Tóth Judit

A diaszpóra jogállása a Magyar Köztársaság
jogrendjében

Van-e diaszpórajog?

Egy még lezáratlan kutatás részeként¹ arra keressük a választ, milyen fôbb vonások jellemezték az elmúlt évtizedben a kormányzat magyar diaszpórával kapcsolatos politikáját. A kutatás anyagából az alábbiakban csupán egyetlen szempontot ragadunk ki: miként tudta, illetôleg kívánta kezelni a magyar jogi szabályozás azt a történeti körülményt, hogy a nemzet tagjai különbözô ország állampolgáraiként élnek szerte a világban. Lehet-e, s ha igen, miként, a sokféle jogállású nemzettagok abból fakadó hátrányát, hogy nem egy, a magyar állam polgárai, valamiképpen csökkenteni? Van-e diaszpórajog vagy túlzó elvárás a joggal szemben, hogy ilyen érzékeny és sokrétû ügyet szabályozzon?

A legegyszerûbb jogi csoportosítás szerint ugyanis a nemzet tagjai a következôk:

1. Egy részük a Magyar Köztársaság állampolgára.

2. Míg kizárólag külföldi állampolgár több millió magyar (a környezô országok állampolgáraivá váltak a békeszerzôdéssel, illetve kétoldalú nemzetközi szerzôdés értelmében eleve születésükkor azt szerezték meg, másrészt Magyarországról az elmúlt évtizedekben elvándorolva kaptak egy új, távolabbi, európai vagy tengerentúli országban állampolgárságot, elveszítve a magyart).

3. Végül az említett csoportok családi kapcsolataiból születtek meg a kettôs állampolgárok, illetve egyéni eljárásban szereztek második (többes) állampolgárságot.

Az állampolgársági hovatartozás csak az egyik szempont, a másik ugyanis a regisztrált, jogszerû lakóhely figyelembevételén alapszik. Ennek értelmében megkülönböztetjük:

A. a Magyarországon élô magyar állampolgárokat,

B. a külföldön élô magyar állampolgárokat, valamint

C. a külföldön élô, a magyar nemzethez tartozó idegen állampolgárokat.

A formális logika alapján ezeket párba állítva, hat csoportot alakíthatunk ki, amelyek között az egyedüli kapocs a magyar nemzethez tartozás:

I. Magyarországon élô magyar állampolgárok

II. Magyarországon élô külföldi állampolgárok

III. Magyarországon élô olyan kettôs (többes) állampolgárok, amely-
bôl az egyik állampolgárságuk a magyar

IV. Külföldön élô magyar állampolgárok

V. Külföldön élô külföldi állampolgárok

VI. Külföldön élô olyan kettôs (többes) állampolgárok, amelybôl az
egyik állampolgárságuk magyar.

Ebbôl a leegyszerûsített felosztásból két következtetés máris adódik. Csak akkor használható a csoportosítás, ha jogilag rögzíteni tudják, mit jelent a magyar etnikumhoz tartozás, továbbá ha definiálják a (valahol) "él, lakik" követelményét. Kissé elôreszaladva, már itt jelezzük, hogy az elsôt a jog legfeljebb csak formálisan képes meghatározni, tartalmilag nem, míg a másodikat képes lenne, de éppen az elmúlt évtized sodrásában nem futotta erre az erejébôl.

A jogszabályok elemzésének fontos következtetése, hogy a jogalkotók nem törekedtek sem a fenti, sem az attól eltérô, ám következetes, egyértelmû szóhasználatra. Néhány példát idézünk, azt jelezve, mennyire sokszínû a vizsgált csoport: "külföldön élô magyar állampolgár", "külföldi államokban letelepedett magyar állampolgár"², "Magyarország határain kívül élô magyarok", "a világban élô magyarok", "diaszpóra"³, "Magyar Köztársaság területén kívül élô magyarság"⁴, "külföldrôl hazatérô magyar állampolgár"⁵, "külföldi letelepedés szándékával az országot elhagyók", "külföldön letelepedô polgár", a külföldrôl letelepedési céllal hazatérô", "külföldön élô, de Magyarországon tartózkodási hellyel rendelkezô"⁶, míg a leggyakrabban a "határon túli magyarok"⁷ kifejezés szerepel a joganyagban. Ebbôl adódik tehát a következtetés: a jogalkotónak csak igen részleges a nemzet különbözô tagjainak körülményeire vonatkozó tudása. Ezért az adott szabályozás célját, tárgyát nem az érintettek/a nemzet teljességéhez igazítja, hanem esetlegesen és szituatív módon reagál a szabályozási igényre.

Lehet-e egyetlen közös kifejezést alkalmazni valamennyi külföldön élô nemzettagra? A nemzetközi összehasonlító kutatásra tekintettel a diaszpóra kifejezést használtuk. Ezzel elejét akartuk venni a véget nem érô irodalmi vitának, hiszen a szakirodalomban a szerzôk fogalomhasználata nem egységes,⁸ és mi sem azt tûztük ki célul, hogy általánosan követendô meghatározást alkossunk. Ugyanakkor megállapítottuk, hogy a jogalkotó nem is törekedett arra, hogy egységesen kezelje a diaszpórát pusztán a megfogalmazás nyelvi, jogi pontossága érdekében. Ugyanis hiányzott e mögül a politikai szándék, bár éppen a vizsgált idôszakban szûnt meg a világ "Keletre" és "Nyugatra" való politikai megosztottsága. Így inkább a diaszpóra csoportjai közötti különbségek váltak meghatározóvá a politikában, mintsem az azonosságok.

A diaszpórába tartozók csoportjait⁹ jogilag csak néhány vékony szál fogja egybe. Így a kutatás eredménynek tekintette, hogy meghatározhatja azokat

• a diaszpóra egészére vonatkozó közös jogi, igazgatási elemeket, amelyek mögött az egységes nemzetben gondolkodó politika áll,

• másrészt azokat a különbségeket, amelyek az egyes diaszpóracsoportokat jogállásban, igazgatási szempontból egymástól elválasztja. Ezek a különbségek bizonyíthatják, hogy a diaszpórával kapcsolatos kormányzati politikának vannak rejtett vagy vállalt prioritásai, másfelôl igyekszik tekintetbe venni a különbözô élethelyzetû, más-más országokban élô, szervezôdô csoportok sajátosságait.

Ha az elmúlt tíz évben e különbség mellett létrejött valami közös – hiszen a nemzeti összetartozás, az etnikai azonosság nem ragadható meg tartalmilag, legfeljebb formálisan –, az mindenképpen fejlemény a jog világában. Ilyen összekötô szálaknak tekinthetjük azokat a szabályozott kedvezményeket (jogállásban, közpénzbôl fizetett támogatásban), amelyeket a nemzethez tartozás alapján nyújt a kormányzat a diaszpóra tagságának.

A késôbb összefoglalandó kedvezményeket nem egységes mércével méri a politika, ugyanis a Kárpát-medencében élôket kívánja támogatni, míg az emigránsokra szinte alig jut a kedvezményekbôl.

