Strasbourg, 2001. október 22.
CDL-INF (2001) 19
Joggal a Demokráciáért Európai
Bizottsága (Velencei Bizottság)
Jóváhagyta a Velencei Bizottság 48. Plenáris Ülése
(Velence, 2001. október 19-20.)
2001. június 21-én Románia miniszterelnöke, Adrian Nastase úr azzal a kéréssel fordult a Velencei Bizottsághoz, hogy az vizsgálja meg a Magyar Köztársaság Országgyûlése által 2001. június 19-én elfogadott, a szomszédos országokban élô magyarokról szóló törvénynek az európai normákkal, valamint korunk nemzetközi jogi normáival és elveivel való összeegyeztethetôségét.
2001. július 2-án a Magyar Köztársaság külügyminisztere, Martonyi János úr felkérte a Velencei Bizottságot, hogy végezze el a nemzeti kisebbségekhez tartozó és az állampolgárság szerinti állam határain kívül élô személyek számára biztosított kedvezményes elbánásra vonatkozó európai jogalkotás legutóbbi tendenciáinak összehasonlító elemzését.
A Velencei Bizottság a 2001. július 6-7. között megtartott plenáris ülésén úgy határozott, hogy az Európa Tanács egyes tagállamai vonatkozó jogszabályai és gyakorlata alapján tanulmányozza az államok által a határokon kívül élô nemzeti kisebbségeknek biztosított kedvezményes elbánás gyakorlatát. E vizsgálatnak a célkitûzése annak megállapítása, hogy a kérdéses kedvezményes elbánás összeegyeztethetô-e az Európa Tanács normáival és a nemzetközi jog elveivel.
Ezt követôen sor került egy munkacsoport életre hívására, amelynek tagjai voltak Franz Matscher, François Luchaire, Giorgio Malinverni és Peter Van Dijk urak. Találkozójukra 2001. szeptember 18-án Párizsban került sor. A jelentést tevôk megbeszélést folytattak a magyar és a román kormány képviselôivel az érintett felek által a Velencei Bizottság kérésére augusztusban átadott információk tisztázása érdekében.
A Jelentés a Matscher, Luchaire, Malinverni és Van Dijk urak megállapításai alapján készült, azt a Kisebbségvédelmi Albizottság 2001. október 18-án megvitatta és ezt követôen a Velencei Bizottság 2001. október 19-20. között Velencében megtartott plenáris ülése elfogadta.
A. Történelmi háttér1
Az "anyaállamok" által a más országok állampolgárainak számító és külföldön élô (a továbbiakban: "lakóhely szerinti állam"), a nemzeti közösséghez tartozó személyek (a továbbiakban: "határain kívül élô kisebbségek") iránt érzett felelôsség nem új jelenség a nemzetközi jogban.2
A nemzetközi szokásjog néhány általános elvén túlmenôen a vonatkozó nemzetközi egyezmények az állampolgárság szerinti országokra ruházzák azt a feladatot, hogy határokon belül élô valamennyi személy számára biztosítsák az alapvetô emberi jogok, ideértve a kisebbségi jogok gyakorlását. Ezen egyezmények értelmében az egész nemzetközi közösségre hárul az a szerep, hogy ellenôrizze a vállalt kötelezettségeknek a lakóhely szerinti államok által történô betartását.3 Az anyaállamok azonban kinyilvánították azon kívánságukat, hogy - párhuzamosan a vonatkozó nemzetközi együttmûködés keretei között életre hívott fórumokkal4 - aktívabban és közvetlenebb módon szeretnének beavatkozni a nemzeti kisebbségeik érdekében.
A nemzeti kisebbségek védelmével kapcsolatos két- és többoldalú egyezmények megkötése az érintett állampolgárság szerinti államokkal az anyaállamok rendelkezésére álló legfontosabb eszköz e tekintetben.
A kisebbségvédelemmel kapcsolatos, kétoldalú egyezményekre alapozó megközelítéssel elsô ízben az Orosz, az Osztrák-Magyar és Ottomán Birodalom összeomlását követôen próbálkoztak a Népszövetség égisze alatt.5 Ezt a megközelítést alkalmazták a második világháborút követôen is. Dél-Tirol esete kimondottan érdekes ebbôl a szempontból. A Saint-Germain en Laye-i békeszerzôdést (1919) követôen Dél-Tirolt Olaszországhoz csatolták a helyi lakosság (néhány ezer olasz és 280 ezer - olasz állampolgárságot szerzô - dél-tiroli) akarata ellenére. A fasizmus éveiben a szóban forgó kisebbség nem részesedett védelemben. 1945-ben a dél-tiroliak deklarálták az önrendelkezéshez való jogukat. Ennek ellensúlyozására a Szövetségesek arra ösztönözték Olaszországot és Ausztriát, hogy kétoldalú egyezmény keretében rendezzék a kérdést, amely végül is 1946. szeptember 4-én megköttetett (Gruber-de Gasperi Egyezmény néven, mely késôbb a Szövetséges Hatalmak és Olaszország között 1947. február 10-én aláírt békeszerzôdés része lett). Az egyezmény értelmében a régió korlátozott autonómiára tett szert. Az Ausztria teljes függetlenségét helyreállító 1955. május 15-i Bécsi Szerzôdés után Ausztria az egyezmény teljesebb megvalósítására törekedett, ezért további kétoldalú tárgyalásokat kezdeményezett Olaszországgal, amitôl ez utóbbi az 1958.61 közötti idôszakban elzárkózott. 1959-ben Ausztria az ENSZ Közgyûlése elé vitte a kérdést, amely két, 1960-ban és 1961-ben elfogadott határozatban sürgette Olaszországot és Ausztriát a tárgyalások megkezdésére. Ezzel az ENSZ Közgyûlése implicite elismerte Ausztria azon jogát, hogy a Párizsi Békeszerzôdés értelmében felelôséggel viseltessék a dél-tiroliak sorsa iránt. A konfliktus eszkalálódása terrorista támadásokat eredményezett. 1969-ben születtek meg a dél-tiroli kisebbségnek kedvezményeket biztosító "csomag-megállapodások" ("pacchetto"). 1992 nyarán az osztrák kormány nyilatkozatott tett közzé arról, hogy Olaszország maradéktalanul eleget tett a megállapodásoknak. 1996-ban Ausztria és Olaszország értesítette az ENSZ-et, hogy kölcsönösen elfogadható megállapodás született a kérdésben. Ausztria továbbra is ellenôrzi a "csomagok" megvalósítását, és Olaszország, a két ország között meglévô jó kapcsolatok fényében, nem vitatja Ausztria ezen jogát.
1990-ben, a hidegháború lezárulását és a kommunista rendszerek bukását követôen a kisebbségek védelme kiemelt kérdés lett, és még nyilvánvalóbbá vált Kelet- és Közép-Európa országainak azon vágya, hogy meghatározó szerepet játsszanak a határaikon kívül élô kisebbségeik védelmében.6
A kérdéses években elfogadott alkotmányok közül több is tartalmaz olyan rendelkezéseket, amelyek értelmében az anyaállamok felelôsséggel tartoznak a határaikon kívül élô kisebbségeikért, továbbá elôsegítik és erôsítik azok kapcsolatát az anyaállammal.
A Magyar Köztársaság Alkotmányának (módosítva 1989-ben) 6. cikkelye például leszögezi, hogy:
A Román Köztársaság Alkotmányának (1991) 7. cikkelye szerint:
A Szlovén Köztársaság Alkotmányának (1991) 5. cikkelye értelmében többek között:
A Macedón Köztársaság Alkotmányának (1991) 49. cikkelye leszögezi, hogy:
A Horvát Köztársaság Alkotmányának (1991) 10. cikkelye szerint:
Az Ukrán Köztársaság Alkotmányának (1996) 12. cikkelye hasonlóképpen rögzíti:
A Lengyel Köztársaság Alkotmányának (1997) 6. cikkelye szerint:
Ugyanebben az idôszakban a kisebbségvédelem egyezményes kereteken keresztül történô kezelése ismételten elôtérbe került - méghozzá igen széles körben. Németország a határai biztosítása és a második világháborút követôen a közép- és kelet-európai országok fennhatósága alá került német kisebbségek jogai védelme érdekében barátsági, együttmûködési és partnerségi megállapodásokat kötött Lengyelországgal, Bulgáriával, Magyarországgal és Romániával.7 Magyarország hasonló egyezményeket kötött három szomszédos országgal: Ukrajnával, Horvátországgal és Szlovéniával.8
A fenti kétoldalú egyezmények alkalmasak voltak arra, hogy számottevôen enyhítsék az anyaállamok és a lakóhely szerinti államok közötti feszültségeket annyira, hogy elvezethettek kötelezettségek vállalásához kényes kérdésekben, míg a többoldalú egyezmények csak az adott kérdések közvetett megközelítésére alkalmasak.9 Mindezeken túlmenôen ezek az egyezmények lehetôvé teszik az egyes nemzeti kisebbségek egyedi jellegzetességeinek és szükségleteinek, valamint a sajátos történelmi, politikai és társadalmi környezetnek a közvetlen figyelembevételét.
Ennek következtében az Európai Unió vonzó eszköznek tartotta a kétoldalú egyezményeket Közép- és Kelet-Európa stabilitásának szavatolására. 1993-ban az Európai Unió elfogadott és elindított egy francia kezdeményezést ("Balladur-kezdeményezés"), amely a Stabilitási Paktum aláírásáig vezetett. Ennek célkitûzése a .stabilitás megteremtése a jószomszédi kapcsolatok elômozdítása révén, beleértve a határok, kisebbségek ügyét, a regionális együttmûködést és a demokratikus intézmények megszilárdítását együttmûködési programok révén minden olyan területen, amely hozzájárulhat a célok eléréséhez..10 Az 1995-ben elfogadott és 52 ország által aláírt Stabilitási Paktum vonatkozott Bulgáriára, a Cseh Köztársaságra, Észtországra, Magyarországra, Lettországra, Litvániára, Lengyelországra, Romániára és Szlovákiára, amelyek közül mindegyik ország jelezte az Európai Unióhoz történô csatlakozási szándékát. A fenti államokat a Stabilitási Paktum felszólította "a jószomszédi kapcsolatok erôsítésére valamennyi területen, ideértve a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek jogait". A kapcsolatok elmélyítése megkövetelte a szuverén egyenlôség elvének hatékony alkalmazását, a szuverenitásból eredô jogok tiszteletben tartását, az erôvel való fenyegetés és az erô alkalmazásának mellôzését, a határok sérthetetlenségét, a viták békés rendezését, az egymás belügyeibe való be nem avatkozást, az emberi jogok, ideértve a nemzeti kisebbséghez tartozó személyek jogainak tiszteletben tartását, az alapvetô szabadságjogok, így a gondolat- és vallásszabadság, a népek egyenlôségének és önrendelkezési szabadságának tiszteletben tartását, az államok közötti együttmûködését és a nemzetközi jogból eredô kötelezettségek jóhiszemû teljesítését.11
Mintegy száz már létezô és új kétoldalú és regionális, többek között a kisebbségvédelemre vonatkozó együttmûködési megállapodás vált a Stabilitási Paktum részévé.
