Kovács Péter

Hozzászólás a Magyar Kisebbség autonómiavitájához

I.

A kisebbségek autonómiája a kisebbségi identitás megóvásának egyik lehetséges intézménye, amely kiegészítheti a kisebbségek nemzetközi és belsô jogi védelmének eszköztárát. A kisebbségek jelentôs része azért is igényli a kisebbségi autonómia valamely formáját, mivel ily módon látja biztosítottnak azt, hogy nem születik akarata ellenére kedvezôtlen döntés. Az állam a kisebbségi identitás megóvását, sôt fejlesztését kisebbségi autonómia nélkül is biztosíthatja, de a kisebbségeket nem annyira az elmélet, mint inkább a tapasztalat gyôzte meg arról, hogy a nemzetállam a legjobb akarat mellett sem tud kellô figyelmet fordítani speciális érdekeikre, és a racionalizáló, fôvárosközpontú, centralizáló hajlandóságú állam figyelmetlenségét, pénzhiányát, bürokratikus késztetéseit is ôk szenvedik meg. A nemzetállamnak való kiszolgáltatottság veszélye annak mértékében fokozódik, ahogyan az a bizonyos "legjobb akarat" is hiányzik és az elnemzetlenítô, beolvasztó, homogenizáló politika kerül uralomra.

A trianoni béke óta a kisebbségi sorba került magyar nemzetrészek folyamatosan az önvédelem állapotában voltak és vannak. Intézményeik elvételét, leépítését, anyanyelvük háttérbe szorítását tapasztalták a mindennapi életben, a magyar nyelv, történelem, kultúra és az identitás egyéb elemeinek felmorzsolására való törekvésekkel kellett szembenézniük. E küzdelemben a nemzetközi jog segítségére csak mérsékelten számíthattak és a magyar állam akciószabadsága, készsége és következetessége hol több, hol kevesebb támogatást jelentett. Az utódállamok centralizáló hajlandósága idônként alábbhagyott, de e mögött rendszerint ígért, kényszerített vagy várt nemzetközi elôny bújt meg.

Az autonómia, az önkormányzatiság azért is tûnik tetszetôsnek és politikailag kedvezônek, mivel a kisebbségeket érintô ügyek saját kézben történô intézése révén a kisebbség biztosítékot kap arra, hogy akarata ellenére nem születik döntés, azaz vagy önmaga dönt, vagy pedig megkerülhetetlenül hozzájárul ahhoz a döntéshez, amelyet az az állam hoz, ahol ô számbelileg alulmarad a de jure vagy de facto domináns helyzetben levô etnikummal szemben.

Ha a kisebbség rendelkezik ezzel a lehetôséggel, amelynek részben a központi költségvetésre, részben a saját erôre és saját kezdeményezésre visszamutató anyagi vetületei önmagukban persze nem jelentéktelenek, akkor biztonságban lehet az identitása, nyelvi, kulturális sajátosságainak megmaradása felôl. A döntô így a kisebbségi érdekérvényesítést biztosító intézményrendszer léte, mûködôképessége, anyagi potenciálja. Ehhez képest a konkrét megvalósítási forma a területi vagy személyi autonómia másodlagos, csak puszta "stílusgyakorlat" s fôleg nem bír meghatározó fontossággal maga az elnevezés. Hasonlóképpen nem a logikai szépség az igazán fontos, hanem a világos hatáskörmegosztás.

A jogi részletekben az ördög természetesen megbújik, de a kisebbség maga is növelheti ennek a veszélyét, ha fogalmakhoz, kategóriákhoz, cégérekhez ragaszkodik, s nem a tartalomra fordítja figyelmét. Ebbe a körbe tartozik a mozgósító erejû, de ugyanakkor könnyen démoni-zálható szóhasználat is, különösen ha tekintetbe vesszük a fordítási nehézségeket, ahol a nyelvhasználat politikai töltetû s ráadásul a magyar jogi fogalmak amilyen könnyen fordíthatók németre, annyira problémát jelent az angolra, illetve a franciára fordítás. A kisebbség politikusai mindezzel naponta szembesülnek, még akkor is, ha a partner jóhiszemû. Hát még akkor, ha nem az...

