Gabriel Andreescu
Valentin Stan
Renate Weber

Tanulmány az RMDSZ felfogásáról
a nemzeti kisebbségek jogait illetôen

– Az RMDSZ-dokumentumok kritikai elemzése –

Elôszó

Az RMDSZ ügyvezetô elnöksége meghívására az emberi jogok gyakorlati és elméleti kérdéseivel foglalkozó szakemberek – Gabriel Andreescu, Smaranda Enache, Valentin Stan, Renate Weber –, az RMDSZ képviseletében pedig ugyancsak a kérdéskör szakemberei, tudományos kutatók, egyetemi elôadók – Bakk Miklós, Balázs Sándor, Bíró Anna-Mária, Bodó Barna, Eckstein-Kovács Péter, Fábián Ernô, Horváth István, Kolumbán Gábor, Nagy György és mások – 1994. május 13–15. között Tusnádfürdôn együttesen megvitatták az RMDSZ (sajtóirodája által "pragmatikus fontosságúnak" minôsített) két dokumentumát: az Európa Tanácshoz benyújtott Memorandumot, valamint a Törvénytervezetet a nemzeti kisebbségekrôl és autonóm közösségekrôl.

A tusnádfürdôi párbeszéd nyílt és hasznos volt. Az RMDSZ sajtóirodája által közvetlenül a találkozó után kiadott közlemény hûen tükrözi a résztvevôk véleményét a megvitatott kérdéskörben történô elôbbre jutáshoz szükséges eszközökrôl és kompetenciákról: "A vitákból kiviláglik a résztvevôk egyhangú véleménye, miszerint a kisebbségek státusát a nemzetközi jogszabályok és megoldások tekintetbevételével kell szabályozni" s ennek kidolgozásában "fontos szerepet töltenek be a civil társadalom szakmai fórumai".

Ám a találkozón az információcsere és az érvelés csupán az RMDSZ-dokumentumok bonyolult fogalomrendszerére világított rá, viszont semmiképp sem tisztázta ezt a fogalomrendszert. A párbeszédrôl a tulajdonképpeni részletes és lehetôleg kimerítô elemzésre való áttérést semmi sem pótolhatja. Idôközben a nemzeti kisebbségekre vonatkozó megfelelô törvénykezés sürgôssége még nyilvánvalóbbá vált. A tanügyi törvény kapcsán elfogadott román parlamenti határozatok tisztán láttatják, mennyire kiáltó a nemzeti kisebbségek identitásának védelmét illetô határozottabb garanciák hiánya.

Tekintettel az RMDSZ-dokumentumok és fôleg a Törvénytervezet a nemzeti kisebbségekrôl és autonóm közösségekrôl kritikai elemzésének fontosságára, az Emberi Jogok Központja kezdeményezte e tanulmány elkészítését, amit szükségesnek tart mint elôzetes lépést a kisebbségekre vonatkozó nagylelkû, koherens, kiegyensúlyozott és az összes érdekelt fél által elfogadható törvényjavaslat kidolgozásához.

1994. augusztus 22.

I. Bevezetô

Az RMDSZ Memoranduma Románia befogadásáról az Európa Tanácsba (1993. augusztus 26.), valamint a Törvénytervezet a nemzeti kisebbségekrôl és autonóm közösségekrôl (1993. november 18.) az a két alapokmány, amely a romániai magyar kisebbség státusának tisztázását és a nemzeti kisebbségek identitását védelmezô új törvénykezés bevezetését sürgeti. Mindkét dokumentumban ugyanazok az alapvetô fogalmak és elvek szerepelnek: autonóm közösség, belsô önrendelkezés, személyi autonómia, a kisebbség politikai alannyá való minôsítése, a kisebbségek kollektív jogainak emberi jogokként való felfogása. A kisebbségi problematikára vonatkozó olyan egységes felfogás ez, amelyet történeti-politikai, valamint jogi kategóriákban kell elemezni. Az egyén és a közösség viszonyának boncolgatása arányában az RMDSZ dokumentumai filozofikus tartalommal is telítôdnek. A Memorandum már jelzett fogalomhasználata és elvei tág teret engednek az értelmezésnek. Ezzel magyarázható (valószínûleg) az is, hogy a Memorandumban szereplô fogalmak pontosítása hiányzik, bár ezt a közvélemény nyomatékosan követelte az RMDSZ vezetôitôl a dokumentum közzététele után. E fogalmak jelentése azonban mégis tisztázódik a kisebbségi törvénytervezetben. Éppezért ahhoz, hogy beszélhessünk arról a módról, ahogyan az RMDSZ a magyar kisebbségi státus fogalmát használja, a nemzeti kisebbségekrôl és autonóm közösségekrôl szóló törvénytervezetre kell összpontosítanunk, bár a közvélemény elsôsorban az RMDSZ Memoranduma iránt érdeklôdött.

A dokumentumok elemzése során hivatkozási alapként a nemzetközi jogot vesszük figyelembe, az ez által – szerzôdések, egyezmények és szokásjog – érvényesített normákat. Ugyancsak tekintetbe vesszük az elsô világháború utáni jogtudományi és politikai irodalomból azokat a mûveket, amelyek az RMDSZ által használtakhoz hasonló fogalmakat értelmezik. A nemzetközi jogban elfogadott elv szerint a nemzetközi szerzôdések és egyezmények által az emberi jogok tekintetében rögzített normák a minimumot jelentik, vagyis a megállapodást aláíró országok saját belsô törvénykezése az aláírásoknál nagylelkûbb is lehet.¹ Ennek eléréséhez azonban politikai szándék szükséges, ám a nemzetközi szabályok alkalmazása akkor is kötelezô, ha ilyen szándék nincs. A szabványok ugyanis kötelezôek a felekre nézve, mégpedig a pacta sunt servanda elv alapján.

II. A nemzeti kisebbségekrôl és autonóm
közösségekrôl szóló törvénytervezet fogalmi rendszere

A román és nemzetközi médiának bemutatott RMDSZ-memorandum, valamint a román parlament elé terjesztett törvénytervezet új fogalmakat dolgoz ki, és jelentôs jogi-politikai kérdéseket vet fel.

Ilyen értelemben az RMDSZ eljárásának megértéséhez alapvetô fontosságúak a törvénytervezetben foglalt következô fogalmak: autonóm közösség, belsô önrendelkezés, politikai szubjektum, közjogi alany.

E fogalmak nagy fontossággal bírnak a kisebbségvédelemre vonatkozó politikai filozófia körvonalazásában. Elemzésük révén felismerhetjük annak a jogi struktúrának a típusát, amelyben az RMDSZ törvénytervezete a romániai kisebbségi jogok tiszteletben tartásának garanciáját látja.

Az autonóm közösség

E kifejezés a belsô önrendelkezés kifejezéshez kapcsolódva jelenik meg olyan típusú szövegrészekben, mint például az 1. szakasz 2. bekezdése:

"Jelen törvény értelmében autonóm közösség az a nemzeti kisebbség, amely saját elhatározásából a belsô önrendelkezés elve alapján gyakorolja jogait."

A belsô önrendelkezés fogalmát a 2. szakasz 4. bekezdése határozza meg:

"Az autonóm közösségek elidegeníthetetlen joga a belsô önrendelkezés, amely az autonómia különbözô formáiban nyilvánul meg." A belsô önrendelkezés gyakorlatát megtestesítô három autonómiatípus a 2. szakasz 5. bekezdése szerint a személyi, a helyi és a regionális autonómia.

Ezekhez az alapvetô fogalmakhoz járul a politikai szubjektum fogalma (2. szakasz, 3. bekezdés):

"A nemzeti kisebbségek és autonóm közösségek a román nemzettel együtt politikai szubjektumként államalkotó tényezôk" – ami a közjogi alany fogalmával egészül ki (11. szakasz, 1. bekezdés):

"A kisebbségek közjogi alanyisággal rendelkezô intézményeit az állam anyagilag támogatja."

Meg kell jegyeznünk, hogy az autonóm közösség kifejezést a Szövetséges és Társult Hatalmak, valamint Lengyelország, Csehszlovákia, Románia, a Szerb-Horvát-Szlovén Királyság, Görögország között 1919–1920-ban létrejött kisebbségi szerzôdésekben használták. A Romániával 1919 decemberében megkötött szerzôdés 11. szakaszában a közösség kifejezés az erdélyi szászokra és székelyekre vonatkozik, de csupán a szóban forgó közösség helyi autonómiája viszonylatában, és csakis vallási meg tanügyi kérdéseket illetôen. Tehát csak autonómiáról van szó, és az RMDSZ tervezetében szereplô másik két autonómiatípus (személyi és regionális) meghatározását ez a dokumentum nem tartalmazza.

A kisebbségre vonatkozóan semmilyen, a nemzetközi jogban általánosan elfogadott meghatározás nem létezik; létezik viszont ilyen meghatározás a közösséget illetôen, az Állandó Nemzetközi Bíróság 1930-ból származó egyik konzultatív véleményezésében: "A közösség olyan személyek csoportja, akik egy adott országban vagy helységben élnek, saját fajisággal [a kifejezés itt "etnikum" értelemben veendô – a szerzôk megj.], vallással, anyanyelvvel, hagyományokkal rendelkeznek, és egyazon faji, vallási, nyelvi és hagyományi identitásból eredô szolidaritásérzet tömöríti ôket egységbe azon céllal, hogy saját hagyományaikat megôrizzék, saját vallási formáikat fenntartsák, gyermekeik számára a saját faji szellemmel és a közösség tagjai támogatásával egybehangzó képzést és nevelést biztosítsanak."² E meghatározás igen fontos, mivel jogi értelmezést nyújt az autonóm közösség kifejezésnek, melyet az RMDSZ is használ törvénytervezetében, mégpedig "szervezett kisebbség" jelentéssel.

Számos nemzetközi hírnévnek örvendô szakember és jogász járul hozzá manapság a közösség kifejezés tartalmi tisztázásához. A kisebbségek meghatározását és osztályozását célzó Memorandumában az ENSZ fôtitkára így fogalmaz: a közösség "olyan csoport, amely tagjai ellenôrzésén lényegileg kívül esô egyesítô és spontán (tehát a mesterségessel és tervszerûvel ellentétes) tényezôkön alapszik".³ A kérdéskör egyik legismertebb szakembere, Nathan Lerner szerint e meghatározás lényegének értelmében "a közösség különbözik a társaság vagy szervezet fogalmától, amennyiben e két utóbbi, tagjai bizonyos érdekeinek érvényesítése céljából, átgondolt módon és szándékos cselekvés által létrehozott testületet jelent. A család, a törzs, a nemzet, a nép, a kulturális és a vallási csoport közösség".⁴ (Kiemelés a szerzôktôl.)

A közösség fogalma tehát "nép" gyanánt is értelmezhetô. Egyébként az 1919–1945 közötti idôszakban számos szakember a "nép" kifejezésnek öt változatát különbözteti meg, köztük azt is, mely szerint a nép "valamely állambeli kisebbségi csoport, amely önmagát egy szomszéd államban élô nép részének tekinti"⁵ – példának pedig a romániai magyarokat hozza fel. Az RMDSZ szerint is a romániai magyarok "az egyetemes magyar nemzet elidegeníthetetlen részét képezik",⁶ melynek legjelentôsebb politikai és jogi kifejezôdési formája köztudomásúan a Romániával szomszédos magyar állam. Mivel a fentebb említett fogalmak nemzetközi dokumentumokban is használatosak, a nép értelemben is felfogható autonóm közösség fogalmának és a belsô önrendelkezés fogalmának összekapcsolása a román állam kohéziójának biztosítása tekintetében igen sokrétû, bonyolult kérdést vet fel.

Belsô önrendelkezés

Tekintettel arra, hogy "az utóbbi évek szóhasználatában a nép kifejezés néha a csoport fogalmát is fedi",⁷ és "a nép kifejezésnek több jelentése van, amennyiben a többnemzetiségû vagy -etnikumú államok nemzeti vagy etnikai alcsoportjaira is vonatkozhat",⁸ és mivel a nép kifejezésnek nincs jogilag szentesített nemzetközi meghatározása, az önrendelkezés fogalmára szecessziós célból is lehet hivatkozni, ha az a nép fogalmához kapcsolódik, az ENSZ Alapokmányának 1, 55 és 73. szakasza, vagy az emberi jogokra vonatkozó két egyezmény 1. szakasza értelmében. Mégpedig azért, mert – amint arra a következôkben is rámutatunk – a belsô, tehát az állam keretében érvényesülô önrendelkezés elve bizonyos értelemben szerepel a nemzetközi dokumentumokban és a szakirodalomban, ahol az állam összes polgáraira, tehát az egész népre vonatkoztatják.

