Robert Agranoff

A föderalizmus kialakulása
Spanyolországban^*

A spanyolországi területi kormányzóságok fokozatos föderációs fejlôdését a posztmodern föderalizmus öt szempontja szerint tanulmányozzuk:

– az autonóm közösségek szerepe az egységes spanyol állam felosztásában;

– az "ön-kormányzás és társ-kormányzás" rendszerének kialakulása, valamint az ezt kiváltó megszilárdulási folyamat;

– a demokratikus intézményépítkezés és a hatalom területi-leosztási folyamatának komplementaritása;

– a föderalizmus szerepe a központ és a perifériák közötti konfliktusok elsimításában, megoldásában;

– a föderális struktúrák alkalmazása a spanyol jóléti állam kialakításában.

Noha a spanyol államrendszer egyelôre csak "tökéletlen föderáció", a decentralizált estado de las autonomias a nemzetközi színtér államainak hangsúlyozottan föderális jellegére enged következtetni.

A Franco utáni Spanyolország alkotmányos területi kormányzóságai bizonyos köztes kormányzási formát hoztak létre, amely a föderációs mintákhoz közelítve, eltávolodott az egységes nemzetállam hagyományaitól. Az 1978-as alkotmány "vázolóinak" nem állt szándékukban föderációs vagy hipercentralizált egységállami rendszert kialakítani. Azokban az években, fôként jelentôs nemzetiségi történelemmel rendelkezô régiók esetében, lehetetlen volt bizonyos decentralizált adminisztratív egységek létezését és kormányzási jogait letagadni.¹

Az alapvetô történelmi adatok jól ismertek. Mindig léteztek olyan spanyol régiók, amelyeket Kasztília, a hallgatólagos központ csak részlegesen ellenôrzött. A területi konfliktusok a XlX. és XX. század folyamán komoly politikai harcokat eredményeztek. A harmincas évekbeli, részben területi kérdéseken is alapuló polgárháború, majd Franco négy évtizedes infranacionális terrorja után, a Második Spanyol Köztársaság a regionális autonómiával kísérletezett.² Az 1975–78–as demokratizálódási folyamat beigazolta a regionális autonómia szükségességét.

A politika és a kormányzás autonóm régiókból alkotott államot, estado de las autonomias-t célzó munkássága nyomán új föderális struktúrák bukkannak fel. A demokratikus alkotmányosság felépítése érdekében a spanyol területi kormányzás a föderalizmust más erôkkel is összefonta. Ezen erôk közé sorolható az önmagát képviselô kormány megalkotása, valamint egy olyan receptív közigazgatási apparátus megteremtése, amely megfelel a jóléti állam követelményeinek, elôsegíti a demokrácia fejlôdését és Spanyolország Európai Közösségbe való integrációját.³

A spanyolországi fejlemények posztmodern típusú föderáció jegyeit hordozzák, azt példázva, amint az államszervezés paradigmája a hatalomosztódás formáira támaszkodó föderális non-centralizálás felé tolódik. Ilyen értelemben a "föderális" kifejezést a maga általános, történelmi értelmében használjuk, mely szerint a terminus bizonyos föderális struktúrák együttesét jelöli. A "föderalizmus" egyrészt az alkotmányos autonómia akarását, szabad választását és aktív támogatását jelenti.⁴ Másfelôl a "föderáció" kifejezésnek szûkített értelme az a "tulajdonképpeni intézményi megállapodás"⁵ (institutional arrangement of fact), amely szerint a központi kormány a döntéshozatal folyamatába alkotmányos alapon a területi egységeket is bevonja.

Jelen tanulmány a föderációs evolúció öt elvét vizsgálja. A föderális tervek megvalósításának a föderációalkotáson túl más lehetôségei is léteznek. Az egységes államok, mint például Spanyolország, föderális struktúrák megteremtésével lassanként "alakulóban levô" föderációkká válnak. Másodsorban, mint ahogy az a spanyol módszerbôl kiderül, a föderáció létrehozásának az "ön-kormányzás és társ-kormányzás" gyakorlatával párhuzamosan a föderációs tömörülés is lehetséges útja lehet.⁶ Harmadsorban, a spanyol demokrácia diktatúrából való építkezése és a hatalom föderális struktúrák általi területi újrafelosztása két, egymást teljesen kiegészítô folyamat. Negyedsorban, az alakuló föderális struktúrák, akár a spanyol modell esetében, a nemzeti egység megôrzésével párhuzamosan a központ és a periféria közötti konfliktusok elsimítására és megoldására is lehetôséget nyújtanak. Ötödsorban, a föderális struktúra kiegészítheti és megerôsítheti bizonyos jóléti államok létrehozását. Így történt ez Spanyolország esetében, ahol a nemzetpolitika és az infranacionális szükségletek egyeztetése volt a kiváltó ok.

Tanulmányunk Spanyolországot olyan államok (Belgium, Etiópia, Oroszország és Dél-Afrika) közé sorolja, amelyek föderális evolúciójuk során a rendszerváltás, az etnikai és regionális sokféleség nehézségeivel, valamint a gazdasági-társadalmi igazságszolgáltatás problémáival mérkôznek. A föderalizmust célzó paradigmaváltás szempontjából Spanyolország, az említett csoport korai tagja, fontos tanulságokkal szolgál.

Alakuló föderalizmus

A kompromisszum megkötése és beteljesítése

A posztmodern föderalizmus legelsô princípiuma, amelyet a spanyol tapasztalat is bizonyít, az, hogy a föderalizmus nem egy hivatalosan, alkotmányosan megalapított föderáció eredménye. A föderatív struktúrák általában nem föderációs – de autonómiát szorgalmazó – alkotmány nyomán alakultak ki. Noha a föderalizmust általában olyan folyamatként határozzák meg, amelynek során bizonyos számú elkülönült politikai közösség közös mûködési rendszert kezdeményez, Carl Friedrich szerint mindez ellentétes irányú jelenséghez is vezethet, melynek során az egységes politikai közösség föderális struktúrákra bomlik. "A föderális kapcsolatok a dolgok természeténél fogva ingadozó kapcsolatok."⁷ Mint a késôbbiekben látni fogjuk, Spanyolország esetében a föderalizmus lényeges vonásai az általánostól eltérô formában jelentkeztek.

Az átmeneti idôszakot akár "bársonyforradalom"-nak is nevezhetjük, hiszen a spanyol demokrácia békés körülmények, alkotmányos- és törvényes keretek között teljesült be.⁸ A Második Köztársaság idején a regionális autonómiák életre keltése iránti érdeklôdés szorosan összekapcsolódott az alkotmány körüli tárgyalásokkal. Ekképpen, mint bármely más alkotmány kidolgozása esetében, a tárgyaló felek a kormányzás mûvészetét illetô különbözô politikai álláspontokat taglalták.⁹

A Franco korabeli szélsôjobboldali frakciók, ellenállva az etnikai csoportok vagy "nemzetiségek" bármely alkotmánybeli megjelölésének, az egységes központi államformát szerették volna megtartani. A politikai spektrum túloldalán, a baloldali erôk és az etnikai, területi érdekek erôi a konföderáció, illetve a "plurinacionális föderáció" mellett kardoskodtak.¹⁰ Juan Carlos király és Adolfo Suarez elnök a "regionális" kérdés megoldását a decentralizált egységállam formájában látta.¹¹ Suarez hatalmon lévô középjobboldali Demokratikus Központ Szövetsége (UCD) elfogadta volna a regionális autonómia enyhe formájának – esetleg a közigazgatási decentralizációnak – lehetôségét, ám a Második Köztársaság mintájából inspirált föderációnak vagy autonómiának határozottan ellenére volt. Az autonómia kérdésének fejtegetése azért volt jelentôs, mert általa a nagy jobb- és baloldali pártok végre közös tárgyalóasztalhoz ültek.¹² A végsô elemzésben a tervezô bizottság – a négy jelentôs párt (UCD, PSOE Szocialista Munkáspárt, PCE – a kommunisták – és a katalán centrumpárt – a baszkok ki voltak zárva, vagy nem akartak részt venni, ez nézôpont kérdése) parlamenti képviselôinek konszenzusát megjelenítve – kidolgozta azt a megegyezést, amely megôrizte a Második Köztársaság idejébôl származó autonómia jellegzetes vonásait.