Miközben fokozatosan rakódtak egymásra a diaszpórapolitikát szolgáló jogi-igazgatási rendszer építôkövei, szembetûnô, hogy a jogalkalmazókat cseppet sem zavarta: a diaszpóra tagjainak támogatásáról szóló jogszabályok nem határozták meg, kire terjed ki azok hatálya, azaz pontosan kik tartoznak a diaszpórába. Ez a jogállamiság¹⁰ programjával aligha egyeztethetô össze. Hasonlóan "homályos" szabályozásra más tárgykörben is van példa, és az rendre a szabályozás mögött meghúzódó politika nyerseségével, kidolgozatlanságával vagy éppen erôtlenségével függ össze.¹¹

Az Alkotmány szintjén fogalmazódott meg az a politikai cél, amely kifejezi a nemzeti összetartozást, a bárhol élô magyarok és az anyaország együttmûködésének, kapcsolatainak ápolását.¹² Ugyanakkor az ezt a célt érvényre juttató jogszabályok, költségvetési döntések, igazgatási intézkedések soha nem adnak egyértelmû felvilágosítást arra, ki a tagja a diaszpórának, ki a magyar. Ennek egyik oka, hogy a célzott támogatáshoz konfliktusmentes kapcsolatokra van szükség a határon túlra került magyarok területi államával, s a jogilag egyenes beszéd konfliktussal fenyegetne. További magyarázat lehet, hogy nincs is szükség a jogszabályokban a személyi hatály megfogalmazására, mert mindenki tudja, kirôl van szó, és így is végrehajtható a kormányzati diaszpórapolitika.¹³

A látszólag kényelmes helyzetet és a politikai szereplôk konszenzusát ettôl még sokféle veszély fenyegeti. Például megoszthatja a pártok közötti egyetértést, ha nyilvánosan megvitatnák, vajon igazolható-e tényekkel az elôfeltevés, miszerint nemzetközi mércével mérve is példás kisebbségpolitikát kell kialakítani a hazai kisebbségekkel kapcsolatosan, csatlakozva és alkalmazva a nemzetközi kisebbségvédelmi egyezményeket, kiegészítve azokat autonóm szabályozással, politikával – s ez majd kisugárzik a környezô országokra, azaz hozzájárul a diaszpóra fennmaradásához, identitásának ôrzéséhez és a szülôföldön megmaradáshoz. Ez a tétel Apponyi Albert óta alapja, de nem bizonyítéka a diaszpórapolitikának. Másféle veszélyekkel járhat a "ki a magyar" kérdésének feszegetése, ugyanis megváltozhat a határon túli magyarok bevándorlásának magyarországi társadalmi fogadtatása, az differenciáltabb, sôt konfliktusosabb lehet a jövôben. Bár a bevándorló magyarokkal szemben mérsékelten emelkedett az elôítéletesség a többi vándorhoz képest,¹⁴ a politikának reagálnia kellene erre. A "Ki a magyar diaszpóra tagja?" tehát azért is választ igényel, mert az összetartozás és nemzethez tartozás alapját érinti. Enélkül még kétségesebb a diaszpórapolitika axiómaként kezelt elve, hogy az ide érkezô nemzettag befogadásában, támogatásában konszenzus van a magyarországi lakosság körében.

Gondot okoz, hogy jogilag nem lehet pontosan és jogalkalmazási szempontból használhatóan megfogalmazni, ki a magyar, aki tehát része a diaszpórának is. Ez a jog részlegességébôl fakad, így hiába várunk a jogi szabályozás teljes körû kidolgozására. A jogszabályok ma két vonalon haladnak: az a magyar, aki 1. most/valaha magyar állampolgár volt, illetve ilyen személynek a leszármazója, 2. vagy/és magyar nemzetiségûnek vallja magát.

Jogtörténeti párhuzamok

A jogtörténeti elôzmények máig hatnak a diaszpórapolitikára, régi jogunk elemzésekor is felfedezhetjük a mai diaszpórapolitika egyes elemeit. Például az elsô állampolgársági törvény óta¹⁵ töretlen a jus sanguinis, a leszármazás elvére épülô állampolgárság, amelyet 1929 óta még távolléttel sem lehet elveszteni. Bolyongnak is nagy számban "lappangó" magyar állampolgárok a világban. Bár többször felmerült a nyilvántartásba vétel ügye, annak megoldatlansága miatt a "potenciális magyar állampolgárok" számáról csak becslések vannak.¹⁶ A leszármazás alapelvébôl is folyik, hogy a többes identitás és a többes kötôdés nem volt kívánatos az állampolgársági törvényeinkben, és abban valódi elmozdulást csak a legutóbbi törvény hozott.¹⁷

A történeti örökség másik eleme, hogy a leszármazás rendjén kívül meglehetôsen liberális volt az állampolgárság megszerzése a községi illetôség,¹⁸ a hallgatag honfiúsítás¹⁹ szabályai alapján. Ám ezt a rugalmas, a helyi közösségbe való befogadtatás elvét megtörte a századfordulótól fokozatosan kiépülô központi igazgatás- és idegenrendészeti szabályozás,²⁰ amely azóta is egyformán kezel minden idegent, aki nem magyar állampolgár. Így lett az idegenek tömegének egyik arctalan csoportja a magyar diaszpóra minden tagja, ha elvesztette magyar állampolgárságát. 1921 óta, aki magyarként nem optált,²¹ azt a személyt a jog ugyanolyan külföldinek tekinti, mégpedig egyre szigorodó idegenrendészeti bánásmódban részesítve, mint a pigmeusokat vagy a maorikat. Ez mára számtalan jogalkalmazási ellentmondást és politikai vitát eredményezett. A diaszpórapolitika és a migrációs politika egymás ellenében mûködik.²² Nem folyt nyilvános vita például arról, hogy a diaszpóra szülôföldön való megmaradásának támogatása érdekében akadályozni lehet-e – például idegenrendészeti (beutazási, tartózkodási, munkavállalási) szigorításokkal – a határon túli magyarok magyarországi bevándorlását. Miért ne lehetne önálló státusa a diaszpóra tagjainak a magyarországi szabályozásban?

Az elmúlt évtized szabályozásának áttekintése

Az 1989 óta kiadott jogszabályok és az állami irányítás egyéb eszközeinek²³ a száma mára hatalmasra duzzadt, mintegy tízezer a hatályos normák²⁴ száma. A vizsgálat elsô nehézségét az jelentette, hogyan lehet a hazai joganyagot teljes körben áttekinteni, kigyûjtve azokból a diaszpóra legalább valamely csoportjára vonatkozó szabályokat. Az anyag terjedelme miatt

• a szûkebb tárgyra összpontosítva nem vettük számba azokat az univerzális emberi jogi egyezményeket, amelyeknek a vizsgált idôszak elôtt váltunk részesévé, illetve amelyek általában alkalmazandók az állam joghatósága alá kerülô (éppen Magyarországon tartózkodó idegen állampolgárokra, közöttük a diaszpóra egyes tagjaira);

• mellôztük a helyi önkormányzati rendeleteket, hiszen azok egy része csak manuális nyilvántartásban szerepel;

• nem tekintettük külön normának a vizsgált idôszakon belül a jogszabályt módosító vagy kiegészítô normákat;

• néhány jogszabályt idôközben hatályon kívül helyeztek, így azok tartalmi elemzése helyenként elmaradt, ugyanis az elemzéshez alapul a hatályos jogszabályok gyûjteménye, valamint a Magyar Közlöny szolgált.

Mindezeket figyelembe véve, csupán összesen 150 jogszabály foglalkozik közvetlenül vagy közvetve, részben vagy teljes terjedelmében a diaszpórapolitikával és a diaszpóra tagjaival.

A tartalmilag elemzett "diaszpórajog" szabályait többféle szempont szerint csoportosíthatjuk. (A csoportosításban és különösen a példálózásban követtük a jogszabályokban alkalmazott kifejezéseket, így a diaszpóra kitételt akkor használjuk, ha a norma kontextusából, céljából világlott ki, hogy róluk van szó.)