Kihívást jelent a banánhéj-effektus is. Amennyiben az adott országban a kisebbség valamilyen formában az autonómia irányába kíván elmozdulni és nem az ország alkotmányjoga, illetve nemzetközi szerzôdései által rögzített, létezô önkormányzatot tágít, akkor formálisan az alkotmányt hívja ki. Nem mindegy azonban, hogy ez csak "alkotmánytágító", az alkotmányból esetleg közvetlenül le nem vezethetô, de azzal nem ütközô tézisnek tûnik, vagy alkotmánymódosítás igénylését feltételezi, vagy éppen alkotmánysértô. Ezt a javaslatok csomagolásának technikája is befolyásolhatja. A nemzetközi közösségek bizonyos elôírásainak beidézése ezért hol önvédelmi, hol pedagógiai szempontból hasznos, de az igazi nemzetközi jogi kötelezettséget jelentô és államuk által is elfogadott szerzôdések, megtett egyoldalú állami kötelezettségvállalások (azaz jogi természetû állami ígéretek) komolyabb és jobban számon kérhetô fogódzót jelentenek, mint politikai természetû kötelezettségvállalások vagy az ún. ajánlások.

Amennyire evidenciaszerûnek tûnik mindez, a gyakorlatban annyira bonyolult jogi konstellációt is eredményezhet. Hiszen hiába volt az 1201. (1993) számú dokumentum elnevezése szerint is ajánlás, annak végrehajtására az államok jelentôs része egyoldalú állami aktussal kötelezettséget vállalt, amelyet több esetben is kétoldalú nemzetközi szerzôdések utaló klauzulájával is megerôsítettek. Ez önmagában és formailag a számonkérhetôség irányába hat, az utalások általánossága viszont az egyes konkrét rendelkezések kikövetelhetôségét ássa alá.

Az ajánlásos technikának ugyanakkor van egy nem alábecsülhetô elônye is: ha végrehajtása nem is követelhetô meg az adott államtól, aki az ajánlásban foglalt normára hivatkozik, az bátran védekezhet a rosszhiszemûség vádja ellen. Hiszen sem az ENSZ Közgyûlés, sem az EBESZ nem bocsát ki jogsértô dokumentumot... A 47/135 sz. közgyûlési határozatot, a koppenhágai dokumentumot tükrözô fordulatoknak a kibocsátó testület fénye a jogszerûség, a jogi konformitás vélelmét (presumptio) kölcsönzi.

II.

A fenti általános megközelítéseket jóval könnyebb volt leírnom, mintsem konkrétumokat említenem a romániai Kisebbségi Tanács tervezetérôl, illetve az RMDSZ törvénytervezetérôl a nemzeti kisebbségekrôl és autonóm közösségekrôl. A romániai elnöki és parlamenti választások eredménye, az RMDSZ részvétele a kormánykoalícióban, a kisebbségi miniszteri tisztség és a kormányprogram utalásai arra engednek következtetni, hogy a Kisebbségi Tanács tervezete komolyabb változáson fog átesni. Az RMDSZ-tervezet kapcsán pedig imperatívusznak tekintem, hogy a kidolgozó szervezet számos alkalommal is bebizonyosodott legitimitásán túl a dokumentum mögött áll mindenféleképpen a ténybeli, a helyi és az alkotmányjogi ismeretek halmaza.

Tagadhatatlanul érdekes volt azonban számomra annak az amerikai szakértôi véleménycsomagnak az áttekintése, amit a T. Szerkesztôség jóvoltából alkalmam volt áttanulmányozni, s ahol számos megfogalmazást, technikai változtatási javaslatot akár támogatni is tudnék. Nyilvánvaló azonban, hogy elméletileg tökéletes törvénytervezet amúgy sem születhet és a dokumentumot semmilyen stilisztikai változtatás sem tette volna szalonképessé az Iliescu-éra parlamentjében.

Elméletileg tökéletes törvény amúgy sem születhet s fôleg nem Közép- és Kelet-Európában. A minisztériumok által készített technokrata-ízû tervezetek parlamenti szétszedése, illetve a képviselôi kezdeményezések miniszteriális átdolgoztatása a jogi szörnyszülöttek félelmetes kavalkádját képes megteremteni.

Mit tartok legfontosabbnak megjegyezni az RMDSZ-dokumentum kapcsán annak áttanulmányozása után? A magam részérôl mindenféleképpen készítenék egy olyan változatot, amely akár lábjegyzetelôs, akár más formában az egyes bekezdések, paragrafusok és fordulatok mellett pontosan jelölné, ha az formális alkotmánymódosítást igényel, lehetôség szerint megjelölve a javasolt alkotmányos szövegváltozatot.