Olyan körülmények között, amikor a közösség népnek tekinthetô, az etnikai elv alapján kialakult autonóm közösséghez kapcsolódó belsô önrendelkezés igen könnyen elveszítheti belsô jellegét s a tulajdonképpeni népek önrendelkezésévé válhat, aminek végsô célja a szecesszió is lehet. (Egyébként az RMDSZ törvénytervezetének bevezetése közvetlenül hivatkozik az 1918. december 1-i Gyulafehérvári Kiáltványra, amely az erdélyi kisebbségi közösségek megjelölésére a népek kifejezést használja.)

Érdemes megjegyezni, hogy a belsô önrendelkezés kifejezést a nemzetközi szaknyelv az RMDSZ tervezetében szereplô etnikai elv alapján szervezôdô közösség-felfogástól eltérô, sôt annak ellentmondó értelemben használja. Már amikor Woodrow Wilson amerikai elnök bevezette az önrendelkezés fogalmát, beleértett egy belsô aspektust is, nevezetesen a demokráciáét,⁹ tehát azt az elgondolást, hogy az összes (többségi és kisebbségi) állampolgár egyaránt részt vesz a demokratikus kormányzásban és a megszûkítésektôl mentes fejlôdésben. Ezt megerôsíti az ENSZ 1986. december 4-i Közgyûlésének 128/41 sz. Határozata is (a Fejlôdési Jogra vonatkozó nyilatkozat), amely bevezeti a "népi részvétel" fogalmát az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata 21. szakaszának, valamint a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya 25. szakaszának értelmében. A népi részvétel a belsô önrendelkezés kifejezésre juttatása,¹⁰ mutat rá az ENSZ-fôtitkár egyik tanulmánya, ám ez az önrendelkezés mindenkire vonatkozik, nem csak bizonyos etnikai csoportokra vagy valamely közösségre, lett légyen az többségi vagy kisebbségi az államban.

Asbjorn Eide, az ECOSOC Emberi Jogok Bizottsága Diszkriminációellenes és Kisebbségvédelmi Albizottságának raportôre kiemelte, hogy a belsô önrendelkezés "egy népnek ahhoz való joga, hogy – független és szuverén államban élve – szabadon válassza meg saját kormányát, azaz fogadja el képviseleti intézményeit és idôszakosan vagy ésszerû idôközökben megválassza képviselôit, mégpedig: szabad eljárás útján szabadon választhasson több jelölt és párt között".¹¹ Ebben az esetben a nép kifejezésnek civil és nem etnikai értelme van, azaz: a nép a demokratikus kormányzásban részt vevô állampolgárok összességét jelenti, etnikai, nyelvi vagy vallási különbségekre való tekintet nélkül. Eide jelentése értelmében "amikor a nép szót ilyen összefüggésben használják, akkor a szóban forgó területen állandó jelleggel tartózkodó lakosságot jelenti, s nem a külön etnikai vagy vallási csoportokat, akár dominánsak, akár nem az adott területen. Ugyanis a kifejezés a demosra, nem pedig az etnosra vonatkozik".¹² Viszont a belsô önrendelkezés fogalmát kimondottan egy bizonyos etnikai csoporthoz kötni, amely autonóm közösségben fejezôdik ki, annyit tesz, mint azt az etnonacionalizmushoz és az etnokráciához kapcsolni. Ezáltal beárnyékolódik a civil nacionalizmus értelme, amelyhez a nemzetközi közösség a belsô önrendelkezés fogalmát társítja. Ha manapság elhangzik, hogy a civil értelemben vett népnek a nemzetközi szabályok révén joga van a belsô önrendelkezéshez, akkor a nép fogalmába beleértendôk azok az etnikai csoportok is, amelyek a szóban forgó államban élnek és önrendelkezésüket nem gyakorolhatják külön és kedvezményezett módon.

Az RMDSZ törvénytervezetének megfogalmazása szerint az etnikai elv alapján szervezôdô autonóm közösségeknek joga lenne a belsô önrendelkezéshez és ennek révén az autonómia bizonyos formáihoz; de ilyesminek nincs semmilyen megfelelôje a kisebbségvédelemre vonatkozó nemzetközi politikai és jogi dokumentumokban. Asbjorn Eide igen kategorikusan kijelenti: "Ezek szerint világos, hogy a demokrácia az önrendelkezési jog egy része. Kevésbé világos azonban, hogy van-e a csoportoknak joga egy bizonyos helyi önkormányzáshoz vagy autonómiához az önrendelkezési jog alapján... A területi alegységek formái bizonyos esetekben egy etnikai csoport létezésének és identitásának biztosítási formái lehetnek azzal a feltétellel, hogy demokratikus és nem etnokratikus tartalommal rendelkeznek. De hogy létezik-e ilyen általános jog, az kétséges. Valamely tagolt föderális állam egységes köztársaságaiban léteznek bizonyos, már elnyert jogok, mint például egy elôzetesen létezett autonómia, amelyrôl nem kell könnyedén lemondani. Egy ilyen megfontolás nem az önrendelkezési jogra alapítandó, hanem a kisebbségek jogaival kapcsolatos instrumentumokra..."¹³ (Kiemelés a szerzôktôl.)

Ez annál is inkább szükséges, mivel (belsô és külsô összetevôivel egyetemben) az önrendelkezés fogalmának még nincs jogilag szentesített világos meghatározása, s így fennáll a kifejezéssel való visszaélés veszélye, fôleg a nép, a kisebbségi csoport és a közösség kifejezésekkel kapcsolatos bizonyos fogalomzavar esetén. Az Emberi Jogok Bizottságának elnöke a Polgári és Politikai Jogok Egyezségokmányának 1. szakaszára hivatkozva felhívja a figyelmet arra, hogy "e jogra [az önrendelkezés jogára – szerzôk megj.] való túlhajtott hivatkozás veszélyeztetheti a nemzetközi békét és biztonságot, azt sugallva az államoknak, hogy területi integritásukat veszély fenyegeti".¹⁴ Az RMDSZ törvénytervezete esetében az autonóm közösség belsô önrendelkezése fogalmának e közösség politikai szubjektum státusával való összekapcsolása ilyen túlhajtott hivatkozást jelezhet.

Politikai szubjektum

Amint már leszögeztük, az RMDSZ szerint az autonóm közösség politikai szubjektum és államalkotó tényezô a román nemzet és olyan más nemzeti kisebbségek mellett, amelyek nem szervezôdnek autonóm közösségekké. Ám azt vallani, hogy a román államot autonóm közösségek, etnikai vagy vallási kisebbségek, nemzeti többségek stb. alkotják, annyit tesz, mint az állam fogalmát az általánosan elfogadott értelmezéshez viszonyítva nagyvonalúan újraértelmezni. Ugyanis a jelenlegi terminológia szerint "az állam jogi és politikai szervezet, amelynek hatalmában áll polgáraitól engedelmességet és lojalitást követelni"¹⁵ – és csakis tôlük, mivel intézményesített viszony csak az állam és az állampolgárok, de nem az állam és valamely etnikai közösség vagy nemzeti kisebbség között létezhet. Az erôsen decentralizált államokban (ilyenek például a föderális államok, de ilyen némely egységes állam is) a helyi vagy regionális intézmények (parlament, kormány stb.) – még akkor is, ha ezek jellemzôek a kisebbségek által nagy számban lakott vidékekre – a politikai entitásnak felfogott állam felépítésében csak területi-közigazgatási autonómiai formák, és nem a lakosság egy bizonyos töredékének politikai kifejezése céljából szervezôdnek, bármilyen kritérium – etnikai, vallási, nyelvi vagy más természetû – alapján alakuljon is ki e töredék. A szóban forgó intézmények egyenlô módon reprezentatívak mindazon polgárok számára, akik a kérdéses vidéken a többségben lévô kisebbséghez tartoznak, mind az állam szintjén a többséghez tartozó állampolgárok, vagy az ország bármely más kisebbségi csoportja számára, amelynek lakhelye a kérdéses vidéken van. Ezen államok némelyikében ez nem akadályozza a nemzeti kisebbségek identitásának védelmét szolgáló különleges intézkedések alkalmazását.

Az állam "jogi és intézményi fogalom",¹⁶ míg az etnikai értelemben vett nemzet fogalma, úgy, ahogy azt az RMDSZ törvénytervezete használja, "kulturális és társadalmi" jellegû.¹⁷ A törvénytervezet egy kisebbség autonóm közösségét a román nemzet, valamint – államalkotó minôségükben autonóm közösséggé nem szervezôdött – egyéb nemzeti kisebbségek mellé sorolja. Így aztán automatikus megkülönböztetésre kerül sor: egyes román állampolgárok etnikai alapon beletartoznak az autonóm közösségekbe, mások pedig nem. De sehonnan sem derül ki, milyen is lesz a román állam viszonya ezekhez az állampolgáraihoz, akik egy idôben két különbözô osztályba tartoznak, mégpedig etnopolitikai alapon. Meg aztán politikai szubjektum létére a román állam hogyan követelhet lojalitást és engedelmességet azoktól az állampolgáraitól, akik szintén politikai szubjektummá szervezôdnek, viszont etnikai alapon az autonóm közösség tagjai, tehát az állammal egyenrangú politikai helyzetben vannak, és talán versengenek is vele, miközben ez az autonóm közösség szintén megköveteli ugyanazon állampolgároktól az iránta kötelezô lojalitást, talán a román államétól eltérô prioritások alapján?

Ráadásul az RMDSZ-tervezet 23. szakaszának b. és c. pontjában a szöveget igen komolyan komplikáló meghatározás található, amely közvetlen kapcsolatba hozza a politikai szubjektum és a jogi szubjektum státusát a kisebbségek és autonóm közösségek, valamint az önrendelkezési jog gyakorlása viszonylatában:

"A nemzeti kisebbségeknek és autonóm közösségeknek joguk van:

...

b. kinyilvánítani önálló jogi és politikai alanyiságukat;

c. a belsô önrendelkezéshez..."

E szakaszból kiindulva, egy nagyon világos pontosítás szükségessége merül fel: "A jogi személlyé minôsítés elismeri valamely entitás abbéli képességét, hogy bizonyos jogait gyakorolja és bizonyos kötelezettségek alanya legyen egy adott jogrendszer keretében. A belsô törvényben a törvény tipikus alanya az egyén; a nemzetközi jogban azonban az állam a fô jogalany."¹⁸

Csakhogy az RMDSZ törvénytervezetének szövege szerint:

– A román állam az etnikai "összetevôi" (autonóm közösségek, a román nemzet, a kisebbségek) közötti felosztottság és egyensúlytalanság képét mutatja olyan körülmények között, amikor az autonóm közösségek és a kisebbségek jogalannyá válnak, míg az etnikai értelemben felfogott román nemzetnek ilyen státusa nincs. Felmerül tehát a kérdés: mi a különbség a jogalanynak minôsülô nemzeti kisebbség és a jogalanynak minôsülô autonóm közösség között, és milyen viszonyban állnak ezek a jogalanynak minôsülô román állammal?

– Ha a romániai magyarok autonóm közössége a törvény értelmében politikai és jogi szubjektum, éppúgy, mint maga a román állam, és tekintetbe véve, hogy a romániai magyarok "az egyetemes magyar nemzet elidegeníthetetlen részét képezik",¹⁹ amely számára a legjelentôsebb politikai és jogi kifejezôdési forma a magyar állam,²⁰ és tekintetbe véve továbbá, hogy ez az autonóm közösség "a belsô önrendelkezés elve alapján gyakorolja jogait" (1. szakasz, 2. bekezdés), anélkül hogy pontosan tudni lehetne, mi a különbség nép és közösség között, valamint az önrendelkezés fogalmának jogilag szentesített meghatározása nélkül, akkor világos, hogy az RMDSZ törvénytervezetében foglalt kifejezésekre azzal a célzattal is lehet hivatkozni, hogy az autonóm közösség politikai és jogi síkon a román állammal egyenlônek tûnjön. Mi több, a politikai és jogi szubjektum belsô önrendelkezési jogára való hivatkozással (márpedig a törvénytervezet az autonóm közösséget etnikai alapon politikai és jogi szubjektumnak tekinti) el lehet jutni a román állam szuverenitásának fragmentálásáig, mikor is a nemzetközi kapcsolatok terén e szuverenitás helyébe a politikai és jogi szubjektumot képezô autonóm közösség lép.