1. Milyen eredetû a jogi norma

1.1. A nemzetközi jog forrásai közül kiemeljük

1.1.1. a többoldalú emberi jogi és kisebbségi politikai nyilatkozatokat,²⁵ egyezményeket, amelyeknek az elmúlt években való gyors kialakításában, a hozzájuk csatlakozásban nagy szerepe volt a "mintaszerû kisebbségi politikára" törekvésnek.²⁶ Ugyanakkor külön megemlítjük az anyaország és a kisebbségek kapcsolatát érintô rendelkezéseket, mert azok irányt szabnak az államközi kapcsolatoknak, túl a kisebbség és a területi állam jogviszonyán. Például ilyen a kétoldalú szerzôdések megkötésére felhívás "különösen a szomszédos országokkal annak érdekében, hogy biztosítsák az érintett nemzeti kisebbséghez tartozó személyek védelmét".²⁷

1.1.2. A kétoldalú államközi kapcsolatokat új jogállami és külpolitikai alapokra helyezô szerzôdéseket, amelyek sajátos mûfajt képviselnek, hiszen két ország viszonylatában legalább tucatnyi témában elveket és késôbb megkötendô ágazati szerzôdések létesítését határozzák meg. Ezek közül kiemelkednek azok, amelyekben nagyobb számú magyar kisebbség él, mert rájuk tekintettel kiemelt szerepet kapott a kisebbségvédelmi kitételek beépítése a szerzôdésbe.

Az ukrán, a román és a szlovák alapszerzôdés²⁸ tartalmi összevetése mindezt jól bizonyítja.

Szinte szó szerint megegyeznek a két alapszerzôdésben szereplô elvek, csupán a (kissé árulkodó) sorrendben van különbség. Az elvek a következôk:

• a nemzetközi szerzôdésekben és jogban foglaltak tiszteletben tartása,

• tartózkodás az erôszak alkalmazásától,

• tartózkodás a fenyegetéstôl,

• a másik fél területi épségének, határainak sérthetetlensége,

• békés, baráti, jószomszédi kapcsolatok,

• együttmûködés több területen és szinten,

• a felek közötti viták békés rendezése.

Az említetteken túl, a térség biztonságának, békéjének, valamint a "világpolitikai" célok (például fegyverzetkorlátozás) emlegetése, továbbá a területi integritás és a viták békés rendezése kétszer is szó szerint szerepel a román alapszerzôdésben, mintha valamiféle fegyverszüneti egyezményt kötnének a felek.

A három alapszerzôdés további azonossága, hogy úgy bôvítik a felek közötti együttmûködés elveit (szabályait?), hogy utalnak – részletezés nélkül –

• olyan jogilag vagy politikailag kötelezô nemzetközi dokumentumokra, amelyeknek mindkét szerzôdô állam részese, illetve azokat elfogadta. Ide tartozik néhány ENSZ- és EBEÉ-dokumentum, sôt a román és a szlovák alapszerzôdésben felbukkan az Európa Tanács két kisebbségi dokumentuma és az ENSZ Közgyûlés egyik nyilatkozata;

• a szerzôdô felek belsô jogszabályaira, amelyek kiterjednek bizonyos közigazgatási eljárásra, az állampolgári kötelezettségekre, jogi helyzetre, de a jogok bôvítése nélkül. Éppen ellenkezôleg, nemzetközi dokumentumba építve politikailag legitimálja a szerzôdô állam bármikor szigorítható szabályozását. Ilyen visszautalás szerepel például a kisebbségi szervezet állami támogatására, a nyelvhasználatra, a nyelvoktatásra, a vállalkozókra. Ez éppen a diaszpóra számára teszi súlytalanná a szerzôdést (például a helyi lakosság többségét kitevô "kisebbség" esetén engedi az anyanyelv használatát), és ezzel sokszor visszacsempészi a reciprocitás elvét.

A szlovák alapszerzôdés annyiban tér el a másik két alapszerzôdéstôl e ponton, hogy kimondja, a magyar kisebbségekre alkalmazzák az Európa Tanács Keretegyezményét annak megerôsítése után, vagy ha annál kedvezôbb nemzeti jogszabály lép hatályba, úgy azt tekintik irányadónak.

• Az utaló normák másik csoportja harmadik (a két szerzôdô féltôl különbözô) államokkal kapcsolatosan vállalt és jövôbeli kötelezettségekre vonatkozik. Mindhárom egyezményben rögzítik, hogy az alapszerzôdés nem irányul mások ellen, továbbá a felek nem kötnek másokkal a nemzetközi joggal ellentétes szerzôdéseket, nem engedik területüket felhasználni más állam erôszakos – különösen az alapszerzôdésben részes másik féllel szembeni – akciói számára, és a harmadik állammal kötött megállapodásokban foglaltak nem érintik az alapszerzôdésben szabályozott kérdéseket. (Mintha még mindig szövetségi rendszerben állnának a térség országai.)

A három alapszerzôdés nemcsak a megfogalmazott elvekben, hanem a tételes rendelkezésekben is egyezéseket mutat. Az érintett témaköröket az alábbiakban foglalhatjuk össze:

• Biztonsági kérdések (katonai, rendészeti/közrendi és igazságügyi/bûnügyi együttmûködés, például a szervezett bûnözés elleni közös fellépés érdekében).

• Nemzetközi integráció (közös fellépés nemzetközi szervezetekben, az ukrán alapszerzôdés megemlíti még a határ menti kooperációt, az EBEÉ-együttmûködést, míg a román már a NATO-, EU- és NYEU-tagság elôsegítésérôl és közös projektekrôl szól. A szlovák féllel kötött szerzôdésben hivatkoznak arra, hogy a kapcsolatok új alapokra helyezése egyben hozzájárulás nemcsak a térség biztonságához, de a két ország európai integrációs erôfeszítéseihez is).

• Lakossági kapcsolatok (egészségügyi, turisztikai fejlesztés, ifjúsági cserék, sport, határ menti együttmûködés egyes ügyei, az elhaltak sírjainak felkutatása külön szerepel az ukránban, a románban és a szlovákban szólnak még az állampolgárok konzuli védelmérôl, míg mindháromban nagy hangsúlyt kap a határátlépés rendjének és feltételeinek javítása, a személyforgalom fejlesztése a határok átjárhatósága érdekében).

• Gazdasági együttmûködés (vállalkozások, tôkebefektetés ösztönzése, távközlés fejlesztése, a románban még szó esik a kereskedelemrôl, az energia, a közlekedés és a távközlés összehangolt fejlesztésérôl).

• Tudományos kapcsolatok (kutatói és akadémiai együttmûködés általában, míg a románban külön megemlítik az orvostudományi kutatásokat, addig a szlovákban szorgalmazzák a hungarisztikai és szlovanisztikai kutatásokat).

• Kultúra, oktatás (ez magában foglalja az ukrán értelmezés szerint a tömegtájékoztatásra, az alkotó közösségekre, a nyelvoktatásra, a mûemlékvédelemre, a katonasírok gondozására és a levéltári anyagokra vonatkozó együttmûködést, továbbá a román és szlovák alapszerzôdés szól a diplomák elismerésérôl szóló egyezmény megkötésérôl és a kulturális cserékrôl is).

• Környezetvédelem (környezeti károk, elemi csapás esetén a felek egymást értesítik, javítják a környezet állapotát, megelôzik a határon átlépô szennyezôdéseket, az ukrán külön említi a csernobili katasztrófa következményeinek közös enyhítését, míg a románban önálló cikk részletezi a dunai hajózás és a vízszennyezés kérdését, valamint a határvizekkel kapcsolatos együttmûködést).

• Kisebbségvédelem. Az ukrán alapszerzôdésben úgy kap a téma bô teret két önálló dokumentumban (Nyilatkozat + Jegyzôkönyv), hogy egyetlen szó sem esik a "magyar" kisebbségrôl. A Nyilatkozat ugyanis azzal a céllal készült, hogy minél több állam fogadja el (19. pont). Ezért általában szól a nemzeti kisebbségekrôl, rögzítve az identitás választásának szabadságát, a diszkrimináció tilalmát, az identitás megôrzéséhez nyújtandó állami segítséget, a kisebbségi szervezôdést, az asszimiláció és a gyûlöletkeltés tilalmát, az anyanyelv használatát, a névviselést, saját oktatási és felsôoktatási rendszert, vallásgyakorlást, anyanyelvi tömegtájékoztatást.