A társulásnak azokra a településekre vonatkoztatása, ahol a kisebbség van helyi többségben, egyébként tulajdonképpen kétélû fegyver.

Igaz ugyan, hogy a magyar többségû települések szívesen és az önkormányzat saját döntése alapján könnyebben társulnak egymással, de azt se felejtsük el, milyen praktikus elônyökkel jár, ha a jelentôs magyar kisebbséggel rendelkezô település társul a magyar többségû településekkel a kisebbségi oktatásügy tekintetében. Ez egyelôre nyilvánvalóan nem lenne tömeges, de mutatja annak logikáját, hogy az Európa Tanács miért a közigazgatási szférákban történô és költségvetési megtakarítást is jelentô együttmûködésre gondolt elsôsorban. Azaz az önigazgatásra, s nem valamiféle újabb közigazgatási egységek megalkotására vezetô települési önrendelkezési jogra.

A tervezet megfogalmazása érezhetôen a Charta és az 1201-es ajánlás szóhasználatának egybegyúrására tett kísérletet: ez elméletileg nem összeegyeztethetetlen a Chartával, de nem is a legevidensebben következô értelmezés.

Ráadásul, ha a regionális autonómia "társulási alapon" épül fel, akkor a benne részt vevôk adhatnak át számára bizonyos hatásköröket a sajátjaik közül (nemo plus juris transfere potest quam ipse habet római jog elve). Azon túlmenô jogköröket viszont csak az állami hatáskör-átruházással, a szubszidiaritás filozófiájának megfelelô belsô átstrukturálása révén lehet testálni a regionális önkormányzatra. S ezzel a kör bezárul, hiszen az államhoz jutottunk vissza: az önkormányzati társulásnak mindenféleképpen megvannak a határai, s azon túllépni az állammal történt megállapodás függvényében lehet. Ezt számos európai állam azonban megtette...

E megjegyzéseim alapvetôen a tervezet továbbgondolására buzdítanak: nagyon sok olyan eleme van, ahol az érdemi kidolgozás a jelenlegi politikai környezetben megkezdhetô.

Ahol már van Európában mûködô kisebbségi autonómia, az ahhoz vezetô úton az európai országok kisebbségeikkel folyamatosan tárgyaltak, és rendszerint unalmas, fûrészporszagú dokumentumokat alkottak meg, amelyek azonban pontosan rögzítették a teljes egészében a kisebbségnek átadott hatásköröket és azokat, ahol az állammal együtt dönt a kisebbség vagy esetleg fordítva: ahol az állam döntésével szemben gyakorolhatja a kisebbség a vétójogát, illetve azokat, ahol az állam a fôbb irányvonalat jelöli ki (oktatásügy alapkövetelményei, érettségi stb.), de az ebben megvont keretek között az érintett kisebbség dönt. A pénzügyi vetületek részletes kidolgozása is mellôzhetetlen: mi az, amit az állam köteles állni, s melyek azok a szférák, ahol a kisebbség saját erôbôl is tudja biztosítani a fedezetet. Az ütemterv készítésére is láthatunk skandináv és dél-tiroli példákat, hogy melyik szféra mikor és milyen feltételekkel kerül át a kisebbség kezébe.

A kör bizonyos szempontból ördögi: amíg nincs koncepció és tervezet, azt lehet hiányolni, amint van tervezet, úgy az abban foglaltakat lehet kifogásolni. Ez azonban csak addig circus vitiosus, amíg az állam részérôl semmilyen fogadókészség nincs magára a gondolatra.

A kisebbségi autonómiák története azt is mutatja, hogy ha egy intézményt meg lehet teremteni egy kedvezô idôpontban, az késôbb úgyis beépíthetô az autonómia intézményrendszerébe. Így az oktatásügyi kisebbségi nyelvhasználat teljes vertikumának kiépítése nem feltételezi sine qua nonként az AUTONÓMIÁT, csupa nagybetûvel. A saját oktatási intézményrendszer kiépítése mindenféleképpen az önkormányzatnak, a kisbetûs vagy akár néven nem nevezett autonómiának legfontosabb eleme, függetlenül attól, hogy személyi vagy területi típusú, vagy a kettô elegyítése lesz a kisebbségi autonómia végsô formája:

– ha az más törvény módosítását igényli, akkor az arra való utalást,

– a Románia által vállalt nemzetközi szerzôdések egyes cikkelyeire való utalást ott, ahol az szükségesnek vagy hasznosnak tûnik,

– ha az alkotmánybíróság, kormányrendelet, nyilatkozat vagy egyéb, alkotmányjogilag releváns dokumentum beidézése elôsegítheti a megértetést, illetve alátámasztja a javaslat jogi konformitását.

