A Román Kisebbségi Bizottság
Nemzeti Kisebbségi Törvényének
és a Romániai Magyar Demokrata Szövetség
Nemzeti Kisebbségekre és Autonóm Közösségekre
vonatkozó törvénytervezetének szemléje

Készítette: Prof. Donna E. Arzt
Syracuse University
College of Law
1994. március 4.

I. Áttekintés

Mindkét törvénytervezet eléggé átfogóan egy olyan témát ölel fel, amely, miközben normálisan nem a nyugati stílusú demokráciák törvénykezésének a témája, sok társadalmi nyugtalanság és romló kapcsolatok forrása mind Romániában, mind Közép- és Kelet-Európában. Romániában több mint 10 nemzeti kisebbségi csoport él, a legnagyobb a magyar, majd ezt követik a német, cigány, ukrán, bolgár, török és más kisebbségi csoportok. Összesen a kisebbségek a lakosság több mint 10%-át teszik ki. A magyarok az Erdély néven ismert térség legalább 20%-át képezik. Az ezekben a törvénytervezetekben foglalt rendelkezések nagyrészt olyan jogokra vonatkoznak, melyekkel a Ceausescu-rezsim agresszív módon visszaélt, ilyen például a magyar családnevek elrománosítása.

Míg a két tervezet progresszív elvi irányzatot és programatikus célokat tartalmaz, mindkettôbôl hiányoznak a végrehajtásukhoz szükséges gyakorlati eszközök. A Román Kisebbségi Bizottságénál (RKB) radikálisabb RMDSZ-tervezet a "belsô önrendelkezés" és "autonóm közösségek" támogatásával inkább politikai dokumentum, mint konkrét törvénykezési csomag.

II. Vonatkozási terület

Ebben a részben fel fogom sorolni azokat a témákat, melyeket mindkét tervezet lefed, és utána tárgyalom, hogy milyen mértékben fedik le az ezen témával kapcsolatos, két nem kötelezô nemzetközi dokumentum, az Európai Biztonsági és Együttmûködési Értekezlet emberi jogokkal foglalkozó koppenhágai konferenciájának dokumentuma (1990. június, a következôkben "Koppenhágai dokumentum") és az Egyesült Nemzetek Szervezete Közgyûlésének Nyilatkozata a Nemzeti vagy Etnikai, Vallási és Nyelvi Kisebbségekhez Tartozó Személyek Jogairól (1992. december, a következôkben "ENSZ Nyilatkozat") tárgykörét.

Miként a fentiek tükrözik, az RMDSZ tervezete terjedelmében valamivel átfogóbb és sokkal radikálisabb az önkormányzat és autonómia, valamint az "önazonosságukat érintô kérdésekben korlátozott vétójog" támogatásában (8. szakasz). Ennek ellenére, ezek a rendelkezések nincsenek jól megfogalmazva. (Lásd alább Megfogalmazás). Habár rendelkezései a vallási identitást is lefedik, az RMDSZ-tervezet csak a "nem-zeti, etnikai és nyelvi kisebbségek sajátos jogai"-ra utal, elhanyagolva a vallási kisebbségeket vonatkozási területének megfogalmazásakor (1. szakasz). Az RKB törvénytervezetének vonatkozási területe magában foglalja a vallási identitást, ugyanúgy, mint az etnikai, kulturális és nyelvi identitást (1. (1) szakasz). Az RKB tervezete félreérthetetlenül kizárja a nemzeti kisebbségi védelmet menekültek, bevándorlók, hontalan és külföldi állampolgárok esetében (1. (3) szakasz). Az RMDSZ-verzió nem teszi ezt.

Vonatkozási területeiket illetôen a két tervezet kedvezôen hasonlít a Koppenhágai Dokumentumhoz, valamint az ENSZ Nyilatkozatához, például az anyanyelv szabad használatát, kisebbségi intézmények felállítását illetôen, valamint a nemzetközi kapcsolatokhoz, a közügyekben való részvételhez, illetve a nyelv, történelem és kultúra oktatásához való jogok terén. A mindkét tervezetbôl hiányzó témát az ENSZ Nyilatkozat 4. (5) szakaszában leljük fel, mely így hangzik: "Az Államoknak megfelelô intézkedéseket kell foganatosítaniuk annak érdekében, hogy a kisebbséghez tartozó személyek országuk gazdasági haladásában és fejlôdésében teljes mértékben részt tudjanak venni." Az RMDSZ tervezete felöleli a "gazdasági és társadalmi élet"-et, de csak a kisebbségi nyelvhasználat és nem a magától értetôdô gazdasági fejlôdés vonatkozásában (49. szakasz).