A román és a szlovák alapszerzôdés egyetlen cikkben, igaz, annak tucatnyi bekezdésében szabályozza a kisebbségek általános védelmét. A román alapszerzôdés csupán egyetlen esetben nevezi meg a "magyar kisebbséget". A Nyilatkozatban szereplô tematika lényegében ebben is megtalálható, ám a nemzeti jogszabályokra visszautalás, annak keretei közé szorítás éppen ebben a témakörben kap hangsúlyt. Egyedülálló megoldás, hogy a felek vállalják a kisebbségvédelem nemzetközi szintû, tehát nem elsôsorban csak a közöttük lévô együttmûködésre, hanem több országra kiterjedô fejlesztését. Sôt "azon nemzetközi dokumentumok rendelkezéseit, amelyekre nézve a jövôben vállalnak kötelezettséget, e Szerzôdés részeként fogják alkalmazni". (15. cikk (11) bekezdés) Azaz sokkal inkább a külsô igényeknek, mércének való megfelelés, mintsem a közös, ismert gondok rendezése a felek szándéka a romániai és a magyarországi kisebbségek körében.

A szlovák alapszerzôdésben kétszer is megnevezik a magyar és a szlovák kisebbségeket a kisebbségi cikkben, a nyelvhasználatról (közéletben, hivatalokban, a közterületen lévô feliratokon, a névviseléskor, a tömegtájékoztatásban és az anyanyelvi oktatásról) szólva, továbbá a már említett nemzetközi egyezményekben és deklarációkban foglaltaknak az alkalmazása szempontjából.

Talán nem szigorúan tartalmi kérdés, de jelentôs, hogy mindhárom alapszerzôdés szabályozza a végrehajtás szervezeti kereteit. Az ukránokkal államfôi/miniszterelnöki, külügyminiszteri szinten egyszer, a parlamentek és a végrehajtó szervek között pedig évente többször is vegyes bizottságban tekintik át az ügyeket. Addig a románokkal csak miniszterelnöki és külügyi/szakminiszteri találkozókra, valamint közelebbrôl meg nem határozott országgyûlési együttmûködésre, kormányközi szakértôi bizottsági ülésekre kerül sor. Ez persze önmagában még nem biztosíték a kapcsolatok javítására és az együttmûködés folyamatosságára.

A szerzôdésekben közös, hogy mindegyiket 10 évre kötötték, és a felek hallgatása esetén az 5–5 évre automatikusan meghosszabbodik. A felek a szerzôdés alkalmazásában felmerült vitát békés úton rendezik.

1.1.3. Az alapszerzôdések végrehajtási rendjét meghatározó megállapodások önálló csoportot képeznek. A Romániával és Szlovákiával kötött alapszerzôdésben foglaltak érvényesítésére meghatározták a szervezeti kereteket, tennivalókat. E téren is sokkal terjedelmesebb a román féllel aláírt jegyzôkönyv²⁹ a szlovákhoz³⁰ képest. Az elôbbi szabályozza a külügyminiszterek vezetésével mûködô Vegyes Bizottság fôbb feladatait, valamint a szaktárcák államtitkárainak vezetésével létrejövô szakbizottságok mûködését. A szakbizottságok részben ágazati, részben funkcionális kérdésekkel foglalkoznak, közöttük a kisebbségek ügyeivel is. A szakbizottságok és a Vegyes Bizottság kötelesek mûködésükrôl rendszeresen tájékoztatni a közvéleményt, bár az mindkét jegyzôkönyvben rejtve marad, miként kerülnek nyilvánosságra a vegyes bizottságok ajánlásai, azoknak milyen helye lehet például az állami irányítás egyéb eszközei sorában. Ennél szûkszavúbb a szlovák jegyzôkönyv, amely mindössze 11 bizottság felállításáról szól, amelyek közül az egyik a kisebbségek ügyeit kíséri figyelemmel, azokban dolgoz ki ajánlásokat. További különbség, hogy míg a román–magyar vegyes bizottság társelnökei az ülésre szükség szerint meghívhatják a magyar, illetve a román kisebbség szervezetének képviselôjét (4. cikk), addig a szlovák–magyar kisebbségi szakbizottság nemzeti tagozataiban helyet kap a szlovák, illetve a magyar kisebbség által delegált képviselô.

1.1.4. A kisebbségként élô diaszpóra jogvédelmét, identitásának megôrzését szolgáló kétoldalú egyezmények³¹ jelentôsége bár nem nagy, de szervezeti és külpolitikai szempontból van minta értéke. Jelentôségüket fokozza, hogy az érintett államokkal kötött alapszerzôdés is rendelkezik a kisebbségekrôl, nemcsak általában, hanem a magyar kisebbségeket külön is említve (például a Szlovéniában, illetve Horvátországban élô magyarok identitásának védelme, a diszkrimináció tilalmazása, anyanyelvük használata).³² Ám az említett kisebbségvédelmi egyezmények további biztosítékokat tartalmaznak. A felek a kisebbségek bevonásával, képviselôik delegálásával alakították ki a vegyes bizottsági rendszert, a kisebbségi identitás megôrzésére a gazdasági, regionális fejlesztés kérdéskörén túl, elsôsorban az oktatás, a kultúra, a média és az anyaországgal való közvetlen kisebbségi kapcsolatok erôsítésével. A szlovén szerzôdés megfogalmazza, hogy az ôshonos kisebbségi területen a határokon átnyúló együttmûködés és a gazdasági fejlesztés nagyban hozzájárul az elvándorlás megállításához, hogy ne változzon meg a terület etnikai összetétele (7. cikk). A horvát szerzôdés sajátossága, hogy utal a magyar menekültek hazatérésének, az újjáépítésnek a támogatására, mert 1991 óta fôként emiatt változott meg a térség etnikai összetétele (8., 10. cikk).

1.1.5. A kétoldalú egyezmények közül számos olyan akad, amely nem kisebbségvédelmi célú, de közvetetten valamilyen módon segíti az anyaország és a külföldön élô diaszpóratagok kapcsolatainak fenntartását, identitásának ôrzését, jogvédelmét. Közös bennük, hogy talán nem jöttek volna létre, vagy legalábbis nem olyan intenzitással és széles körû együttmûködést meghatározva, ha az adott államban nem élnek magyarok. Ezek tárgyuk szerint meglehetôsen sokfélék, és részletes bemutatásuk túllép a kitûzött célon. Elegendô itt arra utalni, hogy a vizsgált idôszakban az alábbi témakörökben születtek szerzôdések, egyben jelezve a kapcsolatok fejlesztési irányát:

• Gazdasági egyezmények (kettôs adózás elkerülésérôl, beruházások védelmérôl, CEFTA és a keretén belül megnyílt kereskedelmi lehetôségekrôl).