A helyi, regionális és személyi autonómia fogalma

Az RMDSZ törvénytervezete az autonómia három olyan típusát különbözteti meg, amelyre az autonóm közösségnek minôsített kisebbségek jogosultak (2. szakasz, 5. bekezdés):

"A magukat autonóm közösségként meghatározó nemzeti kisebbségeket megilleti a hozzájuk tartozó személyek egyéni kisebbségi jogain alapuló személyi autonómia, valamint a helyi önigazgatási és regionális autonómia."

Az 54. szakasz értelmében: "Azok a közigazgatási egységek, ahol valamely nemzeti kisebbség és autonóm közösség a lakosság számához viszonyítva számbeli többségben van, a helyi önigazgatási autonómia alapján törvényben szabályozottan sajátos státust kaphatnak, és hivatalos nyelvként az illetô nemzeti kisebbség és autonóm közösség anyanyelvét is használhatják."

Az 57. szakasz szerint: "A sajátos státusú önkormányzatok társulása a helyi önigazgatási autonómia alapján biztosított."

Helyi és regionális autonómia

Megfigyelhetô, hogy olyan közigazgatási egységekben, ahol a kisebbségi lakosság többségben van, a helyi autonómia a sajátos státus elnyeréséhez vezetô elsô lépcsôfok, s e sajátos státus alapján a területi közigazgatási egységek széles körû regionális autonómiához juthatnak, mégpedig kizárólagosan etnikai alapon történô társulás révén. Az etnikai alapon létrejövô helyi és regionális autonómiát semmilyen nemzetközi jogi eszköz nem szabályozza, az államok többsége pedig elutasítja az állam decentralizálásának e formáját. Az EBEÉ Koppenhágai Találkozójának dokumentuma (Emberi Dimenzió Konferencia, 1990. június 29.) az államoknak azokra az erôfeszítéseire hivatkozik, amelyekkel bizonyos nemzeti kisebbségek identitását kívánják biztosítani és megvédeni. A dokumentum szerint "e célkitûzések elérésének egyik lehetséges eszköze a megfelelô helyi és autonóm közigazgatás, amely tehát megfelel az ilyen kisebbségek sajátos történelmi és területi körülményeinek és egyezik az illetô állam politikájával"²¹ (kiemelés a szerzôktôl). A dokumentum leszögezi, hogy a szóban forgó helyi vagy autonóm közigazgatás a kisebbségek területi és történelmi létéhez kapcsolódó kritériumoknak felelnek meg, de nem hivatkozik a tulajdonképpeni etnikai kritériumra. Ez azt jelenti, hogy az állam ilyen decentralizációja esetén az állam területi-közigazgatási szervezésében tekintetbe vehetôk valamely övezet (lakóterület, kulturális és vallási hagyományok stb.) idôbeni fejlôdésének sajátosságai, de nem jöhet szóba az, hogy etnikai alapon kijelölt területi-közigazgatási határokkal kötelezô módon biztosítsák valamely közigazgatási egységben egy kisebbség etnikai többségét.

Ezt egyaránt igazolják a kisebbségi problematika szabályozásának történelmi hagyományai, és az Európai Közösségben, valamint az Európa Tanácsban legutóbb napvilágot látott állásfoglalások egész sora. Az RMDSZ képviselôi leggyakrabban Dél-Tirol esetét említik a kisebbségi kérdés megoldási modelljeként. Olaszország és Ausztria külügyminiszterei 1946-ban aláírják a Bolzano tartomány (Dél-Tirol) és Trento tartomány német nyelvû lakossága identitásának védelmérôl szóló egyezményt, amely szerint "ezen övezetek népessége" autonómiát nyer, természetesen a németajkú népesség képviselôinek véleményét is tekintetbe véve. Ám a németajkú lakosság csak Bolzano tartományban volt többségi. Az olasz államot (az Ausztriával megkötött egyezmény betartása mellett) semmilyen nemzetközi jogi megfontolás nem gátolta abban, hogy Bolzano tartományt Trentino-Alto Adige régióba foglalja, ahol az olasz lakosság számaránya sokkal nagyobb, mint a bolzanói német.²²

Az osztrák–olasz egyezményben foglalt autonómia a szóban forgó övezetek népességeire, nem pedig bizonyos népességre vonatkozott. Tehát a németajkú kisebbség fejlôdésének történelmi és területi szempontjai, valamint e kisebbség identitása szükséges megóvásának tiszteletben tartása mellett lehetséges volt az, hogy az autonómia megadása és az olasz állam decentralizációja ne kizárólag etnikai alapon történjék. Az 1972-es Autonómiastatútum szerint Trentino-Alto Adige/Dél-Tirol regionális tanácsa a két tartományban (Trento és Bolzano) külön-külön megválasztott tagokból áll, az elnöki tisztséget pedig váltakozva egy olasz és egy német képviselô tölti be.²³

Visszatérve a Koppenhágai Dokumentumra, kiemeljük, mekkora fontosságot tulajdonít "az érdekelt állam politikájának" olyan szempontból, hogy a kisebbségi identitás védelmezését e politika a helyi vagy autonóm közigazgatás révén oldja meg. Ez arra utal, hogy jogerôs nemzetközi szabályozás híján a szóban forgó probléma megoldási szintje az állam és annak politikája.

Ha tekintetbe vesszük a Romániát is érintô európai integrációval és az Európai Unióval kapcsolatos szempontokat, le kell szögeznünk, hogy közösségi szinten a tagállamok decentralizációjára vonatkozó szabályozás nem létezik. Igaz ugyan, hogy a Maastrichti Egyezmény 198/a szakasza értelmében létrejött a Régiók Bizottsága (konzultatív szereppel), de "a közösségi rendszer következetesen kizárja a regionális és helyi hatóságokat az intézményes részvételbôl",²⁴ és semmiképpen sem kapcsolja etnikai kritériumokhoz a tagállamokban végbemenô decentralizációt. A Maastrichti Egyezményben nem szerepel a kisebbség kifejezés; e problémakör megoldását a szubszidiaritás elve alapján kizárólag a tagállamokra hárítja:

"Nem létezik különleges státus olyan régiókra vonatkozóan, amelyeket esetleg államok, valamely föderáció valóságos tagjai (Németország), vagy alkotmányosan elismert nemzetiségei képeznek (Katalónia, Euskadi vagy Galícia). Ezért a régiók megfelelhetnek valamely etnikailag vagy nyelvileg meghatározott területnek (Flandria, Katalónia) vagy nem, a kisebbségek lakta övezetek pedig rendelkezhetnek regionális autonómiával vagy sem; a választást teljes egészében a tagállamok belsô alkotmányos rendjébe utaljuk. Más szóval a területi kisebbségek tekintetében semmilyen közösségi rendszer nem létezik."²⁵ (Kiemelés a szerzôktôl.)

A kisebbség és a helyi, valamint regionális autonómia közötti (államon belüli) viszony szempontjából jelentôs az Európai Helyi és Regionális Hatóságok Állandó Konferenciájának határozata az autonómiáról, a nacionalizmusról és az Európai Unióról (232/1992). E határozat szerint szükséges, hogy az államok a demokrácia bevezetése érdekében cselekedjenek "azáltal, hogy a hatalom megosztását a központi kormány, a régiók és a helyi hatóságok között széles skálán újrarendezik, és fôleg elismerik és védelmezik a kisebbségek identitását, valamint abbéli jogát, hogy minden egyes állam közigazgatási struktúrájának tiszteletben tartása mellett szerepet játszhassanak a közigazgatásban a szubszidiaritás elvének megfelelôen".²⁶ (Kiemelés a szerzôktôl.) Elismervén tehát a kisebbségek azon jogát, hogy "szerepet játszhassanak a közigazgatásban", nem találunk utalást a decentralizálás itt tárgyalt típusára, és még kevésbé az etnikai kritériumok alapján történô decentralizálásra. Mi több, a dokumentum nagyon világosan megfogalmazza, hogy a kisebbségek védelme mindegyik állam adott közigazgatási rendszerének keretén belül történik. Románia esetében az alkotmányos szabályozás révén e struktúrák nem teszik lehetôvé az etnikai alapon történô decentralizációt. Romániában még nagyon sok a tennivaló ahhoz, hogy a helyi autonómia megfelelô módon mûködhessen az állam közigazgatási struktúrái által meghatározott keretben, hiszen ezeket még mindig a túlzott centralizáltság uralja. Egy olyan decentralizáció, amely a kisebbség számára jelentôsebb szerepet biztosít a közigazgatásban, nagyon is szükséges, ám az etnikai nacionalizmus elveinek a közigazgatási struktúrába való bevezetése nem támogatható.

Személyi autonómia

Az RMDSZ törvénytervezetében szereplô személyi autonómia fogalma Rennertôl ered; ô használja "személyi elv" megjelöléssel Selbstbestimmungsrecht der Nationen címû, 1918-ban kiadott munkájában. Erre az elvre nézvést a kulturális dimenziója volt a lényeges. Ilyen értelemben "az elv eltekint a területi megosztottságtól; olyan etnikai közösségeket hoz létre, amelyek tagjai lakóhelytôl függetlenül gyakorolnak bizonyos jogokat".²⁷ A jelzett elv legkövetkezetesebben az 1925. februári észt törvényben valósult meg, amely kulturális autonómiát biztosított az etnikai kisebbségeknek. Ennek az autonómiának tehát nem volt területi alapja, amennyiben az Észtországban lakó különféle kisebbségeknek azt a jogot biztosította, hogy a nyilvános vagy magánjellegû oktatási létesítmények bármely kategóriáját létrehozhassák, irányíthassák és ellenôrizhessék, valamint bármilyen más kulturális intézményt alapíthassanak és igazgathassanak. E törvény elsôként hatalmazza fel "a kisebbségeket arra, hogy a hatóságok bizonyos kötelezettségeinek eleget téve, jogi személyként szervezôdjenek és képviseleti alapon bizonyos jogokat gyakoroljanak, amelyek egyébként a hatóságokat illetnék, az állam pedig csupán az ellenôrzési jogot tartja fenn".²⁸

Az RMDSZ-tervezet 5. szakasza 2. bekezdésének kapcsolata a fenti elvvel nyilvánvaló, hiszen a szöveg a következô: "A személyi autonómiával rendelkezô közösséget önigazgatási és e körben sajátos döntési és végrehajtási jog illeti meg az oktatás, a kultúra, a közélet, a szociális tevékenység és a tájékoztatás terén." A személyi autonómia a másik két típusnál még kisebb mértékben jelenik meg az államok gyakorlatában, mivel a kisebbség ilyetén autonómiája ellentétben áll a modern állam funkcióival és jellegével, ugyanis a román államban a civil és nem az etnikai nacionalizmus elvei érvényesek. A személyi autonómia a politikai és közjogi szubjektumot képezô autonóm közösség belsô önrendelkezéséhez kapcsolódik, s mint ilyen, a kisebbség elkülönülését eredményezi az állam keretében.

A közjogi alany

Az RMDSZ törvénytervezetének 11. szakasza bevezeti a közjogi alany fogalmát a nemzeti kisebbségek, valamint intézményeik vonatkozásában. Ez merôben új fogalom a kisebbségekre vonatkozó jogi felfogásban, mivel a jelenlegitôl eltérô dimenzióba helyezi ôket.

A nemzetközi törvénykezés "a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek jogairól" beszél, s ezeket az emberi jogok kategóriájához tartozóknak tekinti, melyek közül egyesek megvalósulása a közösségi gyakorlatot feltételezi. A kisebbségek számára különösen fontos – és nemzetközileg szabályozott – jog az etnikai alapon létrejött szervezetekbe és politikai pártokba való egyesülés joga. A szabad egyesülés joga a magánjog területéhez tartozik, de az RMDSZ törvénytervezete a közjog területére helyezi át, ennek pedig más szabályai és merôben eltérô következményei vannak.