Az Alkotmány második cikkelye ekképpen foglalja össze a végül elfogadott kompromisszumot: "Az Alkotmány a spanyol nemzet feloldhatatlan egységére alapoz, minden spanyolok közös és oszthatatlan országára; elismeri és biztosítja a nemzetiségek, valamint az országot alkotó régiók autonómiához való jogát, illetve ezen területek egymásközti szolidaritását." Az Alkotmány új, háromszintû kormányzási rendszert teremt, melynek fontos újítása a másodrendû, köztes, regionális kormányzási forma. A fô (központi) kormány mellett, a 137. cikkely "municípiumok, vidékek és bármely autonóm közösségek" képében az országszervezés más formáit is megengedi. A továbbiakban: "Mindezen szervek saját érdekeik adminisztrálásában élhetnek az önkormányzás lehetôségével." Ráadásul a 143. cikkely újból kijelenti a szomszédos, közös "gazdasági, kulturális és történelmi jelleggel" rendelkezô régiók autonóm közösségeken (Autonomous Communities) belüli önkormányzáshoz való jogát. Egy vagy több vidék kérésére a parlament mindükre vonatkozólag jóváhagyja a nemzeti autonómia statútumát. (Az "AC"-t és a "terület"-et a továbbiakban felcserélhetôen használom.)

Népszavazás és a Második Köztársaság idejébôl származó statútumuk alapján Baszkföld, Galicia és Katalónia, a történelmi régiók, a 151. cikkely értelmében rövid úton önállósulhattak. Ez a három régió nagyon hamar megszerezte a AC statútumot. Utóbb a 151. cikkely különleges elôírása alapján Andalúzia is csatlakozott ezen vidékekhez, míg más régiók lassúbb és más jellegû fejlôdési utat jártak be, a 143. cikkely elôírásai alapján. Jelen pillanatban az ötven spanyol régió tizenhét AC-ba szervezôdik, ezek mindegyike 1983-ban már megszerezte autonómiáját.¹³ Mindegyik területi kormányhoz választott egyházas törvényhozó testület (nagygyûlés), miniszteri tárca típusú kormány és adminisztratív testület tartozik. A területi kormányok bizonyos exkluzív és konkurens hatalommal rendelkeznek. Az AC-gyûlések törvénytervezeteket terjeszthetnek a Parlament elé. Az AC-k elôjogai és kötelezettségei az Alkotmányból és saját, eredeti autonómiastatútumukból következnek. Ez utóbbiak a kezdeti öt évben megváltoztathatatlanok voltak, ám a folyamatos tárgyalások és nem törvényesített eljárások, valamint bizonyos, az AC-k és a központi kormány között létrejött "alapvetô egyezmények" gyakorlatilag "enyhítették" az új hatalom "befagyasztását". Ezen felül is, az illetô elôjogokhoz és kötelezettségekhez fûzôdô problematikusabb kérdések nagy része a legfelsôbb bíróság, az Alkotmánybíróság által kezeltettek. Alkotmányellenes kérdésekben, vagy ha az AC-k a központ ügyeinek alkotmányosságát megkérdôjelezô feljelentést tesznek, a központi kormánynak jogában áll az AC-k hatóságait beidézni. Röviden, a központi kormány több területen – így a nemzetvédelem, külügyi kapcsolatok, gazdasági stabilizálódás, jövedelmezés; összesen 32 szférában – megtartja magának az exkluzív hatalmat. Normális körülmények között az oktatás és egészségügy felelôsségét bizonyos kivételekkel az AC viseli. A jog- és igazságszolgáltatás elméletileg a központ feladatkörébe tartozik, egyes esetekben azonban az AC-k is határozatképesek lehetnek. A központ megosztja a lakásépítés, szállítás, útgazdálkodás, környezetvédelem és népjólét felelôsségét a AC-kkal. Ugyanez érvényes a helyi kormányzás, a helyi szolgáltatások, a közszállítás, a sportellátás és a kulturális tevékenységek feladatkörére is. Az AC–k több mint nyolcezer municipalitás ellenôrzésében vállalnak részt, olyan funkcionális szakterületek keretében, amelyek igazgatására a központi kormány felhatalmazta ôket. A municipalitás törvényhatóságainak fô felelôssége a helyi fejlesztés: várostervezés, területrendezés, parkok, víztárolók, egészségügyi rendszerek kiépítése, az oktatási folyamat megkönnyítése és támogatása, valamint, 20 000-nél több fôt számláló települések esetében a közszolgálat. Noha csak a 20 000–et meghaladó lakosságú városok kötelesek rendôrséget és tûzoltóságot biztosítani, az említett közbiztonsági szolgálatokat számos kisebb település is kialakítja.

A rendszert tulajdonképpen az új AC-k kompetenciájuktól (competencias) és hatalmuktól függô, a központi kormányhoz való alkalmazkodása föderalizálja. A folyamat a nyolcvanas évek elején indult, mikor is a baszkokkal és katalánokkal a hatalom áthelyezéséért folytatott harcok valójában rengeteg kevésbé látványos, a vontatott kompetenciaáthelyezéssel és az átruházandó feladatok állami költségeinek megállapításával kapcsolatos tevékenységet takartak.¹⁴ A katalánok és a baszkok hatalmi függetlenítése, az erôsebb AC-k terjeszkedése, majd a 17 AC felelôsségeinek szelektív fokozása korántsem volt egyenletes. Az egészségügy és az oktatás területén önállósított AC-k száma hatra növekedett (öt azonos és egy különálló). Ezek utóbb az anyagi támogatás módozatai, valamint egyéb procedúrák szempontjából "felsôfokú" felelôsséggel bíró közösségekként váltak ismeretessé. A többi tíz közösség "alsó fokú" felelôsségûnek számított. A föderalizálási folyamat 1992-ben öltött jelentôs méreteket. A vezetô pártok megegyezésre jutottak abban, hogy öt év leforgása alatt a munkaerô-elosztás, a szakmai képzés, valamint a nevelés szakterületein mind a tizenhét közösséget azonos kompetenciával ruházzák fel. Az egészségügy azonban továbbra is központi illetôségû maradt. 1994-ben, a baszkok és a katalánok vezetésével, a 151. cikkelyben említett, gyors iramban korszerûsödô közösségek nevében az AC–k a kompetenciák kiterjesztését kérték. Annak ellenére, hogy a probléma máig megoldatlan, az AC-k kompetenciáinak kiterjesztése nyilván nem befejezett folyamat, hisz a diffúz föderáció-építkezésnek ezen aszimmetrikus formája továbbra is érvényesül.¹⁵

A mutatók összessége igazolja azt a feltételezést, mely szerint a középszintû kormányokat gyakorlatilag ezek az átutalt elôjogok intézményesítik. 1981 és 1990 között a törvények és rendeletek kivitelezése az AC-k hatáskörébe került. A statisztika szerint 1981-ben a törvények 68%-át, a kormányrendeletek és -határozatok 82%-át a központi kormány tette közzé, míg 1990-ben a rendeleteknek már csak 32%-át, a törvényeknek pedig csupán 14%-át dolgozta ki az állam. 1981-ben az AC-kormányok közösen 27 törvényt szavaztak meg, és 772 rendeletet bocsátottak ki, 1990-ben pedig 186 törvényt és 3727 rendeletet. Más szóval, Spanyolország új törvényeinek 85%-át, kormányrendeleteinek több mint kétharmadát az AC-k bocsátották közre.¹⁶

1981-ben az AC-k a kormányszintû összköltség 2%-át állták, 1990-ben az arány 15%. Ugyanebben az idôszakban a kormány költségei 89%-ról 75%-ra csökkentek, míg a helyi vezetôségek költsége relatíve állandó, 10–11%-os volt.¹⁷ 1982-ben az AC-k összesen 44 475 alkalmazottat számláltak, ezek száma 1991-ben 565 460–ra növekedett. Ez a közalkalmazottak számának közel egyharmadát képezi.¹⁸ Az AC-kormányok fejlôdését és közvetítô szerepét az 1983 és 1989 közötti pénzügyi átutalások is bizonyítják. Ebben az idôszakban a pénzügyi átutalások 741 millió pezóról több mint 2 milliárd pezóra növekedtek. Az évi kormányközi átutalások 80%-át a központ folyósította az AC-kormányoknak, a maradék 20%-ot pedig az AC-k utalták a helyi kormányzatoknak.