Az RMDSZ önkormányzatra és autonómiára vonatkozó rendelkezései támaszt kapnak a Koppenhágai Dokumentum 35. Elvében, amelyik "figyelembe véve ezen kisebbségek specifikus történelmi és területi sajátosságait, megfelelô helyi vagy autonóm adminisztrációkat" indítványoz a nemzeti identitás elôsegítésének eszközeként.

A két tervezet nyelvhasználati rendelkezései a közigazgatásban stb. hasonlóak a kanadai törvényben találhatókéhoz. Hasonló "gyûlölködô beszéd" rendelkezéseket találunk Kanadában, az Egyesült Királyságban, Franciaországban, Németországban és még számos más államban.

III. Végrehajtás, teljesítés és eljárások

Egyik tervezet sem azonosítja név szerint vagy funkciójuk speciális leírása alapján a kormányirodákat. (Lásd pl. az RKB-tervezet 8. szakaszát: "szervezeteket létesítenek az Államelnöki és Kormánystruktúrákon belül...") A kötelezettségeket rosszul határozzák meg. Az ügyrendi kérdésekkel még csak átmenetileg sem foglalkoznak és a további szabályozási rendeletek szükségességét mellôzik. Csupán homályos utalásokat találunk az RMDSZ 23. (h) szakaszában, mint pl. "jogorvoslatért folyamodik" vagy egyazon dokumentum 10. szakaszában a "minden törvényes eszközt felhasznál ... létük megôrzésére"; egyik tervezet sem biztosít végrehajtási mechanizmusokat.

Az RKB-verzió által tartalmazott, végrehajtási nehézségre vonatkozó néhány példa:

1) A 4. (1) szakasz szerint a "közhatalom" és a "nem-kormányzati szervek" kötelesek, hogy "megtegyenek minden szükséges intézkedést" annak érdekében, hogy a tiszteletet, szolidaritást, együttmûködést és más homályos értéket támogassák, anélkül hogy bármilyen utalás történne, hogyan kell a "szükséges intézkedéseket" felmérni vagy lehet ezt a kijelentô kötelezettséget érvényre juttatni.

2) az 5. és 6. szakaszok egymásnak ellentmondónak tûnnek, kijelentve, hogy az általános intézkedések, melyek a kisebbségi identitást védik és megvalósítják az egyenlôséget a többi csoporttal, "nem tekintendôk elônyben részesítésnek/favoritizmusnak", hanem ugyancsak arra kérik a kormányt, biztosítsa, hogy más etnikai csoportok nem szenvednek megkülönböztetést olyan területeken, ahol a nemzeti kisebbségek többséget alkotnak.

3) A 7. (1) szakasz egyik rendelkezése legalább egy képviselôi mandátumot biztosít a Parlamentben a nemzeti kisebbségeknek, de nem tartalmaz semmilyen kritériumot annak megállapítására, hány szavazatra van szükség, hogy a "képviseletet" megszerezze. A román Választási Törvényt kell megvizsgálni, hogy ezen rendelkezést jobban fel lehessen becsülni.

4) A 9. (2) szakasz megengedi az egyének számára, hogy kinyilatkoztassák nemzetiségüket és anyanyelvüket, anélkül hogy feltüntetné ennek módozatát.

5) A nemzeti kisebbségek százalékküszöbe, melyre azért van szükség egy konkrét területen, hogy bizonyos jogok érvénybe lépését elôidézzék, a "tekintélyes százalék"-tól (17. (3) szakasz) a 25% felettin (19. (1) szakasz) keresztül a "nem elégséges számban" megfogalmazásokig váltakozik (25. (4) szakasz).

6) A 38. szakasz rendelkezése az elkobzott kisebbségi vagyonok visszaszolgáltatásáról nem tartalmazza a részletes kritériumokat és az eljárásmódokat, beleértve a belefoglalás dátumát. Más kelet-európai ország már elfogadott átfogó törvényt ebbôl a célból, és tanulmányozni kellene ezeket.

7) A kormány által nyújtott támogatásra vonatkozó rendelkezések túlságosan homályosak. Lásd alább a "Megfogalmazás"-t más homályos kifejezésre vonatkozóan.

Az RMDSZ törvénytervezete hasonló végrehajtási nehézségekkel van tele. Például ez is tartalmaz egymásnak ellentmondó és homályos százalékküszöböket, 30%-tól (30. szakasz) egészen a "legalább 10%"-ig (38. szakasz), 50%-on felültôl (41. szakasz) "elegendô számban"-ig (46. szakasz). Egy teljesen fenntartás nélküli "kérés" alapján az állam kisebbségi dokumentumokat kell hogy kiadjon kisebbségi nyelveken (46. szakasz). Nem biztosít eljárásmódot ilyen kérés esetében. Az elkobzott vagyonokra vonatkozó rendelkezés (60. szakasz) még a RKB-verziónál is kevésbé részletezô. A kisebbségi szervezetek számára nem határozza meg azt a folyamatot, mely során "közjogi alanyiságot" szerezhetnek (11. szakasz). Lásd alább a "Megfogalmazás"t.

