõen az NKT a közjog értelmében mint magánjogú jogi személyiség jegyezhetõ be. Emellett az NKT felépítése és munkamódszere, illetve feladatköre jelen törvényben van elõírva.
22. 54. cikkely — a megfogalmazás szigora érdekében szükséges a szöveg zárórészének az újrafogalmazása a következõképpen: „az állami költségvetésbõl, illetve saját forrásokból [történik], a törvény feltételeinek megfelelõen.”
23. 55. cikkely, (1) bekezdés — normatív szigor fokozottsága érdekében a szövegnek pontosítania kellene, hogy a Hatóság egy jogi személyiséggel rendelkezõ struktúra, mely a kormányapparátuson belül, a miniszterelnöknek alárendelve mûködik. Hasonlóképpen a (2) bekezdésben rögzített norma, melynek értelmében a Hatóság „függetlenül végzi” tevékenységét, nem egyezik a törvénykezdeményezõk által javasolt jog természetével. Ugyanakkor megjegyezzük, hogy nem egyértelmû a (7) bekezdésben található jogszabály, amely normákra, szabályzatokra, utasításokra, rendeletekre, rendelkezésekre, döntésekre, igazolásokra és véleményezésekre hivatkozik, amennyiben egyfelõl mindezen irattípusok nem állíthatók ki, másfelõl pedig a jogszabály nem határozza meg azt, hogy ezek mikor vannak kiállítva.
24. 57. cikkely, (2) bekezdés — nem helyes a „más illetékes közhatóságok” kifejezés, mivel az illetõ tanácsok és azok saját struktúrái nem bírnak közhatósági minõséggel.
25. Jelezzük, hogy a tervezetben váltakozva használják a „nemzeti közösség” és a „nemzeti kisebbség” kifejezéseket; a terminológiai egység érdekében javasoljuk a második kifejezés használatát. A tervezet 57. cikkelyét, 65. cikkelyének (5) bekezdését, illetve 58. cikkelyét tartjuk szem elõtt.
26. Javasoljuk, hogy a 78. cikkelybõl a hatályon kívül helyezésre vonatkozó általános jogszabály a következõ szöveggel legyen helyettesítve: „78. cikkely — Hatályba lépése után érvényét veszíti az 1945. február 7-én, a Hivatalos Közlöny 30. számában közzétett 86. számú törvény (1945. évi 309. számú Dekrétum a nemzetiségek jogállásáról), utólagos módosításaival együtt, illetve minden azzal ellentétes rendelkezés.”

Elnök dr. Dragoº Iliescu Aláírás

Bukarest, 575/23. 05. 2005.

Fordította: Horváth István

* Forrás: Aviz referitor la proiectul de Lege privind statutul minoritãilor naionale din România, nr. 575/23.05.2005.