A nemzeti kisebbséget közjogi személynek tekinteni annyit tesz, mint az azt alkotó személyekkel egyetemben az államéval párhuzamos hatalmi helyzettel felruházni, ugyanis: "...a közjog olyan társadalmi viszonynak felel meg, amely a hatalmat birtokló személyek (»kormányzók«) és a nekik alávetettek (»kormányozottak«) között jön létre, tehát az állam (vagy a közjogi közösségek) és az állampolgárok között fennálló politikai, közigazgatási és pénzügyi viszonyokra alkalmazandó."²⁹

E helyzet kétféle következményt eredményez:

(1) a kisebbség és tagjai közötti viszonyra és

(2) a kisebbség és az állam közötti viszonyra vonatkozót.

1. A kisebbség és tagjai közötti viszony

A nemzeti kisebbség létezhet fajilag vagy pedig autonóm közösséggé szervezôdötten. Ám ha egy szervezett struktúrát (autonóm közösséget) lehet is politikai szubjektumnak tekinteni, a faji értelemben vett kisebbség nem rendelkezhet ilyen jelleggel, ameddig hiányzik az ôt képviselô struktúra. Eszerint az az elvárás, hogy a nemzeti kisebbség általában politikai alany státust nyerjen, inkonzisztensnek bizonyul. Ugyanez érvényes arra a kívánalomra is, hogy a nemzeti kisebbség kapja meg a közjogi alany státust.

Ám akkor is, ha valamely nemzeti kisebbség önszervezôdés útján autonóm közösséggé válna, a politikai szubjektum jelleg ugyancsak nehézségeket szül. Valóban, az az egyén, aki valamely nemzeti kisebbséghez tartozónak kívánná magát minôsíteni, kénytelen lenne a politikai szubjektum minôséggel rendelkezô struktúra legitimitását elfogadni mindazon (pozitív vagy negatív) következménnyel egyetemben, ami ebbôl adódik. Egy ilyen személy többé nem igényelheti valamely etnikai identitáshoz való tartozását e politikai státusú képviseleti formán kívül.

Az RMDSZ törvénytervezetében javasolt jogi helyzet eltér a nemzetközi dokumentumokból következô helyzettôl, amely elsôsorban az egyének védelmét kívánja elôsegíteni. Például valamely személy állampolgárságának elnyerése vagy elvesztése (tehát az állammal szembeni alárendeltségének feltételei) törvényesen szabályozott, és az állami hatóságok ellenôrzése alá tartozik (amennyiben okmányokkal kell bizonyítani a születési helyet, a szülôk állampolgárságát, a házasságot, az állam területén való tartózkodást, valamely hivatás gyakorlását, büntetlen elôéletet stb.). Ezzel szemben valamely személy azon joga, hogy egy nemzeti kisebbséghez tartozónak nyilvánítsa magát, mindennemû feltétel és ellenôrzés felett áll; egyedül az egyén határozhat a saját hovatartozása felôl. Az Európa Tanács Parlamenti Közgyûlése 1201/1993 sz. Javaslatának 2. szakasza szerint: (1) "A nemzeti kisebbséghez való tartozás az egyén szabad választásától függ." (2) "E hovatartozás választásából vagy az arról való lemondásból semmilyen hátránynak nem szabad következnie." Az ENSZ Közgyûlése által 1992. december 18-án elfogadott Nyilatkozat a Nemzeti vagy Etnikai, Vallási és Nyelvi Kisebbségekhez Tartozó Személyek Jogairól a 3. szakaszában a következôket rögzíti: (1) "A kisebbségekhez tartozó személyek jogaikat, beleértve a jelen Nyilatkozatban foglaltakat is, mind egyénileg, mind csoportjuk más tagjaival együtt, minden diszkriminációtól mentesen gyakorolják." (2) "Valamely kisebbséghez tartozó személyre semmilyen hátrány nem származhat jelen Nyilatkozatban szereplô jogainak gyakorlása vagy nem gyakorlása révén."

A fent idézett szövegbôl nyilvánvalóvá válik, hogy a nemzetközi jogszabályok védelmezni kívánják az egyént mind az államhoz való viszonyában (amely kisebbségi hovatartozása vagy az ebbôl következô jogai gyakorlásának következménye), mind pedig magával a kisebbséggel szemben (az odatartozásról való lemondás vagy a sajátos jogok gyakorlása elôli elzárkózás esetén).

Igaz ugyan, hogy az RMDSZ tervezetének 13. szakasza szerint is: (1) "Valamely nemzeti kisebbséghez való tartozás az egyén szabad döntésén alapul", és (3) "E hovatartozás vállalása vagy az arról való lemondás semmiféle hátrányt nem vonhat maga után" – de mi azt kívántuk bizonyítani, hogy a politikai szubjektum státus, illetve a közjogi alany státus e szakaszokat hatástalan nyilatkozatokká minôsíti. Az autonóm közösséggé szervezôdô és törvényhozási, valamint végrehajtási hatáskörrel rendelkezô kisebbségnek elemi érdeke vagy éppenséggel elengedhetetlen számára, hogy tagjai világos nyilvántartásával bírjon, ami a hovatartozás elismerése, valamint az arról való lemondás szempontjából bizonyos feltételeket szab.

Az egyén azon lehetôsége, hogy valamely kisebbséghez tartozónak nyilvánítsa magát, nem önmagáért való. Elsôsorban a kisebbségek sajátos jogainak gyakorlásával kapcsolatos következményeket vonja maga után. A nemzetközi dokumentumok értelmében a hovatartozás szabad megválasztása feltételezi az ide vonatkozó jogok gyakorlásának vagy nem gyakorlásának szabad eldöntését, az etnikai közösség életében való részvételtôl vagy az attól való távolmaradástól függetlenül. Ilyen értelemben beszélhetünk az etnikai kisebbség életében való szabad részvétel jogáról, méghozzá a kisebbséghez való tartozás vagy az abból való kiválás jogával összekapcsolva. Azonban milyen mértékben beszélhetünk a szabad részvétel jogának szabad gyakorlásáról, ha a közjogi személynek minôsülô kisebbség (autonóm közösség) nem csupán azzal a joggal rendelkezik, hogy az alkotóelemeit képezô személyek helyett döntsön, hanem ezen felül lehetôsége is van a saját döntéseit rájuk erôszakolni? Hiszen épp ebben rejlik a közjogi viszony sajátossága: a közjogi alany (itt: a kisebbség) és az egyén közötti autoritási viszony feltételezi egyrészt, hogy az elôbbinek hatalmában áll a saját akaratát érvényesíteni, másrészt hogy az egyének kötelesek engedelmeskedni. Ha a közösség döntései kötelezô érvényûek – márpedig a közjogi viszonyban azok –, akkor fennáll a végrehajtásuk lehetôsége is, valamint azoknak a személyeknek a szankcionálása, akik nem tartják tiszteletben e döntéseket. Ilyen helyzetben a kisebbségekhez tartozó egyén kettôs alávetettségû: azzal az állammal szemben, amelynek állampolgára, valamint azzal a kisebbséggel szemben, amelyhez tartozik. "Úgy tûnik, a közjog lényege a saját egyenlôségellenes jellegében rejlik, s ez az általa szabályozott viszonyok természetébôl ered... egyik oldalon a közérdekû hivatást betöltô és karhatalom felett rendelkezô politikai vagy közigazgatási hatóságok, a másik oldalon pedig a saját érdekeiket védelmezô magánszemélyek."³⁰ Épp ennek a nyilvánvaló egyensúlytalanságnak köszönhetôen született meg az az elgondolás, miszerint az ily módon létrejött jogi viszonyokat sajátos, a magánjogban érvényes szabályoktól eltérô jogszabályok által kell rendezni. Az állam által elkövetett visszaélések ellen az állampolgárnak rendelkezésére áll néhány jogi védelmi eszköz (például a közigazgatási jogorvoslat, vagy az az eljárás, melynek során az egyéni jogok védelmében a nemzetközi emberjogi szabályokat a belsô jogrendszerben alkalmazzák stb.), de az RMDSZ törvénytervezete semmi olyan elôírást nem tartalmaz, amely megvédené a kisebbségi egyéneket magának a kisebbségnek (vagy az autonóm közösségnek) a döntéssel való visszaélései ellen.

Mi több, a nemzetközi emberjogi jogszabályok megvédik a nemzeti kisebbséghez tartozó személyt azáltal, hogy az államot egy bizonyos magatartásformára kötelezik. De míg más államok vagy a nemzetközi közösség viszonylatában az állam köteles e szabályokat tiszteletben tartani, a kisebbség, autonóm közösség "kicsúszik" a nemzetközi szabályozás hatálya és a sajátos mechanizmusok révén gyakorolt ellenôrzés alól, mivel nem ô, hanem az állam a kötelezettséget vállaló fél a kérdéses nemzetközi egyezmények megkötésekor vagy a nemzetközi szervezetek résztvevôjeként.

A tervezet csupán kinyilvánítja a nemzeti kisebbségek közjogi alanyiságát, de nem pontosít. Bizonyos fajta értelmezésben feltételezhetnénk, hogy az egész belsô törvénykezést megfelelô módon alkalmazzák rá. Ez azt jelenti, hogy a kisebbséghez tartozó személy és maga a kisebbség között felmerülô konfliktus esetén, ha utóbbi megsértené az emberi jogokat, a kisebbséget – képviseleti szerve révén – éppúgy bíróság elé lehet idézni, mint bármely más állami szervet. És mi történik, ha a sértett nem kapja meg a kívánt elégtételt? Az Európai Emberi Jogi Bizottsághoz fordul, és az ügy eljut a strasbourgi Európai Emberi Jogi Bíróság elé? Ezen szervek elôtt csakis a román állam szerepelhet alperesként, ami azt jelenti, hogy a román állam elmarasztalható az emberi jogok elleni olyan vétségért, amelyet egy kisebbség követett el, méghozzá saját tagja ellen.

A tervezet egyébként továbbmegy, amennyiben megállapítja, hogy "nem zárja ki a kettôs vagy többes kötôdést" etnikai vonatkozásban. Ilyen helyzetben, amikor az összes kisebbség közjogi személy, valamely személy egy idôben többes alárendeltségû is lehet, ami bizonyos szempontból felfogható az identitás megôrzésének egyik lehetôségeként is, de más szempontból feltehetô, hogy a fentebb jelzett kockázatok száma annyival szorozható, ahány kisebbséghez az illetô személy tartozik.

Ha a kisebbséget közjogi személynek tekintjük, felmerül többek között az a kérdés is, hogy e jogi helyzet érinti-e vagy sem a kisebbségnek azokat a tagjait, akik a társulási jog nyújtotta lehetôségek alapján kívánják jogaikat érvényesíteni. Paradox módon a válasz igenlô, de egyben tagadó is.

Bár a törvénytervezet szövege nem tartalmazza a szükséges pontosításokat, több szakaszának helyes olvasata és összevetése azt a meggyôzôdést szüli, miszerint a törvény az egyazon kisebbséghez tartozó különféle szervezetek közötti méltánytalan versengést vezeti be. Például a 11. szakasz 1. bekezdése szerint az állam köteles a közjogi alanynak minôsülô kisebbségek intézményeit anyagi támogatásban részesíteni, míg ugyanazon szakasz 2. bekezdésében a kisebbségi intézmények és szervezetek pénzügyi forrásairól van szó. Ezek szerint a kisebbségeken belül különbözô struktúrákat lehet létesíteni, s ezek egy része az egyesülési jog alapján mûködik (a magánjog keretében), mások pedig közjogi alanyok lesznek, s a kisebbséggel szemben ugyanolyan hatalommal rendelkeznek, mint az állam az állampolgáraival szemben. Egy választási versenyben a kisebbségek egyes politikai szervezeteinek vagy politikai pártjainak esélyei bizonyára jelentéktelenek lesznek a közjogi alanyisággal rendelkezô intézmény esélyeihez képest, mert ez utóbbit a belsô önrendelkezési jogát gyakorló kisebbség által megválasztott, törvényhozói és közigazgatási hatáskörrel felruházott igazgatási struktúra képviseli majd.

Ugyanakkor azt lehet mondani, hogy a törvénytervezet által bevezetett mechanizmus kellô mértékben garantálja (legalábbis a politikai képviselet tekintetében) az egyesülési jog révén biztosítható jogokat – s így az általánosan értelmezett kisebbség érdekeinek megfelel.

