A Magyar Kisebbség folyóirat vitájához csak óvatosan merek hozzászólni, mert a 2001 szeptemberében útjára indított alkotmányozási elôkészületeknél, a romániai jogi és politikai történéseket jól ismerôknek célszerû kikérni a véleményét. Ugyanakkor a kívülállók észrevételei is hasznosak lehetnek a kompetens vitázók érvei mellett vagy éppen ellenében, és már G. B. Shaw is megmondta, hogy nem kell ahhoz tojást tojó tyúknak lenni, hogy egy tojásról megállapíthassuk, büdös.

Varga Attila, az alkotmányjog elméleti kérdéseivel foglalkozó szakemberhez méltóan, hitet tesz az alaptörvény kiemelkedô jelentôsége mellett. E vélekedéssel magam általában egyetértek, de mert szemtanúja voltam a Magyarországon 1995-1997 között folyt és elvetélt alkotmány-elôkészítô munkának, parlamenti munkatársként, úgy látom, a politikai közhangulatot és kultúra szintjét térségünkben a jogi szakmai érveknél jobban figyelembe kell venni. Akkoriban az itteni hozzászólók - mert az Országgyûlés a napilapokban közzétette az új alkotmány szabályozási elveinek teljes szövegét várva a polgárok, szakmai szervezetek, közéleti szereplôk véleményét - két kérdésre keresték a választ, gyakran kimondatlanul is. (1) Van-e alkotmányozási kényszer? Azaz vannak-e olyan társadalmi, gazdasági, külpolitikai események, visszásságok, kényszerek, amelyek egy már ismert alkotmányos berendezkedést változásra késztetnek, s ha igen, melyek ezek. Ugyanis csak ezek ismeretében lehet okszerûen meghatározni a változás irányát, nagyságát. Önmagában a tisztán jogászi érvelést, miszerint lehetne jobb is az alaptörvény, nem elfogadható a társadalom számára. Ha ezeket komolyan keresgélni kell, nem teszi a hatalom vagy a társadalmi elit egyértelmûen ismertté, elfogadottá a lakosság elôtt, nem lesz politikai szándék sem a módosításra, kiigazításra. (2) Ki az alkotmányozó hatalom? Formálisan persze mindenütt a parlament (alkotmányozó gyûlés), de vajon mi a szerepe a népszuverenitás elvének? A népi kezdeményezés, a széleskörû társadalmi vita, esetleg csupán a népszavazással való megerôsítés? A tömegpártok, a társadalmi párbeszéd igénye, az etnikailag heterogén összetételû lakosság szempontjából nem könnyû a válasz, mitôl lesz legitim az alkotmányozás, kit és milyen módon lehet bevonni az elôkészítésbe és a döntésbe. Mivel Magyarországon e két kérdésre nem alakult ki átfogó és széles körben elfogadható válasz, nem is született új alkotmány, beérjük annak az 1989. évi XXXI történt nagyszabású módosításával, és 1989 óta vagy két tucatnyi változtatásával.

Az alkotmányozás legitimitása Romániában különösen azért fontos elôkérdés, mert az 1989. december 22-tôl 1991. december 8-ig tartó idôszakot nem tudnám a magyar Alkotmánybíróság fordulatával élve "jogállami forradalomnak" nevezni. A Nemzeti Megmentési Front hatalomgyakorlásának jogalapja, Közleményének jogi szerepe, az akkori alkotmány egyes rendelkezéseinek hallgatólagos vagy közvetlen hatályon kívül helyezése, az Ideiglenes Nemzeti Egységtanács szabályozási tevékenysége, egyszóval a két évig tartó ideiglenesség még tovább erodálta a normatív rendszerekkel, így a joggal kapcsolatos általános társadalmi bizalmat. Ugyan az Alkotmányozó Gyûlés 1991. szeptember-november között az alkotmány tervezetérôl vitát tartott, elôtte számtalan nemzetközi szakértôt hallgatott meg, de a kialakított államszerkezet, a jogalkotási és alapjogi rendszer valószínûleg nem tükrözte a népszavazás ellenére sem a lakosság elvárásait, sem a közjogi hagyományokat, adottságokat. Romániában az 1989 elôtti idôk jognak csúfolt elnyomó rendszere kiheveréséhez, a jog és abban az alaptörvény helyének átértékeléséhez az elmúlt bô évtized talán nem volt elegendô. Egész térségünk közben azzal bíbelôdik, vajon a szegény országokban lehet-e és milyen demokráciát, jogállamot építeni. Ezért tehát az alkotmány módosítására irányuló kezdeményezésnek és vitáknak a múlthoz, a még le nem zárt jogi vitákhoz, jogsértésekhez (például ingatlanok visszakövetelése) való viszonyt is egyértelmûvé kellene tenni, mégpedig a jogbiztonság elôtérbe helyezésével. Ez egyszerre szolgálná a jogi és a politikai kultúra emelését is.

A vitaindító másik fontos gondolata, amely egyébként az alkotmányozás legitimitását és az alkotmányozó hatalmat is alapjaiban érinti: maradhat-e az Alkotmányban az egységes, oszthatatlan, egy hivatalos nyelvû és módosítással meg sem változtatható nemzetállami önmeghatározás. Sajnos ennek változtatásához a többségi társadalomnak a kisebbségekkel szemben táplált félelme, elôítéleteinek csökkenése elengedhetetlen, és ez nem jogi kérdés. Az már igen, hogy az Alkotmány 148. §-a kizárja az alaptörvény módosítását e téren. Így a vitaindítóban javasolt kihagyást vagy törlést nem látom jogilag megvalósíthatónak. Helyette új alkotmányt kell készíteni, nem pedig módosítást. Így átgondolandó az Alkotmány merevségére vonatkozó önkorlátozás mértéke (például ne legyen módosítást tiltó rendelkezés) és esetleges módja is, mégpedig más jogtechnika bevezetésével (például a módosítás csak a következô parlamenti ciklusban lép élet vagy a következô parlamentnek is meg kell azt erôsítenie). Másfelôl, a kisebbség jogainak konkretizálása és bôvítése is támogatandó cél, de nem biztos, hogy újabb szövegbetoldás révén valósítható meg biztosabban. Kérdés, hogy a jogállam, a független igazságszolgáltatás, a hatalom megosztása (nem tankönyvi tételként, hanem az egyes hatalmi centrumok között a hatáskörök megosztása, a végrehajtó hatalom parlamenti ellenôrzése, a nyilvánosság útján) és a demokratikus intézményrendszer erôsítése-e a nagyobb garancia, vagy a kisebbségi jogokat direkt módon szabályozó rendelkezés. A nyugat-európai példák alapján látjuk, hogy nincs automatikus biztosíték a kisebbségek védelmére a régi demokráciákban sem, ezért stratégiai kérdés annak eldöntése, mi legyen a prioritás, illetôleg mi lehet a hatékony kisebbségvédelem érdekében a jogrendszer többi elemének a szerepe, túl az alkotmányos kisebbségvédelmi regulán. Mivel a romákkal szembeni diszkrimináció, társadalmi integrációjuk hiánya Magyarországon kitapintható, pedig modell-értékû az Alkotmány kollektív kisebbségi jogokat és egyéni jogokat is tartalmazó regulája, valamint önálló törvényben rendelkeztünk 1993-ban a nemzeti és etnikai kisebbségekrôl, magam a jogállamiság erôsítését ma fontosabb biztosítéknak látom, mint a közvetlen kisebbségvédelmi szabályok bôvítését. Néhány javaslat ehhez.

- A jogforrási rendszer áttekinthetôsége, stabilitása. A Kormány, az elnök és a parlament jogalkotási hatáskörét nem szabályozza az Alkotmány világosan. Noha ebben többféle modell létezik, a romániai mintha egyiket sem követné. A Parlament alkotmányt módosító, sarkalatos és közönséges törvényeket fogad el. Ezek körét az Alkotmány részben a 72. §-ban, részben szétszórtan határozza meg, elsôsorban az alapjogokról szóló fejezetben. Következik-e ebbôl, hogy melyek a kizárólagos törvényhozási tárgyak? E tárgyakban minden kérdést, vagy csak az alapjog lényeges tartalmát, biztosítékait és korlátait kell törvényben szabályozni? Az elnök "feladatköre gyakorlása során" (99.§) dekrétumokat bocsát ki, amelyet ki kell hirdetni a hivatalos lapban. Egyéb támpont nincs, csupán annyi, hogy ezek érvényességének feltétele a miniszterelnöki ellenjegyzés. Ám azt, hogy milyen körben adhat ki dekrétumot, az hol helyezkedik el a jogforrási rendszerben, törvénnyel, házszabállyal vagy rendelettel ellentétes lehet-e, nem tudni. A Kormány határozatokat bocsát ki a törvények végrehajtására, illetôleg rendeleteket törvényi felhatalmazás alapján (107.§). Szintén bizonytalan, hogy ezeket miért kell a minisztereknek ellenjegyezniük, ha a hatáskört maga a testület gyakorolja (A 108. §-ból kitûnôen "minden kormánytag politikai szempontból a többi taggal egyetemlegesen felel a Kormány tevékenységéért és aktusaiért" - jogilag azonban nem?) Megtagadható az ellenjegyzés? Milyen a kapcsolat a határozat és a rendelet között? Netán azonos törvényhez kapcsolódva mindkettô kiadható vagy mindig csak az egyik? A minisztereknek, önkormányzatoknak nincs önálló szabályozási jogkörük? Zavaros, hogy a parlament miért hatalmazza fel külön törvényben a Kormányt rendeletek kiadására a sarkalatos törvényhozás körébe nem tartozó ügyekben (114.§), azt miért kell bemutatni a parlamentnek. Ugyanis ezzel nem mentesíti a törvényhozási teher alól a parlamentet, miközben a Kormány sürgôsségi rendeleteket fogadhat el (saját hatáskörébe tartozó ügyekben? Törvényi felhatalmazás alapján?), amelyek, érthetetlenül, csak a parlamenti jóváhagyás után lépnek hatályba, holott nyilván a gyorsaság lenne a megalkotás indoka. A gyorsaság helyett még a parlamentet is össze kell hívni, ha nem ülésezik. Nincs tehát az Alkotmányban rendelkezés a jogforrásokról, azok egymáshoz való viszonyáról, a megalkotás közös szabályairól. Mindez olyan káoszt teremt, amelyben a jog uralma szitokszóvá válik.

- Az alapjogokról szóló II fejezet imponálóan hosszú, de éppen a jogok tartalma, biztosítékai és korlátozásuk feltételei az egyes jogoknál nem szerepelnek, néhány kivételtôl eltekintve. Az alapjogok szabályozásáról, korlátozásáról nincs általános klauzula, és a jogok gyakorlásáról alkotott klauzula (49.§) vegyíti a demokratikus társadalomban szükséges és arányos jogkorlátozás (nem abszolút jogokra vonatkoztatható) és a rendkívüli jogrendben az alapjogok korlátozására és gyakorlásuk felfüggesztésére vonatkozó feltételeket. Az efféle megközelítés nincs összhangban azokkal a nemzetközi emberi jogi egyezményekkel, amelyeknek Románia is részese. Hiába élveznek a nemzetközi szerzôdések elsôbbséget (20.§), legalább az Alkotmány szintjén az összhangzatos szabályozás szükséges lenne, különösen például a büntetôjog alkotmányosságának biztosítására.

- Az Alkotmánybíróság szerepe az Alkotmány védelmében, a jogalkotás alkotmányosságának kontrolljában nem megfelelô. Veress Emôd joghallgatóként (Kolozsvár) is pontosan rámutatott írásaiban a szabályozás gyengeségeire. A jogalkotót terhelô mulasztásos alkotmánysértés megállapításának hatásköre hiányzik, az elôzetes normakontroll esetén a parlament minôsített többségû döntésével mellôzheti az alkotmányellenességet kimondó alkotmánybírósági határozat érvényesítését, amely megkérdôjelezi a testület egész mûködését, nincs alkotmányjogi panasz, az alkotmánysértô törvény vagy rendelet megsemmisítési jogköre formálisan hiányzik. Éppen a jogalkotás alkotmányosságának erôsítéséhez szükséges alkotmánybírósági hatáskörök problémásak, míg a többi hatásköre egyértelmû, bár azokat alig gyakorolja.

- A Nép Ügyvédje (ombudsman) és a bíróságok jogvédelmi szerepének erôsítésére szükség lenne az alapjogi sérelmek és visszásságok ellen. Bár az Alkotmány korlátlan hozzáférést nyújt az igazságszolgáltatáshoz (amelybe biztosan a bíróságon kívül még más szervek is beletartoznak), nem utal a szöveg (21.§) az alapjogok sérelme miatti jogvédelemre, továbbá arra, hogy a "bírói út" részleteirôl valószínûleg törvény rendelkezik. Ellenkezô esetben a bíróságok megbénulnak. Ezzel szemben az említett szakaszban csak e jog gyakorlásának törvényi korlátozását tiltja, ám ezzel nem teremt több garanciát. A nép ügyvédjérôl pedig indokolatlanul keveset szól az Alkotmány: "az állampolgárok jogainak és szabadságának a megvédése céljából... hivatalból vagy a jogaikban sértett személyek kérésére" tesz valamit, de mit? Jelentéseket tesz a parlamentnek, és ajánlásokat fogalmaz meg. Hogyan kapcsolódik az ombudsman általi és a bírói jogvédelmi szerep? Mindkettô jogsérelmet, érdeksérelmet orvosol? Netán párhuzamosan? Az Alkotmány itt is követi azt a megoldást, hogy a tisztség betöltését szabályozza, nem pedig a funkciót, az ellátáshoz szükséges jogosítványokat. (57-55.§). Nem kellene hosszú szabály, de a mai terjedelmet bölcsebb lenne érdemi szabállyal kitölteni.

A lista bizonyára még folytatható. Remélhetôleg kiérezhetô belôle a címbeli parafrázis üzenete: szükség van arra a meggyôzôdésre, hogy legitimációs, programadó és szocializációs funkciója miatt kiemelkedô az Alkotmány szerepe, ám a politikai közhangulat, a politikai elit szabja meg, lehet-e és miként alkotmányozni. Jobb, ha e korlátokat illetôen elveszítjük néhány illúziónkat.