• Oktatási, tudományos, kulturális együttmûködést segítô egyezmények. Új államként kötött Magyarországgal ilyet például Ukrajna és Szlovénia. Ez utóbbi³³ már a preambulumban jelzi, hogy így kívánnak a felek hozzájárulni a szlovén–magyar kisebbség sokirányú fejlôdéséhez. Az önkormányzatok közötti együttmûködés, a kisebbségek nyelvének oktatása, a diákok cseréje, az ösztöndíjak juttatása vagy az iskolai bizonyítványok elismerésérôl kötendô megállapodás (2–5. cikk) az ottani és az anyaországban tanuló diaszpóra tagjait segíti. A szabályozás érvényesítésének további biztosítékaként "a Felek biztosítják egymás nemzeti kisebbségei számára a külön jogok megvalósításának feltételeit a nevelés, oktatás, kulturális identitás megôrzése, fejlesztése területén" (10. cikk). Hasonló rendelkezéseket találunk az ukrán féllel kötött egyezményben is,³⁴ és a végrehajtást mindkettôben vegyes bizottság szolgálja. Sajátossága azonban, hogy rendelkezik az együttmûködésrôl "az Ukrajnában élô magyar nemzetiségû polgárok kulturális és vallási igényeinek kielégítésében, [...] a kisebbségi szervezetek tevékenységében, a hatályos jogszabályok szerint lehetôvé téve a másik országból érkezô segítség elfogadását" (14. cikk).

• Az államhatárra és átlépésére vonatkozó egyezmények (államhatár rendje, átkelôhelyek létesítése, vízummentesség).³⁵ Ezek mindegyike a jószomszédi kapcsolatok erôsítésére, a polgárok utazásának megkönnyítésére hivatkozva kezdôdik. Ugyanakkor nagy része van abban a diaszpórának, hogy nem mondtuk fel az évtizedekkel korábban kötött vízum nélküli utazást lehetôvé tevô egyezményeket, amelyek változatlan formában való fenntartása ellen sokféle érvet hoztak fel a rendészek, de a politikai döntést nem hozhatták meg.³⁶

• Államközi egyezmények a többes állampolgárság eseteinek megelôzésérôl. A volt szövetségi rendszerbe tartozó államokkal Magyarország sorra megkötötte ezeket a megállapodásokat, majd 1990-tôl éppen a diaszpórában élôk, vagy ahogy az egyik preambuluma fogalmaz, "az emberi jogok teljesebb érvényesülése érdekében" felmondta.³⁷ Hozzátartozik, hogy a magyar állampolgárságról szóló hazai szabályozás 1957 óta e tekintetben nem változott, mert azóta tolerálja folyamatosan a többes állampolgárságot, bár lehetôvé tette, hogy nemzetközi egyezményben másként rendelkezzenek. Ebben a lépésben a diaszpórapolitika változása jól látható, ugyanakkor a nyilvánosságnak szóló törvényi bevezetôben, meglehetôsen neutrálisan, az emberi jogokról szólnak, a diaszpórát csak a rejtjelolvasók vehetik észre, hiszen egyszerre mondtuk fel az ilyen jellegû megállapodásokat olyan országokkal is, ahol csak mutatóban akad magyar.

• Szociálpolitikai, munkaügyi egyezmények a másik fél országában dolgozó, ott állandó lakóhelyet létesítô állampolgárok társadalombiztosítási, egészségügyi ellátásáról. Ezek szintén a volt szövetségi rendszerben szorgalmazott egyezmények, mai szemmel nézve, Magyarországra rendkívül elônytelenek, mert a vándorlás iránya miatt az ellátásokat igénybe vevô magyar állampolgárok száma elenyészô, míg a másik szerzôdô fél polgárainak részérôl ez hatalmas létszámot, kiadást jelent, mégpedig kompenzációs mechanizmus nélkül. Ám éppen azért, mert az ellátást, kedvezményt igénybe vevôk zöme a diaszpóra tagja, nem mondtuk fel 1989 után sem ezen egyezményeket.³⁸ Így továbbra is lehet a határ menti övezetben állandó lakóhellyel rendelkezôknek átmenni a szomszéd országba, és az áttelepülô nyugdíjasok továbbra is a magyar biztosító kasszájából kapnak az itteni szabályok szerint megállapított nyugellátást, egészségügyi ellátást. Igen sokan részesültek ideiglenes tartózkodásuk alatt Magyarországon sürgôs, heveny megbetegedésre hivatkozva díjmentes egészségügyi ellátásban, amely egyébként minden biztosítási jogviszonnyal nem rendelkezô számára (állampolgárságtól függetlenül) térítésköteles.

1.2. A másik nagy normacsoportot a belsô jog forrásai alkotják. Összevetve a nemzetközi jogforrásokkal, a hazai jogszabályok száma több mint kétszerese, míg terjedelme legfeljebb a fele azoknak. Másként fogalmazva, míg a nemzetközi szerzôdések száma ötven körül van, addig vagy száz a belsô jogszabályoké. Ugyanakkor a bennük "megbújó" diaszpórára vonatkozó szabálytömeg terjedelme aligha éri el a nemzetközi normák felét. A belsô jogforrások megoszlása a következô volt, amely jól mutatja, mely jogalkotó és döntéshozó szervek vannak túlsúlyban a diaszpórapolitika alakításában (N = 103):

Ebbôl a rendkívül kezdetleges összesítésbôl csupán annyi derül ki, hogy a diaszpóráról rendelkezô normák kétharmada a jogrendben a kormány és tagjai szintjén, a társadalmi nyilvánosság elôl elzártan, míg harmaduk a legfôbb képviseleti szerv nyilvános vitáját követô eljárásban született. Jogforrási szempontból kevés a stabil és magas szintû jogszabály (törvény), nagyságrenddel több a rendeletek száma (33), míg a normák majdnem felét az állami irányítás egyéb jogi eszközei (határozat, utasítás együtt 41) alkotják. Ez már önmagában is jelzi, hogy meglehetôsen sok a szervezetalakítással, igazgatási feladatok megosztásával, pénzelosztással, kinevezéssel, protokollügyekkel foglalkozó döntés, míg a diaszpóra tagjainak és a közvetlenül velük foglalkozók jogosítványainak a száma – mert az elsôsorban törvényi, esetleg kormányrendeleti szabályozást igényel – meglehetôsen csekély. Röviden szólva, a diaszpórapolitikának nem szerves része az érintettek jogállásának közvetlen szabályozása, hanem helyette túlteng a közvetett, paternalista, hatósági mérlegelésen alapuló, állami támogató jellegû szabályozás.

2. Földrajzi szempontból kiket kíván elérni és támogatni a kormányzat

2.1. Magyarországra érkezett személy (például itt tanuló felvidéki)

2.2. A Kárpát-medencében kisebbségiként élô

2.3. Bárhol másutt élô magyar

3. Jogilag ki a támogatandó alany (ez összekapcsolódhat az elõbbi földrajzi alannyal)

3.1. Magyar állampolgárságú, esetleg kettôs állampolgárságú személy

3.2. Bizonytalan, hogy magyar állampolgársággal rendelkezik-e az alany (ennek megállapítása, tisztázása lehet a célja)

3.3. Külföldi (azaz nincs magyar állampolgársága)

4. Kik nyújtják a támogatást, ki a támogató alany

4.1. Közhasznú szervezetek, amelyek részben vagy egészben a határon túli magyarság támogatását közhasznú tevékenységként végzik³⁹

4.2. Adóalanyok, amelyek a határon túli magyarokat támogató közhasznú szervezetek, költségvetési szervezetek, egyesületek, alapítványok javára rendelkeznek adójuk egy részérôl⁴⁰

4.3. Közalapítványok, amelyeket kifejezetten a határon túli magyarság segítésére alapított a Kormány⁴¹

4.4. Költségvetési intézmények (egyetem, kórház stb.), amelyek a kedvezményt, támogatást biztosítják

4.5. Hatóság (konzulátus, jegyzô, közigazgatási hivatal stb.), amely a jogállásbeli kedvezmény szabályait alkalmazza.

5. A szabályozott életviszony, a jogtárgy

A közember számára az, hogy mirôl szól a jogszabály, a legfontosabb tájékozódási szempont. Ez sokat elárul a diaszpórapolitika sajátosságairól. A jogtárgyak szerint a következô megkülönböztetésre nyílik mód:

5.1. Nemzetpolitikai kérdések. Ezeket elsôsorban a programjelleg, a célkitûzô tartalom jellemzi, kevéssé tekinthetjük normatívnak. Ilyen például a már idézett alkotmánybeli rendelkezés vagy a készülô alkotmány szabályozási elveit rögzítô országgyûlési határozat. Külön kell szólni az 1990-ben született, elsôsorban politikai és nem jogi jelentôségû határozatra, amely az egész vizsgált idôszakra érvényes elveket fogalmazott meg a "szomszédos országokban élô magyar nemzeti kisebbségek helyzetérôl".⁴² Mivel a kisebbségek helyzete aggasztó, jogi igényeiket elutasítják, és ez veszélyezteti a szomszédsági kapcsolatokat, a demokratizálódást, tárgyalásokat kell kezdeményezni kétoldalú kisebbségi egyezményekrôl, jogaik védelmérôl és regionális egyezmények megkötésérôl. Ezzel párhuzamosan korszerûsíteni kell a hazai kisebbségpolitikát, jogaik intézményes biztosítását a megfelelô törvények kiadásával is. Milyen közös elveket kell követni? Az emberi jogok tisztelete, a nemzeti kisebbségek jogvédelmére az anyaország köthessen szerzôdést a nemzeti kisebbségek jogvédelmére, a (bárhol élô) kisebbségek identitásának megôrzése, önszervezôdésük biztosítása, kulturális autonómia és nyelvhasználat biztosítása, a kisebbségek és az anyaország zavartalan kapcsolatainak szerzôdéses biztosítása, valamint a szomszédban élô magyarok és a szomszéd országok segítségével az itt élô kisebbségek igényeinek kielégítése. Ez tehát megfogalmazza a szülôföldön maradás és jogérvényesítés politikáját, amelybôl következik, hogy a máshol élô, boldoguló diaszpóra tagjainak szabályozására egyáltalán nincs szükség, legfeljebb másodlagos, kiegészítô jelleggel.

5.2. Külpolitikai irányokat határoznak meg azok a jogszabályok, az állami irányítás egyéb jogi eszközei, amelyek felhatalmazást adnak államközi egyezmények, nemzetközi szerzôdések megkötéséhez, valamint rendelkeznek azok végrehajtásáról. Különös jelentôsége van azoknak a dokumentumoknak, amelyek az európai integrációs, a hazai és a határon túli kisebbségvédelmi és a nemzetpolitikai ügyeket együttesen fogalmazzák meg. Ezek ugyanis a reciprocitást, a mintaszerû nemzetiségi politikára válaszul elnyerendô kisebbségvédelmet teszik a külpolitikai és nemzetpolitikai cselekvés alapelvévé s egyben az EU-csatlakozás politikai elôfeltételévé. Példaként idézhetjük a következôket. "A Magyar Köztársaság megkülönböztetett figyelmet fordít a határain túl élô magyarság helyzetére, érdekeinek a nemzetközi jog normáival összhangban álló érvényesítésére. Ugyanígy alapvetônek tartja a Magyarország területén élô nemzeti kisebbségek jogainak maradéktalan megvalósítását. A biztonságot erôsítô tényezônek tekinti a nemzeti kisebbségek jogainak érvényesítését, amellyel ellentétesek az intoleráns és agresszív nacionalizmus, a nemzeti kisebbségek asszimilálására és a lakosság etnikai összetételének mesterséges megváltoztatására irányuló törekvések. Az emberi jogok, ezen belül a nemzeti és etnikai kisebbségek helyzete nem tekinthetô egyetlen állam kizárólagos belügyének sem. Magyarország a nemzeti kisebbségek kérdését az EBESZ és az ET normái, valamint az európai gyakorlat alapján látja szükségesnek rendezni, azt a jószomszédi kapcsolatok és az euroatlanti integráció szerves részének tekinti."⁴³

5.3. Kisebb terjedelemben, de felbukkannak gazdasági együttmûködést, támogatást szabályozó normák, például a kisvállalkozások, vegyes vállalatok bátorítása formájában.⁴⁴

5.4. A magyar (nyelvû) diákok képzését, pedagógusok továbbképzését, ösztöndíjak alapítását, a hazai felsôoktatásba való bekapcsolódást, továbbá a határon túli képzést több jogszabály rendezi.⁴⁵

5.5. Néhány rendelkezés szól a kulturális együttmûködésrôl, így a határokon túlra sugárzó adásokról, a határon túli könyvkiadás és a színházak, könyvtárak támogatásáról, valamint a külföldi magyar intézetek mûködtetésérôl.⁴⁶

5.6. A diaszpóra tagjainak bekapcsolása a tudományos kutatásba, PhD képzésbe, senior kutatók magyarországi kutatásának biztosítása is szerepel a listán.⁴⁷

Ez utóbbi három jogtárgy körében vesszük észre, hogy nem csak a Kárpát-medencében élô magyarokat kívánja – legalább részben – átfogni a politika. A magyar kulturális intézetek⁴⁸ tevékenykednek a távoli országokban élô magyarok kulturális identitásának megôrzéséért, a Kodolányi János Intézet⁴⁹ pedig a magyarul talán nem tudó emigránsok gyermekeinek oktatásáért, és csupán a "Magyarország 2000" tanácskozás kívánt keretet teremteni ahhoz, hogy részvételi lehetôséget nyújtsanak a modern Magyarország építésében az emigránsoknak tapasztalataik megismerése révén.⁵⁰ Kivételesen elôfordult, hogy a nyugati magyarság valamely szervezetének nyújtott a kormányzat támogatást kultúrpolitikai érdekbôl.⁵¹

5.7. Szétszórt rendelkezésekben kaptak helyet a humanitárius jellegû támogatás⁵² szabályai. E körbe sorolhatjuk a gyógykezelést, a szociálpolitikai egyezmények alapján egyoldalúan nyújtott társadalombiztosítási ellátást, a háborús újjáépítéshez adott segítséget vagy éppen a méltányosságból nyújtott magyarországi illetékmentesség ügyeit.

5.8. Végül külön kell említenünk a vándorlásra vonatkozó szabályokat,⁵³ hiszen a diaszpóra tagjainak többsége külföldi, így a beutazás, a bevándorlás, a honosítás és a visszahonosítás, az összes ellentmondásosságával együtt – nagy jelentôségû jogintézmény. (Ennek részletezése önálló írások tárgya, így most itt eltekintettünk részletes kifejtésétôl.)

6. A diaszpórapolitika végrehajtását biztosító szabályok

6.1. A hatásköri szabályok segítenek némileg eligazodni, mely tárca milyen módon vesz részt a kormányzati diaszpórapolitika érvényesítésében. A Határon Túli Magyarok Hivatala látja el 1992 óta a kormányzati koordinációt, míg az Orbán-kormány újítása nem csupán abban állt, hogy a Hivatalt integrálta a Külügyminisztériumba⁵⁴– ezzel egyértelmûen külkapcsolati hangsúlyt adva tevékenységének. Az igazi változást az hozta, hogy a valamennyi kormánytag feladat- és hatáskörérôl szóló jogszabályba⁵⁵ beépítették az alkotmánybeli felelôsségi klauzulát a határon túl élô magyarságért.

