Az 1201-es Ajánlás 11. és 12. cikke
és a román-magyar alapszerzôdés kapcsolata

Tehát létezik egy olyan jog, amelynek alapján egy közös nemzeti hovatartozás alapján definiált, csoporthoz tartozó személyek létrehozhatnak egy jól meghatározott jogosítványokkal rendelkezô kisebbségi szervet. Ez a jog, amelyet a Velencei Bizottság autonómiához való jogként definiál, mindig az adott állam és a nemzeti kisebbség megállapodása révén telik fel tartalommal és eredményezi azt a megoldást, amely a kisebbségek sajátos történelmi és területi helyzetükben megfelelô és összhangban áll az állam nemzeti törvénykezésével. Egybeolvasva a Worms-kommentárt és a Velencei Bizottság értelmezését megállapítható, hogy az Ajánlás nem tûzte ki célul az autonómia modell pontos meghatározását és nem biztosítja nevesítve a területi autonómiához való jogot.

Az Ajánlás azért használja ezt a három fogalmat, mert mindhárom megoldást kínálhat egy adott helyzetben élô nemzeti kisebbség számára. Egy társnemzetként elismert nemzeti kisebbség államalkotó státusza más jogfilozófiai megközelítést igényel, mint a nemzetállami alkotmányos keret, ugyanúgy, ahogy a kisebbséghez tartozó állampolgárok abszolút és relatív száma, illetve földrajzi elhelyezkedése is (tömbben vagy szétszórtan élô kisebbség) eltérô modelleket indokol. Mindezen tényezôkre figyelemmel és a kollektív jogokra építve fogalmazta meg az Európa Tanács, hogy a kisebbséghez tartozó személyek közösen rendelkezhetnek speciális intézményekkel, amelyek konkrét formája az adott helyzetben indokolt modellt jelenti.

Természetesen számos olvasata és értelmezése lehetséges a három fogalomnak; én a következôket olvasom ki a 11. cikkbôl:

- A helyi közigazgatási szerv, az adott településen nagyobb számban élô nemzeti kisebbséghez tartozó polgárok specifikus helyi jellegû és nemzeti hovatartozásukból adódó kérdéseinek megoldására feljogosított önkormányzati szerv (területhez kötött szervrôl van szó). A magyar jogban a megfelelô jogintézmény a kisebbségi települési önkormányzat és a helyi kisebbségi önkormányzat.

- Abban az esetben, ha a kisebbséghez tartozó polgárok szétszórtan élnek az adott államban, akkor a területhez kötött megoldás nem megfelelô, és egy ilyen szétszórtan élô nemzeti kisebbség sajátos nemzeti igényeire jelentheti a megoldást az autonóm közigazgatási szerv. Tehát egy államon belül az adott nemzeti kisebbséghez tartozó polgárok szabad, közvetlen választás révén létrehozzák az országos hatáskörrel és közhatalmi jogosítványokkal felruházott önkormányzatot. A magyar jog országos kisebbségi önkormányzati modellje tekinthetô egy autonóm közigazgatási szervnek.

- A speciális státusz meghatározása még problematikusabb. Lehet több és kevesebb, mint az elsô két autonómiaforma. Feltûnhet mint a személyi autonómia "kulcsszava", de jelentheti a területi autonómiát is, annál is inkább, mivel az "azokban a körzetekben" szövegkörnyezet egyértelmûen a területiségre utal. Amennyiben meg lenne határozva az elsô két autonómiaforma pontos tartalma, akkor a speciális státusz jelenthetné az összes többi megoldást a kisebbségek védelmére. Speciális státusszal rendelkezik például a nemzetközi jogban és a finn belsô jogban is az Äland sziget. Ezek a speciális rendelkezések (demilitarizált övezet, különleges adózás) a sziget svéd jellegét hivatottak védeni. De jelentheti a speciális státusz egy kisebbségi nyelv hivatalos jellegét egy adott területi egységen belül.

A kollektív jogokat elismerô magyar jogrendszer az elsô két jogintézményt kollektív jogként definiálja, és véleményem szerint az autonómiához való jog csak kollektív jogként értelmezhetô, bármi legyen is az egyes autonómiamodellek konkrét tartalma.

Abban a pillanatban, ha az Ajánlás kötelezô jelleggel bír egy országra nézve, a kisebbség érdekvédelmi szervezete - az ajánlás 11. cikkére alapozva - jogként fogalmazhatja meg az autonómiára vonatkozó követelését.

II.1. A lábjegyzet elsô fordulata világosan leszögezi, hogy az 1201-es Ajánlás nem hivatkozik kollektív jogokra. Tekintettel arra, hogy a 12. cikk nevesítve tartalmazza a "kollektív jog" kategóriát, erre vonatkozva sokan érvelnek azzal, hogy szembetûnô képtelenség ilyet állítani. De pozitív jogi értelemben téves az ilyen jellegû érvelés, hiszen a végrehajtással foglalkozó fejezetben helyet kapó 12. cikk hivatkozást jelent ugyan a kollektív jogokra, de az egyes államok belsô jogrendszerére való utalással. Ez nem más, mint egy gyakran alkalmazott klauzula az emberi jogokat érintô nemzetközi szerzôdésekben, amelynek jól meghatározott szerepe van. Tekintettel arra, hogy eltérô jogrendszerû országok széles részvételével létrejött nemzetközi egyezmények sok esetben visszalépést jelentenek egy adott nemzeti jogrendszer jogszabályaihoz képest, az ilyen jellegû cikkek azt a célt szolgálják, hogy a szélesebb védelmet alkalmazó állam ne hozzon korlátozó intézkedéseket a nemzetközi szerzôdésre hivatkozva.