Az RMDSZ törvénytervezetében egyszerre érhetô tetten a merész és hosszú távú gondolkodás, amely a majdani autonómia számára kívánja elhelyezni a fogódzókat (1, 2, 5, 6, 8, 23/c szakasz) és a politikai realizmus, amikor a fogadókészség hiánya miatt nem megy bele a különbözô autonómiaformák részletes kibontásába és a D (személyi autonómia), E (sajátos státusú helyi önkormányzatok) és F (regionális autonómia) pontok tézisszerûen vázolnak egyes kérdéseket, rendszerint nagyvonalúan az érintett közösség majdani döntésére bízva az adott statútum megalkotását (53, 59. szakasz). Ezt a jóhiszemû olvasó politikai realizmusnak tekintheti, a rosszhiszemû azonban a bianco-csekk kiállításának igényét fedezi fel benne.

Az említett fogódzók ugyanakkor annyira kemények (a belsô önrendelkezés tételének meghirdetése az 1, 2. szakaszban, autonóm közösségek, személyi autonómia, regionális autonómia említése, a 2, 4, 6. szakaszokban), hogy meglepô az a szûkszavúság, ahogy a D-E-F pontok épülnek fel. Az "önigazgatási és végrehajtási jog az oktatás, kultúra, a társadalmi és szociális tevékenység és a tájékoztatás terén" (53. szakasz) így a levegôben lóg. Az nyilvánvaló, hogy a jogi-politikai konstelláció kedvezô alakulása esetén ezek a részek könnyûszerrel kiegészíthetôk, sôt feltehetôen már meg is vannak az elkészített tervezetek; jelenlegi formájában azonban mindenféleképpen olyan benyomást kelt a nem magyar olvasóban, hogy nem érti meg, tulajdonképpen miért is igénylik annyira az autonómiát az érintettek, ha csak (szándékoltan) ködös általánosságokat fogalmaztak meg róla. Ugyanez a részleges kidolgozottság a nemzetállam alkupozícióját erôsíti és a kisebbségét gyengíti.

A nemzetközi jog fogódzói és a "banánhéjak" veszélyeirôl általánosságban már szóltam. Itt csak arra utalok, hogy a különbözô nemzetközi szerzôdések saját szóhasználatától eltérni mindig kockázatot jelent, és akármennyire kedvezônek tûnik is, nem biztos, hogy valamilyen kívánt intézmény valóban levezethetô a szerzôdésekbôl. Így például az E pont a "sajátos státusú helyi önkormányzatokról szól és pontosítja, hogy ezek "hatáskörére a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájának rendelkezései irányadók" (56. szakasz). Ez azonban valahol ellentmondást jelent: az Európa Tanács említett szerzôdése a helyi önkormányzatokról szól. Ha a tervezet radikálisan különböztet a helyi önkormányzat és a speciális státusú helyi önkormányzat között, akkor ez nem vezethetô le a Chartából. A Charta szabályai akkor érvényesíthetôk, ha helyi önkormányzatról van szó, ugyanolyan széles hatáskörökkel, mint amilyeneket Nyugat-Európa államainak java részében láthatunk. Akkor viszont mi a speciális státus? Ezt a tervezet 54. szakasza egyáltalán nem tisztázza, de valójában még csak nem is nagyvonalú, hiszen "mindössze" a magyar nyelv helyi hivatalos jellege az egyetlen konkrétum.

Azt hihetnôk, hogy ez lesz az F pont (regionális autonómia) alapja, hiszen az 57. szakasz szerint "a sajátos státusú önkormányzatok társulása a helyi önigazgatási autonómia alapján biztosított". Az önkormányzatok társulási jogát a Helyi Önkormányzatok Európai Chartája 11. cikkelyében a közönséges helyi önkormányzatok számára is biztosítja, ehhez nem kell semmiféle speciális státus, hanem csak az, hogy az érintett állam ezt a cikkelyt is erôsítse meg ratifikációs vállalásában. Az Európa Tanács szerzôdése azonban a társulást alapvetôen szektoriális formában fogja fel, azazhogy részben megyehatárokon belül, részben azokat átmetszôen társulnak a települések bizonyos ügyek közös intézésére.