6.2. A támogatás mértékét meghatározó pénzügyi szabályok között az éves költségvetési törvénynek jut nagy szerep, míg ennél szerényebb az adózásra, vámeljárásra vonatkozó rendelkezéseknek az adományok célba juttatása terén. Az éves költségvetési törvények áttekintése az egyetlen kiindulási pont, ha választ keresünk a diaszpóra közpénzekbôl adott támogatási összegének meghatározásához.⁵⁶ Nehezíti az áttekintést, hogy vannak a diaszpórát is támogató közkiadások, ráfordítási arány meghatározása nélkül.⁵⁷

6.3. Szervezeti normák, amelyek létesítik a politikát megvalósító intézményeket, továbbá szabályozzák azok belsô felépítését, mûködését. Ide tartozik például a HTMH-ról, a minisztériumi egységekrôl, a már említett közalapítványokról szóló szabályok, továbbá a kétoldalú együttmûködést koordináló vegyes bizottságok, vagy legutóbb a magyar-magyar csúcs intézményesítését kimondó rövid határozat.⁵⁸ Külön kell szólni a sokféle kormányzati és egyéb politikai szereplô közötti koordinációs feladatokról, amelyeknek részletezése mindeddig nem szerepel a szervezeti normákban.

6.4. Önálló és az elôzôekhez hasonlóan változékony csoportot alkotnak a protokoll és a személyzeti rendelkezések. Elsôsorban feladatkijelölô határozatokban, kinevezésekben jelennek meg, a felelôs, a határidô és a pénzkeret meghatározásával.⁵⁹

7. Közvetlen vagy közvetett szabályok

7.1. A joganyag másféle csoportosítása arra világít rá, hogy meglehetôsen kevés az a jogszabály, amelynek címébôl és személyi, tárgyi hatályából minden olvasó számára kiderül, a diaszpóra egészérôl, illetve bizonyos csoportjairól, az azzal kapcsolatos igazgatási ügyekrôl tartalmaz rendelkezéseket. Ezeket közvetlen
diaszpóra-jogszabályoknak nevezhetjük. E követelménynek szinte egyetlen jogszabály sem tett eleget,⁶⁰ legfeljebb abban az esetben, ha megengedjük az eltérô szóhasználatot,⁶¹ illetve a meglehetôsen gyakori "rejtjelezést", például az Alkotmány 6. § (3) bekezdésére utalást, amelynek teljesítése különösen az Orbán-kormány tagjainak feladat- és hatáskörérôl szóló rendeletekben "állami közfeladatként" szerepel.⁶²

7.2. A vizsgált joganyag elsöprô többsége közvetett szabály, mert erôs képzelôerôre vagy tárgyismeretre van szükség, hogy kiderüljön, a szándék: a diaszpóra jogainak védelme, támogatása. Vajon ki gondolná, hogy a társasági adóról és osztalékadóról szóló törvényben vagy éppen a felsôoktatási Tudományos Tanácsról szóló miniszteri rendeletben bukkan diaszpórát érintô rendelkezésekre?

8. Jogosító norma

A diaszpórajog végül utolsóként említett, de igen jellemzô vonása, hogy elvétve találunk benne olyan rendelkezést, amely közvetlenül a diaszpóra tagjának (szervezetének, képviselôjének) adna jogosítványt, alanyi jogot. Ehelyett a velük foglalkozó állami szervek, intézmények statútumában, a pénzelosztást szolgáló alapítványok, intézmények alapító okiratában szerepelnek a "közvetett jogok". Például ha egy szervezet pályázatokról dönt, nyilván valaki arra pályázhat, támogatást kérhet, vagy a hatóság az engedélyt kiadhatja – de a diaszpóra egyetlen tagja sem jogosult a támogatásra, az ösztöndíjra, a beutazásra, a honosításra, a bevándorlási engedélyre vagy a kiadvány kötelespéldányára. Furcsa módon, a jogosító normák elsôsorban a magyarországi adózókra, közhasznú szervezetekre vonatkoznak, akik és amelyek persze jó célra fordítják a pénzt – a diaszpórára. Elôfordult még a különbözô jelölési jog a határon túli magyar szervezetek részérôl, például a kultúra területén mûködô kuratóriumokban.

Összegzés helyett

A jogforrások áttekintésének végén megállapíthatjuk, hogy azok súlya és jelentôsége a diaszpóra jogállása szempontjából elsôsorban politikai jellegû, mert érvényesítése csak akkor függ a magyar hatóságoktól, ha a diaszpóra tagja Magyarországon tartózkodik. Egyéb esetekben az állampolgársága és tartózkodási helye szerinti hatóságoktól kell várnia, hogy a multilaterális egyezményekben, politikai kötelezettségvállalásokban és a kétoldalú szerzôdésekben foglaltaknak érvényt szerezzenek. 1989 után igen aktív volt a magyar diplomácia ilyen két- és többoldalú egyezmények kidolgozásában, és mivel töretlen a hite a példás kisebbségpolitika mintaközvetítô erejében, a hazai kisebbségekre vonatkozó szabályok kidolgozását tekintette prioritásnak. Néhány esetben pedig bizonyos egyezmények további életben tartásával vagy felmondásával kívánta a kormányzat "feltûnés nélkül" segíteni a diaszpóra jogi helyzetét. Miközben hatalmas jogalkotási munka kezdôdött a jogállamiság és az európai integráció programjának megvalósítására, a diaszpóra jogállásának autonóm, nemzetközi kötelezettségeket nem érintô, szuverén szabályozása csak rendkívül részlegesen sikerült. Ebben nagy szerepe volt az eddig mellôzött politikai vitáknak, a társadalmi nyilvánosság kizárásának és annak, hogy ebben nincsenek nemzetközi, legfeljebb részleges nemzeti minták, amelyek mechanikusan nem követhetôk. Így nincs más hátra, mint lefolytatni a tisztázó vitákat, például a nemzeti szolidaritásról, összetartozásról, és a nemzetközi jog által bôven szabadon hagyott mozgástérben megalkotni a diaszpóra jogi hátrányait mérséklô, az egyenjogúsítást szolgáló szabályokat a diaszpóra különbözô csoportjai számára, még akkor is, ha a politikai konszenzus alapja a szülôföldön boldogulás és megmaradás elve. A feladat része annak felismerése, hogy egy nemzet történetileg eltérô módon találhatja meg a jog segítségével is – de nem csak azzal – a diaszpórában élôk azonosságának, önszervezôdésének útját. A jog a maga részlegességével azonban a mai szabályozásnál többre lenne képes, hogy valóban diaszpórajogról beszélhessünk valódi jogi fejleményként.

* Részlet a Régióban megjelenés alatt álló tanulmányból

—————————————

¹ A Nyílt Társadalom Alapítvány támogatásával folyik az ukrán–orosz–magyar kisebbségi politikát modellezô kutatás (1998–99). Ennek keretében az MTA PTI nemzetközi migrációs kutatócsoportjában jogi-igazgatási, szociológiai vizsgálat és sajtóelemzés segítségével tárjuk fel a magyar diaszpórapolitika felépítését, mûködését, a politikai diskurzusokat az 1989–99 közötti idôszakban.

² 119/1996 (XII. OGY határozat a Magyar Köztársaság alkotmányának szabályozási elveirôl).

³ 90/1992 (V. 29.) Korm.r. a Határon Túli Magyarok Hivataláról.

⁴ 161/1998 (IX. Korm.r. a nemzeti kulturális örökség minisztere feladat- és hatáskörérôl).

⁵ 147/1993 (X. 26.) Korm.r. a személyi igazolvány kiadásának és nyilvántartásának átmeneti szabályairól.

⁶ 1992. évi LXVI. és a 146/1993 (X. 26.) Korm.r. a személyi adat- és lakcímnyilvántartásról.

⁷ Például 26/1999 (III. OGY h. a Magyar Állandó Értekezlet megalakulásához kapcsolódó feladatokról).

⁸ Az értelmezés sokszínûsége ellenére azonban vannak közös elemek. Eszerint migrációval létrejött, azonos nyelvi, kulturális gyökerekkel és identitással rendelkezô, azt fenntartani kívánó, bizonyos fokig intézményesült közösség, amely valódi vagy nosztalgikus kapcsolatokat ápol a hazával, ahová a közös identitás részeként visszavágyik.