Szerintem a "hivatkozik" szónak feltételezhetôen tartalmaz jelentést tulajdonítottak a felek, hiszen hivatkozni hivatkozik az 1201-es, mivel expressis verbis tartalmazza a "kollektív jogok" jelzôs szerkezetet. Eltekintve a szemantikai elemzéstôl a logikai értelmezés minden kétséget kizáróan nyilvánvalóvá teszi, hogy a csillag nem a 12. cikkre utal, amikor leszögezi, hogy az 1201-es - az Ajánlás egésze - nem hivatkozik a kollektív jogokra. A felek magyarázata azt az értelmezést valószínûsíti, hogy a szerzôdés révén valóban nemzetközi jogi kötelezettségként jelentkezô ajánlásban szabályozott, különösen a 11. cikkben megfogalmazott és a kisebbségekhez tartozó személyeket megilletô intézmények, az egyéni jogok alapján állnak. Azaz, nem lehet továbblépni és az autonómiához való jog elismerésével új megoldásokon gondolkodni, hanem csak az egyéni jogok esetleges foltozgatását tartja elképzelhetônek a két szerzôdô fél. Bár a szerzôdésben szabályozást nyert az a számomra nemzetközi jogilag nehezen értelmezhetô szándék, hogy a felek által elfogadott új nemzetközi instrumentumok a szerzôdés részét fogják képezni, a jogfejlôdés útját jelen pillanatban le kívánták zárni.

Egy jogintézmény elfogadása nem megy máról holnapra. Mindenekelôtt ki kell találni, ki kell dolgozni, majd meg kell ismertetni a közvéleménnyel. A kodifikálása valamely jogintézménynek olyan végcél, amelynek a megvalósulását a folyamatban nagyon sok apró lépés viszi elôre. Való igaz, hogy nemzetközi jogi norma szintjén még nem történt meg az autonómiához való jog kodifikálása, de helyi szinten, a tudományban, a napi publicitásban már elismerést nyert. Most valahol a nemzetközi kodifikáció küszöbén tartunk, és a jogértelmezés a nemzetközi normákkal összhangban lévônek tartja a kisebbségek autonómiához való jogát. Egy ilyen pillanatban szerencsétlennek tartom a belsô jogrendszerében a kollektív jogokat elismerô és szabályozó magyar fél visszalépését, különös tekintettel arra, hogy nemzetközi szinten is következetesen lobbyzott a jogintézmény elismeréséért.

Összegezve: a lábjegyzet elsô fordulata egyben azt is jelenti, hogy a 11. cikk sem alapul a kollektív jogokra. Ezzel értelmezhetetlenné, értelmetlenné, megalapozhatatlanná és védhetetlenné válik az autonómiához való jog és a három autonómiamodell. Tulajdonképpen felesleges a lábjegyzet második fordulata, hiszen a kollektív jogokra való hivatkozás nélkül nem lehet területi autonómiáról beszélni.

II.2. A lábjegyzet második megállapítása a három autonómiamodellre utaló fogalmat egybemossa. Szerencsétlen az "etnikai alapú" jelzô használata: amennyiben valaki Kelet-Európában, a jugoszláviai háború után, etnikai alapú területi autonómiáról beszél, enyhén szólva nehéz helyzetbe kerül. Egyes jószándékú hírelemzôk is etnikailag tiszta területek és szecessziós tendenciák rémképét fedezhetik fel abban, hogy az RMDSZ ellenzi az alapszerzôdést. Itt elsôsorban politikai érvekrôl van szó, pontosan olyan jellegûekrôl, amelyek az alapszerzôdés megkötését indokolják. Szerencsétlen az "etnikai" szó használata egy olyan alapszerzôdésben, amely mindvégig nemzeti kisebbségekrôl beszél.

Mi történik akkor, ha játszunk a fogalmakkal, behelyettesítjük, és érvelni próbálunk az etnikai alapú kulturális autonómia speciális státuszához való jog mellett? Mivel az alapszerzôdés csak a területi autonómiát zárja ki, sikeresen védhetô egy ilyen jellegû követelés, de csak akkor, ha nem szerepelne ugyanott a kollektív jogokra való hivatkozás tilalma. Ez a tilalom lezárja az utat az ilyen jellegû behelyettesítések elôtt.

Összegezve: a melléklet lehetetlenné teszi a kisebbségek védelmét szolgáló speciális jogok mellett való érvelést egy olyan helyzetben, amelyet már eleve behatárol az alapszerzôdés 15. cikkének 8. Bekezdése azzal, hogy megtiltja a pozitív diszkriminációt.