A Stabilitási Paktumban részes államok kötelezettséget vállaltak a Zárónyilatkozatban az EBESZ által megfogalmazott elvek tiszteletben tartására. Amennyiben gondok merülnének fel az egyezmények tiszteletben tartásával kapcsolatban, úgy az EBESZ meglévô intézményeire és procedúráira hagyatkozhatnának a konfliktus megelôzése és a viták békés rendezése érdekében. Ezek között a procedúrák között található a Nemzeti Kisebbsége Fôbiztosával folytatandó konzultáció (A Zárónyilatkozat 15. cikkelye) éppúgy, mint az egyezmények értelmezésével és alkalmazásával kapcsolatos vitáknak a Nemzetközi Békéltetô és Döntôbíróság elé történô utalása (a Zárónyilatkozat 16. cikkelye).
A Stabilitási Paktumhoz kapcsolódóan két további kétoldalú egyezmény megkötésére került sor Magyarország és Szlovákia (1995), valamint Magyarország és Románia (1996) között.12
B. A kisebbségvédelem kétoldalú megközelítése
Amint az köztudott, nincs stabilitás és béke a nemzeti kisebbségek részére biztosított megfelelô védelem nélkül. Ennek megfelelôen valamennyi kérdéses kétoldalú egyezmény a baráti kapcsolatokról tartalmaz az érintett13 kisebbségekre vonatkozó rendelkezéseket.14 E kétoldalú egyezmények keretén belül az anyaállamok igyekeznek magas fokú védelmet kieszközölni és biztosítani a határaikon túl élô kisebbségeik számára, míg a lakóhely szerinti állam a határaikon belül élô kisebbségekkel szembeni egyenlô bánásmódra és azok integrálására törekszik, így megôrizve határai integritását.
Néhány esetben a barátsági egyezmények utalnak a már meglévô, kimondottan a kisebbségekre vonatkozó megállapodásokra. (Például a magyar-szlovén együttmûködési egyezmény a Magyar Köztársaságban élô szlovén kisebbség és a Szlovén Köztársaságban élô magyar kisebbség számára biztosítandó különleges jogokról szóló, 1992. november 6-án aláírt konvenciót követi, akárcsak az Egyezmény a Magyar Köztársaság és Ukrajna között a Jószomszédi Kapcsolatok és Együttmûködés alapjairól, amely a Magyar Köztársaság és az Ukrán Szovjet Szocialista Köztársaság közötti, a nemzeti kisebbségek jogai biztosítása terén történô együttmûködés elveirôl szóló, 1991. május 31-én aláírt deklarációra utal.)
Más esetekben egy, a kisebbségekkel foglalkozó specifikus egyezmény idôben követi a kétoldalú megállapodásokat. Például a Magyar Köztársaság és Horvátország közötti Baráti Kapcsolatokról és Együttmûködésrôl szóló Egyezményt késôbb egészítette ki a horvátországi magyar kisebbség és a magyarországi horvát kisebbség védelmérôl szóló konvenció (1995. április 5.). A Magyar Köztársaság és az Orosz Föderáció közötti, a nemzeti kisebbségek jogai biztosítása terén történô együttmûködés elveirôl szóló, 1992. november 11-én elfogadott deklaráció szintén idôben követi és utal a Magyar Köztársaság és az Orosz Szovjet Szövetségi Szocialista Köztársaság közötti Baráti Kapcsolatokról és Együttmûködésrôl szóló 1991. december 6-i Egyezményre.
Ezek az egyezmények és konvenciók rendszerint kölcsönös kötelezettség-vállalást tartalmaznak a nemzeti kisebbségekkel kapcsolatos nemzetközi normák és elvek tiszteletben tartására. Nem egy esetben kötelezô erôvel egyébként nem bíró jogi rendelkezéseket is tartalmaznak, mint például az Európa Tanács Parlamenti Közgyûlésének 1201 (1993) számú ajánlása és az EBEÉ koppenhágai nyilatkozata (1990), ami által ezek a rendelkezések is kötelezô érvényûvé válnak az adott országok közötti kapcsolatokban.
A kérdéses egyezmények tartalmának részletes összehasonlító elemzése messze túlmutat e Jelentés célkitûzésén. Éppen ezért itt elég rámutatni arra, hogy a kérdéses egyezmények egyfajta "klasszikus" alapjogokat biztosítanak (az identitásválasztás joga, nyelvi, kulturális és oktatási jogok, a médiák használatával kapcsolatos jogok, szólás- és gyülekezési szabadság, vallásszabadság, a döntéshozatali folyamatban való részvétel joga). Néha, bár ez ritkábban fordul elô, az egyezmények jogokat fogalmaznak meg a határ menti kapcsolatokkal és az építészeti örökség védelmével összefüggésben. Némely egyezmény kollektív jogokat vagy bizonyos fokú autonómiát biztosít, míg némely egyezmény elsôsorban a kisebbségekhez tartozó személyeknek a lakóhely szerinti állammal szemben fennálló kötelezettségeire helyezi a hangsúlyt.
Ezek az egyezmények többé-kevésbé keretegyezmények: a gyakorlatba való átültetésükhöz külön jogszabályokra vagy adott kérdésekre vonatkozó kormányközi megállapodásokra van szükség.
Az egyezmények alkalmazása két eltérô kérdést vet fel: egyrészt a szerzôdô feleknek tiszteletben kell tartaniuk a kölcsönösen vállalt kötelezettségeiket, másrészt kétoldalú tárgyalásokat kell folytatniuk az egyezmények tárgyául szolgáló kérdésekrôl azzal a szándékkal, hogy további vagy más kötelezettségeket vállalhassanak. Az egyezmények hatékony és helyes alkalmazására ugyanakkor általában nem vonatkozik semmiféle jogi szabályozás: tény, hogy a fenti egyezmények egyike sem határoz meg bírósági vagy jogi ellenôrzô mechanizmusokat.15
Az alkalmazással összefüggô kérdéseket inkább kormányközi vegyes bizottságokra bízzák (a kisebbségek képviselôi rendszerint ott vannak a kormányzati küldöttségekben, de nem rendelkeznek vétójoggal). E bizottságok összehívására rendszeres idôközönként vagy szükség szerint kerül sor, és általában felhatalmazásuk van arra, hogy javaslatot tegyenek kormányuknak az egyezmények végrehajtásával vagy akár a módosításával kapcsolatban.
Nincsenek meghatározott szankciók arra az esetre, ha valamely szerzôdô fél nem teljesítené az egyezményt.
Mivel ezen egyezmények többsége a Stabilitási Paktum részévé vált, bármely állam kérhetné a Nemzetközi Békéltetô és Döntôbíróságtól valamely vitás kérdés megoldását vagy valamely szóban forgó kétoldalú egyezmény rendelkezésének értelmezését. A gyakorlatban azonban erre sosem került sor. Továbbá az EBESZ Nemzeti Kisebbségi Fôbiztosának segítsége is igénybe vehetô a Stabilitási Paktum Zárónyilatkozata 15. cikkelyének értelmében, de erre sem volt eddig példa.
A fentieken túlmenôen, amennyire a kérdéses egyezmények megtestesítik a Keretegyezmény rendelkezéseit, az egyezmények alkalmazása, ha csak indirekten is, de az illetékes tanácsadóbizottság, illetve az Európa Tanács Miniszteri Tanácsának hatáskörébe tartozik. Ha csak áttételesen is, de az államok valóban rendelkezésre bocsátottak ezekkel a kérdésekkel kapcsolatos részletes információkat a jelentéseikben.
Ami az államokon belüli jogorvoslati lehetôségeket illeti, azokban az államokban, amelyekben az alkotmány rendelkezései lehetôvé teszik a (nemzetközi) egyezmények rendelkezéseinek közvetlen alkalmazását (a hazai jogrendbe történô átültetés nélkül), még nem éltek azzal az elméleti lehetôséggel, hogy hazai bíróság elé vigyék egy automatikusan alkalmazást nyerô egyezmény megsértésének ügyét (és kicsi a valószínûsége annak, hogy erre a késôbbiekben sor kerül, elsôsorban a jogalkalmazók e lehetôséggel kapcsolatos tájékozatlansága miatt).
Ebbôl következik, hogy a dolgok mai állása szerint, ha valamelyik szerzôdô fél elzárkózik az egyezmény alkalmazásával kapcsolatos kétoldalú tárgyalásoktól, úgy csak a másik szerzôdô fél vagy a nemzetközi közösség politikai nyomásgyakorlása veheti rá erre.