2. A kisebbség és az állam közötti viszony

E viszony vizsgálata során tisztáznunk kell, mennyiben lehet szó az állami – belsô és külsô – funkciók síkján zajló versengésrôl.

a) Belsô funkció

A nemzeti kisebbség/közjogi személy fogalmának összekapcsolása az autonóm közösség/személyi autonómián alapuló belsô önrendelkezési jog birtokosa fogalmával óhatatlanul ahhoz a következtetéshez vezet, hogy a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek tekintetében a (szervezett) közösségnek ugyanolyan elôjogai vannak, mint az államnak az állampolgárai tekintetében, egyes sajátos területeken (identitás, nyelv stb.): e közösség nyilvántartja az ország bármely részében levô, hozzá tartozó személyeket mind a számukra biztosított védelem, mind a rájuk háruló kötelezettségek számonkérése révén. (E következmény pedig túlhaladja a jelenlegi nemzetközi szabályozást, amely – ha az oktatási intézményekrôl, a két- vagy többnyelvû feliratokról stb. van szó – minden esetben meghatározza a kisebbségekhez tartozó személyek "elégséges létszámát" vagy "a kisebbség földrajzi megoszlását".)

b) Külsô funkció

E téren felmerül az a lehetôség, hogy a kisebbség (közösség) által más partnerekkel (kormányokkal, nemzetközi szervezetekkel stb.) esetleg megkötött egyezmények (megoldások) ellentétbe kerülhetnek a román állammal. Minden közjogi személy a törvény által biztosított hatáskörrel rendelkezik. Ez azt jelenti, hogy nem gyakorolhat külpolitikai hatáskört, ha azzal nincs felruházva; azok az esetleges egyezmények (megállapodások), amelyeket másokkal köt, semmiképpen sem kötelezik a román államot s így nem rendelkeznek a nemzetközi jog által elôírt hatállyal. A nemzetközi jog elismeri ugyan az államok jogalanyiságát (és azokét a nemzetközi szervezetekét, amelyeknek tagjai), valamint – kivételesen – az egyénét is az emberi jogok szabályozása keretében, sôt egyes kormányközi szervezetek felé elôterjesztéseket tevô emberjogi nem kormányzati szervezetekét is; ám jelen pillanatban semmilyen elôírás nem minôsíti nemzetközi közjogi alanynak a kisebbséget mint olyant, ami azt jelenti, hogy ilyen elôjogokat csakis a román állam juttathatna, bizonyos funkciói átruházása révén. Az RMDSZ törvénytervezete azonban semmi ilyen értelmû rendelkezést nem tartalmaz.

Az RMDSZ törvénytervezetében javasolt jogi helyzet többek között azt a kényes kérdést is felveti, hogy nem merül-e fel összeegyeztethetetlenség a kisebbség közjogi alannyá való minôsítése és a dokumentumban többször is megismételt tézis között, mely szerint a kisebbségi jogok az emberi jogok kategóriájába tartozó kollektív jogok.

A nemzetközi emberjogi jogszabályok még nem szentesítették azt az elméletet, amely a kisebbségi jogokat az emberi jogok kategóriájába tartozó kollektív jogoknak minôsítené. A kérdésnek tetemes irodalma van már, sôt jogi szabályozási kísérletek is történtek e vonatkozásban. Az RMDSZ törvénytervezete abból indul ki, hogy a kisebbségi jogokat az emberi jogok kategóriájához tartozó kollektív jogoknak tekinti. A tervezet preambuluma kinyilvánítja ezt a tételt, amikor arra hivatkozik, hogy "a nemzeti kisebbségek és autonóm közösségek és az ezekhez tartozó személyek jogainak védelme az emberi jogok nemzetközi védelmének alapvetô alkotóeleme, és mint ilyen, a nemzetközi együttmûködés egyik területe", majd pedig arra, hogy "a nemzeti kisebbségekhez tartozók egyéni jogait, valamint a kollektív identitáshoz való jogát az egyetemesen elismert emberi jogok részeként tiszteletben kell tartani, és biztosítani kell egyéni és közösségi jogaik tényleges gyakorlását".

E felfogás kivételesen fontos, mivel következményeként a kisebbségek kollektív jogai olyan nemzetközi védelmet élveznének, akár az emberi jogok. Ám az emberi jogok épp azt az ultima ratiót jelentik, amelyhez az (egyedül álló vagy közösségben élô) egyén és a hatóság közötti viszonyba fordulunk. Az RMDSZ felfogásában (úgy, ahogyan azt a törvényjavaslat kifejezésre juttatja) a kisebbség kettôs pozíciót foglal el, mivel egyrészt hatósági tekintélyt képvisel a saját tagjaival szemben, másrészt pedig védelmet kér az állam hatóságai ellen, amelyeknek rendszerébe mint közjogi alany mégiscsak illeszkedik. Felvetôdik tehát a kérdés: természetes-e, hogy a kisebbség két, egymástól eltérô, de viszonyulásai függvényében a saját érdekei által meghatározott kétféle hatáskört gyakorolhasson: a saját tagjaival szemben hatósági tekintélyt, az állammal szemben pedig olyan entitást, amely az emberi jogok nemzetközi védelmére hivatkozik? A választ megadni bajos, mivel az RMDSZ törvénytervezete semmilyen felvilágosítással nem szolgál a létrehozandó kétféle jogviszony tartalmát illetôen (kisebbség – saját tagok; kisebbség – állam), hanem megelégszik e két jogviszony-kategória deklarálásával, majd az 53. szakaszban bejelenti, hogy az autonóm közösség a saját önigazgatására vonatkozóan késôbb törvényerejû statútumot fog kidolgozni. Ez azonban nem vonatkozik majd az autonóm közösségekké nem szervezôdött nemzeti kisebbségekre, tehát hézagos lesz. Az 59. szakasz szerint továbbá: "A regionális autonómiát gyakorló autonóm közösség maga határozza meg önkormányzatának szervezeti és mûködési szabályzatát" – de ebbôl sem tudunk meg bôvebbet a kialakuló jogviszonyokról.

III. A kisebbségek jogai:
belsô normák, nemzetközi normák

Az RMDSZ tervezetének különbözô szakaszaiban kifejezésre juttatott álláspontokat három csoportba lehet sorolni:

1. a nemzetközi (akár ENSZ, akár európai szintû) szabványok keretében foglalható jogokra vonatkozóak;

2. azok, amelyek a nemzetközi szabványokat minimálisnak tekintve, ezeken felüli jogokat vagy joggyakorlatot igényelnek (és talán más országok kisebbségeinek helyzetével összehasonlíthatók, de úgy tûnik, nincs megfelelôjük a román politikai szándékok szintjén);

3. azok, amelyeket jelenleg nem támasztanak alá nemzetközi szabványok, és amelyek a következô fogalmakat használják: autonóm közösség, az autonóm közösség belsô önrendelkezéshez való joga, a kisebbségek személyi, helyi és regionális autonómiája, a kisebbség, illetve az autonóm közösség politikai és közjogi alanyisága. Az utóbbi csoportra részletesen kitértünk e tanulmány elsô részében. A következôkben az elsô és a második csoportba sorolt jogokat elemezzük.

A törvénytervezetben felsorolt jogok némelyikére több szakasz is vissza-visszatér, talán a nyomatékosság kedvéért, vagy pedig a fokozott védelem biztosítása végett. Például a 3. szakasz szerint "Az állam elismeri és garantálja valamennyi nemzeti kisebbség és autonóm közösség, annak etnikumai és tagjai számára a teljes és sérthetetlen egyenjogúságot, továbbá a nemzeti vagy etnikai identitás szabad kinyilvánításához való jogot és annak szabad gyakorlását a politikai, társadalmi, kulturális, gazdasági élet minden területén." Ezeket az elôírásokat teljes egészében vagy részleteiben számos más szakasz is tartalmazza. Másik példa a 10. szakasz 2. bekezdésének elôírásai az erôszakos asszimiláció tilalmáról: "Tilos a nemzeti kisebbségekhez és autonóm közösségekhez tartozó személyek politikai, kulturális, nyelvi, szociális vagy gazdasági eszközökkel történô erôszakos asszimilálása"; ezek az elôírások is megismétlôdnek az egyéni és kollektív jogokra sajátosan vonatkozó szövegekben, valamint azokban, amelyek az anyanyelv különbözô területeken való használatát rögzítik. A felsorolás még folytatható. E szószaporításon kívül azonban az elôírások természetesek, és a nemzeti kisebbségek számára biztosítandó általános védelem keretébe tartoznak.

Összeegyeztethetôek a nemzetközi szabványokkal azok az elôírások, amelyek a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek azon jogára vonatkoznak, hogy a kulturális, etnikai, nyelvi, vallási identitás szintjén kapcsolatokat tarthatnak fenn. Ám míg az ENSZ Nyilatkozata szerint "A kisebbségekhez tartozó személyeknek jogában áll minden megkülönböztetés nélkül szabad és békés kapcsolatokat teremteni és fenntartani... a határokon túl, más államok állampolgáraival, akikhez nemzeti vagy etnikai, vallási vagy nyelvi kapcsolatok által kötôdnek"³¹ (kiemelés a szerzôktôl), az Európa Tanács 1201. Ajánlásának 10. szakasza szerint pedig "A nemzeti kisebbséghez tartozó bármely személynek jogában áll, az állam területi integritását szigorúan szem elôtt tartva, szabad és akadálytalan kapcsolatot tartani más ország állampolgáraival, akikkel e kisebbségeknek közös etnikai, vallási vagy nyelvi jellegzetességei vannak, vagy közös kulturális identitással rendelkezik" (kiemelés a szerzôktôl) – a hangsúly tehát e jog egyéni, személyi jellegére tevôdik –, addig az RMDSZ törvénytervezete sokkal messzebbre céloz, amennyiben itt a kollektív jelleg a domináns. A 9. szakasz kiemeli, hogy "Az állam támogatja a nemzeti kisebbségek és autonóm közösségek, a hozzájuk tartozó személyek kapcsolatait azokkal az országokkal, amelyekhez ôket etnikai, nyelvi, kulturális vagy vallási kötelékek fûzik" (kiemelés a szerzôktôl), a nemzeti kisebbségek és autonóm közösségek jogait rögzítô 23. szakasz f. pontja szerint pedig ezek, "az állam területi integritásának a tiszteletben tartásával, szabadon és akadálymentesen kapcsolatokat tarthatnak azokkal az országokkal, amelyekhez ôket etnikai, nyelvi, kulturális vagy vallási kötelékek fûzik" (kiemelés a szerzôktôl).

Persze az, hogy valamely személynek egyénileg joga van más egyedi személlyel kapcsolatot tartani, nagyon nagy mértékben különbözik attól, hogy valamely kisebbségnek mint olyannak vagy (a szervezett kisebbséget kifejezô) autonóm közösségnek van joga kapcsolatot tartani más államokkal, amelyek politikai és jogi egységek. Ezekbôl a szövegrészekbôl azonban egy bizonyos fajta elgondolást kell kiszûrni, nevezetesen azt, mely szerint valamely ország egyik kisebbségének tagjai kapcsolatot tarthatnak olyanokkal, akik az övékkel azonos jellegzetességekkel bírnak, de más országokban élnek, ahol lehetnek kisebbségben, de többségben is.

A II. fejezet A. része az "egyéni kisebbségi jogokra" vonatkozik, értve ez alatt a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek jogait. A 13. szakasztól a 21.-ig néha ismétlésekkel, a nemzetközi jogszabályokkal tökéletes összhangban álló jogokról van szó, tárgykörük pedig a kisebbséghez való tartozás és annak védelme, az identitás kinyilvánítása és fejlesztése, az anyanyelv, a saját történelem, kultúra és hagyományok ismerete, ápolása, fejlesztése és átörökítése,³² a törvény elôtti egyenlôség, kulturális, vallási, tudományos, valamint saját politikai csoportosulásokba való tömörülés,³³ a vallási gyakorlat és az anyanyelv használata.

Ugyanazon fejezet B. része (22–25. szakasz) a nemzeti kisebbségek és autonóm közösségek jogait fogalmazza meg. A felsorolt jogok némelyike elkerülhetetlenül szükséges a kisebbségi identitás megôrzéséhez, és ha egyéni jogoknak tekintjük is ôket, gyakorlásuk csakis közösségben lehetséges.

A kisebbségek ünnepeinek lebonyolítására, a nemzeti jelképek használatára, a vallásos ünnepnapok megválasztására és hivatalos munkaszünetté nyilvánítására vonatkozó jogok (25. szakasz) a kulturális identitás megôrzéséhez elengedhetetlenül szükséges jogokhoz tartoznak.

A törvénytervezetben megfogalmazott jogok némelyike az RMDSZ azon véleményét juttatja kifejezésre, miszerint a nemzetközi szabályok nem elegendôek; ezért más államok példájára hivatkozva, az okmány sokkal szélesebb körû védettséget igényel.

Például az 5. szakasz szerint: "A nemzeti kisebbségek jogosultak képviseltetni magukat a közhivatalokban és a bírói hatalomban." Ez tulajdonképpen azt jelenti, hogy a nemzeti kisebbségek képviselôi részére a kisebbség számarányához mérten bizonyos kvótát kell biztosítani. Nagyon is igaz, hogy a nemzetközi dokumentumok a kisebbségi csoportok védelméhez feltétlenül szükséges jogokra mint "pozitív diszkriminációra" hivatkoznak.³⁴ De a közintézményekben és az igazsászolgáltatásban általában biztosítandó kvótákra nincs példa sem a nemzetközi szabályozásokban, sem pedig más államok gyakorlatában. Egyébként e szakasz elôírásai ellentétbe kerülhetnek a 18. szakasz i) pontjának elôírásaival, mely szerint a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyeknek jogában áll "egyenlô feltételek között hozzájutni munkahelyhez, közhivatali állásokhoz".

Egyben meg kell jegyeznünk azt is, hogy e szakasz ellentmond Románia Alkotmánya 6. szakasza 2. bekezdésének, amely elôírja, hogy "A nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek önazonosságának megôrzésére, fejlesztésére és kifejezésére foganatosított állami óvintézkedések meg kell hogy feleljenek a többi román állampolgárhoz viszonyított egyenlôség és meg nem különböztetés elveinek". Eszerint viszont a törvénytervezetbe foglalt javaslat elfogadása az Alkotmány elôzetes módosítását tenné szükségessé. Igaz ugyan, hogy az alaptörvény 59. szakaszának 2. bekezdésébe foglalt intézkedés a "pozitív diszkriminációk" közé sorolható a nemzeti kisebbségi csoportok parlamenti képviseletét illetôen, ám ennek kettôs oka van: egyrészt az Alkotmány maga is tartalmazhat a saját maga által lefektetett elvek viszonylatában kivételezô szövegeket, másrészt pedig a képviseleti rendszer nem abszolút jellegû, hiszen ahhoz, hogy képviselôt küldhessenek a parlamentbe, a nemzeti kisebbség szervezetei részt kell hogy vegyenek a választásokon, és a választási törvény értelmében bizonyos számú szavazatot szükséges elnyerniük.

A 8. szakasz szerint "Azokban a közigazgatási egységekben, amelyekben a nemzeti kisebbség és autonóm közösség a lakosság számához viszonyítva számbeli kisebbségben van, az önazonosságot érintô kérdésekben korlátozott vétójog illeti meg". A törvénytervezet azonban nem tisztázza, miben is áll ez a korlátozott vétójog, amelyre egyébként nincs is példa a nemzetközi dokumentumokban, ahol állandóan arra hivatkoznak, hogy a kisebbségekkel a saját identitásukat érintô kérdésekben a konzultáció kötelezô.

A tervezet C. része az anyanyelv használatára vonatkozik az oktatás, kultúra, parlament, közigazgatás, hadsereg, igazságszolgáltatás, egészségügyi ellátás, tájékoztatás, gazdasági és társadalmi élet viszonylatában. A szóban forgó rész felépítése és a benne foglalt jogok arra utalnak, hogy alapdokumentumként a Regionális és Kisebbségi Nyelvek Európai Chartája szolgált.

A nyelvi Charta minden egyes helyzetre három-négyféle megoldást javasol, és az aláíró államokat a számukra megfelelô opciókra jogosítja fel. (Románia még nem írta alá az Európa Tanács e dokumentumát.)

Az anyanyelv oktatásban való használatát illetô alapvetô hivatkozási tétel az Alkotmány 32. szakaszának 3. bekezdése: "Szavatolt a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek joga, hogy tanulják anyanyelvüket és hogy képzést nyerjenek ezen a nyelven, e jogok gyakorlásának módozatait törvény szabja meg." A joggyakorlás módozatai azonban nem érinthetik magát a jogot. Ezért természetesek a törvénytervezetbe foglalt követelmények aziránt, hogy az állam minden szinten garantálja az anyanyelvi oktatást (27. szakasz), valamint azok is, amelyek szerint "biztosítani kell... a nemzeti kisebbség és autonóm közösség, valamint az anyanemzet történelmének tanítását, kulturális hagyományainak, értékeinek megismerését" (30. szakasz, 2. bekezdés). Ugyancsak természetes, hogy a többséghez és a kisebbséghez tartozó személyek számára ugyanazon szabályok legyenek érvényesek egy anyanyelven tanuló osztály vagy csoport létesítéséhez megkívánt minimális tanulólétszám tekintetében. Nyitott kérdés marad, hogy a létszámot a fenti elvet tiszteletben tartó nemzeti kisebbségi vagy pedig közoktatási törvénynek kell elôírnia. Szintén bajos megmondani, hogy köteles-e az állam (a tervezet 32. szakaszának kívánalma szerint) a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek oktatása érdekében külföldi tanerôket alkalmazni és fizetni a közoktatási intézményekben. Problémát vet fel a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek azon joga is, hogy "anyanyelvükön tanuljanak, anyanyelvû állami intézményekben oktatásban és képzésben részesüljenek az oktatás valamennyi szintjén" (26. szakasz, kiemelés a szerzôktôl). Az anyanyelvi oktatás joga magánegyetemeken gyakorolható, és nem tételezi az állam abbéli kötelességét, hogy ilyen célra nyilvános egyetemeket létesítsen. Másrészt a romániai magyar kisebbség régi hagyománnyal rendelkezik az egyetemi oktatás terén. A kolozsvári Bolyai Egyetem nem csupán oktatási intézmény, hanem szimbólum is, a kulturális identitás egyik kifejezôje. Ezt az egyetemet az ötvenes évek végén számolták fel. Újjáalapítása a kisebbség hagyományainak és szimbólumainak tiszteletben tartását érintô garanciák körébe tartozik.

Az anyanyelvnek a kultúrában, egészségügyben, tájékoztatásban, gazdasági életben, hadseregben, parlamentben való használatáról szóló törvények megfogalmazása nem vet fel különösebb problémákat, amennyiben egyezik a köz- és magánéleti anyanyelvhasználatra vonatkozó általánosan elfogadott szabványokkal.

Románia jelenlegi Alkotmánya elôírásainak vonatkozásában kényesebb kérdés az anyanyelv használata a közigazgatásban és igazságszolgáltatásban.

Az alaptörvény 127. szakaszának 1. bekezdése szerint a román nyelv használata szabály: "Az igazságszolgáltatási eljárás román nyelven folyik", a 2. bekezdés pedig biztosítja a nemzeti kisebbségekhez tartozó román állampolgároknak, valamint "a román nyelvet nem értô vagy nem beszélô" személyeknek (tehát a román nyelvet nem ismerô idegen állampolgároknak és hontalanoknak – szerzôk megj.) azon jogát, hogy tolmácsot vehessenek igénybe, és ezek szolgálatait büntetôjogi ügyek esetén az állam fizesse. Az RMDSZ képviselôi eleve elégtelennek tekintették ezen elôírásokat, mivel a többségitôl eltérô nemzetiségû román állampolgárokat nem román állampolgárságú személyekkel egyazon szintre hozni szerintük azt jelenti, hogy az állam nem védelmezi a saját állampolgárait. Egyben a polgári és közigazgatási ügyekben igénybe vett tolmácsolás költségeinek a nemzeti kisebbséghez tartozó személyekre való áthárítását az igazságszolgáltatás hozzáférhetôsége szempontjából a román nemzetiségû állampolgárok jogaihoz mérten diszkriminációnak tartják. A jelzett rendelkezések ellentmondanak az idevágó nemzetközi szabványoknak. Ezért véleményünk szerint a törvénytervezet 44. szakaszába foglalt követelmények – tehát az anyanyelv használata az igazságszolgáltatásban, a perrendtartási okmányok román és anyanyelven egyaránt történô kiállítása, a tolmácsolási szolgálatok ingyenessége mindennemû (polgári, közigazgatási, büntetôjogi) ügyekben – természetszerûek.³⁵ Egyetlen észrevétel mégis ide kívánkozik. Mind a Regionális és Kisebbségi Nyelvek Európai Chartája, mind az Európa Tanács 1993. évi 1201. sz. Ajánlása szerint az anyanyelv használata az igazságszolgáltatásban csak olyan vidékeken jogszerû, ahol a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek létszáma számottevô – ám az RMDSZ törvénytervezete erre sajnos nem tér ki.

Az Alkotmány nem szól külön az anyanyelv használatáról a közigazgatásban. A hivatalos nyelv a román, de az alaptörvény nem írja elô a kötelezô használatát úgy, ahogyan a perrendtartással kapcsolatosan teszi. Ilyen körülmények között szerintünk az Alkotmány helyes értelmezése olyan következtetést eredményez, miszerint a közigazgatásban a nemzeti kisebbségek nyelveit is lehet használni – hiszen amikor a törvényhozó ezt meg akarta tiltani (az igazságszolgáltatás esetében), expressis verbis meg is tette. Más megoldást nem is lehetne kötelezôvé tenni egy igazi demokráciában, ahol "a területi közigazgatási egységek közigazgatása a helyi autonómia elvén és a közszolgálatok decentralizációjának elvén alapszik" (az Alkotmány 119. szakasza). Ezért úgy véljük, hogy a helyi közigazgatásra vonatkozó 69/1991 sz. törvény 26. szakaszának 2. bekezdése, mely szerint "az ülések munkálatai az állam hivatalos nyelvén folynak", alkotmányellenes, tehát hatálytalanítandó. Egyébként az anyanyelv használatának joga a helyi közigazgatásban a fentebb idézett nemzetközi dokumentumokban is szerepel – de ugyanazzal a megszorítással, hogy a szóban forgó közigazgatási egységben a nemzeti kisebbséghez tartozó személyek aránya számottevô kell hogy legyen.

Ilyen vonatkozásban az RMDSZ tervezetében elegendônek tartott 10%-os részarány vitatható. Szó van a kisebbségi nyelvek használatáról a helységek, utcák és körzetek feliratozásában, a közigazgatásban, valamint a hivatalos okmányok közzétételében stb. (23. szakasz, e. pont, valamint 38. szakasz) A jelzett százalék kétségkívül kiindulási pont lehet – de mivel egy ilyen százalékarány törvényesítése végsô fokon kompromisszum kérdése, rögzítése során számolni kell a romániai és más országokbeli idevágó tapasztalatokkal is.

A romániai Nemzetiségi Statútumot rögzítô 86. sz. törvény (1945.II.7.) 30%-ot ír elô (RNSZ 6–17. szakasz).³⁶ Az erdélyi Kormányzótanács (Consiliul Dirigent) 1919. január 1-i törvényrendelete a 20%-os részarány alkalmazását írja elô. Magyarországon az 1868-as nemzetiségi törvényt kiegészítô kormányrendeletek 1919-ben és 1923-ban szintén a 20% mellett döntöttek, éppúgy, mint 1920-ban az anyanyelv használatára vonatkozó csehszlovákiai törvény.³⁷ A két világháború között egyes balti országokban a 10%-os részarányt tekintették alapnak.³⁸ Európai viszonylatban a nemzetközi fórumok jelenlegi hivatkozási alapot képezô dokumentumai épp azért nem pontosítják a százalékarányt, mivel a helyzet országonként igen eltérô és a legtöbb államban nem is létezik erre vonatkozó törvényes szabályozás. A romániai helyzethez némileg hasonló a szlovákiai; ott az Európa Tanácsba való bejutáskor a kisebbségi nyelv használatának feltétele a 20%-os részarány volt az egyes vidékeken.³⁹

E tapasztalat nem jelenti azt, hogy az RMDSZ tervezetében javasolt 10% indokolatlan. Ha szervezési szempontból adódhatnak is némi nehézségek, úgy véljük: egy szép elvet nem kell pénzügyi okokból feláldozni, hiszen ezekre bizonyára van megoldás. Még valamit szeretnénk itt pontosítani: bár elsô látásra úgy tûnik, hogy az RMDSZ a magyar kisebbség érdekében kívánja oly nagyon a jelzett százalékarányt, ez valójában épp a többi kisebbségnek kedvez nagyon nagy mértékben, hiszen utóbbiak aránya a többséghez viszonyítva sokkal kisebb, s így magasabb százalékarány elfogadása esetében egyáltalán nem állna nyitva számukra a két- vagy többnyelvû feliratozás lehetôsége.

Végül a törvénytervezet 45. szakasza azt igényli, hogy "kérésre a törvények, kormányhatározatok, kormányrendeletek a nemzeti kisebbségek és autonóm közösségek anyanyelvén is megjelenjenek". Ilyen szempontból a Regionális és Kisebbségi Nyelvek Európai Chartája még ennél is kategorikusabb: 7. cikkének g. pontja szerint ugyanis a Felek kötelezik magukat arra, hogy "regionális vagy kisebbségi nyelveken hozzáférhetôvé teszik az alapvetô nemzeti okmányokat és azokat a szövegeket, amelyek az e nyelveken beszélô lakosságra vonatkoznak". E rendelkezés indoka, hogy a jogállamnak érdekében áll, hogy állampolgárait hozzásegítse a törvény tiszteletben tartásához, amihez viszont szükséges a törvény ismerete.

IV. Konklúziók és alternatív javaslat

Az RMDSZ-dokumentumok fogalomköre

A fogalmak értelmezése

A belsô önrendelkezés és a személyi autonómia fogalmai, a nemzeti kisebbségek számára biztosítandó politikai szubjektum és a közjogi alany státusának igénylése, valamint azok a szabályok, amelyeket a törvénytervezet e fogalmakkal kapcsolatosan alkalmaz, a következô jelentéssel bírnak:

1. A nemzeti kisebbségnek jogában áll önmagát az állam keretében külön entitásnak minôsíteni, és az állam hatóságaival egyenértékû státussal rendelkezik. (A magyar kisebbségnek ez a szándéka.)

2. A nemzeti kisebbségnek jogában áll saját önigazgatási struktúrát létrehozni; ez igazgatja a közösség életét azon területeken, amelyek a közösség etnikai sajátosságait érintik. (A magyar kisebbségnek ez is szándékában áll.)

Mind a fogalmak belsô logikája, mind az 1994. május 13–15-én lezajlott találkozón elhangzott magyarázatok szerint e sajátosságot három tényezô alkotja: a nemzeti identitás, a nyelv és a kulturális élet (a két utóbbi tulajdonképpen a nemzeti identitás legátfogóbb része).

3. A politikai szubjektivitással rendelkezô nemzeti kisebbség tézise inkonzisztens, amennyiben nem létezhet szervezeti forma nélküli politikai szubjektum – a kisebbség általános fogalma pedig nem jelent feltétlenül kisebbségi szervezettséget. Érvényes ez a nemzeti kisebbség közjogi alanyiságára is.

4. A nemzeti kisebbséget megszervezni annyit tesz, mint autonóm közösséggé változtatni. A közösség abbéli joga, hogy a közösségi életet az etnikai sajátosságot jelentô területeken igazgassa, e közösség belsô önrendelkezését jelenti.

5. Az igazgatás a közösség egészére vonatkozik; nincs területhez kötve. A személyi autonómia fogalma arra vonatkozik, hogy a magát a nemzeti kisebbséghez (autonóm közösséghez) tartozónak tekintô összes személy az illetô autonóm közösség képviseleti szervei által kialakított szabályok haszonélvezôje vagy alávetettje attól függetlenül, hogy e személyek hol tartózkodnak Románia területén, valamint attól is elvonatkoztatva, hogy a többséghez mérten hány százalékot tesznek ki. A helyi autonómia fogalma olyan struktúrák létrejöttére vonatkozik az etnikai alapon megállapított határok között, amely struktúrák társulás révén regionális autonómiával felruházott régiókat fognak alkotni.

Külsô akadályok

Az RMDSZ törvénytervezete törvény révén kívánja biztosítani a kisebbségnek azt a jogát, hogy

a) törvény révén rendelkezzen politikai szubjektivitással, közjogi alanyisággal, a román államban az államalkotói státussal, valamint azzal a joggal, hogy saját maga döntse el az elveket és határozza meg ezen elvek alkalmazását a kisebbség nemzeti identitásához, nyelvéhez és kulturális életéhez tartozó ügyekben.

Az elôbbi elemzés értelmében tekintetbe kell venni e törvénytervezet elfogadását gátló egyes akadályokat is; ezek egyik része kontextuális, másik része pedig tartalmi jellegû.

A kontextuális akadályok a törvénytervezet elôírásai és a Románia jelenlegi Alkotmányában foglalt egyes rendelkezések közötti ellentmondásból erednek. Például az Alkotmány 6. szakaszának 2. bekezdése tiltja a pozitív diszkriminációt; a 127. szakasz 1. és 2. bekezdése az igazságszolgáltatási eljárás román nyelvû lebonyolítását írja elô; a 32. szakasz 3. bekezdése nem tartalmaz kifejezett garanciákat az anyanyelvi oktatást illetôen.

A nemzeti kisebbségek és autonóm közösségek jogairól szóló törvénytervezetben rejlô tartalmi akadályok abból adódnak, hogy e szöveg olyan fogalmakat használ, amelyek értelmezése viszonylag állandósult a nemzetközi dokumentumokban és a politikai és jogi szakirodalomban, és eltér az RMDSZ-dokumentumban javasolt értelmezéstôl. Ennek következtében az autonóm közösség belsô önrendelkezése gondolatának a politikai szubjektivitás és a közjogi alanyiság gondolatához való kapcsolása (a fentebb ismertetett logika alapján) a nemzetközi kapcsolatok, valamint a román állam szuverenitását védô mechanizmusok viszonylatában zavaró hatású félreértéseket eredményezhet.

Belsô konzisztencia

Az RMDSZ-dokumentumokban foglalt egyik lényeges tétel szerint a kisebbségek kollektív jogait emberi jogoknak kell tekinteni. A Memorandum több része, valamint a kisebbségekre és autonóm közösségre vonatkozó törvénytervezet nem egy szakasza (bevezetô, 2. szakasz, 22, 23. szakasz stb.) ismételten felveti ezt a gondolatot, és a két dokumentum sajátos hangsúllyal kezeli az idevágó érveket.

A kisebbségek kollektív jogainak emberi jogokként való értelmezési lehetôségére vonatkozó néhány megjegyzésünket a következô szakaszban tesszük meg. Elôbb azonban jellemeznünk kell azt az elvi ellentmondást, amely abból ered, hogy a kisebbségek kollektív jogait emberi jogokká minôsítjük és egyben a belsô önrendelkezés fogalmát, valamint az elôbbiekben elemzett fogalmakat érvényesítjük.

A kisebbségek jogainak emberi jogokként való felfogása figyelemreméltó következményekkel jár a kisebbségi státus vonatkozásában:

1. A kisebbségek jogai nemzetközi védelem alá kerülnek, mivel emberi jogok – és nem az egyensúly biztosítására vagy biztonsági okokra hivatkozva nyerik el e védettséget.

2. Legitimitásuk "abszolút" jellegû, azaz: a kisebbségek jogai nem a többség és kisebbség közötti politikai kompromisszumot tükrözik, mivel az emberi jogok legitimitása az emberi lény lényegén alapszik, valamint e lényeg prioritásán az egyéb meghatározottságokhoz képest. Ilyen értelemben e jogok már csak konjukturálisan függnek valamely többé-kevésbé nagyszámú csoporttól, amely esetleg a kisebbséget képviseli. Ezért a hangsúlyt a csoportnak (közösségnek) a kisebbség életére vonatkozó kérdések dolgában meglevô döntési jogáról e csoportok (közösségek) jogaira és szabadságjogaira vonatkozó szabványokra kell áthelyezni.

3. A kisebbségek kollektív jogait eleve oly módon taglalják, hogy az egyéni jogokkal való kompatibilitásuk biztosított legyen. Következésképpen a kollektív jogok nem elkülönített – és bizonyos esetekben az egyéni jogokkal ellentmondásos – jogokként jelentkeznek, hanem mint utóbbiak folytatása és kiegészítése.

Az RMDSZ törvénytervezete olyan szabványokat rögzít, amelyek a kisebbséget kollektív entitási minôségében szolgálják (státus, szervezkedési lehetôségek), s ennek következtében – a kisebbségek szervezett megnyilvánulási formáiként – az autonóm közösségek belpolitikai kérdésekké változtatják tagjaik jogait és szabadságjogait. Ha azonban a kisebbségekhez tartozó személyek jogainak és szabadságjogainak szabványait az autonóm közösségek belpolitikájának eredményeként fogjuk fel, akkor ezek a szabványok már nem az emberi lény lényegéhez tartozó ismérvek alapján meghatározott, eleve legitimizált értékek kifejezéseként tételezôdnek.⁴⁰ A kisebbségekhez tartozó személyek jogai és szabadságjogai nem lehetnek egy idôben közösségi belpolitikai és emberi (szabadság)jogok. Ellentmondás keletkezik, s ezt valamiképp fel kell oldani. Figyelembe véve a belsô önrendelkezés, autonóm közösség stb. fogalmak kapcsán az elôzô szakaszokban említett összes nehézséget, azt javasoljuk, hogy a kisebbségi kérdés megoldása abban a fogalmi keretben történjék, amelyet a kisebbségek bizonyos kollektív jogainak emberi jogokként való értelmezése biztosít.

Alternatív javaslat

Értelmezhetôk-e a kisebbségek kollektív jogai emberi jogokként?

A szakirodalomban folyik egy még el nem döntött vita: lehet-e vagy sem a kollektív jogokat emberi jogoknak tekinteni?⁴¹ Az általunk elfogadott álláspontot a következô elvekben lehet összegezni⁴²:

a) Az emberi jogok rendeltetése az, hogy megmentse az emberi lényeget.

Ez a meghatározás két állítás összekapcsolása: (i) az emberi jogok bizonyos funkcióval vannak felruházva; (ii) e funkció a társadalmi kontextus által megtámadható emberi méltóság megmentésében áll.

b) Az emberi lényeg kollektív dimenziójú, olyan értelemben, hogy nem csupán egyéni jogok közös gyakorlásáról van szó, mivel a közös gyakorlás lényegi jelentôségû a szóban forgó jogok megvalósulása szempontjából. A kulturális élet, a csoport sajátos nyelvének használata az emberi lény kollektív dimenzióinak példája.

c) Éppúgy, mint ahogy – egyéni jogokként – az emberi jogok kiegyenlítik az egyén és az államhatalom közötti aszimmetriát (és ezáltal megmentik az emberi lényeget), a kisebbségek kollektív jogai kiegyenlítik a kisebbség és a többségi hatalom közötti aszimmetriát, s így megmentik az emberi lényeg kollektív dimenzióját.

E megoldás, amelyet a funkcionális kritérium esszencialista értelmezésének nevezhetünk, a mi szempontunkból pozitív válasz arra a kérdésre, hogy értelmezhetjük-e emberi jogokként a kisebbségek kollektív jogait.

Hogyan hat ez a perspektíva egy alternatív kisebbségi törvénytervezetre?

Ha elfogadjuk azt az elvet, mely szerint a kisebbségvédelmi garanciák szilárdítását kívánó nemzeti kisebbségi törvénynek egyes kollektív jogokat emberi jogokként kell felfognia, ahelyett hogy paradigmatiku-san azt vallaná, miszerint a kisebbségre át kell ruházni a hozzá tartozó személyek jogainak és szabadságjogainak valamely belpolitika által történô igazgatási felelôsségét – akkor e perspektíva függvényében kell a törvénytervezet tartalmára vonatkozó következtetéseket levonnunk. A funkcionális kritérium esszencialista értelmezésében rejlô lehetôségeket a következôkben négy témára tagoltan teszteljük.

(a) A kisebbségi jogok pozitív jellege

Az emberi lényeg értékeket, kívánalmakat tükröz, nem pedig korlátokat. Következésképpen a kisebbségi jogok lényege kimondottan pozitív. Ezek szerint a menekülteknek, az állampolgárság nélküli személyeknek vagy más ilyen jellegû csoportoknak nem áll jogukban érdekeiket a csoportidentitás jogaiként legitimálni. A menekülteket vagy emigránsokat vitathatatlanul védelemben kell részesíteni, ám az idevágó alattas (subiacens) filozófia az egyéni, nem pedig a kollektív jogok filozófiája.

(b) Az emberi jogok összességének konzisztenciája

Ha a jog lényege (szubsztanciája) az elsôdleges, nem pedig az entitás (tehát az egyén vagy a csoport), akkor nem legitim az emberi lényegnek a kollektív dimenzióhoz tartozó valamely adottsága megmentését olyan feltételek mellett követelni, amelyek az emberi állapot individuális természetét (jellegét) érintô más adottságot sértenek. Következésképpen az emberi jogok összessége konzisztenciájának biztosítása érdekében a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyeket érintô kisebbségi törvénytervezet garanciáit oly módon kell megfogalmazni, hogy azokat ne lehessen bármely személy egyéni jogait korlátozónak értelmezni.

(c) Pozitív diszkrimináció

A pozitív diszkrimináció már meghatározásánál fogva is kompenzációs jelenség. De az idôkorlátok között alkalmazható pozitív diszkrimináció révén megvalósuló kompenzáció csak akkor lesz az emberi jogok egyik összetevôje, ha számot vet a lényeg megmentésével. A fenti elemzés szerint azok a mechanizmusok jöhetnek itt számításba, amelyek a kulturális élet és a nyelvhasználat (szükséges) védelmével számolnak, és csak kivételes helyzetekben alkalmaznak ilyen jellegû gazdasági vagy társadalmi intézkedéseket. Romániában a gazdasági és társadalmi jellegû pozitív diszkrimináció biztosítása a romák közössége kapcsán vethetô fel – de véleményünk szerint a magyar közösség vonatkozásában a gazdasági és társadalmi pozitív diszkrimináció szükségessége nehezen indokolható.

(d) A kisebbségekre vonatkozó garanciák globális,
illetve lokális jellege

Ha egy idôben tárgyaljuk a funkciót és a lényegiséget (esszencialitást), de semmi egyebet, akkor a kisebbségek számára biztosítandó garanciákat mind globálisan, mind lokálisan meg kell határozni. Semmilyen érvünk sincs a mellett, hogy megmaradjunk a kisebbségvédelem állami szintjén és ne terjesszük ki az aszimmetria kompenzációját a helyi szintre is. Következésképpen a kisebbségekre vonatkozó törvényjavaslat elôírásai alkalmazhatók kell hogy legyenek a többségnek azokra a tagjaira is, akik az ország bizonyos vidékein kisebbségben vannak.

A fentebb vázolt elvi megjegyzések olyan kisebbségi törvénytervezetre vonatkoznak, amely azon a felfogáson alapszik, miszerint a kisebbségek egyes kollektív jogai (például a kulturális identitás, az anyanyelv használata) emberjogi természetûek, és többféleképpen kodifikálhatóak. Ezért a kisebbségi törvénytervezet alternatívájával kapcsolatosan felvetôdô legsürgetôbb kérdés nem a tervezet elveinek továbbvitatása, hanem egyaránt nagylelkû, koherens és kiegyensúlyozott alternatív dokumentum konkrét kidolgozása.

Jegyzetek

¹ A Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya, valamint a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya 5. szakaszának 2. bekezdése; az Európai Emberi Jogi Egyezmény 17. szakasza; Declaration on the Rights of Persons Belongign to National or Ethnic, Religious and Linguistic Minorities, UN General Assembly, Resolution 47/135 adopted without a vote, on 18 December 1992, 8. szakasz, 4. bekezdés.

² Greco-Bulgarian Communities, Advisory Opinion, 1930 P.C.I.J. Series B, no. 17., p. 21; lásd Hurst Hannum: Autonomy, Sovereignity and Self-Determination. Philadelphia 1990. 61.

³ UN Doc. E/CN 4/Sub. 2/85 (1949), 4.; lásd Nathan Lerner: Group Rights and Discrimination in International Law. Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht/Boston/London 1991. 29.

⁴ N. Lerner: i. m. 29.

⁵ Idézi Karl Josef Partsch: Fundamental Principies of Human Rights: Self-Determination, Equality and Non-Discrimination. = Karel Vasak and Philip Alston: The International Dimension of Human Rights. Paris 1982. 63.; lásd Hurst Hannum: i.m. 35.

⁶ Közlemény a Magyar Köztársaság kormánya és az RMDSZ vezetôi között lezajlott budapesti megbeszélésrôl 1993. február 26-án. Romániai Magyar Szó 967. sz. 1993. március 2.

⁷ N. Lerner: i.m. 29.

⁸ Uo.; lásd Vernon Van Dyke: Human Rights, Ethnicity and Discrimination. Greenwood Press, London 1985. 12.

⁹ Lásd Antonio Cassese (ed.): UN Law/Fundamental Rights. Alphaen van den Rijn, Sijthoff and Noordhoff, 1979. 137–165.

¹⁰ Study by the Secretary General on Popular Participation in its Various Forms as an Important Factor in Development and in the Full Realisation of Human Rights. UN Doc. E/CN. 4/1985/10 (1984). 34.

¹¹ Asbjorn Eide: Protection of Minorities. Preliminary Report, Economic and Social Council, Commission of Human Rights, Sub-Commission on Prevention of Discrimination and Protection of Minorities, 24 June 1991, E/CN. 4/Sub. 2/1991/43. para. 38. 8.

¹² Protection of Minorities. Report, Economic and Social Council, Commission of Human Rights, Sub-Commission on Prevention of Discrimination and Protection of Minorities, 10 August 1993, E/CN. 4/Sub. 2/1993/34. para. 76. 17.

¹³ Uo., para. 88. 19.

¹⁴ UN doc. CCPR/C/SR. 503 (1984) 32.

¹⁵ Hugh Seton-Watson: Nations and States. Methuen, London 1977. 1.

¹⁶ Anthony D. Smith: National Identity and the Idea of European Unity. = International Affairs. 68. köt. 1., 1992. jan. 61.

¹⁷ Uo. 60–61.

¹⁸ Robert M. MacLean (ed.): Public international Law. HLT Publications, London 1992. 58.

¹⁹ Lásd a 5. sz. jegyzetet.

²⁰ Lásd Anthony D. Smith: i.m. 61–62.

²¹ Document on the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE. Copenhagen, 1990. jún. 29., para. 35. 41.

²² Lásd Special Statute for the Trentino-Alto Adige. Constitutional Law of 2 February 1948. = A.E. Alcock: The History of the South Tyrol Question. Michel Joseph, London 1970. 475–492.

²³ Lásd Hurst Hannum: i.m. 432–440.

²⁴ B. de Witte: The European Communities and its Minorities. = Catherine Brölmann, René Lefeber, Marjoleine Zieck: Peoples and Minorities in International Law. Dordrech/Boston/London 1993. 171.

²⁵ Uo. 172.

²⁶ Resolution 232 (1992). Standing Conference of Local and Regional Authorities of Europe, 27-th Session (17–19 March 1992), II, 4. 3.

²⁷ Idézi Arthur de Balogh: La Protection Internationale des Minorités. Les Editions Internationales, Paris 1930. 171. 1. sz. jegyzet.

²⁸ Uo.

²⁹ André Demichel, Pierre Lalumicre: Le Droit Public. Presses Universitaires de France, Paris 1969. 3.

³⁰ Uo. 5.

³¹ Lásd az 1. sz. jegyzet: Declaration... 2. szakaszának 5. bekezdését.

³² A kisebbségekhez tartozó személyek jogaira vonatkozó Nyilatkozat 4. szakaszának 4. paragrafusa: "Valahányszor szükségesnek mutatkozik, az államok oktatási intézkedésekkel támogatják a területükön élô kisebbségek történelmének, hagyományainak, nyelvének és kultúrájának megismerését."

³³ Az Európa Tanács Parlamenti Közgyûlése 1201-es Ajánlásának 6. szakasza elôírja: "A nemzeti kisebbséghez tartozó minden személynek joga van saját szervezeteket létrehozni, beleértve a politikai pártokat is."

³⁴ Az Egyezmény a Faji Megkülönböztetés Valamennyi Formájának Kiküszöbölésérôl 1. szakaszának 4. pontja: "A különleges intézkedések, amelyeknek egyedüli célja az, hogy biztosítsák bizonyos faji és etnikai csoportok vagy személyek megfelelô fejlôdését, ha azok igénylik a védelmet mint szükséges biztosítékát annak, hogy egyenlô módon birtokolhassák és gyakorolhassák az emberi jogokat és alapvetô szabadságokat, nem tekintendôk faji megkülönböztetésnek, de csak akkor, ha az ilyen intézkedések nem tartanak fenn sajátos jogokat a különbözô faji csoportok számára és nem maradnak hatályosak, miután az alkalmazásukat elôidézô célkitûzések már teljesültek."

Az 1993. évi 1201. sz. Ajánlás 2. szakasza: "Nem tekintendôk megkülönböztetésnek azok az intézkedések, amelyeknek egyedüli célja a nemzeti kisebbségek védelme, megfelelô fejlôdésének elôsegítése és a lakosság többi részével azonos jogok és bánásmód biztosítása közigazgatási, politikai, gazdasági, társadalmi, kulturális és más téren."

³⁵ A Regionális és Kisebbségi Nyelvek Európai Chartája 9. cikk, 1. paragrafus, d. pont: "A felek kötelezik magukat ... olyan intézkedéseket foganatosítanak, amelyek biztosítják, hogy a b. és c. pontok i és iii bekezdéseinek alkalmazása [tolmács és fordítások igénybevétele polgári és közigazgatási perekben – szerzôk megj.], valamint a tolmácsok és fordítások bármely más felhasználása nem okoz pótköltségeket az érintett személyeknek."

³⁶ Lásd Trei ani de aplicare a Statutului Nationalitãtilor (A Nemzetiségi Statútum alkalmazásának három éve). Nemzetiségi Államtitkárság, 1948. 13–14.

³⁷ Lásd Arthur de Balogh: i.m. 157–160.

³⁸ Lásd Iuliu Maniu: Problema minoritãtilor (A kisebbségi kérdés). Cultura Nationalã, Bukarest 1924. 17–18.

³⁹ Lásd Report on the application by the Slovak Republic for membership of the Council of Europe (Rapporteur: Mrs. Halonen, Finland, Socialist Group). Parliamentary Assembly, Council of Europe, 11 June 1993. ADOC 6864. 1403–9/6/93. 1 E, Doc. 6864.

⁴⁰ Még akkor sem, ha a belsô önrendelkezés, autonóm közösség stb. fogalmainak kidolgozása során a magyar közösség szakemberei érvként azt a felfogást vették alapul, miszerint az emberi lényeg kollektív jellegû.

⁴¹ Az erre vonatkozó szövegek közül a következôkre utalunk:

1. Human Rights in a Pluralist World – Individuals and Collectivities. Netherlands Commission for UNESCO, 1990;

– Herman Burgers: The Function of Human Rights as Individual and Collective Rights;

– Jack Donnelly: Human Rights, Individual Rights and Collective Rights;

– Koo Vanderwal: Collective Human Rights: a Western Perspective;

2. Jack Donnelly: Universal Human Rights in Theory and Practice. Cornell University Press, Ithaca and London 1989;

3. Patrick Thornberry: Law and the Rights. Clarendon Press, Oxford 1991;

4. Allan Rosas and Jan Helgesen (ed.): Human Rights in a Changing East/West Perspective. Pinter Publishers, London and New York 1990.

5. Paul Sieghard: The International Law of Human Rights. Clarenden Paperbacks, Oxford 1991;

6. Mr. de Puig (Rapporteur Spain): Opinion on an Additional Protocol on the Rights of Minorities to the European Convention on Human Rights. Council of Europe, Doc. 6749, 1 February 1993.

⁴² Lásd Gabriel Andreescu: Drepturile minoritãtilor: drepturi colective? (Kollektív jogok-e a kisebbségi jogok?) Revista românã de drepturile omului No. 3. 1993. 15–23.