A 17 AC-kormányt a négyévente (1996-ig négyszer) újraválasztott egykamarás regionális nagygyûlés ellenôrzi, a végrehajtó szervet, a területi elnököt, valamint a területi miniszterek kabinetjeit ez választja. A régiókban választási rendszerek és politikai pártok alakultak, ezek esetenként a fontosabb spanyol pártok regionális tükörképei. Más esetben olyan területi nemzeti pártok jöttek létre, amelyek mind regionális, mind pedig általános érdekek terén gyôzedelmesek az AC-szintû választásokon.¹⁹

A kilencvenes években az estado de las autonomias spanyolországi jelenléte fölülmúlja azoknak az elvárásait, akik az alkotmányos változtatásban csak a regionális problémák megoldását látták. Linz²⁰ megjegyzi, hogy egyes – az alkotmányos folyamatban részt vevô – vezetôk az autonómia kérdését csupán a történelmi régiók esetében vetették föl. Mégis arra a következtetésre jut, hogy a regionális megoldás valódi sikerét a kormányszervek és a politikai elit régiónkénti megalkotása jelenti. Az alkotmány kidolgozása, ez az "elsôsorban politikai tett", létrehozta az új központi kormány megalkotásához szükséges politikai pártokat és megteremtette a regionális problémákat illetô konszenzus lehetôségét.²¹ A föderális kompromisszum folyamata így igen rövid idô alatt kevesek által elôre látott méreteket öltött.²²

Haladó szellemû egyezkedés

A spanyol tapasztalat azt is bizonyítja, hogy a "föderalizálás" posztkonstitucionális egyezkedésre és eredeti megállapodásra egyaránt támaszkodhat. Anélkül, hogy a föderáció elvi alapjait meghazudtolnák,²³ korábbi, nem föderációs egyezségek sok esetben bizonyos föderációs formák kialakulásához vezethetnek. Ezekben a rendszerekben az alkotmányos autonómiától a regionális képviseleten²⁴ keresztül az "ön-kormányzás és társ-kormányzás"²⁵ jelenségéig a föderáció minden jellegzetessége kimutatható. A spanyol föderalizálás alapját képezô "szerzôdéses szövetkezés" (covenanting) jelensége, mely nem csupán az aktuális kormányközi kapcsolatok eredménye, a spanyol régiók önkormányzási hagyományára enged következtetni.²⁶ Az említett egyezkedést egy sereg, a föderalizáció folyamatát gyorsító egyezség és határozat élteti. Paradox módon, a kilencvenes évek közepén észlelhetô alkotmányos folyamat, amely tulajdonképpen kerülte a "föderális egyezség" létrejöttét, "a politikák egymás integritását tiszteletben tartó, ám közös érdekeket célzó tartós, de szabályozott egységérôl" beszélt.²⁷

A fogalom különféle konnotációiból kifolyólag, 1975 és 1978 között, majd késôbb az Alkotmányban is, a spanyolok vonakodtak attól, hogy rendszerüket föderálisként nevezzék meg. Kerülni kellett a hatalmat felosztó, Egyesült Államok-beli vagy a németországi típusú föderációt. Ezenfelül a "föderális" kifejezés elismerte volna az etnikumok nacionalistáinak igényeit, akik ez esetben az egységes államba tömörülô független államok történelmi példáját lobogtatták volna. Egyes katalán és baszk politikai vezetôk azért nem támogatták a föderációt, mert más régiók önállóságának megerôsödésében saját megkülönböztetett helyzetük és újonnan gyarapodott ön-kormányzási képességük csökkenését látták. Mi több, a 145. cikkely értelmében "az Autonóm Közösségek föderalizálása egyetlen esetben sem engedtetik meg". Ez a törvényszakasz az Elsô Köztársaság (1873–75) regionális gondjaira utal vissza, mikor is bizonyos régiók függetlenítették magukat a spanyol nemzettôl, majd "szabad közösségek" föderációjába tömörültek. A záradék ugyanakkor a központi kormány egyezmény- és szerzôdéskötô elôjogát igyekszik biztosítani.

Az Alkotmány mégis a nemzeti egység és a pluralista érdekek összesítésének kettôs princípiumára épül. Ez "az érintett érdekek", így a kormány alegységeinek autonómiáját is maga után vonja.²⁸ A nemzeti egység összefüggésben áll a régiók közötti szolidaritás princípiumával, minthogy a 138. cikkely "a különbözô területek közötti megfelelô gazdasági egyensúly megteremtésének biztosítását" sürgeti, valamint kijelenti: az AC-statútumok közötti különbségek nem eredményezhetnek gazdasági és társadalmi kiváltságokat. A legnehezebb feladatnak az egység és sokféleség közötti átmenet megtalálása bizonyult.

A progresszív egyezkedés folyamatát a rendszert alakító, nagy horderejû egyezmények sorozata illusztrálja. Az 1977-es "Moncloai Paktumot" minden alkotmány elôtti parlamenti párt, valamint az UCD-kormány is aláírta. Ez az egyezmény összefonta a gazdasági intézkedéseket és a halasztást nem tûrô politikai feladatokat. Míg a jelentôs politikai kérdések a szólásszabadsághoz és a gyülekezési joghoz, a büntetô törvénykönyv és a katonai igazságszolgáltatás reformjához kapcsolódtak, addig a Paktumok, eleget téve a baszk és katalán területi önrendelkezési követeléseknek, beindították az elôautonomizálás folyamatát. Az Alkotmány ratifikálása elôtti idôszakban tizenegy régió élvezett korlátozott autonómiát. Ebben a periódusban a fô egyezségi pontok kidolgozásában meghatározó szerepet kaptak a Moncloai Paktumok.²⁹

A második egyezmény az 1981-es Acuerdo Autonómico, amely az akkor hatalmon lévô UCD és a legjelentôsebb ellenzéki párt, a PSOE között jött létre, az egyenlôtlen autonomizálódási folyamat "harmonizálását" célozta. Az egyezménybôl születô paktum és törvény a rendszer stabilitásának bizonytalan idôszakában jött létre: 1981 februárjában a sikertelen államcsíny, a baszk terroristacsoport (ETA) erôszakos tevékenységeinek gyarapodása, valamint egyéb incidensek katonai erôk bevetéséhez vezettek. A törvény – Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA) – megkísérelte az autonómiastatútumban már jóváhagyott és ratifikált AC-elôjogok leszûkítését, arra kényszerítve az AC-parlamenteket, hogy saját törvényeik alkalmazásához a központi kormány jóváhagyását kérjék. A baszkok és a katalánok igyekezete ellenére, a LOAPA-közzétételét nem sikerült megakadályozni. Ezzel szemben sikerült egy olyan alkotmányi elôírásra hivatkozniuk, amivel késleltették a törvény alkalmazását egészen addig, amíg az Alkotmánybíróság felülvizsgálta azt. 1983 augusztusában az Alkotmánybíróság a LOAPA tizennégy záradékát alkotmányellenesnek nyilvánította, bátorítván ezzel a paktumot megelôzô autonómia-elôjogokat. Noha a LOAPA-eseményekrôl gyakran állítják, hogy a nyolcvanas évek elején a regionalizmus okozta feszült hangulat csitításában fontos szerepet játszottak, az Alkotmánybíróság döntései a föderalizmus építésének két jelentôs irányvonalához vezettek.

Az alkotmányellenesnek nyilvánított LOAPA-elôírások a nemzeti kormány által zárolható AC-törvényeket, valamint az AC-autonómiastatútumokat ellenôrzô, hatalomkorlátozó központi eszközöket tartalmazták. Az Alkotmánybíróság az AC-törvényeket "felsôrendûeknek" és alkotmányerejûeknek nyilvánította, az AC-statútumokat bátorítva a régióknak ön-kormányzási jogokat biztosított, így az AC-k javára korlátozta a központi kormány hatalmát. A határozat az autonómiát támogató princípium megerôsítését szolgáló alkotmánybírósági döntéssorozathoz vezetett. A központi és regionális hatalmak viszonya ebben az idôszakban körvonalazódott. Az Alkotmánybíróság, a területi és helyi önkormányzás eszméjét követve, "formális, jogi alapokra helyezett kormányközi kapcsolatok kialakítását" nyilvánította méltányosnak.³⁰ Az Alkotmány 2. szakaszának és 137. cikkelyének alapján az Alkotmánybíróság az "autonómiát" a meghatározó döntés bizonyos kompetenciához mért lehetôségeként határozta meg. Ez a határozat mind az AC-törvényeket, mind az adminisztratív döntéseket illetôen számos központi ellenôrzési forma kiiktatását vonta maga után.

Az 1981-es Egyezmény vetületei, amelyek átjutva az Alkotmánybíróság vizsgálatain az újabb keletû régiók autonomizálását sürgették, kevésbé voltak látványosak, fontosságuk mégsem elhanyagolható. A LOAPA egész sorozat homogenizáló princípiummal hozakodott elô: egyenrangú területi választások, határidôszabás a regionális törvényhozás esetében, a területi kormány építô jellegû bizalmatlansági szavazat alá vetése, amennyiben azt a nagygyûlések 15%-a kéri, az AC-kormány tagszámának 10-re való korlátozása, a vidékek vezetôségének ellenôrzése, az AC-rendszerekbe kinevezendô nemzeti közalkalmazottak elôírása, a területeket finanszírozó szerkezetek harmonizálása. A fenti princípiumok a LOAPA nagy részének hatálytalanítása ellenére is érvényben maradtak, a területi kormányok központosított, egységes alapon való megszervezését biztosítva.

Ezen uniformizáló eljárások mellett létezik egy sor olyan egyezmény, amely az egység elsôdleges érdekein túl a sokféleség létfeltételeit biztosítja.³¹ A jelentôs egyezmények között három az, amely valóban lényegesnek bizonyult. Az elsô, mint már említettük, maga az Alkotmány, amely elismeri a történelmi régiók különálló statútumát, ezáltal is sürgetvén az autonómiához vezetô utat. Ez a nyilvános felismerés elejét vette a türelmetlen politikai elit különválást sugalmazó terveinek. A 151. cikkelyben megfogalmazott gyorsított autonomizálódásra törekvô AC-k a "felsôbbrendû" kompetenciákkal rendelkezôk közé sorolhatók, ezen regionális kormányok így bizonyos kiváltságokat könnyebben megszerezhetnek. A második pont a hivatalos nyelvre vonatkozó kérdéseket taglalja. A dolog igencsak szentimentális jellegû, ugyanis a mély gyökerekre visszavezethetô regionális identitás és nyelvjárás, a kasztíliai kivételével, a Franco-rendszerben kemény elnyomásnak volt kitéve. Az Alkotmány a kétnyelvûség szellemében a hivatalos spanyol mellett hat nyelvet ismert el: a kasztíliait, a katalánt, az euskerát (baszk nyelv), a galiciait, valamint a katalán valenciai és mahorkai változatát. Az AC-nak megengedtetett, hogy a sajtó, a nevelés és a kormányzás területén saját regionális nyelvjárásait hivatalos nyelvként autonómiastatútumába foglalja. Hat AC él ezzel a lehetôséggel. Noha a nyelvi politika komoly kormányközi konfliktust³² eredményezett, ma már tagadhatatlan az, hogy a kétnyelvûség elôsegítette a regionális problémák feloldását és hozzájárult a társ-kormányzás megerôsítéséhez.

Harmadszor fontos az, hogy az alkotmányos megegyezések a fueros (illetékmentesítés) örökségének folytatásaként épültek be a baszkföldi és navarrai regimen foral típusú AC-ba. Az ôsi struktúrák értelmében a két AC saját határain belül begyûjtheti a jövedelemadót és a járulékos illetékeket, és pontosan meghatározott összeg átutalásával megtérítheti a kormánynak a nemzeti költségek reá háruló részét. Az évi illetéket, aportacionest, kétoldali (Navarra és a nemzeti kormány) és háromoldali (a baszk AC, a három baszk tartomány és a nemzeti kormány) tárgyalások alapján, inflációs ráta szabályozza. Egy olyan országban, ahol az adózási rendszer a föderális struktúrák létezése ellenére is rendkívül központosított, a regimen foral rendszer folytán az AC-nak lehetôsége van forrásainak és költségeinek ellenôrzésére. Noha az Alkotmány szerkesztése idején bizonyos ôsi jogok megôrzését politikai szempontból lényegesnek tartották (Navarrában például egyes folyamatossági vonalak még Franco alatt is érvényesek voltak), azok a hagyományok (fueros), amelyeknek mûködési folytonossága megszakadt, nem léphettek újra érvénybe. Az elismerés hiánya Spanyolország bizonyos területein, különösképp Katalóniában, ahol a katalánok elvárták, hogy régiójukat a régimenes forales mintájára kezeljék, ellenérzést váltott ki.

Az AC finanszírozási formájával kapcsolatos egyezmények szintén hozzájárultak a föderalizációs folyamat gyorsításához. Ezek az egyezmények a központi hatalmon lévô párt, a fôbb ellenzéki pártok vezetôi és az AC-kormányok közötti háromoldali tárgyalások nyomán léptek életbe. A tárgyalások az adóbevétel összefüggô elosztási rendszerére (a központi kormány az Alkotmány szerint felhatalmazást kapott, hogy a vámilletékek kivételével bármely illetéket átutaljon) és a tizenöt "szokványos kezelésben" részesülô AC finanszírozására összpontosultak. Az elsô, 1984 és 86 között érvényes egyezmény³³ minden AC-nak a gyors competencias-átutalásokkal évente változó, meghatározott százalékot juttatott. A második, 1986 és 1991 között érvényes egyezmény egy új, fokozottan politikai gyakorlatot vezetett be, amely szorosan összefüggött a lakosság számával, a személyi jövedelemmel, a pénzügyi intézkedésekkel, az AC provinciáinak számával, a szigetközösségek esetében pedig a fôvárostól való távolsággal; és ami tulajdonképpen késleltette az autonomizációt. Annak ellenére, hogy végül újra bevezették a kiutalási szolgáltatás költségeit, a "szükséglet" fogalmát az "évi jövedelem egyszerû elosztási rendszere" váltotta fel.³⁴

A harmadik egyezmény a régiók azon kérésének tesz eleget, hogy Baszkfölddel és Navarrával azonos szintre helyeztessenek. Ezeket a kéréseket a katalán párt vezetôi saját nevükben fogalmazták meg, hozzájuk csatlakoztak más, nacionalista pártok, majd késôbb, a AC-kormányok vezetôi. A központi kormány visszautasította a teljes régimen foral típusú szervezés lehetôségét, de beleegyezett abba, hogy a jövedelemadó (leszámítva a társadalombiztosításra szánt adószázalékot) 15%-át átengedje a AC-t finanszírozó alapnak, így a saját forrásaiból származó jövedelem nagyobb részét juttatta az AC-nak. Hogy a szegényebb vidékek ellenállását megszüntessék – mivel ezek a rendelkezés következtében jelentôs veszteséget szenvedtek –, néhány olyan intézkedést foganatosítottak, amely által a la cesión (engedmény – a ford. megjegyzése) kezdeti szakaszában legalábbis, egyetlen vidék sem maradt vesztes. Mivel a fontosabb pártok megszavazták az adórendszer alapvetôen cesión (engedményes) jellegét, annak ellenére, hogy az említett egyezség részleteiben még módosítható volt, a közösségi költségvetési alap felelôssége lassanként az AC irányába tolódott

Az 1992-es záródokumentum, a Pacto Autónomico bizonyos egyenértékû kompetenciák átutalását ötéves intervallumban írja elô. Az oktatással, a munkaerô-elosztással és a szakmai átképzéssel kapcsolatos tárgyalások az 1993-as választási kampány idején kezdôdtek. Egyes régiók siettették a kompetenciák átutalásának folyamatát. A PSOE és a PP utólag másodlagos egyezményt kötött, mely által gyarapította a tíz "alacsonyrendû" régió elôjogait oly módon, hogy elrendelte ezek autonómiastatútumának módosítását. A három hónapon belül megvalósítandó folyamat a kompetenciák fokozatos átruházásának lassú formája (via lenta) volt. 1993 végén a 143. cikkely feltételei mellett a Kongresszus tíz autonómiastatútum módosításával elfogadta az általános átutalást, és az AC felelôsségeinek egységesítése céljából 32 újabb kompetenciát dolgozott ki. Kétségkívül újabb átutalási egyezmények is létrejöttek, hisz az AC a decentralizálás érdekében folyamatos nyomást gyakorolt a központra.

Mindez bizonyság arra, hogy amennyiben a kormány ezeket hatékonyan támogatja, a föderális struktúrák kisebb egyezmények alapján is kialakulhatnak. A progresszív egyezményesítés folyamata szükségessé vált, hiszen a spanyol Alkotmány tárgyalófelei az egységet a sokféleséggel összebékítô rendszer kidolgozására törekedtek. Moreno³⁵ szerint a spanyolországi decentralizációs folyamat intézményes következménye a "hatalom indukciós felosztása" volt. A szerzôdésen alapuló föderációkkal ellentétben, a spanyol "tökéletlen" föderalizmusnak "hosszú folyamatra van szüksége, amely még a föderális struktúrák kialakulása elôtt szétválasztja a hatalmi tényezôket".³⁶

Demokrácia és autonómia

A Franco utáni korszak építômesterei számára az estado de las autonomias és a demokráciaépítés folyamata ugyanazon érme két oldala csupán. Diaz-López³⁷ szerint "az autonóm régiókat támogatók nagy része számára (akár nacionalisták, akár nem) a demokrácia és az autonómia fogalma elválaszthatatlan. Ilyenformán a spanyolországi decentralizációs folyamat a szabadság és a demokrácia alapvetô feltételének számít". A "demokratizálást" – a nyitott, szabad elemzésekben való részvételt³⁸ –, más szóval az autoritarizmusból való átmenetet vizsgáló tanulmányok Spanyolországra is érvényesnek tartják azt a tényt, hogy ezek a változások összefonódnak a gazdasági, társadalmi, katonai és esetenként közigazgatási változásokkal.³⁹ Más dél-európai országokhoz hasonlóan, a politikai demokráciához vezetô átmeneti idôszak feltételei a középosztály kialakulása, a fokozott urbanizáció és a csökkentett ruralizáció következtében, a szekularizáció, a munkásosztály ellenállása, az államosítás, valamint a gazdasági internacionalizmus következtében Spanyolországban is kialakultak.⁴⁰ Ami a demokrácia és autonómia viszonyát illeti, Schmitter⁴¹ a helyi autonómia fellendítésén "egy sor átalakító folyamat lehetséges összetevôjét" érti, amely az ilyen típusú átmeneti idôszakok sajátossága.⁴² A spanyol demokraták többségének elképzelése szerint az ön-kormányzás a képviselôi kormányzás infranacionális szintû intézményeinek megalkotása és megszilárdítása által szorosan kapcsolódik az állam és a közigazgatás decentralizálásához.

A demokratizálásnak a kormányra vonatkozó összetevôjét a 17 AC-kormány megalkotásának függvényében tárgyalták. Íme a legfontosabb haladás: a központi kormány, amelyet csaknem egyhangúan gyengének és rendkívül központosítottnak minôsítettek, lassan és megingathatatlanul az alsóbb szintekre ruházta hatalmát. A kompetenciák átutalásának folyamata egyike volt azoknak, amelyekben a hivatalos szerveket és a központi közigazgatást a személyes érdekek védelmével vádolták, míg a központ képviselôi a közérdekek védelmezését hangoztatták. 1987-ben azonban, az egészségügyi és rendôrségi szolgáltatások baszkoknak való átutalásával egy idôben, beállt a fordulópont. Látszólag minden olyan kompetenciát átutaltak, ami a kezdeti autonómiastatútumban benne volt. Ugyanakkor azok az AC-k, amelyek a "lassú módszer" pártján voltak, új felelôsségeket vállaltak magukra. A nagyobb költségek és felelôsségek (mint például az oktatás) jövôbeli átvétele az AC-kormányokat a fontos szolgáltatásokat kezelô politikai fejlôdés útjára helyezte.

Az új, demokratikus rendszerbe a helyi közigazgatásnak is be kellett illeszkednie. Azokon a területeken, amelyek nem olvadtak be valamely AC által kormányzott régióba, az átmeneti idôszakban vidéki tanácsok (diputaciones) alakultak. Jelen pillanatban több mint 8000 törvényhatóság (municipalitás) élén önhatalmúlag választott polgármester (alcalde) és tanács áll. Noha a diputaciones nagy része az AC-kormányok javára lemondott tisztségérôl, és noha életképességük hosszú távon kétséges, a nagyobb municipalitások – különösen az a 274, amelynek igazgatásában 20 000 fôt meghaladó települések vannak – maguk ellenôrzik a lényeges szolgáltatásokat. Ez összesen 18 hivatalt jelent. A nagyobb városok 17 további szolgáltatást is felvállalhatnak; így méltó módon szolgálhatják a lakosságot.⁴³

A területi struktúrák pénzügyi igazgatása megôrizte központosított jellegét. Solé Vilanova⁴⁴ a helyi vezetôségek és az AC-kormányok finanszírozására vonatkozó tanulmánya dokumentumokkal bizonyítja, hogy a központ nem sietett a jövedelmezô kiváltságokat átengedni. A föderációk többségével ellentétben, az Alkotmány értelmében az adóbeszedés elôjoga a központi kormányra hárul, amit ennek a vezetôségi szintekhez kell továbbítania. Az Alkotmány elismeri a területi kormány azon jogát, mely szerint a központtól folyósított bevétel mellett szolgáltatásait saját adóbevételébôl állja. Mielôtt a jövedelemadó 15%-ának központi átutalására vonatkozó egyezménye az AC-ban megszületett volna, a régimen forales kivételével az AC-kormányok a "megszokott módon" függtek a központtól: saját adóbevételi forrásaik nem haladták meg az AC évi bevételének 12%-át, a provinciák bevételének 16%-át és a municipalitásokénak 40%-át.⁴⁵ A municipalitásoknak valóban szélesebb skálájú adóbevételük van, de az általuk kikötött adószabályozást a központi kormánynak vagy az AC-kormánynak kell jóváhagynia. A pénzügyek központosított, "demokratikus" ellenôrzése, valamint a függôleges rendszerû adózás nyilván a spanyol demokrácia legkevésbé fejlett tényezôje. Solé-Vilanova az érvényben lévô állapotot – központtól való pénzügyi függôséggel párosított decentralizáció – "fogyasztói föderalizmusnak" nevezi.⁴⁶

A demokratizáció legfontosabb arculata nyilvánvalóan a három vezetési szinthez tartozó választási rendszer. A helyi és területi vezetôségek, autonomizálásuk idôpontjától függôen, már 3–4 választási kampány tapasztalatával rendelkeznek. A központban végbement számos hatalomátutalás, ami a különbözô szavazások következménye, már 1996 közepén, amikor a PP a nemzeti pártok segítségével átvette a hatalmat, a demokratizálás felé mutatott. 1982-tôl a nemzeti kormányzást a PSOE tartotta kezében (addig az UCD volt hatalmon). A regionális kormányzás kevésbé homogén: Baszkföldön és Katalóniában a nemzeti pártok uralkodnak, a PP pedig – amely nemzeti szinten a legjelentôsebb ellenzéket képezi – tíz régióban és a fontosabb városokban többségben van. A központi pártok helyi változatai közötti helyi szintû választási versengések, illetve a vidéki pártok közötti versengések egyre hevesebbek. Carillo⁴⁷ szerint a helyi politika ily mértékû nacionalizálása – amennyiben a régiók nagy többsége két pártra összpontosít – közvetítô csatornát képezvén fontos szerepet játszik a kormányközi egyeztetésben és hangsúlyossá teszi a vezetési szintek közötti partizán hatalmi rések szerepét. A jelek szerint a választási rendszer nem csupán a demokrácia fejlôdését támogatta, hanem az alakuló föderációs struktúrákba is beilleszkedett.

A központ–periféria viszony és a föderalizáció

A Franco utáni átmeneti idôszakban, a közel 40 évig mellôzött nemzetiségi problémák megoldása végett, a baloldali pártok és a nemzetiségi csoportok a demokratikus ellenzék népszerû jelszava, a "Libertad, Amnistía y Estatuto de Autonomidad" alatt egyesültek. A központ és periféria közötti viszonnyal a francói periódusban az volt a gond, hogy a baszkok és katalánok nagy része elfogadta ugyan Madridot államközpontnak, ám nemzeti hovatartozásuk jelképének annál kevésbé. "Saját nemzetük"⁴⁸ kormányául Madrid nem felelt meg. Európa más multinacionális közösségeivel ellentétben, Spanyolországban a nemzeti kisebbségek aránya nem számottevô, bár a nemzeti öntudat nagyon erôs. Az ország legnagyobb részében a kasztíliai nyelv és kultúra erôteljessége mellett a kettôs identitás (spanyol/regionális) érvényesül. A nemzet lakosságának 5%-a a baszk tartományban, 15%-a Katalóniában és 7%-a Galiciában él. Következésképp az alakulóban levô egyezség az átmeneti idôszakban feltételezte azt, hogy a nemzetiségek elismerése a spanyol nemzet megôrzésének és megszilárdításának égisze alatt történjék. Juan Carlos király akkoriban többször is hangoztatta ezt. A monarchia, az "átmenet édesanyja" – ahogy nevezték – határozottan támogatta a spanyolországi regionális autonómiát. Alapvetô kérdés, hogy föderális struktúrájával milyen mértékben járult hozzá az estado de las autonomias a nemzetiségi kisebbségek elismeréséhez.