A tárgyalásoktól való elzárkózás nemcsak az egyezményben vállalt, a kérdéses egyezmény alkalmazásához szükséges intézkedésekrôl szóló tárgyalásokra vonatkozó konkrét kötelezettséggel (a pacta sunt servanda elvével) lenne ellentétes, hanem a nemzetközi jog azon általános elvével is, amely szerint "az egymással fennálló kapcsolataikban az államoknak a jószomszédi viszony elve és szabályai szerint kell eljárniuk, amelyeknek meg kell határozniuk cselekedeteiket a nemzetközi kapcsolatokban, különösen a helyi és regionális viszonyok között".16
C. A nemzeti kisebbségek védelmével kapcsolatos hazai szabályozás: elemzés17
A kétoldalú egyezményeken és az azokat a gyakorlatba átültetô hazai jogszabályokon és egyéb szabályokon túlmenôen számos európai állam külön jogszabályokat vagy rendelkezéseket alkotott, amelyek különleges kedvezményeket, így kedvezményes elbánást biztosítanak a határaikon túl élô kisebbségeikhez tartozó személyek számára.18
Az alábbi törvényeket érdemes megjegyezni a kérdéssel kapcsolatban:
- A dél-tiroli és osztrák állampolgárok egyes igazgatási kérdésekben való egyenlôségérôl szóló törvény, 1979. január 25. (Ausztria) (a továbbiakban: "az osztrák törvény" vagy OT)19
- A külhoni szlovákokról és egyes törvények módosításáról, kiegészítésérôl szóló, 1997. február 14-i, 70. számú törvény (Szlovákia) (a továbbiakban: "a szlovák törvény" vagy SZT)
- A világ bármely részén élô románoknak biztosított támogatásról szóló törvény, 1998. július 15., (Románia) (a továbbiakban: "a román törvény" vagy RT)
- Az Orosz Föderációnak a külföldön élô honfitársakkal kapcsolatos hivatalos politikájáról szóló szövetségi törvény, 1999. március, (Orosz Föderáció) (a továbbiakban: "az orosz törvény. vagy OT)
- A Bolgár Köztársaság határain kívül élô bolgárokról szóló törvény, 2000. április 11., (Bulgária) (a továbbiakban: "a bolgár törvény" vagy BT)
- A szlovéniai és horvátországi olasz kisebbség kedvezményeirôl szóló 2001. március 21-i 73. törvény (a Friuli-Venezia Giulia régió, Belluno tartomány és a vele szomszédos területek gazdasági tevékenységének és nemzetközi együttmûködésének fejlesztésérôl szóló 1991. január 9-i 19. jogszabály 14. cikkelyének 2. §-ának hatályát meghosszabbító rendelkezés.) (Olaszország) (a továbbiakban: "az olasz törvény" vagy az OLT)
- A szomszédos országokban élô magyarokról szóló törvény, 2001. június 19. (2002. január 1-én válik hatályossá) (Magyarország) (a továbbiakban: "a magyar törvény" vagy MT).
Ugyancsak említést érdemelnek az alábbi jogszabályok:
- A Szlovén Parlament határozata a szomszédos országokban élô szlovén kisebbségek helyzetérôl és a Szlovén Köztársaság állami és egyéb szerveinek velük kapcsolatos teendôirôl (1996. június 27.)
- A Belügyminiszter, a Védelmi Miniszter, a Külügyminiszter, a Munkaügyi Miniszter és a Közrendészeti Miniszter 4000/3/10e számú, 1998. április 15-29-i közös miniszteri határozata a görög származású albán állampolgárságú személyek részére kiállítandó különleges személyi igazolvány feltételeirôl, érvényességérôl és eljárási rendjérôl (Görögország) (a továbbiakban: "a görög miniszteri határozat" vagy GMH)
A jogszabályok személyi hatálya
A román és az olasz törvény a határaikon kívül élô "közösségeik" és "kisebbségeik" említésére szorítkozik. A többi vizsgált törvény ezzel szemben részletesen meghatározza azokat a kritériumokat, amelyeknek eleget kell tennie az egyénnek annak érdekében, hogy a törvény rá is alkalmazható legyen. Ezek a kritériumok az alábbiak:
Külföldi állampolgárság
Ez a kritérium e törvények ugyanazon gondolatmenetébôl ered, és ennek következtében valamennyi vizsgált jogszabályban megtalálható (az orosz törvény részleges kivételével). Nincs minden esetben egyértelmûen meghatározva (lásd a már említett román és olasz törvényeket, a bolgár törvény nem említi ezt mint kritériumot a 2. cikkelyben, de a második fejezetben már igen.) A magyar törvény leszögezi, hogy a magyar állampolgárságot nem önkéntes lemondás következtében kellett elveszíteni a múltban ahhoz, hogy az egyén a törvény hatálya alá essen.
Meghatározott nemzetiséghez tartozás
Míg az olasz és román törvény nem tartalmaz egyértelmû kritériumokat a nemzetiségre vonatkozóan, a többi vizsgált törvény, ha eltérô mértékben is, de igen.
A szlovák törvény értelmében a szlovák "nemzeti származás" akár "három generációval korábbi közvetlen elôd" esetében is fennáll (SZT 2. cikkely 3. §). A bolgár törvény értelmében legalább egy bolgár származású felmenôvel kell rendelkezni (BT 2. cikkely). A magyar törvény szerint magyar "nemzetiségû" az, aki annak vallja magát (MT 1. cikkely). Az oroszok esetében honfitársak azok, akik "azonos nyelven, vallásban, kultúrában, hagyományokban és szokásokban osztoznak, továbbá ezek közvetlen leszármazottai" (OT 1. cikkely).
A nemzetiséghez tartozás igazolására a szlovák törvény egy "igazoló okiratot" tesz szükségessé, amely lehet születési anyakönyvi kivonat, keresztlevél, a nyilvántartási hivatal ilyen értelmû nyilatkozata, "nemzetiséget bizonyító okirat" vagy állandó tartózkodási engedély, ezek hiányában külföldön lévô szlovák honfitársi szervezet írásos tanúsítványa vagy két szlovák kivándorolt társának nyilatkozata szükséges (SZT 2. cikkely 4. §). A bolgár törvény értelmében az igazolást külföldi hatóságnak, a külföldön élô bolgárok egyesületének vagy a bolgár ortodox egyháznak kell kiállítania, ezek hiányában a bolgár származást bírói úton is igazolni lehet (BT 3. cikkely). Az egyén "szabad akaratán kívül" az orosz törvény a korábbi szovjet vagy orosz állampolgárságot vagy az Oroszország/SZU/ OSZSZSZK területén való tartózkodást vagy kivándoroltaktól való közvetlen származást tanúsító "igazoló okiratokat" ír elô (ORT 4. cikkely).
A magyar származás igazolása összetettebb folyamat. Míg a szomszédos országokban élô magyarokról szóló törvény 1. cikkelyének 1. §-a úgy értelmezhetô, hogy a magyar igazolványért folyamodó nyilatkozata elégséges, úgy tûnik20, hogy a szomszédos országokban a magyar nemzeti közösségeket képviselô szervezeteknek vizsgálniuk kell a kérvényezô magyar származását az elôírt ajánlás kiállítása - vagy megtagadása - elôtt. Ugyanakkor a törvény nem részletezi azt, hogy a kérdéses szervezetek milyen kritériumokat alkalmaznak ennek során.
Külföldön való tartós tartózkodás
A bolgár és az orosz törvény elôírásai értelmében az érintett személynek egy idegen állam területén kell állandó lakhellyel rendelkeznie (a kérdéses törvények 2., illetve 1. cikkelyei). Hasonlóan rendelkezik a román törvény is (1. cikkely). A szomszédos országokban élô magyarokról szóló törvény értelmében csak a valamely szomszédos országban (kivétel ez alól Ausztria) élôk jogosultak a kérdéses kedvezmények igénybevételére (1. cikkely 1. §). Az olasz törvény kizárólag a horvátországi és szlovéniai olasz kisebbségre vonatkozik.21
Az anyaállami állandó tartózkodási engedély hiánya
Ezt a követelményt a szomszédos országokban élô magyarokról szóló törvény tartalmazza (1. cikkely 1. §). Tény, hogy a magyarországi állandó tartózkodási engedély megszerzése alapul szolgál a "Magyar igazolvány" visszavonásához (21. cikkely 3 (b) §). Ezzel szemben a szlovák törvény arra ösztönzi a külhoni szlovákokat, hogy állandó szlovákiai tartózkodási engedélyért folyamodjanak (SZT 5. cikkely 3. §). A görög különleges személyi igazolvány egyben három éves tartózkodási engedély is (GMH 3. cikkely).
Nyelvtudás
A szlovák törvény értelmében a "kivándoroltnak" legalább passzív szlovák nyelvismerettel kell rendelkeznie, amit tevékenységének eredményeivel, a tartózkodási helye szerint illetékes szlovák szervezet írásos igazolásával vagy legalább két szlovák kivándorolt nyilatkozatával tanúsíthat (SZT 2. cikkely 6. és 7. §-ok).
Kulturális öntudat
A szlovák törvény feltételezi a szlovák kultúra alapszintû ismeretét, ami a nyelvismerettel azonos módon igazolható (lásd fent). A bolgár törvény "bolgár nemzeti öntudatot" vár el (BT 2. cikkely).
Házastársak és kiskorú gyermekek
A szomszédos országokban élô magyarokról szóló törvény értelmében a kérelmezôvel együtt élô házastárs és kiskorú gyermekek jogosultak a törvény biztosította kedvezmények és támogatások igénybevételére (1. cikkely 2. §). A görög miniszteri határozat kiterjeszti a görög származású albán állampolgárok számára biztosított kedvezményeket azok házastársára és leszármazottaira, amennyiben hitelt érdemlôen, hivatalos dokumentumokkal tudják bizonyítani a vérségi kapcsolatot (GMH 1. cikkely 2. §). A szlovák törvény biztosította kedvezmények vonatkoznak a kivándoroltak 15 évnél fiatalabb és a Külhoni Igazolványában feltüntetett gyermekeire egyaránt (SZT 4. cikkely 1. §).
A törvény biztosította kedvezményekre való jogosultságot tanúsító okirat
A magyar, a szlovák és az orosz törvény a meghatározott kedvezményekre való jogosultságot adott okiratok birtoklásától teszi függôvé. Így rendelkezik a görög miniszteri rendelet is.
A szóban forgó okiratok jellege nem minden esetben azonos.
A görög szabályozás értelmében ennek az okiratnak a megnevezése (a tulajdonos fényképét és ujjlenyomatát tartalmazó) személyi igazolvány, amely érvényességi ideje három év (meghosszabbítható). Ez az igazolvány tartózkodási és munkavállalási engedély is egyben (lásd a görög Közrendészeti Minisztérium vonatkozó nyilatkozatát és körjegyzékét).
A szlovák "Külhoni Igazolvány", amelyet meghatározatlan idôre adnak ki, tartalmazza a tulajdonos személyi adatait, állandó lakhelyének címét (a kiskorú gyermekek adatait szintén fel lehet tüntetni az érintett személy kérésére, amennyiben az összeegyeztethetô a hatályos nemzetközi egyezményekkel). Ez az igazolvány önmagában nem tekinthetô személyi igazolványnak, ugyanis csak a lakóhely szerinti állam által kiállított egyéb, a személyazonosság igazolására alkalmas igazolvánnyal együtt érvényes (SZT 4. cikkely 2. §). Az igazolvány tulajdonosa azonban bebocsátást nyer Szlovákiába írásos meghívás, vízum vagy tartózkodási engedély nélkül is.
A "Magyar igazolvány" - mely öt évig, vagy a tulajdonos 18. életévének eléréséig, illetve 60 év feletti személy esetében határozatlan ideig érvényes - tartalmazza a tulajdonos fényképét és valamennyi személyi adatát (21. cikkely 5. §).