IV. Alkotmányos kérdések

Míg az RMDSZ-platform (a CEELI által a szerzôhöz eljuttatott) dokumentumai a "helyi önkormányzatokat és helyi társadalmat a demokratikus újjászületés döntô elemeinek tartja", addig az autonómia és helyi önkormányzat gyakran az elszakadás kulcsszavai. Az RMDSZ tervezete elkerüli a helyi autonómia kérdését, helyette inkább meghatározatlanul és furcsán fogalmazva a nemzeti kisebbségek "személyi autonómiája" kifejezést használja. Nem világos, ha az önmagukat "autonóm közösségekké" nyilvánítókat kizárólagos törvénykezés illeti meg az önkormányzat területein (lásd 23. (b) szakasz, "önálló jogi és politikai alanyiság") vagy csak az oktatás, kultúra, társadalmi tevékenységek és az információ terén (52. szakasz).

Tekintet nélkül független hatalmuk nagyságára, az autonóm területek kialakítása, úgy tûnik, ellentétben áll az 1991-es Román Alkotmánnyal. Az Alkotmány 1. (1) és a 4. (1) szakaszai a román állam és a román nép "egység"-ére utalnak. A 4. (2) szakasz Romániát összes állampolgára "oszthatatlan hazájá"-nak nevezi, habár a 8. (1) szakasz elismeri a pluralizmust. Az egységre vonatkozó rendelkezések egyértelmûen nem képezhetik felülvizsgálás tárgyát a 148. szakasz kitételei szerint.

Míg a 119. szakasz azt jelzi, hogy a közigazgatás a "helyi autonómiának és a ... decentralizációnak az elvén alapul", addig a 122. szakasz, mely a kormány által kinevezett prefektusokra vonatkozik, akik megtámadhatják a helyi hatóságok aktusait, nyilvánvalóvá teszi, hogy a kormány ellenôrzi az önkormányzat munkáját. 1993 elején román etnikumú prefektusok kinevezése két magyar többségû erdélyi megyében jelentôs etnikai feszültségekhez és a magyarok felháborodásához vezetett.

V. Megfogalmazás

Az egyetlen kiemelkedô rendezési hiányosság az RKB tervezetében a részcímek hiánya számtalan, oktatásra vonatkozó rendelkezés esetében (25–32. szakaszok). Az RMDSZ-verzió jó felépítésû, megfelelô részcímekkel van ellátva. Ennek ellenére, míg az RKB-verzió megpróbál egy pontos és konkrét fogalmazási stílust megközelíteni, addig az RMDSZ törvénytervezete inkább politikai nyilatkozatnak vagy általános nemzetközi egyezségnek hangzik, mint például a fentebb említett Koppenhágai Dokumentum. (Összehasonlítandó: "az állam megteremti a feltételeket ... az anyanyelv használatára...", RMDSZ 44. szakasz, a következôvel: "az érdekelt Államok ... megteremtik a feltételeket ennek az identitásnak a kiszélesítésére", Koppenhágai Dokumentum, 33. alapelv.) Homályos rendelkezések, mint például "az állami költségvetés biztosítja a szükséges anyagi feltételeket...", a régi szovjet stílusú törvénykezés propagandista ízét visszhangozzák.

Pontosabban az RMDSZ tervezete nem nyújt meghatározást ismételten használt terminológiára, mint például: "nemzeti kisebbségek", "autonóm közösségek", "belsô önrendelkezés", "szülôföld", "korlátozott vétójog", "független jogi vagy politikai személyiség", "arányos rész", "személyi autonómia", "helyi önkormányzat", "politikai entitás" és "sajátos státus". Míg az RKB-tervezet kevesebb meg nem határozott kifejezést használ, az olyan kifejezésmódok homályossága, mint például "a lakosság számottevô százaléka" (17. (3) szakasz), "szükséges számú alkalmazott" (18. szakasz), "jól megindokolt kérés" (24. szakasz), "helyi szükségektôl függôen" (25. (2) szakasz), "nem megfelelô számú kérelmezô" (25. (4) szakasz), "rendszerint ki lesz választva" (29. szakasz), "megegyezô területet bocsát rendelkezésre" (38. (2) szakasz), végrehajtását nagyon megnehezíteni.

VI. Következtetések

Mindkét dokumentum, de fôként az RMDSZ-tervezet, inkább a "beszélô papírok", mint tényleges törvények stílusában fogalmazódott. Mindkettô nemcsak sok munkát igényel a végrehajtásra vonatkozó intézkedéseket illetôen, hanem számottevô konszenzusra lenne szükség az állam politikai átszervezése terén ahhoz, hogy az RMDSZ-verziót elfogadják és nagyobb alkotmányos krízist elkerüljenek.