Elsôsorban, a jelentôs vezetôi hivatalokra vonatkozó döntésekben az autonómia szabad kezet adott a területi kormányoknak. Annak ellenére, hogy bizonyos kompetenciák esetében a hatékonyság megkérdôjelezhetô, a kétnyelvûséget támogató politika szellemében az AC-k magukra vállalták a közszolgáltatások felelôsségét, a kulturális problémák, a távközlés, az oktatás felelôsségét. Mindez az önkormányzat támogatásával a nemzetiségi kultúrák felvirágzásához vezetett. A történelmi régiókban az autonómia a nemzetiség intézményét az önkifejezés szabadságával gazdagította. Ez a megnyilvánulás hosszú ideig korlátozva volt, mûködési szinten pedig kiélezte a központtal szembeni elégedetlenséget. A nem történelmi régiókban erôsödött az addig háttérbe szorult területi hovatartozás érzése (egyes kritikusok szerint elsôsorban a gyengébb történelmi hagyománnyal bíró területeken), ez pedig fokozta az autonómia iránti igényt. Ugyanakkor, a nemzetiségi nacionalizmus megjelenése óta elôször, az autonómia olyan kormányszerkezetek születését segítette elô, amelyek képesek voltak ezeket az általában föderációs köntösbe bújtatott politikai igényeket kezelni.⁴⁹

Másodsorban, a központ és periféria által közösen kidolgozott nemzetpolitika megpróbált egyensúlyt teremteni az egység és sokféleség között. Bármennyire elégedetlenek voltak is a tárgyaló felek, a baszkok és a katalánok autonómiastatútumára vonatkozó tárgyalások számos kérdés megoldásához vezettek. A Baszkföldre és Navarrára vonatkozó adóvételi egyezmények mellett, különösen Baszkföldön és Katalóniában, a nyelvi kérdések is jelentôs helyet kaptak. Ilyen értelemben, annak érdekében, hogy a kasztíliai nyelv használóinak az anyanyelvi oktatásra, az információcserére és a közhivatalokba való alkalmazásra jogot biztosítson, a nemzeti kormánynak is olyan elôjogokkal kellett elôhozakodnia, mint például az Alkotmányban elôírt polgári szabadság. Ezután számos adminisztratív tárgyalás következett. A baszk AC-nak biztosítva volt saját rendôrsége, de az ETA-erôszakosságok idején a nemzeti kormány nagyon korlátozottan használta ezt a competenciast. A baszk rendészeti erôk jelen pillanatban a központ és az AC közös bizottságának tartoznak beszámolni. A katalán kormánynak, a Generalitatnak, amikor a négy tartomány vezetôségét próbálta megszüntetni, nem sikerült a helyi vezetôséget felülvizsgálnia, annak ellenére sem, hogy ezt a jogát autonómiastatútuma biztosítja. Az Alkotmánybíróság támogatását élvezô központ keresztezte a Generalitat szándékait. Valójában a kényes kérdések nagy részét végül az ön-kormányzás és a nemzeti érdekek közötti keskeny mezsgyén az Alkotmánybíróság oldotta meg.⁵⁰ A nyelvhasználat kérdésében például az Alkotmánybíróság azzal a feltétellel támogatta az AC jogát arra, hogy közintézményekben és sajtóban kétnyelvûséggel éljen, hogy mindez ne sértse azokat, akik csak kasztíliai nyelven beszélnek.

Harmadsorban, a nemzeti pártok képviselete és az AC-kormányok autoritása a nemzetiségeket is bevonja a választási folyamatba, ez pedig lényeges hatalomelosztási és szimbolikus célkitûzések ügyét szolgálja. Katalóniában a CIU koalíciónak (vezére Jordi Pujol, aki egyébként a Convergencia elnöke is) sikerült a Generalitatban megtartania ellenôrzô szerepét, ezáltal egyeztette a katalán politikai érdekeket. A baszk elektorátus a nagy politikai pártok és a baszk nemzeti pártok között osztotta meg támogatását. Leszámítva azt az esetet, amikor a baszk nemzeti pártnak (PNV) a PSOE–val kellett szövetkeznie, a baszk elektorátus általában felülvizsgálta vagy éppenséggel kiegészítette az AC-kormányzást. Ezek a nemzeti pártok a Cortesben központi szinten uralták az illetô területek képviseletét. Más területeken a nemzeti pártok képviselete kisebb volt, a hat nemzetgyûlésben pedig szórványos.

A központi és nemzeti nacionalista szélsôségesek elégedetlensége ellenére, a föderális struktúrájú autonómia enyhíti a központ és periféria közötti konfliktust. Közvélemény-kutatások tanúsága szerint, noha Baszkföldön és Katalóniában igen erôs a központtal szemben álló területi hovatartozás, a vidéki lakosok nagy része a "függetlenség" rovására az "autonómia" mellett dönt.⁵¹ Bár a mûködési viszonyok gyakorta feszültek, ugyanennél az oknál fogva sokszor zavartalan az együttmûködés. Sok olyan kérdés, amelyet régebben a központ és a területi hatalom szembesítésével oldottak meg, ma már az adminisztrációs politika rutinját képezi. Ennél is fontosabb az, hogy ezek a kérdések politikai folyamatban oldódnak meg, alátámasztván Diaz-López⁵² központ–periféria viszonyával kapcsolatos gondolatát, miszerint a szabadságnak nem az állam ellen, hanem az állam által kell megnyilvánulnia.⁵³

Jóléti állam és kölcsönös függôség

Az utolsó itt tárgyalt princípium a föderális struktúrák Spanyolország Európa-szintû állammá való fejlesztésében játszott szerepét hordozza. Rosé⁵⁴ és mások⁵⁵ szerint is, a modern állam mûködési gyakorlata több szinten jön létre, minthogy a nemzeti kormányok, ha központ által finanszírozott, szabályozott és jóváhagyott programokról van szó, bízván az "alsóbb szintekben", általában kerülik a kormányprogram közvetlen alkalmazását. A különbözô szintek közti ilyenfajta kapcsolatot megteremtô "nemzeti szintû vezetés" a jóléti állam kifejlôdésének következménye. Az Alkotmány 1. cikkelye Spanyolországot "szociális és demokratikus államnak" nevezi, a 2. cikkely pedig megfogalmazza a területek közötti összetartás elvét. A jóléti állam központi funkcióinak java része – így maga a társadalmi jólét, a gazdasági fejlôdés, a környezetvédelem és az egészségügy – az AC vállalta kompetenciák körébe tartozik. E hatalmak némelyike konkurens hatalom, ám még a teljesen átutalt kiváltságok esetében is erôs a kormányközi kölcsönhatás. Valóban, e programok nagy része az együttmûködésen alapuló föderalizmus szellemében nyilvánult meg.⁵⁶

Az Alkotmánybíróság (a területi önkormányzás gyakori támogatója) jó néhány, a nemzeti kormányt az AC felülvizsgálására vagy hatálytalanítására feljogosító határozatot hozott. Az Alkotmánybíróság szerint az érdekeket helyi, területi és általános érdekekre lehet felosztani, az "általános érdekek" védelmezésének és terjesztésének teljes felelôssége pedig a központi intézményekre hárul. Azok a döntések, amelyek a nemzeti intézmény AC-kompetenciákba való beavatkozását szorgalmazzák, az oktatás, az egészségügy, a gazdasági fejlôdés, valamint a turizmus területeit érintik. Ez utóbbit eleinte az AC exkluzív kompetenciájának tekintették, de az Alkotmánybíróság úgy döntött, hogy a turizmus befolyásolja a gazdasági fejlôdést, ez pedig közös felelôsség. Valójában ez arra vezetett, hogy a központi kormány az AC mûködésére vonatkozó "elvi törvényeket" és "alapvetô normákat" bocsáthatott ki, megsemmisítvén ezzel az eredeti álláspontot, mely szerint, kiiktatva a központi felülvizsgálást, az autonómiastatútumban megjelölt hatalmakat illetôen az AC kezében volt a végleges döntési jog. Az új határozatok hangsúlyozták a központi kormány ellenôrzôi kiváltságait.⁵⁷ Sôt mi több, bizonyos politikai események (a kompetenciák általános leosztása, az AC-kat egyformán finanszírozó mechanizmusok létrehozása, a központi ellenôrzés törvényesítése) ellenére az AC-autonómiastatútumokból kimaradt a principio dispozitivo, a korábbi alkotmányos doktrína, amely lehetôvé tette azt, hogy az Alkotmány által elôírt határokon belül minden régió maga válassza meg önnön kiváltságait.⁵⁸ Ezen események következtében a központi kormány abba a helyzetbe jutott, hogy a föderális rendszerek gyakorlatának megfelelôen az ország régióit szolgáltatásleosztókként többé-kevésbé egyenletes módon fejleszthette.

A komplementáris politikának köszönhetôen az AC-k hozzájárulhattak a jóléti állam kialakulásához. Az egészségügy esetében a kompetenciákat hat régiónra ruházták A központi kormány mégis fenntartja a pénzügyi és programellenôrzés jogát, a Nemzeti Egészségügyi Rendszer Tartományközi Tanácsán keresztül mûködtetve a kiutalt kompetenciákat. A többi 11 régióban, az egyenletes decentralizáció ígéreteként, az egészségügyi biztosítás igazgatására központ–AC közremûködési szerveket létesítettek.⁵⁹ Számos új, a társadalmi szolgáltatásokat érintô nemzeti programot a többséggel vagy egyenlôségi alapon az összes régióval megtárgyaltak. A társadalmi szolgáltatások alapvetô anyagi támogatása például olyan standardokra és közigazgatási erôvonalakra támaszkodik, amelyekkel Navarra és Baszkföld kivételével minden régió, valamint a Társadalmi Ügyek Minisztériuma is egyetértett. A gyermekvédelem finanszírozásának programját a központ hasonlóképpen a régiók kormányai elé terjesztette, azok kompetenciáitól függetlenül. Végezetül, Spanyolország európai integrációja megkövetelte az AC-politikák standardizálását a mezôgazdasági termelés, a tejfeldolgozás, a halászat és halfeldolgozás, valamint a munkaügyi törvénykezés területén egyaránt.

A jóléti állam és a föderalizmus megteremtése kéz a kézben járt. A jóléti állam nyilván olyan vezetési szabványmintát feltételez,⁶⁰ amely a hatalom területi differenciálódását és általános megosztását biztosítja. A hatalomban való részvétel fontos felelôsségi és döntéshozatali tényezôket értetett meg a lakossággal. A föderális struktúrák ugyanakkor lehetôséget nyújtanak a nemzeti jelleg és egység megôrzésére.

Könnyen meglehet, hogy az estado de las autonomias eredetileg egy, az autonómiára és a kompetenciák leosztására támaszkodó egységes államintézményt célzott, ám egyre inkább föderális állammá válik. Az alkotmányi egyezmény gyakorlati megnyilvánulása új struktúrákba rendezôdô mûködésbeli és politikai helyreigazítást eredményez. A köztes vezetési struktúrák, valamint az alkotó típusú föderalizmus megteremtése a Franco utáni Alkotmány kihívásai közé tartozik.

Noha a spanyolországi politikai átalakulás kétségtelenül sokrétû erôk eredménye, a területi autonómiák fokozatos megteremtésének tapasztalata más átmeneti periódusban levô, akár független állam, akár rendszerváltás utáni állam számára tanulságos lehet. A hatalomelosztás megszilárdíthatja a nemzetiségi és kisebbségi érdekek adaptációját, oly módon, hogy ezalatt a közérdekek, sôt bizonyos ellenôrzési formák is megôriztessenek. Új politikai rendszerek építése, az esetleges nézeteltérések ellenére, a kormányzás átalakítását, a "békés együttélés" megvalósítását feltételezi. Ennek módozata a választási versengés, a helyi, területi és központi hatalomgyakorlásban bekövetkezô csere, a hivatalos ügyek formális, elvi kezelése, a politikán belül megszokott konfúz hangulat mérsékelése és a tartós nehézségek eltökélt áthidalása.⁶¹ A "száz nap alatti" változás mese, az ön-kormányzás és társ-kormányzás rendszerének folyamata hosszú ideig tart.

A spanyol föderalizmus a klasszikus föderalizmus tökéletlen változata. A Szenátus a területeket nem képviseli teljes egészében, törvénykezô és ellenôrzô hatalma pedig a Képviselôházénál messzemenôen kisebb. Alkotmányreform esetén közvetlen módon az AC-k nem léphetnek közbe. Az alapvetô jogok az állam hatáskörébe tartoznak. A területi autonómiastatútumok alkotmányi megfelelôjét a nemzeti szintû törvénykezésnek kell jóváhagynia. Spanyolország egységes és felosztott állam, az AC-nak nincs sajátos föderációs hatalma. Furcsamód, a hagyományos föderális fejlôdést számos kulcsfontosságú tényezô biztosítja. Ide tartozik az AC-k alkotmányos elismerése, ezeknek bizonyos független törvénykezési kiváltsága, a politikai folyamatok elismerése és a nem országszintû döntéshozatal elismerése. Az alapstruktúra módosítására az AC-nak engedélyt kell kérnie ugyan, mûködésbeli és szervi szempontból azonban az állam mégsem szüntetheti meg az AC-kat.⁶² Ezekhez a jellemzôkhöz társulnak a központi kormány és az Alkotmánybíróság tevékenysége, valamint a politikai pártoknak az autonóm régiókból születô állam kiterjesztését illetô jelentôs egyezményei. Mindez világosan mutatja az 1978-as Alkotmány föderális vetületeit.

Némely vezetôk szempontjából a tökéletes föderációépítés programjának – amennyiben lesz ilyen – az AC-k szakterületeinek (competencias) uniformizálásával kell kezdôdnie. Manuel Fraga⁶³ politológus (volt PP-vezetô, a Galicia AC elnöke) fölvetette a kompetenciáknak a 143. és 151. cikkely értelmében történô teljes kiegyenlítése gondolatát, mely kiegyenlítés az osztrák föderáció mintájára alakítaná a régiók viszonyát. Ezt az álláspontot sok spanyol alkotmányszakértô ellenezte. A kormányszakértôk a Szenátus reformját helyezik a reformlista élére. Ez teljes területi képviseletet vagy egyenlô törvényhozási és kormány-ellenôrzési elôjogokat feltételez, avagy mindkettôt. A szerényebb javaslatok egy, az AC-problémákkal és a nemzeti törvénykezés AC-ba ültetésével foglalkozó testület második házként való létrehozását célozzák. 1995-ben az Alkotmányt Felújító Parlamenti Bizottság elindította a szenátus reformjának megvitatását, ám a szenátusnak a törvénykezést és az ellenôrzést illetô kiváltságai várhatóan alig változnak majd. Az AC hatékonyságát növelô reformok megvitatása az alkotmányviták újrakezdését jelentené. Ez azonban politikai szempontból a jelen pillanatban aligha megvalósítható.

A jövô eseménye minden valószínûség szerint a föderális struktúrák továbbfejlesztése lesz. A helyi vezetôségek elsô- és másodszintû reformját célzó programnak lényeges pontja a területi kormányok saját forrásból való anyagi támogatásának megerôsítése. Ezeket a szempontokat ez idáig teljesen elhanyagolták, mint ahogy elhanyagolták a vidéki vezetôségek perspektíváit is. Az AC fényében mindez feleslegesnek tûnik. A program ugyanakkor falusi környezetben a jóléti állam szolgáltatásait elosztó egységek létesítését is célul tûzi, ott ugyanis ezek a szolgáltatások gyakorta hiányoznak. A tervezet feltételezi a kis törvényhozó testületek (municipalitások) alapvetô szolgáltatásainak ismételt elismerését. Végül egy mindinkább föderális államra vonatkozólag meg kell határoznunk a nagyméretû bürokrácia központi szerepét, legfôképpen pedig ennek jelenlétét és súlyát az AC-k keretén belül.⁶⁴ Hogy milyen mértékben lehet ezeket a változásokat a közeljövôben lebonyolítani – az ön-kormányzás és társ-kormányzás kifejlesztésének segítségével –, az attól függ, hogy a központosítás gyengítése kérdésében mennyire lehet az állandó konszenzust fenntartani, és attól, hogy a spanyol föderáció megalakítása mennyiben szolgálja az illetékesek politikai célkitûzéseit.⁶⁵

Amennyiben Spanyolország föderációt alapított, kétségtelen, hogy az hosszú ideig vita tárgya lesz. Végsô soron az a név, ami egy rendszert megnevez, kevésbé fontos. Sokkal inkább számít a rendszer mûködési struktúrája. Valójában nemzetközi szinten az etatizmusból a föderalizmusba való átmenet alapja a centralizálással szembesülô, máshol pedig a decentralizálással szembesülô politikák kapcsolataira, hálózataira és szabványaira való odafigyelés, fôként ha mindez a párhuzamos internacionalizálódásnak és regionalizálódásnak köszönhetôen harmonikusan fejlôdik.⁶⁶ Spanyolország fejlôdô rendszerei a kormányzás nehézségeit hivatottak feloldani. Emiatt az utolsó válaszra váró kérdés nem az, hogy Spanyolország átalakul-e föderációvá vagy sem, hanem hogy a Spanyolország kormányzási módszerét képezô föderális struktúrák megszilárdítják-e az ország egyensúlyát és lehetôvé teszik-e az ilyesfajta kormányzás áldásainak bekövetkeztét, vagy sem.

Fordította Pásztor Krisztina
Az angol szöveggel összevetette
László Noémi

—————————————

^* Robert Agranoff: Federal Evolution in Spain. International Political Science Review, 17. kötet, 4. szám, 385–401.

¹ J. Linz: Spanish Democracy and the Estado de las Autonomias. = Forging Unity Out of Diversity; The Approaches of Eight Nations. 1989; J. M. Valles és M. Cuchillo Foix: Decentralisation in Spain; A Review. European Journal of Political Research 1988, 16. szám, 395–407.

² A. de Blas és J. Laborda Martin: La Construcción del estado en Espana. = Estructuras sociales y cuestión national en Espana. 1986; R. Carr és J.P. Fussi: Spain: Dictatorship to Democracy. 1981; R. Herr: A Historical Essay on Modern Spain. 1971.

³ R. Banon: La modernizatión de la administratión publica espanniola: Balance y perspectivas. 1992; D.J. Elazar: Federalism, Intergovernmental Relations and Changing Models of the Policy. = Subnational Politics in the 1980s. 1987.

⁴ M. Burgess: Federalism and Federation: A Reappraisal. = Comparative Federalism and Federation. 1993.

⁵ P. King: Federalism and Federation. 1982.

⁶ D.J. Elazar: Exploring Federalism. 1987.

⁷ G. J. Friedrich: Trends of Federalism in Theory and Practice. 1968.

⁸ D. Share: The Making of Spanish Democracy. 1986.

⁹ V. Ostrom: The Political Theory of a Compound Republic. 1987.

¹⁰ J.M. Valles és M. Cuchillo Foix: uo.

¹¹ C.E. Diaz-López: The State of the Autonomic Process in Spain. The Journal of Federalism 1981, 11. szám, 193–217.

¹² D. Share: uo.

¹³ D.J. Donaghy és M.T. Newton: Spain: Guide to Political and Economic Institutions. 1989.

¹⁴ R. Agranoff és J.A. Ramos: Intergovernmental Relations in Spain. 1995; R. Agranoff: Inter-governmental Politics and Policy: Building Federal Arrangements in Spain. = Regional Politics and Policy. 1993; J.V. Sevilla: Financial Aspects of Political Decentralization in Spain. = Environment and Planning. Government and Policy 1987, 5. szám, 287–299.

¹⁵ R. Agranoff: Asymetrical Federation: Designs and Outcomes. 1994.

¹⁶ Ministerio para las Administraciones Públicas: Estadisticas de conflictividad. 1991.

¹⁷ Instituto Nacional de Estatistica: Anuario Estatistico de Espana. 1991.

¹⁸ L.R. Aizpeola: La cifra de functionarios públicos ha crecido en casi medio millión entrre los anos 1982 y 1991. El Pais 1992. február 22.

¹⁹ E. Carillo: La nacionalizatión de la politica local. Politica y Sociedad 1989, 3. szám, 29–46. R. Gunther, G. Sani és G. Shabad: Spain after Franco: The Making of a Comparative Party System. 1986.

²⁰ J. Linz: uo.

²¹ D.J. Elazar: Constitution making: The pre-eminently Political Act. = The Politics of Constitutional Change in Industrial Nations: Redesigning the State. 1985.

²² R. Davies: The Federal Principle Reconsidered. Australian Journal of Politics and History 1956, 1. szám, 223–244.

²³ D.J. Elazar: Exploring Federalism. 1987; Ostrom: The Meaning of American Federalism: Constituting a Self-Governing Society. 1991.

²⁴ M. Burgess: uo.

²⁵ D.J. Elazar: Exploring Federalism. 1987.

²⁶ R. Agranoff: Las relaciones intergubernamentales y el stado de las autonomias. Politica y Sociedad 1994, 7. szám, R. Herr: uo.

²⁷ D.J. Elazar: Exploring Federalism. 1987.

²⁸ P.L. Murillo de la Cueva: El estado de las autonomias. = Estructuras sociales y cuestión nacional en Espana. 1986.

²⁹ J. Subirats: Political Change and Economic Crisis in Spain. = The Politics of Economic Crisis: Lessons from Western Europe. 1989.

³⁰ J. M. Valles és M. Cuchillo Foix: uo. 399.

³¹ R. Agranoff: Asymmetrical and Symmetrical Federalism in Spain. 1994.

³² R.P. Clark: Public Policy to Protect a Minority Language. 1988.

³³ J. Solé-Vilanova: Regional and Local Government Finance in Spain: Is Fiscal Responsability the Missing Element. = Decentralization, Local Governments and Markets. 1990.

³⁴ Uo. 344.

³⁵ L. Moreno: Ethnoterritorial Concurrence and Imperfect Federalism in Spain. = Evaluating Federal Systems. 1994.

³⁶ Uo. 172.

³⁷ C. E. Diaz-López: Centre-Periphery Structures in Spain: From Historical Conflict to Territorial-Consociatonal Accomodation? Centre-Periphery Relations in Western Europe, 1985. 266.

³⁸ S.P. Huntington: The Third Wave: democratization in the Late Twentieth Century. 1991. 7.

³⁹ S.P. Huntington: uo. G. O’Donell, P.C. Schmitter és Whitehead: Transitions from Authoritarian Rule: Southern Europe. 1986.

⁴⁰ S. Giner: Political Economy, Legitimation, and the State in Southern Europe. 1986. Továbbá: R. Carr és J. P. Fusi: uo.

⁴¹ P.C. Schmitter: Democratisation: Exploring the Limits of Transitology. Prospects: South Africa in the Nineties 1993, 2. szám, 18–21.

⁴² Uo. 19.

⁴³ R. Banon és E. Carillo: Tipologia de municipios de la comunidad valenciana. 1992. E. Carillo: Gestió de recursors humanos presupuestación y hacienda local en Espana. 1991.

⁴⁴ J. Solé-Vilanova: uo.

⁴⁵ Uo.

⁴⁶ Uo. 351.

⁴⁷ E. Carillo: La nacionalización de la politica local. Politica y Sociedad 1989, 3. szám, 40.

⁴⁸ J. Linz: Early State-Building and Late Peripheral Nationalism Against the State: The Case of Spain. = Building States and Nations, 2. kötet, 1973.

⁴⁹ A. Gagnon: The Political Uses of Federalism. = Comparative Federalism and Federation. 1993.

⁵⁰ C. A. Zaldivar és M. Castells: Espana, fin de Siglo. 1992.

⁵¹ CIES, L. Moreno ábrázolásában, az említett mûben.

⁵² C.E. Diaz-López: uo.

⁵³ C.E. Diaz-López: The State of the Autonomic Process in Spain. The Journal of Federa-
lism 1981, 11. szám, 217.

⁵⁴ R. Rose: From Government at the Centre to Nationwide Government. Centre-Periphery Relations in Western Europe. 1985.

⁵⁵ Például D.E. Ashford: The Emergence of Welfare States. 1986. B. Dente: Local Government Reform and Legitimacy. = The Dynamincs of Institutional Change: Local Government Reorganization in Western Democracies. 1988.

⁵⁶ J. Terrón Montero és G. Cámara Villar: Principios y técnicas de cooperación en los estados compuestos. Reflexiones sobre su aplicación al caso de Espana. = Communidades autonómicas e instrumentos de cooperación interterritorial. 1990.

⁵⁷ P. Crúz Villarón: La doctrina constitutional sobre el principio de cooperación. = Communidades autonómicas e instrumentos de cooperación interterritorial. 1990. P.L. Murillo de la Cueva: uo. J.M. Valles és M. Cuchiollo Foix: uo.

⁵⁸ M. Bacna del Alcázar: Curso de Cienca de la administración. 1985. E. Garcia de Enterria: Estudios Sobre Autonomias Territoriales. 1985.

⁵⁹ A. Rico: Interorganizational Theory and the Dynamics on Coordination of Health Policy-Making in Spain. 1992.

⁶⁰ D.J. Elazar: Exploring Federalism. 1987, 37–38.

⁶¹ V.M. Pérez-Diaz: The Return of Civil Society: The Emergence of Democratic Spain. 1993. 19.

⁶² A. Monreal: The New Spanish State Structure. = Federalism and Federation in Western Europe. 1986.

⁶³ M. Fraga: Administración unica: Una propuesta rezonable. 1992

⁶⁴ R. Agranoff: Inter-governmental Politics and Policy: Building Federal Arrangements in Spain. Regional Politics and Policy 1993, 4. szám; R. Banon: uo. R. Banon és E. Carillo: Gestión de recursos humanos presupuestación y hacienda local en Espana. 1991; INAP: Reflexiones para la modernización de la Administratión del Estado. 1991; L. Moreno: uo.

⁶⁵ J. Kincaid: From Cooperative to Coercive Federalism. Annals 1990, 5. szám, 152.

⁶⁶ R. Agranoff: Frameworks for Comparative Analysis of Intergovernmental Relations. 1990; D.J. Elazar: International and Comparative Federalism. Political Science and Politics 1993, 26. szám, 190–195. V. Ostrom: Multiorganization Arrangements in the Governance of Unitary and Federal Systems. = Policy Implementation in Federal and Unitary Systems. 1985. L. J. Sharpe: The Rise of Meso Government in Europe. 1993.