Az orosz törvény értelmében a "honfitársakhoz" való tartozást - az orosz vagy kettôs állampolgárok számára kiadott útlevélen kívül - az Orosz Föderáció diplomáciai vagy konzuli képviseletei, illetve illetékes szervei által kiállított igazolással is tanúsítani lehet (ORT 3. cikkely). A tulajdonos fényképét nem tartalmazó igazolvány nem szolgál személyi igazolványként.
Ami a kérdéses igazolványok kiállításával kapcsolatos eljárást illeti, az igazolványokat az anyaállam hatóságai adják ki: "egy, a magyar kormány által erre a célra kijelölt központi közigazgatási szerv" (19. cikkely 2. §); a Szlovák Köztársaság Külügyminisztériuma (SZT 3. cikkely 1. §); az "illetékes hatóságok" vagy külföldön lévô orosz diplomáciai, konzuli képviseletek (ORT 3. cikkely); a külföldiekért felelôs rendôrkapitányság (GMH 1. cikkely).
A lakóhely szerinti állam területén mûködô anyaállami konzulátusoknak és nagykövetségeknek is lehet szerepe az eljárásban. A szlovák törvény 1. cikkelye értelmében a Külhoni Igazolványt a szlovák missziókon és konzulátusokon is lehet kérvényezni, amelyek megküldik a kérelmeket az ügyben döntô Külügyminisztériumnak. Az orosz diplomáciai és konzuli képviseletek kiadhatnak orosz származást tanúsító igazolást (ORT 3. cikkely). A görög konzuli hatóságoknak nincs és nem is lehet szerepük a folyamatban, mivelhogy a különleges görög személyi igazolvány csak a görög területen tartózkodóknak adható ki (GMH 1. cikkely 1. §).
A szomszédos országokban élô magyarokról szóló törvény nem ruház semmilyen feladatot a magyar konzulátusokra és missziókra, de érdemi szerepet ad a külföldön élô magyarok szervezeteinek a folyamatban. A Magyar Igazolványt ténylegesen a magyar hatóságok állítják ki, amennyiben a kérelmezô rendelkezik az ilyen, a kérelmezô magyar nemzethez való tartozásáról szóló nyilatkozatának ellenôrzését és aláírása hitelesítését elvégzô, valamint többek között a fényképét és személyi adatait is továbbító szervezetek valamelyikének ajánlásával (20. cikkely 1. §). A szóban forgó ajánlás hiányában a Magyar Igazolvány kiállítására nincs lehetôség22, és nincsenek az ajánlás kiadását megtagadó szervezet döntésével szembeni jogorvoslati lehetôségek sem. Amint arra már az elôbbiekben is utaltunk, az ajánlószervezetek által követendô kritériumok nem világosak.
Ez elôbbiektôl lényegesen eltérô szerep hárul az ilyen szervezetekre a szlovák törvény értelmében. A törvény 2. cikkely 5. §-a értelmében ezek a szervezetek tanúsíthatják az egyén szlovák kisebbséghez való tartozását, amennyiben az nem rendelkezik a 2. cikkely 4. §-ban meghatározott hivatalos dokumentumokkal. Ezzel kapcsolatban fontos arra emlékezni, hogy a szlovák törvény egyértelmû kritériumot fogalmaz meg a szlovák származás megállapítására. A bolgár törvény (3. cikkely) ugyancsak lehetôvé teszi, hogy az egyén a külföldön élô bolgárok valamely szervezete által kiadott igazolással tanúsítsa bolgár származását, és rögzíti azt is, hogy mi szorul bizonyításra (azaz legyen legalább egy bolgár nemzetiségû felmenô ági rokona).
A kedvezmények jellege
Oktatási és kulturális kedvezmények
Az e téren biztosított kedvezmények rendszerint: az anyaállam oktatási intézményeire szóló hallgatói ösztöndíjak; kulturális és oktatási intézmények (múzeumok, könyvtárak és archívumok) csökkentett díj melletti vagy ingyenes igénybevétele; támogatás a lakóhely szerinti államban az anyaállam nyelvén tanító oktatási intézményeknek (SZT 6. cikkely 1. §; ORT 17. cikkely, BT 9. és 10. cikkely; BT 7. cikkely; a szomszédos országokban élô magyarokról szóló törvény 4. és 9-14. cikkelyei), a diplomák kölcsönös elismerése (lásd a tárgyban Ausztria és Olaszország között köttetett számos egyezményt), egyetemi posztokhoz való hozzáférés biztosítása (OT 2. cikkely és 4. cikkely 2. §).
A fentieken túlmenôen a szomszédos országokban élô magyarokról szóló törvény 10. cikkelyének 1. §-a rendelkezéseket tartalmaz a határokon túl élô kisebbséghez tartozó, a lakóhely szerinti államban bármilyen területen felsôfokú tanulmányokat folytató hallgatóknak adható ösztöndíjakról, függetlenül a tanulmányok oktatási nyelvétôl és tartalmától.
A szomszédos országokban élô magyarokról szóló törvény 18. cikkelye rögzíti azokat az eseteket, amelyekben Magyarország támogatást adhat a magyarok külföldön mûködô, a magyar kultúra, irodalom és kulturális örökség átörökítését és megôrzését végzô szervezeteinek.
Társadalombiztosítási ellátás és egészségügyi szolgáltatás
A szomszédos országokban élô magyarokról szóló törvény 7. cikkelye értelmében a Magyar Igazolvánnyal rendelkezô munkavállalók egészség- és társadalombiztosítási járulékot fizethetnek. A kétoldalú társadalombiztosítási egyezmények értelmében pedig az ilyen munkavállalók azonnali orvosi ellátásra jogosultak. A román törvény 2. cikkelye utal annak lehetôségére, hogy a román közösséghez tartozó személyek egyéni segítséget kaphassanak különleges egészségügyi esetekben. A külföldön élô szlovákok kérelmezhetik a társadalombiztosítási járulékfizetés alóli mentesítésüket külföldön, amennyiben megfelelnek a vonatkozó törvény biztosította jogok szlovákiai igénybevételéhez elôírt feltételeknek (6.
cikkely 1 (d) §).
Utazási kedvezmények
E kedvezmények körébe tartoznak az anyaállamba vagy annak területén utazók számára megállapított külön díjszabások (a szomszédos országokban élô magyarokról szóló törvény 8. cikkelye; a szlovák törvény 6. cikkelyének 3. §-a külön díjszabásról rendelkezik a nyugalmazott, rokkant és idôs kivándoroltak részére is).
Munkavállalási engedélyek
A szlovák törvény értelmében a szlovák Külhoni Igazolvánnyal rendelkezô álláskeresôknek nem kell munkavállalási vagy állandó szlovákiai tartózkodási engedélyért folyamodniuk (6 (b) cikkely). A szomszédos országokban élô magyarokról szóló törvény szerint kivételes esetekben három hónapot meg nem haladó érvényességû munkavállalási engedély adható a nemzeti kisebbséghez tartozó külföldi állampolgárságú személynek a munkaerô piaci helyzet elôzetes vizsgálata nélkül (15. cikkely), továbbá az ilyen személyek kérhetik a munkavállalás jogi feltételei teljesítésével összefüggésben felmerült költségeik megtérítését (16. cikkely).
Mentesítés a vízumkötelezettség alól
A szlovák törvény értelmében a Külhoni Igazolvánnyal rendelkezô, Szlovákia területére belépni szándékozó személyeknek nem kell vízummal vagy meghívólevéllel rendelkezniük, amennyiben az összeegyeztethetô a hatályos nemzetközi egyezményekkel (5. cikkely 1. §). Az osztrák törvény 5. cikkelye értelmében a törvény által meghatározott dél-tiroliaknak nincs szükségük vízumra az Ausztriában való tartózkodáshoz.
Felmentés a tartózkodási engedély megszerzése alól és a tartózkodással összefüggésben felmerülô költségek megtérítése, illetve a költségek alól való mentesítés.
A szlovák kivándoroltak hosszú idôre nyernek bebocsátást Szlovákia területére a Külhoni Igazolvány alapján (5. cikkely 1. §). A görög különleges személyi igazolvány egyben tartózkodási engedély is annak az érvényességéig (három év, amely meghosszabbítható) (GMH 1. és 3. cikkelyei).
A bolgárok a tartózkodásukkal vagy bolgár földön történô letelepedésükkel kapcsolatban külön költségek elszámolására jogosultak (6. cikkely 2. §). A román törvény lehetôvé teszi a Romániában tanulmányokat folytatni szándékozó hallgatóknak, hogy ingyen szállást kaphassanak a diákszállókban a romániai tartózkodásuk idôtartamára (a kormány egyéb támogatási formákat is biztosíthat) ( 9. cikkely).
Tulajdonszerzés
A szlovák törvény 6. cikkelyének 2. §-a értelmében a kivándoroltak birtokolhatnak és vásárolhatnak ingatlant (Szlovákiában). A bolgár törvény szerint a nemzeti kisebbséghez tartozó külföldiek részt vehetnek a privatizációban, visszaszerezhetik tulajdonukat és örökölhetnek ingatlant (8. cikkely).
Állampolgárság megszerzése
Az orosz törvény (11. cikkelye) értelmében a "honfitársak" egyszerû kérelmükre azonnal orosz állampolgárságot szerezhetnek. A szlovák törvény 6. cikkelyének 1 (c) §-a) értelmében a "kivándoroltak" kérvényezhetik a szlovák állampolgárságot, amennyiben kiemelkedô személyiségekrôl van szó.
A jogszabályok területi hatálya
A nemzeti kisebbséghez tartozó külföldiek rendszerint az anyaállam területén vehetik igénybe a vonatkozó törvények biztosította kedvezményeket.
A szomszédos országokban élô magyarokról szóló törvény értelmében egyes kedvezmények a lakóhely szerinti államban is igénybe vehetôk (lásd 10. cikkely a lakóhely szerinti államban magyar nyelven oktató közoktatási vagy "bármely felsôfokú oktatási intézményben" tanulmányokat folytató hallgatók számára biztosított kedvezményekrôl; 12. cikkely a külföldön élô magyar tanárok kedvezményeirôl; 13. cikkely a kapcsolódó tanszékeken folytatott tanulmányokról; 14. cikkely a "Szülôföldön nyújtható oktatási támogatásról"; 18. cikkely a "Határon túli szervezetek támogatásáról".)