⁹ Van olyan álláspont is, miszerint az anyaországba települô erdélyiek, vajdaságiak, sôt az Erdélybôl mondjuk a Vajdaságba áttelepülôk is emigránsok, azaz egy további alcsoportját képezhetik a diaszpórának (Európai Protestáns Szabadegyetem konferenciája, 1999. május 10–12.). Mások szerint erre az esetre a nemzetrész fogalmat kellene inkább alkalmazni (Erdélyi Hívogató, Új Folyam 1998/1).

¹⁰ Alkotmány 2. § (1) bekezdése.

¹¹ Erre példa 1989–98 között a társadalmi szervezetekre, a nonprofit szektorra vonatkozó, töredékes, ellentmondásos szabályozás egésze és konkrétan a közhasznú szervezetekrôl szóló törvény (1997. évi CLVI.) hányattatása.

¹² Alkotmány 6. § (3) bekezdése.

¹³ Ez történt például a második világháború után a menekültekkel. Mivel a nemzetközi közösség rendezni akarta jogállásukat, az ENSZ-ben 1951. július 28-án elfogadott egyezmény ugyan meghatározta a fogalmat, de nem alkotott eljárási szabályokat, miként kell azonosítani a magát menekültnek vallót az egyezményben írtakkal. Az egyezményt megfogalmazó küldöttek abból indultak ki, hogy mindenki tudja, kire gondolnak, és a további részletezés talán elveszi az államok csatlakozási kedvét.

¹⁴ Sik Endre: Idegenellenesség Magyarországon. = Idegenek Magyarországon. (Szerk.: Sik–Tóth) MTA PTI, Budapest 1998. 175–177. Závecz Tibor: Csökkenô rokonszenv. = Menekülôk, vándorlók, szerencsét próbálók. (Szerk.: Sik). MTA PTI, Budapest 1992. 49–58. Kovács Róbert: Az "idegenek" Magyarországon – Települések és menekültek. = Útkeresôk (Szerk.: Sik). MTA PTI, Budapest 1993. 49–64. Szakáts Mária Erzsébet: Az Erdélybôl áttelepült magyarok otthonképe. = Táborlakók, diaszpórák, politikák. (Szerk.: Sik–Tóth). MTA PTI, Budapest 1996. 91–118. Csepeli–Sik: Changing content of political xenophobia in Hungary – Is the growth of xenophobia inevitable? = Refugees and Migrants – Hungary at a Crossroads (Eds.: Fullerton–Sik–Tóth). MTA PTI, Budapest 1995. 121–128.

¹⁵ 1879. évi L. törvénycikk, hatályba lépett 1880. január 8-án.

¹⁶ Például Dr. Nagy Iván javasolta, hogy a felállítandó Magyar Egyetemi Kisebbségi Intézet feladata lenne "a világon szerteszét szórva élô egész külföldi magyarság összeírása. Fontos volna ez kisebbségvédelmi szempontból is, különösen az úgynevezett utódállamokban, de a magyar nemzetnek mint ilyennek nagysága és ereje felôl szerkesztendô képnek megvázolása céljából is. Ez természetesen tudományos szempontból talán csak másodlagos feladat, de gyakorlati megvalósítása az egyetemes magyarságnak, az újjáépülô országnak, az új erôkkel nekilendülô nemzetnek mégis elsôrangú érdeke". (A nemzetiségi statisztika jelentôsége a kisebbségi jogvédelem számára. Miskolci Jogászélet Könyvtára, 28. szám, 1928. 26.) A becslésrôl és egyéb kapcsolódó kérdésekrôl lásd Parragi Mária: Állampolgársági jogi dilemmák – a jogalkalmazó szemével. = Idegenek Magyarországon. (Szerk.: Sik–Tóth) MTA PTI, Budapest 1998. 79–86.

¹⁷ Bár a harmadik állampolgársági törvény (1957. évi V. tv.) már tolerálta a többes állampolgárságot, azt a számunkra legfontosabb európai államokkal kétoldalú szerzôdésekben kizártuk. Így a negyedik állampolgársági törvény (1993. évi LV. az elsô, amely valóban lehetôvé teszi a többes kötôdést. 1990 után felmondtuk a környezô államokkal kötött, többes állampolgárságot kizáró egyezményeket is.

¹⁸ 1868. évi IV. törvénycikk, 1886. évi XXII.

¹⁹ Szemben az indigenatus solemnis intézményével, amely teljes politikai tagságot, tehát nemességet is adó állampolgárrá válást biztosított, a beköltözô idegenek tízéves ittlakás, adófizetés, erkölcsileg nem kifogásolható életvitel és a helyi település életébe való beilleszkedés alapján szerezhettek állampolgárságot. (Faluhelyi Ferenc: Magyarország közjoga. I–II. Pécs 1926)

²⁰ Például 1903. évi V. és VI. törvénycikk. (Bôvebben lásd Ferenczy Ferenc: Magyar állampolgársági jog. Gyoma 1928.; Ferdinandy Gejza: Magyarország közjoga. Budapest 1902)

²¹ 1921. évi XXXIII. a Trianonban kötött békeszerzôdés becikkelyezésérôl, különösen annak VII. része, valamint az 1921. évi 7200. M. E. számú miniszterelnöki rendelet a trianoni békeszerzôdés életbeléptetésérôl.

²² Tamás Pál: Hét tézis az identitáspolitikák és az állampolgárság újraértelmezésének lehetôségeirôl. = Idegenek Magyarországon. (Szerk.: Sik–Tóth) MTA PTI, Budapest 1998. 87–90. Tóth Judit: Mozaikok a migráció hazai szabályozásából. (Az állampolgársági és az idegenrendészeti törvény elemzése) Magyar Jog 1994. április. 213–222.

²³ Az 1987. évi XI. határozza meg a jogszabályok (alkotmány, törvény, Kormány rendelete, a Kormány tagjainak rendelete, helyi önkormányzati rendelet, továbbá a nemzetközi szerzôdés) és az állami irányítás egyéb eszközeinek (országgyûlési határozat, kormányhatározat, miniszteri utasítás, jegybanki rendelkezés, jogi iránymutatások) körét.

²⁴ Nem számítjuk ide azokat, amelyek csupán módosítják, kiegészítik az eredeti rendelkezéseket, továbbá a helyi önkormányzatok rendeleteit sem, hiszen azok területi hatálya nem országos.

²⁵ Különösen ilyenek az EBESZ-dokumentumok, az Európa Tanács Parlamenti Közgyûlése (1993) 1201-es ajánlása, a Helsinki Záróokmány, amelyek valamennyi alapszerzôdés preambulumában szerepelnek, egyébként függetlenül attól, hogy él-e akár egy magyar is az adott államban.

²⁶ Különösen ilyen az Európa Tanács Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartája (kihirdetve az 1999. évi XL., megerôsítve a 35/1995 [IV. OGY] határozattal, valamint az ET Nemzeti Kisebbségek Védelmérôl szóló Keretegyezménye (kihirdetve az 1999. évi XXXIV. határozattal).

²⁷ Európa Tanács Nemzeti Kisebbségek védelmérôl szóló Keretegyezménye (1995) 18. cikk.

²⁸ 1995. évi XLV. tv-vel, 1997. évi XLIV. és az 1997. évi XLIII. kihirdetve.

²⁹ Magyar Közlöny 1998/10. Nemzetközi szerzôdés közzététele a külügyminisztertôl a Magyar Köztársaság Kormánya és Románia kormánya közötti együttmûködési és aktív partnerségi vegyes bizottság létesítésérôl.

³⁰ Magyar Közlöny 1999/2. