Az utóbbi idôben sok vita folyt az Alkotmány felülvizsgálatának lehetôségérôl. Az Alkotmány érvénybe lépése óta eltelt több mint egy évtizedes tapasztalat és az Alkotmánybíróság joggyakorlata, valamint Románia Európai Uniós csatlakozásának megfelelô és a lehetô legkedvezôbb alkotmányos keret biztosításának követelményei alapján számos érdekes ötlet és javaslat fogalmazódott meg egyes alkotmányos elôírások javítására.

Ezek szerint a tanulmányt három fô gondolat mentén rendszerezem:

1. Románia Európai Uniós csatlakozásával kapcsolatos alkotmányos kérdések;

2. a felhalmozott tapasztalatból következô javítások;

1. Románia Európai Uniós csatlakozásával kapcsolatos alkotmányos kérdések. A csatlakozási tárgyalások folyamán az Európai Unióba való belépéshez szükséges feltételek teljesítésével kapcsolatos gazdasági, szociális és politikai kérdések új dimenzióval, az alkotmányos dimenzióval egészültek ki. A javasolt módosítások az állam bizonyos szuverén jogosítványainak az Uniós tagállamokkal való közös gyakorlásának elfogadására, az Európai Unió intézményeinek a román államra nézve kötelezô jogszabályok meghozatalához való jogának - vagyis a Parlament egyetlen törvényhozói szervként való mûködése megszûnésének - elismerésére, az Európai Unió állampolgárainak román földterületek tulajdonjogának megszerzését biztosító alkotmányos elôírások elfogadására, a román és Európai Uniós állampolgárok szavazati és megválaszthatósági jogegyenlôségére, valamint a román állampolgárok kiadásának elfogadására vonatkoznak. Az Európai Unió 2000 szeptemberében tartott Hágai Konferenciáján megfogalmazott javaslatok egybeesnek az Európai Alkotmány kidolgozásának és elfogadásának szükségességérôl folyó vitával, melyet éppen a bôvítési folyamat elmélyülése és kiszélesítése von maga után, hiszen a kezdetben figyelmen kívül hagyott területeken is egyre égetôbb a szabályozások bevezetése.

a) A közösségi jog közvetlen alkalmazása Románia jogrendszerében. Az alkotmányos elôírásoknak megfelelôen, a Parlament sajátos eljárás alapján fogadja el a törvényeket, melyeket az állam elnöke hirdet ki, és amelyek a kihirdetés napján vagy a törvényben elôírt napon lépnek érvénybe. Törvényhozás általi felhatalmazás és sürgôsségi rendeletek formájában Románia Alkotmánya lehetôvé teszi a kormány számára egyes törvényhozói jogosítványok gyakorlását, de ilyen esetekben is a Parlamenté a végsô szó, melynek jogában áll a kérdéses rendeleteket megerôsíteni vagy elutasítani.

A közösségi jogrendszer azonban - mint azt az összes szakértô elismeri - sui generis rendszer, melyet a közösségi jog felsôbbrendûsége, a közösségi jognak a tagállamok jogrendszerével szembeni elsôbbsége, valamint a közösségi rendelkezések nemcsak a tagállamokkal, hanem a gazdaság szereplôivel és az állampolgárokkal szembeni közvetlen alkalmazása jellemez.¹ Másrészt fontos hangsúlyozni, hogy a közösségi jog nem korlátozódik csupán a tagállamok által kötött szerzôdésekre, hanem magában foglalja a jogforrások széles skáláját, beleértve a másodlagos jogforrásokat is, azaz a közösségi intézmények által bevezetett jogszabályokat is, például a különbözô rendeleteket, irányelveket, döntéseket, felhívásokat vagy ajánlásokat.²

E téren jelentôs tapasztalatot szerzett Franciaország alkotmányában eszközölt módosítások³ többek között azt is elôírják, hogy az ország az Európai Uniót létrehozó szerzôdések alapján "egyes jogosítványokat közösen gyakorolva" vesz részt abban.

Tekintettel arra, hogy Romániában a nemzetközi szerzôdések - jóllehet jogforrások - nem élveznek elsôbbséget az alkotmánnyal szemben, a közösségi jogszabályok közvetlen alkalmazásának biztosítása érdekében szükséges akár egy olyan elvi cikk beiktatása (ahogyan Portugália, Görögország, Spanyolország és Franciaország járt el), amely megállapítja az Európai Unió által elfogadott jogi elôírások közvetlen alkalmazhatóságát, akár egyes alkotmányos elôírások módosítása, mely figyelembe veszi a közösségi jogszabályok közvetlen alkalmazásával kialakuló joghelyzeteket.

b) A földterületek fölötti tulajdonjog megszerzése. Románia 1991-es Alkotmánya 41. cikkének (2) bekezdésében megállapítja, hogy "Külföldi állampolgárok és hontalanok a földterületek fölött nem szerezhetnek tulajdonjogot". Ez az alkotmányos elôírás régi hagyományon, valamint az 1923-as Alkotmány szövegén alapszik, mely elrendelte, hogy "Romániában csak románok és honosított személyek szerezhetnek bármilyen tulajdonosi jogcímet vagy vidéki telekingatlant. Külföldiek csak az ingatlan értékével rendelkezhetnek."

Figyelemre méltó, hogy a tiltás nemcsak az említett alkotmányos rendelkezésekben, hanem a 18/1991. számú Földtörvény (41. cikk, (1) bekezdés), tehát a jelenlegi Alkotmány elôtti törvényben is megjelenik.⁴

A "letelepedési jog" tekintetében az Amszterdami Szerzôdés II. fejezete elrendeli azonban, hogy ez a jog - többek között - tegye lehetôvé a tagállamok területén lévô földtulajdonok valamely más tagállam letelepedési jogot szerzett állampolgára általi megvásárlását és kihasználását. Nyilvánvaló, hogy ez az elôírás szemben áll az Alkotmány 41. cikkének (2) bekezdésével.

Szintén érdemes megjegyezni, hogy a külföldiek földvásárlástól való eltiltása élénk viták tárgyát képezte mind a korábbi román alkotmányok elfogadásakor⁵, mind pedig az 1991-es Alkotmány kidolgozásakor⁶; és végül elfogadták, hogy a külföldiek földvásárlástól való eltiltása régi jogi elv, amely mind a román hagyományoknak, mind az olyan államok gyakorlatának megfelel, amelyek éppen azért iktattak be korlátozó rendelkezéseket e tekintetben, hogy elkerüljék a mezôgazdasági tulajdonok külföldiek általi felvásárlását.

A földterületek külföldiek általi megvásárlását határozottan tiltó alkotmányok közül megemlíthetô Mexikó 1917-es Alkotmánya (az 1960. január 6-án módosított 27. cikk (1) bekezdése), Lettország 1922-es Alkotmánya (9. cikk), Litvánia 1992-es Alkotmánya (47. cikk), és mások is. Léteznek olyan alkotmányok is, amelyek pontosan megjelölik a külföldiek földterületekhez való jogát (az Argentin Nép 1994-es Alkotmánya, 20. cikk). Más esetekben egyszerûen úgy jelenik meg, hogy "bárkinek" joga van földterülethez jutni, s ebbôl arra következtethetünk, hogy az ubi lex non distinguit, nec hoc distinguere deberit elv alapján e földterületek külföldiek általi birtoklása nem tiltott (a Lengyel Köztársaság 1997-es Alkotmánya, a Magyar Köztársaság 1997-ben módosított 1949-es Alkotmánya, 13. cikk).

c) A román és az uniós állampolgárok jogegyenlôsége a szavazati jogra és bizonyos köztisztségek betöltésének lehetôségére vonatkozóan. Az Európai Unió gyakorlata - amint láttuk - többek között elismeri a 15 ország állampolgárainak "letelepedéshez" való jogát más állam területén, és azok esetében, akik élnek ezzel a jogukkal, elismeri szavazati jogukat helyi szinten, más országok joghatósága alatt álló közigazgatási egységek területén.⁷ Ez a koncepció jórészt annak a felismerésnek tulajdonítható, hogy a helyi választások nem politikai célokat, hanem azoknak az egységeknek a gazdálkodását érintik, melyekbôl nem lehet kizárni az illetô országok hasznára bizonyos ideje termelô tevékenységet folytató külföldi állampolgárokat.

Romániában az említett elôírások életbelépése jelentôs alkotmányos problémákat idézett elô, mivel - mint az ismeretes - a helyi közigazgatási szerveket kizárólag a román állampolgárok választják meg, és a helyi közigazgatás pedig a helyi autonómia és a közszolgáltatások decentralizálásának elvén alapul.

A módosítások⁸ miatt újból kiadott 70/1991. számú törvény⁹ 21. cikkében szentesíti azt az elvet, miszerint "a román állampolgárok egyenlôen gyakorolják szavazati jogukat nemzetiségre, fajra, nyelvre és vallásra, valamint nemi és politikai hovatartozásra vagy foglalkozásra vonatkozó megkülönböztetés nélkül".

A külföldi állampolgárok "vezetô beosztásba" való megválasztását illetôen meg kell említeni, hogy az európai joggyakorlat sohasem ment - és nem is mehetett - el odáig, hogy megengedje külföldi állampolgárok polgármesterré vagy helyi vezetôvé való megválasztását, bár az Amszterdami Szerzôdés elméletileg elismeri ennek lehetôségét.

A külföldiek helyi tevékenysége tekintetében, hatékonysági és integrációs szempontokat figyelembe véve a külföldiek szavazati joga elfogadható azoknál, akik az Európai Unióhoz tartozó államok polgárai és akik bizonyos ideje az ország területén élnek, hangsúlyozva ezáltal a helyi tevékenységek értékét és jelentôségét.

c) Saját állampolgárok kiadása az Európai Unió tagállamainak. Az 1957. december 13-án Párizsban elfogadott Európai Kiadatási Egyezményt Románia a következô kitétellel erôsítette meg: "román állampolgár és Romániában menedékjogot kapott személy nem adható ki."

Az állampolgárok kiadásának elutasítása tekintetében is Románia elvi irányultságának régi hagyománya van¹⁰, ami egyébként a korábbi vagy újabb kiadási egyezmények elôírásaiban tükrözôdik. Az állampolgárok kiadásának elutasítása értelmében számos államközi egyezmény jobbára ezen ellentétes irányultságot követi, a külföldön kiszabott büntetéseknek az országban történô letöltésének szorgalmazása vagy a tisztességes megélhetést igazolni nem tudó vagy társadalomellenes cselekmények miatt kiutasított román állampolgárok visszafogadása révén.

A román állampolgárok kiadása az Európai Unió tagállamainak tehát a büntetôjogi politika meglehetôsen lényeges megváltoztatását vonná maga után, amely többek között az 1997-ben Románia által megerôsített Európai Kiadatási Egyezménnyel szemben megfogalmazott kitétel visszavonását is tartalmazná.

2. Az eddigi tapasztalatból eredô gyakorlati problémák.

a) A hatalmi ágak szétválasztása elvének határozott érvényesítése, valamint a Parlament és a Kormány jogosítványainak pontos elhatárolása. Mint ismeretes, a hatalmi ágak szétválasztásának Locke és Montesquieu által megfogalmazott elvét manapság általánosan nemcsak a politikai, hanem az állam intézményei közötti viszonyok szervezôdési alapelveként ismerik el. Egyébként, ezt az elvet nemcsak a régi hagyomány, valamint az egyes alkotmányos szövegekben való érvényesítése igazolta, hanem a gyakorlat is megerôsítette, mert ez az egyetlen olyan elv, mely képes biztosítani a különbözô hatalmak közötti viszony és egyensúly normális mûködését. Képletesen úgy is lehetne fogalmazni, hogy ez "örökifjú" elv.¹¹

A gyakorlat bôségesen igazolta, hogy egy hasonló elv kihagyása az 1991-es román Alkotmányból megnehezítette az állam hatalmi ágai közötti kapcsolatok pontos mûködését.

Közismert, hogy az utóbbi években számos kormányrendelet és legalább ugyanannyi sürgôsségi kormányrendelet született, melyek száma pusztán az 1996-2000 törvényhozási ciklusban meghaladta a hatszázat.

Ezt a gyakorlatot számos kritika érte, a legkülönbözôbb politikai irányzatokat képviselô honatyák és az Európai Bizottság részérôl. Ez utóbbi - különösen az 1999-es országjelentésben - rámutatott a Parlamentnek a törvényhozási folyamatba való fokozottabb bevonásának elsôdleges szükségességére.

A hatalmi ágak szétválasztási elvének fontosságát viszonylag nagyszámú jogász és politikus a rendeletek kibocsátási gyakorlatának szabályozása és azok magától értetôdô korlátai közé¹² való visszaszorítása iránti igényét kifejezô véleménye is alátámasztja, akárcsak az említett elv határozott alkotmányos megerôsítésének szükségességét, amelyre a Parlament bármikor hivatkozhat valahányszor a Kormány túllépi jogkörét.

Másrészt figyelembe véve, hogy a sürgôsségi rendeletek általi kormányzás gyakorlata egészen kivételes és mindössze két országban használatos (Olaszországban és Spanyolországban), eljött az ideje meghatározni a felülvizsgált alkotmányos szövegben, hogy mi értendô "sürgôsségi" helyzeten, e kifejezésnek a jogelméletben használatos értelme és a sürgôsségi rendeletek gyakorlatát ismerô államok tapasztalata alapján.

b) Az alkotmányos szervek kompetenciájának és hatásköreinek pontosabb meghatározása. A kelet-európai volt szocialista államok 1991 utáni alkotmányos fejleményeinek elemzése alapján általában három "modell" azonosítható: az Orosz Föderációban alkalmazott amerikai elnöki modell, a Romániában alkalmazott francia fél-elnöki modell, és a volt szocialista államok többségében alkalmazott német-olasz parlamentáris modell. Az elnöki - például az amerikai típusú - rendszer és a parlamentáris rendszer közötti különbség sajátosan az, hogy egy elnöki rendszerben az elnök a végrehajtó hatalom vezetôje, s így jelentôs hatáskörrel rendelkezik, de nem oszlathatja fel a Parlamentet (amely viszont súlyos tettekért eltávolíthatja tisztségébôl és perbe foghatja az elnököt), míg a parlamentáris rendszerben a végrehajtó hatalom teljes egészében a miniszterelnöké, az államfô - az alkotmányos monarchiákhoz hasonlóan- csupán korlátozott hatáskörrel rendelkezik.

Romániában az államfô és a Kormány közötti kapcsolat átalakítása összetett kérdés, melyet nem lehet megoldani csupán az alkotmány módosításával, hanem - a parlament széleskörû támogatásával - az egész politikai és alkotmányos rendszer átgondolása szükséges. Addig is azonban olyan lépéseket tettek, amelyek a jelenlegi Alkotmány számos kétértelmûségét hivatottak tisztázni. Ezek közül megemlítendô az államelnök azon jogának újratárgyalására vonatkozó javaslat, mely szerint minisztereket nevezhet ki a Parlament konzultálása nélkül, valamint a Legfelsôbb Honvédelmi Tanács (C.S.A.T.) elnökeként gyakorolt jogosítványok és az államelnöknek közvetlenül alárendelt - de a Parlament által is ellenôrzött - intézményekben (hírszerzô szolgálatok, Állami ôrezred) játszott szerepének tisztázására, illetve a kormányülések vezetéséhez való jog visszavonásáról szóló javaslatok.¹³

Az elnöki intézménnyel kapcsolatosan szükséges továbbá a "pártatlanság" és a politikai erôk közötti közvetítô szerep pontosabb meghatározása, annak megjelölése, hogy milyen körülmények között lehet az elnök bizonyos jogosítványait visszavonni (például a kegyelmi rendelet kibocsátásának jogát).

Az állami szervek kompetenciáinak és jogosítványainak pontos meghatározása tekintetében elegendô megemlíteni a Parlament két Háza hatáskörének szinte mindenki által sürgetett különválasztását, a választási rendszer reformját, az Alkotmánybíróság hatásköreinek bôvítésére, a köztisztviselôk státusának folytonosságára vagy a bírák elmozdíthatatlanságára vonatkozó szinte általános egyetértést.

c) A tulajdonjog védelmezése vagy szavatolása? Az 1991-es Alkotmány 41. cikke jelenlegi szövegének elfogadása után a szakértôk nemcsak a "védelmezése" fogalom pontatlansága miatt bírálták a szöveget, hanem azért is, mert a 41. cikk 1) pontjának utolsó mondata ("E jogok tartalmát és korlátait a törvény állapítja meg.") lehetôvé teszi a tulajdonjog korlátozását az Alkotmányban pontosan megállapított eseteken kívül is (közhasznú ügy érdekében történô kisajátítás).

A Román Értelmezô Szótár tanulmányozása révén kiderül, hogy valóban érzékelhetô különbség van a "szavatolás" és a "védelmezés" között. "Szavatolni" azt jelenti, hogy "arról biztosítani valakit, hogy birtokolni fog valamit". Ezzel szemben "védelmezni" csak azt jelenti, hogy "ôrizni, védeni, óvni, segíteni, támogatni".¹⁴

Ebbôl következik tehát, hogy a jogi nyelvezet - amely sohasem vonatkoztathat el az általános szóhasználattól - pontosabb megfogalmazást kell, hogy találjon, mely világosan és félreérthetetlenül kifejezi az állam, az összes döntéshozó szerv, az állampolgárok, valamint bármilyen más szervezet kötelességét a tulajdonjog szavatolására vonatkozóan.

Azt is meg kell jegyezni, hogy az összehasonlító jog érvei a "szavatolás", és nem az "oltalmazás" kifejezés szentesítése mellet szólnak. Így például a magántulajdon szavatolására vonatkozó elôírások fellelhetôk a Német Szövetségi Köztársaság (14. cikk, 1) pont), Horvátország (47. cikk, (1) bekezdés), Montenegro (45. cikk), Olaszország (42. cikk, 2) pont), Portugália (62. cikk, 1) pont), Dél-Korea (23. cikk, 1) pont), Macedónia (30. cikk), a Moldovai Köztársaság (46. cikk) és Belorusz Köztársaság (44. cikk) stb. alkotmányában.

3. Az Európai Alkotmány kérdése. A közös Európa építésérôl szóló, 1991. október 11-én Bukarestben tartott európai szeminárium Nyilatkozatában általánosan megfogalmazott Európai Alkotmány gondolata további fejlôdésen és pontosításokon ment át, különösen a befolyásos politikusok által ez ügyben utólag kifejtett szemlélet hatására.

Lényegében két irányzat alakult ki a jövôbeli európai alkotmány elfogadására. Az elsô, a német irányzat a kontinens egészére kiterjedô, integrált szövetségi rendszert szeretne elfogadtatni, melynek alapját kétkamarás parlament, a nemzeti államok és a javasolt szövetség függetlenségének "megosztása", erôs európai kormány - melynek magva a jelenlegi bizottság lenne -, valamint esetleg közvetlen szavazással megválasztott elnök képezné. Az árnyaltabb, francia irányzat elismeri a kontinens egészére kiterjedô szövetségi mechanizmusok kialakításának szükségességét, de a Miniszterek Állandó Tanácsának és a nemzeti parlamenteket képviselô kongresszus létrehozását ajánlja, míg a Bizottság (kormány) jövôbeli elnökét az Európai Parlament többségi csoportjának képviselôi közül választanák meg.¹⁵

Franciaország úgy véli, távlatilag a nemzeti államoknak kell jelentôs szerepet játszaniuk, és ezt a nézetet - talán még hangsúlyozottabban - Nagy-Britannia is osztja. Nemrégiben Olaszország is hasonló álláspontra helyezkedett.

A véleményeket leegyszerûsítve és összegezve azt mondhatjuk, hogy az Európai Alkotmányt lényegében kétféleképpen lehet elgondolni:

a) az 1990-es Párizsi Charta modellje vagy az alapvetô jogok 1999-es Nizzai Chartája alapján, általános elvek készleteként, amelyben csupán az integrációs folyamat jelentôsebb irányvonalait és az államok jövôbeli célkitûzéseit határoznák meg;

b) a nemzeti alkotmányok modellje alapján kidolgozott, a szó szoros értelmében vett alkotmányként, amely nemcsak célokat és elveket, hanem intézményes elôírásokat is tartalmazna.

Egy ilyenfajta Alkotmány kidolgozása természetesen hosszadalmas folyamat volna, mivel ez az összes állam érdekeinek és elvi állásfoglalásainak eleget tevô struktúrák és mechanizmusok megállapítását igényelné.¹⁶ Jelenleg, egy szövetségi európai Alkotmány kapcsán, távolról sincs meg az elvárt egyetértés. Még akkor is, ha a nemzetek fölötti európai államot létrehozó jövôbeli Alkotmány szavatolná valamilyen módon - legalább a "szubszidiaritás elve" alapján - a független államok jogait, kétségtelen, hogy a szuverén jogosítványok köre jelentôs csökkenése elkerülhetetlenül bekövetkezne, ami természetesen a nemzeti alkotmányokra volna kihatással.

Az Alkotmány felülvizsgálatának folyamata, amelyre Románia képviselôivel folytatott különbözô tárgyalások során mind a politikusok, mind az Európai Unió képviselôi sokszor utaltak az elmúlt években, minden kétséget kizáróan felelôsségteljes, a nemzeti érdekek és Románia által megvalósítandó általános európai szabályok figyelembevételét egyaránt igénylô folyamat. Az Alkotmány felülvizsgálata semmiképpen nem lehet öncélú módosítás, éppen ellenkezôleg, elmélkedést, hosszadalmas mérlegelést igénylô mû, amely az esetleges alkotmányos reform összes következményét figyelembe veszi, nemcsak az alkotmányos jog szintjén, hanem a jog más területein, sôt a jogi szabályozások szféráján túlmenôen is (politikai, szociális, gazdasági stb. vonatkozásban).

A széleskörû tárgyalások és értékelések e folyamatában a jogászoknak lényeges szerep jut, hiszen azt várják el tôlük, hogy vegyenek részt az alkotmánymódosítás mellett szóló összes érv értékelésében, s így ténylegesen járuljanak hozzá az ország alkotmányos keretének javításához a történelmi korszak elvárásai szerint.