D. Értékelés a nemzeti kisebbségek számára kedvezményeket nyújtó, anyaállami belsô jogszabályoknak az európai normákkal, valamint a nemzetközi jog normáival és elveivel való összeegyeztethetôségérôl23
A nemzeti kisebbségek megfelelô és hatékony védelme, mint az emberi jogok és alapvetô szabadságjogok védelmének egyik aspektusa, továbbá az európai stabilitás, demokrácia, biztonság és béke elômozdításában betöltött kiemelkedô fontossága számos esetben megerôsítésre és hangsúlyozásra került. A vonatkozó nemzetközi egyezmények maradéktalan teljesítése - elsôsorban a Nemzeti Kisebbségek Védelmérôl szóló Keretegyezmény, a Regionális és Kisebbségi Nyelvek Kartája, továbbá, bár kevésbé specifikusan, az Emberi Jogok Európai Konvenciója - az Európa Tanács valamennyi tagállama számára prioritássá vált.
Ennek ellenére a kisebbségvédelem elôtérbe kerülô új és eredeti formái, különösen az anyaállamok által alkalmazottak, kedvezô trendet képviselnek, amennyiben hozzá tudnak járulni a kisebbségvédelem céljainak eléréséhez.
A kétoldalú barátsági együttmûködési és kisebbségvédelmi egyezmények megkötésének gyakorlata máris élvezi a nemzetközi közösség ösztönzését és támogatását, de egyben alapos vizsgálódását is.
Az utóbbi idôk azon fejleménye, hogy az anyaállamok belsô jogszabályok és egyéb szabályok révén különleges jogokat biztosítanak nemzeti kisebbségeiknek, egészen az utóbbi idôkig nem keltette fel a figyelmet és minimális vagy semmilyen érdeklôdést sem váltott ki a nemzetközi közösségbôl. Eddig nem történtek kísérletek a szóban forgó jogszabályok és egyéb szabályok felülvizsgálatára és koordinálására. Ennek ellenére a szomszédos országokban élô magyarokról szóló törvény elfogadását övezô kampány azt mutatja, hogy szükség van az ilyen jogszabályok és egyéb szabályok, valamint a nemzetközi jog és a kisebbségvédelemmel kapcsolatos európai normák közötti kompatibilitás vizsgálatára.
A Bizottság véleménye szerint az államoknak lehetôsége van egyoldalú intézkedések foganatosítására a nemzeti kisebbségeik védelme érdekében, függetlenül attól, hogy azok a szomszédos országokban vagy máshol élnek; ez az alábbi elvek tiszteletben tartásától függ: (a) az államok területi szuverenitása; (b) pacta sunt servanda (kötelezettségek jóhiszemû teljesítése); (c) baráti kapcsolatok az államok között; (d) az emberi jogok és alapvetô szabadságjogok tiszteletben tartása, különösen a (negatív) diszkrimináció tilalma.
a. Az államok területi szuverenitásának elve
Az államok kizárólagos szuverenitással, ennélfogva joghatósággal rendelkeznek a nemzeti területük felett.24 Ez az elméletben azt jelenti, hogy joghatósággal rendelkeznek valamennyi, a területükön tartózkodó személy, ott található ingatlan és ott folytatott tevékenység vonatkozásában, akárcsak a belsô vizeken, a felségvizeken és a területük feletti légtérben. Egyetlen más állam vagy nemzetközi szervezet sem gyakorolhat joghatóságot egy másik állam területén az érintett állam beleegyezése nélkül. A nemzetközi közjog azonban különleges felhatalmazást ad az államoknak nagykövetségi épületeik, hajóik és állampolgáraik tekintetében.
A törvényhozói, adminisztratív (és bírói) cselekedetek mind ennek a szuverén joghatóságnak a kifejezôdései: ezen intézkedések természetes címzettjei az adott ország lakossága és az alkalmazás természetes helye az adott állam nemzeti területe.
Ezzel összefüggésben vetôdik fel az elsô kérdés: lehet-e a területen kívüli hatállyal rendelkezô jogszabályok elfogadásának puszta tényét per se a másik érintett állam vagy államok belügyeibe való beavatkozásnak és ebbôl adódóan az államok területi szuverenitása elvének megsértéseként értékelni?
A mindenre kiterjedô válasz megadása érdekében különbséget kell tenni - a területen kívüliség tartalma tekintetében - egy adott állam jogszabálya által egy másik államnak az utóbbi állam területén vagy azon kívül tartózkodó állampolgárára gyakorolt hatása és az államhatalomnak az államhatárokon kívül történô gyakorlása között.
i. Az állam külföldi állampolgárokra vonatkozó jogszabályainak hatása
A Bizottság megítélése szerint az a puszta tény, hogy egy adott jogszabály címzettjei külföldi állampolgárok, nem jelenti a területi szuverenitás elvének megsértését. Valóban számos példa van olyan törvénykezési gyakorlatra, amely a külföldi állampolgárságot, nem egy adott országét, hanem általánosságban véve, "összekötô kapocsként" kezeli (ilyenek például a nemzetközi magánjognak az állam büntetô joghatóságára vonatkozó rendelkezései). Ezek mind összhangban vannak a nemzetközi jog alapelveivel.
Az államok legitim módon hozhatnak olyan jogszabályokat és egyéb szabályokat, amelyeknek alanyai külföldi állampolgárok, ameddig az ilyen jogszabályok és egyéb szabályok csak az ország határain belül érvényesülnek. Például az államok egyoldalúan dönthetnek úgy, hogy meghatározott számú ösztöndíjat adnak az arra érdemes, az ösztöndíjakat adó állam egyetemein tovább tanulni kívánó külföldi hallgatóknak.
Abban az esetben, amikor egy jogszabály kimondottan más államokban élô külföldi állampolgárokra irányul, a jogszabály legitimitása már nem olyan egyértelmû. Valójában nem várható el, hogy az érintett egyén állampolgárság szerinti országának ne legyen véleménye a kérdésrôl.
Néhány területen, így az oktatás és kultúra terén, bizonyos nyilvánvaló kulturális célokat25 követô, az államok által alkalmazott gyakorlatok alakultak ki az idôk folyamán. A baráti kapcsolatokat ápoló országok között többnyire elfogadott, hogy az egyes államok ösztöndíjakat ítélnek oda nemzeti kisebbséghez tartozó külföldi hallgatóknak, hogy azok az anyaállam nyelvén tanulhassanak külföldi oktatási intézményekben. Ezeket az oktatási intézményeket másfelôl gyakran az anyaállam finanszírozza. Szintén elfogadott az, hogy az államok külföldi hallgatóknak - nemzeti hovatartozásuktól függetlenül - biztosított ösztönzôk révén elôsegítik az adományozó állam nyelvének és kultúrájának tanulmányozását.
A Konvenciót ratifikálta, többek között, Bulgária 1991. szeptember 2-án, Görögország 1962. január 10-én, Magyarország 1989. november 16-án, Olaszország 1957. május 15-én, Románia 1991. december 19-én, Oroszország 1991. február 21-én, Szlovákia 1990. május 10-én és Szlovénia 1992. július 2-án.
Ha létezik nemzetközi szokásjog a fent felsorolt területeken, úgy az állampolgárság szerinti ország egyetértése feltételezhetô, és az anyaállamok ennek fényében egyoldalú adminisztratív és törvényhozási intézkedéseket hozhatnak.26 Továbbá, ha az anyaállam egyoldalú intézkedéseket tesz az adott lakóhely szerinti államban élô nemzeti kisebbségével való kedvezményes bánásmód érdekében, az utóbbi állam késôbb feltételezheti, hogy az anyaállam egyetért hasonló intézkedések megtételével az állampolgárai vonatkozásában.
Az egyezmények vagy a nemzetközi szokásjog által le nem fedett területeken ezzel szemben az anyaállam intézkedései által érintett lakóhely szerinti állam egyetértésének explicitnek kell lennie. Példának okáért, ha egy állam egyoldalúan úgy dönt, hogy ösztöndíjakat ad a határain túl élô kisebbségéhez tartozók számára, függetlenül az ilyen személyek tanulmányai és az anyaállam közötti kapcsolatoktól, azt az érintett lakóhely szerinti állam belügyeibe (például oktatási politikájába) való beavatkozásként lehet értékelni.
ii. Az államhatalom nemzeti határokon kívüli gyakorlása
Ezzel ellentétes megengedô szabály hiányában - amely lehet nemzetközi szokásjog vagy egyezmény27 - egyetlen állam sem gyakorolhatja hatalmát semmilyen formában más államok területén28.
Az államok által más országokban bejegyzett nem kormányzati egyesületeknek biztosított adminisztratív, kvázi-hivatalos kompetenciák az államhatalom indirekt megnyilvánulásának formái: mint ilyenek, nem megengedettek, hacsak erre külön engedély nincs.
Az ilyen kompetenciák biztosítása különösen problematikus azokban az esetekben, amikor a lakóhely szerinti állam joga a kérdéses kompetenciákat nem ismeri el és nem is szabályozza. Ilyen esetekben, a szóban forgó kompetenciák gyakorlása során az egyesületek felett nem lenne hatékony jogi kontroll: a lakóhely szerinti állam hatóságainak fennállna ugyan a joghatósága, de nem találnának alapot a cselekvéshez amiatt a fentebb már említett ok miatt, hogy nincsenek azokkal kapcsolatos rendelkezések a jogrendben. Az anyaállamok pedig, annak ellenére, hogy megteremtették a kérdéses jogszabályok meghozatalához szükséges alapokat, nem rendelkeznének a másik államban joghatósággal, tekintve, hogy az egyesületek külföldön lettek bejegyezve, és ott fejtik ki tevékenységüket. Ez hatványozottan igaz akkor, amikor a kérdéses kompetenciák gyakorlásának feltételei és határai nem lettek egyértelmûen rögzítve a kompetenciák forrásául szolgáló jogszabályban.
A Bizottság véleménye szerint, ha az anyaállam bármilyen tanúsítványt kér in situ, akkor a természetes közremûködôk a konzuli hatóságok lehetnének: ezek, összhangban a nemzetközi joggal29, megfelelô felhatalmazással rendelkeznek a lakóhely szerinti állam részérôl annak érdekében, hogy a fogadó állam területén hivatalos cselekményeket foganatosíthassanak. Ezeknek a hivatalos cselekményeknek közönséges cselekményeknek kell lenniük, és a konzulátusokra nem szabad olyan feladatokat bízni, amelyek túlmennének az általánosan elfogadott és engedélyezett gyakorlaton.
Ez utóbbi tekintetében és utalva a számos vizsgált jogszabályban megfogalmazott követelményre, hogy a nemzeti kisebbségek számára biztosított kedvezmények igénybevételében érdekelt külföldiek nemzeti származását igazoló okiratokat kell beszerezni, a Bizottság úgy véli, hogy kívánatos (bár a nemzetközi jog nem rendelkezik errôl), hogy a vonatkozó jogszabály pontosan határozza meg a nemzetiségi háttér értékelése során követendô kritériumokat. Ez megakadályozná, hogy a konzulátusok diszkrecionális és - formális és lényegi bírói felülvizsgálati lehetôség hiányában - várhatóan önkényessé váló kompetenciákat kapjanak. E tekintetben a Bizottság, mutatis mutandis, utalni szeretne a Keretegyezményre, amely, amellett, hogy rögzíti az egyén szabad döntésének elvét a valamely kisebbséghez való tartozást illetôen, nem akadályozza meg az államokat abban, hogy bizonyos kritériumok teljesítésétôl tegyék függôvé az adott kisebbséghez tartozó személyek számára biztosított kedvezmények igénybevételét. Más szóval, az egyén személyes választása szükséges elem, de nem elégséges a meghatározott kedvezmények igénybevételéhez való jogosultság fennállásához.
Hasonló megfontolások vonatkoznak a nemzeti kisebbségek határon túli szervezeteire is. A Bizottság nézete szerint az ilyen szervezeteknek lehet szerepük abban az esetben, ha az az anyaállam által kért pontos, jogszabályokban meghatározott és egyéb bizonyító erejû okiratok hiánya miatt szükséges információk megadására szorítkozik, vagy nem kötelezô erejû informális ajánlást kell tenniük az anyaállam konzuli hatóságai számára. Például a hivatalos okiratok hiányában nyilatkozhatnak arról a körülményrôl, hogy egy adott személy nagyapja az anyaállam állampolgára volt.
b. A pacta sunt servanda elve
Az egyezményeket tiszteletben kell tartani és jóhiszemûen kell teljesíteni.30 Amennyiben egy állam részese valamely, a kisebbségvédelemmel kapcsolatos vagy azzal összefüggésben rendelkezéseket tartalmazó kétoldalú egyezménynek31, köteles valamennyi, az egyezményben vállalt kötelezettségét teljesíteni, ideértve: az egyezmény megvalósítását értékelni, vagy az egyezmény által az érintett kisebbségnek biztosított jogok lehetséges bôvítését, módosítását megvitatni, hivatott kétoldalú tárgyalásokon való részvételt.
Amennyiben a fenti kétoldalú tárgyalások megtartásából esetlegesen származó nehézségek a beavatkozás alternatív és egyoldalú formáit eredményeznék az egyezmény által már felölelt kérdésekben, úgy az az egyezmények jóhiszemû teljesítése kötelezettségének megsértésével érne fel, hacsak a vitás kérdések rendezésére létezô összes procedúrát (ideértve az EBESZ Nemzeti Kisebbségi Fôbiztosa és a Nemzetközi Békéltetô és Döntôbíróság beavatkozásának kérését) jóhiszemûen32 igénybe nem vették, és azok nem vezettek eredményre.
A nemzeti kisebbségek számára kedvezményeket biztosító jogszabályoknak és egyéb szabályoknak nem szabad a már meglévô kétoldalú egyezmények által kimutathatóan érintett kérdésekre irányulniuk, kivéve, ha konzultációt folytattak az érintett állampolgárság szerinti országgal, és az jóváhagyta, vagy implicit - de egyértelmû - módon, kifogások nélkül elfogadta a tervezett intézkedéseket.
Hasonló megfontolások igazak a már meglévô egyezmények rendelkezései által nem érintett kérdésekre is.
c. A jószomszédi kapcsolatok elve
A Közép- és Kelet-Európa országai közti kapcsolatot biztosító kétoldalú egyezmények keretét a jószomszédi kapcsolatok elve biztosítja, amely egyben a kérdéses egyezmények fô célkitûzése is.
Az államoknak a baráti államközi kapcsolatok eléréséhez fûzôdô kötelezettsége egy, a fentinél általánosabb elvbôl ered. A Keretegyezmény 2. cikkelye megfogalmazza a jószomszédi viszony, az államok közötti baráti kapcsolatok és együttmûködés elveit. Napjainkban a baráti államközi kapcsolatokat egyhangúlag az európai béke és stabilitás elôfeltételének tekintik.
Ennek megfelelôen az államoknak tartózkodniuk kell az egyoldalú intézkedésektôl, amelyek kockára tehetik és veszélyeztethetik a más államokkal való együttmûködés légkörét.
A vizsgált jogszabályok a fentebb elemzett okoknál fogva érzékeny kérdéseket érintenek. A jogszabályok egy meghatározott aspektusa olyan kérdéseket vet fel, amelyeket alaposabban is meg kell vizsgálni: az anyaállam által kibocsátott igazolványok, amelyek igazolják a tulajdonos nemzeti kisebbséghez tartozását, valamint különösen a kérdéses igazolványok kiadásának módozatai.
A kérdéses igazolvány és annak különbözô formái (lásd fent) mellett kiálltak az ezeket bevezetô országok, arra hivatkozva, hogy azok egyszerûsítik az egyén által követendô, a kérdéses jogszabályok által biztosított kedvezmények igénybevételéhez szükséges adminisztratív lépéseket.
Abban a mértékben, amennyire a kérdéses igazolványok megkönnyítik a szóban forgó kedvezmények igénybevételét, a Bizottság elismeri, hogy az igazolványok hasznosak lehetnek. Ugyanakkor észrevételezi azt is, hogy több országban ezek az igazolványok rendelkeznek a személyi igazolványok jellemzôivel: tartalmazzák a tulajdonos fényképét, valamennyi személyi adatát és utalnak annak a származására. Nagyon valószínû, hogy ezeket az igazolványokat személyi igazolványként használják tulajdonosaik, legalábbis az anyaállam területén.
Ebben a formában az igazolványok politikai köteléket teremtenek az igazolványokat birtokló külföldiek és anyaállamuk között, ami érthetô aggodalmat kelt a lakóhely szerinti államokban, amelyekkel a Bizottság véleménye szerint a kérdéses igazolványok megalkotására irányuló tevékenység elôtt konzultálni kellett volna.
A Bizottság véleménye szerint ahhoz, hogy ezeket az igazolványokat csak mint az adminisztratív teendôk leegyszerûsítésének eszközét alkalmazzák, az igazolványoknak csak a jogszabályok vagy egyéb szabályok által biztosított kedvezmények igénybevételére való jogosultságot kellene tanúsítaniuk. Az igazolványoknak nem kellene a tulajdonos és az anyaállam közötti politikai kötelék létrehozására irányulnia, és nem kellene helyettesítenie az állampolgárság szerinti ország által kibocsátott személyi igazolványokat.
d. Az emberi jogok és alapvetô szabadságjogok tiszteletben tartása. A diszkrimináció tilalma
Az államok kötelesek tiszteletben tartani az emberi jogokkal kapcsolatos azon nemzetközi egyezményeket, amelyeknek részesei. Ennek megfelelôen, hatalmuk gyakorlása során mindig tiszteletben kell tartaniuk az emberi jogokat és az alapvetô szabadságjogokat. Ezek közül a diszkrimináció tilalmáról rendelkezik, többek között, az ENSZ Alapokmánya, az Emberi Jogok Egyetemes Deklarációja33, a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya34 és a Keretegyezmény35.
Különösen az Emberi Jogok és Alapvetô Szabadságok védelmérôl szóló Európai Egyezményben (a továbbiakban: "az Egyezmény" vagy ECHR) részes államok kötelesek biztosítani az Egyezményben foglalt jogok megkülönböztetéstôl mentes gyakorlását valamennyi, a joghatóságuk alá tartozó személy részére.36 Az állam felelôsségét ugyancsak megfogalmazza az Egyezmény 1. cikkelye a területen kívüli hatályú intézkedésekért: valamennyi egyén, legyen az külföldi vagy saját állampolgár, az adott állam joghatósága alá kerülhet.
A jelen tanulmány tárgyául szolgáló jogszabályok és egyéb szabályok kedvezményeket kívánnak biztosítani bizonyos egyéneknek, azaz bizonyos nemzetiségû külföldi állampolgároknak. Ennek eredményeként eltérô bánásmódot eredményeznek (a kedvezményezett egyének és az anyaállam állampolgárai között, a kedvezményezett egyének és a lakóhely szerinti állam más állampolgárai között, a kedvezményezett egyének és a más nemzetiségekhez tartozó külföldiek között), ami - alapvetôen etnikai alapú - diszkriminációt jelent, megsértve ezzel a diszkrimináció-mentesség fent ismertetett kritériumát.
Diszkriminációra az Egyezmény által garantált jog tekintetében kell hivatkozni. A vizsgált jogszabály által biztosított kedvezmények közül nem mindegyik utal, legalábbis elsô ránézésre, az Egyezmény által elismert jogokra. Néhány, az Egyezmény által biztosított jog azonban odaillô lehet: elsôsorban az I. Jegyzôkönyv 2. cikkelye, talán az Egyezmény 8. cikkelye és az 1. Jegyzôkönyv 1. cikkelye.
A strasbourgi esetjog37 mutatja, hogy azonos helyzetû személyekkel szembeni eltérô bánásmód38 nem mindig tilos: azokban az esetekben nem az, amikor a bánásmódbeli különbséget objektíven és ésszerûségi kritériumok szerint indokolni lehet, figyelembe véve az alkalmazható méltányosság határait. Az indokot a követett (és szükségszerûen legitim) célokkal és az intézkedés hatásaival szembe állítva kell értékelni, tekintettel a demokratikus társadalmakban uralkodó általános elvekre (ésszerû arányosságnak kell fennállnia a követett legitim cél és az alkalmazott eszközök között).
A 14. cikkely tiltja az egyének megkülönböztetését helyzetük szerint, és egy bôvíthetô listát tartalmaz azokról az indokokról (nyelv, vallás és származás), amelyek alapján tilos megkülönböztetést alkalmazni. Ami a kérdéses jogszabályok és szabályok által biztosított megkülönböztetett bánásmód alapjait illeti, a Bizottság véleménye szerint az a körülmény, hogy a lakosság egy részének kevésbé elônyös bánásmódban van része csak azért, mert nem tartozik egy adott nemzeti csoporthoz, önmagában még nem diszkriminatív és nem is ellentétes a nemzetközi jog elveivel.39 Etnikai alapon valóban gyakran kerül sor hasonló bánásmódbeli különbségekre, például az állampolgársági törvényekben.40 Ennek a kritériumnak az elfogadhatósága természetesen a követett cél függvénye.
A fentiekre való tekintettel, a kérdéses jogszabály által biztosított kedvezmény jellegét illetôen, a Bizottság célszerûnek tekinti, hogy különbséget tegyenek az oktatás és kultúra területére, valamint a többi területre vonatkozó kedvezmények között.
Ami az elôbbieket illeti, az általuk megtestesített megkülönböztetett bánásmódot meg lehet indokolni az intézkedés által megcélzott népesség és az anyaállam lakossága közötti kulturális kapcsolatok elmélyítésének legitim célkitûzésével. Az elfogadhatóság érdekében a biztosított kedvezményeknek valóban kötôdniük kell az állam kulturális életéhez, és azzal arányosnak kell lenniük. A Bizottság nézete szerint például az oktatási támogatásoknak a nemzetiségi kritériumok szerinti odaítélésének indoklása, az érintett egyén által folytatott tanulmányok jellegétôl függetlenül, nem állna biztos lábakon.
A Bizottság véleménye szerint az oktatási és kulturális területen kívül más területeken csak kivételes esetekben biztosítható kedvezményes bánásmód akkor, ha az kimutathatóan az anyaállammal meglévô kapcsolatok fenntartására irányul, és arányos az elérni kívánt céllal (például a kedvezményes bánásmód olyan kedvezmények igénybevételét segíti elô, amelyek az anyaállammal nem azonos nemzetiségû külföldi állampolgárok számára is elérhetôek).
E. Következtetések
A kisebbségek védelméért elsôsorban a lakóhelyük szerinti állam tartozik felelôsséggel. A Bizottság tudomásul veszi ugyanakkor, hogy az anyaállamok szintén szerepet játszanak kisebbségeik védelmében és megôrzésében, az ôket összekötô nyelvi és kulturális kötelékek szorosan tartásának céljával. Európa az egymásba fonódó nyelvi és kulturális hagyományok sokféleségén alapuló kulturális egységként fejlôdött; a kulturális sokféleség gazdagságot jelent, és e gazdagság elfogadása az európai béke és stabilitás elôfeltétele.
A Bizottság ugyanakkor úgy véli, hogy a kisebbségvédelem jelenlegi kereteinek tiszteletben tartása elsôbbséget kell, hogy élvezzen. Európai kezdeményezések kereteiben e területen két- és többoldalú szerzôdések jöttek létre. A szerzôdéses megközelítés hatékonyságát aláaknázhatja, ha ezeket a szerzôdéseket nem jóhiszemûen és az államok közötti jószomszédi kapcsolatok alapelvének fényében értelmeznék és hajtanák végre.
Az államok által elfogadott, a kisebbségeikhez tartozó személyek részére kedvezményeket megállapító egyoldalú intézkedések - aminek gyakorlata a Bizottság véleménye szerint még nem rendelkezik elégséges hagyománnyal (diuturnitas) ahhoz, hogy nemzetközi szokássá váljon - csak akkor jogszerûek, ha az államok területi szuverenitásának, a megkötött szerzôdések betartásának (pacta sunt servanda), az államok közötti baráti kapcsolatok és az emberi jogok és alapvetô szabadságok tisztelete, különösen a diszkrimináció tilalmának alapelveit tiszteletben tartják.
Ezeknek az alapelveknek a tiszteletben tartása azt igényelheti, hogy a szóban forgó intézkedések bizonyos sajátosságait figyelembe vegyék, így különösen:
- Az állam kibocsáthat idegen állampolgárokra vonatkozó jogi aktusokat, amennyiben ezek hatása határain belül érvényesül.
- Amikor e jogi aktusok célja, hogy hatásukat idegen állampolgárokra nézve külföldön fejtsék ki, azokon a területeken, amelyek nincsenek lefedve az anyaországnak az érintett állampolgárság szerinti államok egyetértésének vélelmezését megengedô szerzôdésekkel vagy nemzetközi szokásokkal, az ilyen egyetértést bármely intézkedés végrehajtása elôtt ki kell kérni.
- Az állam nem ruházhat kvázi hivatalos feladatokat egy más államban bejegyzett nem kormányzati egyesületre. Bármilyen igazolás az állampolgárság szerinti államban (in situ) csak a konzuli hatóságok közbejöttével szerezhetô meg, ez utóbbiak általánosan elfogadott rendeltetését is figyelembe véve. Elônyös, ha a vonatkozó törvények és rendeletek pontos kritériumok felsorolásával határozzák meg alkalmazási körüket. Az egyesületek tájékoztatással szolgálhatnak e kritériumok tekintetében az azokat alátámasztó hivatalos dokumentumok hiánya esetén.
- A kisebbségeknek nyújtott kedvezményes bánásmódot szabályzó egyoldalú intézkedések, a lakóhely szerinti állam azokba történô kifejezett beleegyezése vagy azok hallgatólagos, de egyértelmû elfogadása nélkül nem érinthetnek olyan területeket, amelyeket kétoldalú szerzôdések már nyilvánvalóan szabályoznak. A kétoldalú szerzôdések végrehajtását, vagy értelmezését érintô viták esetén a rendelkezésre álló valamennyi vitarendezési eljárást jóhiszemûen igénybe kell venni, és egyoldalú intézkedések csak annyiban hozhatók az anyaország részérôl, amennyiben ezek az eljárások nem bizonyultak eredményesnek.
- Az anyaország által kibocsátott közigazgatási okmány csak tulajdonosának a vonatkozó törvények és rendeletek alapján járó kedvezményekre történô jogosultságát igazolhatja.
- A kisebbségekhez tartozó személyeknek az oktatás és kultúra területén az anyaország annyiban biztosíthat kedvezményes bánásmódot, amennyiben ez a kulturális kapcsolatok erôsítésének legitim célját követi, és e célhoz mérten arányos.
- Az oktatáson és kultúrán kívüli területeken kedvezményes bánásmód csak kivételes esetekben adható, amennyiben ez legitim célt követ, és a célhoz mérten arányos.
*
Forrás: http://www.htmh.hu/velence.htm.
Lásd a Bizottság honlapját is: http://www.venice.coe.int/docs/2001/CDL-INF(2001)019-e.html
Jegyzetek
1 Bôvebb leírásért lásd: J. Marko, E. Lantscher and R. Medda, Protection of National Minorities through Bilateral Agreements in South-Eastern Europe, 2001.
2 A továbbiakban vizsgálandó jogszabályokban a "nemzetiség" szó helyenként az "állampolgársággal" azonos tartalommal szerepel. Jelen tanulmány esetében azonban a "nemzetiség" szó jogi köteléket jelent az egyén és az állam között, és nem utal az egyén nemzeti származására (lásd a Nemzetiségekrôl szóló Európai Konvenció 2. cikkelyét).
3 Lásd a Nemzeti Kisebbségek Védelmérôl szóló Keretegyezmény (a továbbiakban: "Keretegyezmény") 1. cikkelyét.
4 Európában számos procedúra létezik a kisebbségek védelmével kapcsolatban. Itt elsôsorban az Emberi Jogok Európai Konvenciója által meghatározott mechanizmusról (annak egyéni és államközi alkalmazásairól), továbbá a Keretegyezmény keretében az Európa Tanács Miniszteri Tanácsa és Tanácsadó Bizottsága által az érintett országok jelentése alapján végzett megfigyelôi tevékenységrôl van szó. Az EBESZ Nemzeti Kisebbségi Fôbiztosának és az ENSZ Kisebbségi Munkacsoportjának tevékenységére szintén utalni kell.
5 Míg az Åland-szigetek körül kialakult vita rendezése 1920-ban sikeres volt, a háborút követô békeszerzôdésekbôl eredô fô kisebbségügyi problémák megoldatlanok maradtak.
6 A Jelentés elsôsorban a kelet- és közép-európai kisebbségvédelem elmúlt egy évtizedével foglalkozik elsôsorban. Ugyanakkor számos más, a következtetések szempontjából releváns példa is van (az ausztriai szlovén és horvát kisebbségek védelme az 1955-ös Osztrák Államszerzôdés 7. cikkelye szerint).
7 Egyezmény a Német Szövetségi Köztársaság és a Lengyel Köztársaság között a Jószomszédi Kapcsolatokról és Barátsági Együttmûködésrôl (1991. június 17.); Egyezmény a Német Szövetségi Köztársaság és Bulgária között a Baráti Kapcsolatokról és Európai Partnerségrôl (1991. október 9.); Egyezmény a Német Szövetségi Köztársaság és a Magyar Köztársaság között a Baráti Együttmûködésrôl és Európai Partnerségrôl (1992. február 6.); Egyezmény a Német Szövetségi Köztársaság és Románia között a Baráti Együttmûködésrôl és Európai Partnerségrôl (1992. április 21.).
8 Egyezmény a Magyar Köztársaság és Ukrajna között a Jószomszédi Kapcsolatok és Együttmûködés Alapjairól (1991. december 6.); Egyezmény a Magyar Köztársaság és Szlovénia között a Barátságról és Együttmûködésrôl (1992. december 1.); Egyezmény a Magyar Köztársaság és Horvátország között a Baráti Kapcsolatokról és Együttmûködésrôl (1992. december 16.).
9 A kisebbségvédelmi egyezmények megkötése a "tolerancia, prosperitás, stabilitás és béke elômozdítása érdekében" (lásd a Keretegyezmény Magyarázó Jelentését) benne foglaltatik a Keretegyezmény 18. cikkelyének 1. §-ban. Ennek értelmében az államok "igyekeznek, amennyiben szükséges, két- és többoldalú egyezményeket kötni más államokkal, különösen a szomszédos államokkal az érintett nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek védelme érdekében". Ugyanezt
szorgalmazza a Délkelet-Európai Stabilitási Paktum (1999) is. Az ENSZ ugyancsak ösztönzi a
két- és többoldalú egyezmények megkötését: lásd az Emberi Jogi Bizottság 1995. február 22-i határozatát, UN Doc. E/CN.4/1995 L. 32.
10 Lásd az "Európai Stabilitási Paktum Nyitó Konferenciájának Zárónyilatkozatát" a 94/367/CFSP: Tanácsi Határozat (1994. június 14. ) a Tanács által elfogadott közös fellépés folytatásáról a Maastricthti Szerzôdés J.3. cikkelye és a Stabilitási Paktum Nyitó Konferenciája alapján.
11 Lásd a Stabilitási Paktum Zárónyilatkozatának 6. és 7. §-át.
12 Egyezmény a Magyar Köztársaság és Szlovákia között a Jószomszédi Kapcsolatokról és a Baráti Együttmûködésrôl (1995. március 19.); Egyezmény a Magyar Köztársaság és Románia között az Egyetértésrôl, Együttmûködésrôl és Jószomszédi Kapcsolatokról (1996. szeptember 16.).
13 Amennyiben mindkét szerzôdô fél egyszerre anyaország és állampolgárság szerinti ország, a vonatkozó egyezmény kölcsönös kötelezettségeket tartalmaz. Más esetekben az egyezmény csak az állampolgárság szerinti ország számára határoz meg kötelezettségeket (ez utóbbira példa az 1991-ben aláírt német-lengyel egyezmény a Jószomszédi Kapcsolatokról és Baráti Együttmûködésrôl).
14 Általánosan elterjedt gyakorlat az államok körében, hogy olyan kétoldalú kulturális együttmûködési egyezményt kötnek, amelyek rendelkezései közül néhány kifejezetten a nemzeti kisebbségek képzésében részt vevô tanárok képzésérôl vagy más módon való támogatásáról szól. Ezeket az egyezményeket rendszerint minisztériumok közötti együttmûködés keretében hajtják vége, illetve egészítik ki.
15 Lásd ugyanakkor az Ausztria és Olaszország között 1971. július 17-én kötött egyezményt (amelyet az 1969-es mûveleti terv - "calendario operatico" - szerint kötöttek) az 1947-es Gruber-de Gasperi egyezménnyel kapcsolatos vitáknak az 1957. április 29-i, a vitás kérdések békés rendezésérôl szóló európai konvenció biztosította mechanizmusok révén történô rendezésérôl.
16 Lásd Joggal a Demokráciáért Európai Bizottsága. Jog és külpolitika, "Science and Technique of Democracy" No. 24, p. 14. Lásd a Keretegyezmény 2. cikkelyét.
17 Az elemzés a Bizottság Titkársága figyelmébe ajánlott anyagokon alapul.
18 Néha a kétoldalú egyezmények által nem szabályozott kérdéseket, például egészségügyi és más kérdéseket, az anyaállam és a lakóhely szerinti állam regionális szervei közötti informális (magánjogi) egyezmények szabályoznak. A kedvezményes elbánás kedvezményezettjei nem feltétlenül tartoznak a kisebbséghez, de valamennyien a kisebbségek lakta térségben élnek (lásd például a Tirol és Dél-Tirol közötti kapcsolatokat).
19 A kérdéses törvényt módosította az osztrák tudományügyi és közlekedési miniszter egyik határozata. (Lásd Bundesgesetzblatt der Republik Österreich 1. August 1997, Teil I.) Manapság a tiroliak beiratkozhatnak az osztrák egyetemekre, amennyiben német tannyelvû középiskolában végeztek, és a német vagy ladin nyelvi kisebbséghez tartoznak.
20 A törvény 20. cikkelye nem részletezi az ajánlószervezetek szerepét. A Magyar Köztársaság Külügyminisztériuma azonban rámutatott a 2001. szeptember 14-i beadványában (CDL (2001) 93), hogy feladatuk lesz a magyar kisebbséghez való tartozás objektív kritériumai fennforgásának megállapítása.
21 E tekintetben említést érdemel, hogy a szlovén és macedón alkotmánynak a nemzeti kisebbségeik iránt felelôsséget érzô országokkal kapcsolatos rendelkezései a "szomszédos országokban" élô nemzeti kisebbségekre utalnak (lásd a szlovén és a macedón alkotmányok 5., illetve 49. cikkelyét).
22 A törvény 29. cikkely 2. (3) §-a értelmében azonban a külügyminiszter nyilatkozata helyettesítheti az ajánlószervezet ajánlását "rendkívüli méltánylást érdemlô esetben", és "meghatározott eljárás lefolytatásának akadályozottsága esetén az ügyek folyamatos intézésének biztosítása érdekében".
23 Az Európai Parlament 2001. szeptember 5-i (Magyarországnak az Európai Unióba történô felvételi kérelmérôl és a tárgyalások állásáról szóló) határozatát követôen [COM(2000) 705.C5.0605/2000.1997/2175 (COS)] még jelenleg is folyamatban van ez Európai Bizottság vizsgálata a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyekre vonatkozó különleges anyaországi szabályozások és kedvezmények és a közösségi jog, valamint az EU tagállamai közötti jószomszédi kapcsolatok és együttmûködés kompatibilitása tárgyában. Ennek következtében a kérdéses vizsgálat nem képezi tárgyát ennek a tanulmánynak.
24 A nemzetközi jognak ezt az elvét kodifikálták, különösen a Keretegyezmény 21. cikkelyében.
25 A Kulturális Konvenció 2. cikkelyének 2. §-a így szól: "Valamennyi Szerzôdô Fél igyekszik elômozdítani, amennyire az lehetséges, nyelve vagy nyelvei, történelme és civilizációja tanulmányozását a többi Szerzôdô Fél területén, és biztosítja ennek feltételeit a többi Szerzôdô Fél állampolgárai számára".
26 Ezek azonban gyakran kormányközi egyezmények részét képezik.
27 Lásd például a közös konzuli egyezményeket.
28 E tekintetben az Egyesült Államok által még a szülôföldön tartózkodó külföldi államokban szemben polgári ügyekben vindikált területen kívüli joghatóság nagyrészt ellentmondásos.
29 Például lásd a konzuli kapcsolatokról szóló 1963-as bécsi egyezmény 5. cikkelyét.
30 Lásd a nemzetközi szerzôdések jogáról szóló 1969-es bécsi egyezmény 26. cikkelyét.
31 Hangsúlyozni kell, hogy a kedvezményes bánásmódról szóló szabályok meghozatala nem feltétlenül függ az érintett államok közötti kétoldalú egyezmény meglététôl. Amennyiben ilyen egyezmény létezik, a szóban forgó intézkedéseknek és az alkalmazásukkal kapcsolatos eljárásnak összhangban kell lennie a kérdéses egyezménnyel.
32 Lásd a nemzetközi szerzôdések jogáról szóló bécsi egyezmény 31. cikkelyét, amely értelmében "A szerzôdést jóhiszemûen, kifejezéseinek szövegösszefüggésükben szokásos értelme szerint, valamint tárgya és célja figyelembevételével kell értelmezni".
33 Az Emberi Jogok Egyetemes Deklarációjának 7. cikkelye leszögezi: "A törvény elôtt mindenki egyenlô, és mindenkinek megkülönböztetés nélküli joga van egyenlô törvényes védelemre. Mindenki jogosult a jelen Deklarációval ellentétes megkülönböztetéssel, illetve arra való felbujtással szembeni egyenlô védelemre".
34 A Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának 26. cikkelye szerint "A törvény elôtt minden személy egyenlô, és minden megkülönböztetés nélkül joga van egyenlô törvényes védelemre. Erre tekintettel a törvénynek minden megkülönböztetést tiltania kell, és minden személy számára egyenlô és hatékony védelmet kell biztosítania bármilyen megkülönböztetés ellen, mint amilyen például a faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy egyéb vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy más helyzet alapján történô megkülönböztetés".
35 A Keretegyezmény 4. cikkelye az alábbiak szerint rendelkezik: "(1) A Felek kötelezettséget vállalnak arra, hogy minden, valamely nemzeti kisebbséghez tartozó személy számára biztosítják a törvény elôtti egyenlôséget és a törvény általi egyenlô védelem jogát. Ebben a vonatkozásban minden, valamely nemzeti kisebbséghez tartozáson alapuló hátrányos megkülönböztetés tilos. (2) A Felek kötelezik magukat annak elfogadására, hogy - amennyiben szükséges - megfelelô intézkedéseket hoznak a gazdasági, a társadalmi, a politikai és a kulturális élet minden területén a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek és a többséghez tartozók közötti teljes és hatékony egyenlôség elômozdítása érdekében. E tekintetben kellô figyelmet fordítanak a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek sajátos körülményeire. (3) A 2. bekezdésben foglaltaknak megfelelô intézkedéseket nem lehet hátrányos megkülönböztetésként értékelni".
36 Lásd az ECHR 1. és 14. cikkelyét. Ez utóbbi így szól: "A jelen Egyezményben meghatározott jogok és szabadságok élvezetét minden megkülönböztetés, például: nem, faj, szín, nyelv, vallás, politikai vagy egyéb vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, nemzeti kisebbséghez tartozás, vagyoni helyzet, születés szerinti vagy egyéb helyzet alapján történô megkülönböztetés nélkül kell biztosítani". Mivel a 14. cikkely csak az Egyezményben máshol említett jogok és szabadságjogok tekintetében bünteti a megkülönböztetést, aláírásra 2000. november 4-én megnyitották a tizenkettedik Jegyzôkönyvet, amely egy általános záradékot tartalmaz a megkülönböztetés tilalmáról.
37 Lásd a "megkülönböztetésnek" az Egyezmény 14. cikkelyén belüli tartalmával kapcsolatos fô esetet: European Court of Human Rights, Belgian Linguistics Judgement of 9 February 1967, Series A no. 6.
38 A megkülönböztetésre való hivatkozás csak abban az esetben nyer értelmet, amikor az erre hivatkozó személy össze szeretné hasonlítani a maga helyzetét azokéval, akik vele azonos, analóg vagy "relevánsan hasonló" helyzetben vannak.
39 Lásd mindenekelôtt a Keretegyezmény 4. cikkelyének 3. bekezdését.
40 Lásd a német Grundgesetz 116. cikkelyét, amely leszögezi, hogy "Törvény ellentétes rendelkezése hiányában németnek számít az Alkotmány értelmében az a személy, aki német állampolgársággal rendelkezik, vagy aki német származású menekültként vagy kitelepítettként, illetve ilyen személyek házastársaként vagy leszármazottjaként bebocsátást nyert a Német Birodalom területére az 1937. december 31-én meglévô határokon belül. (2) A német állampolgárságuktól 1933. január 30. és 1945. május 8. között politikai, faji vagy vallási okok miatt megfosztott korábbi német állampolgárok és leszármazottjaik kérelmükre ismételten német állampolgárságot kapnak. Amennyiben 1945. május 8-át követôen Németországban telepedtek le, és nem nyilvánították ki ezzel ellentétes szándékukat, úgy tekintendôk, mintha nem veszítették volna el német állampolgárságukat".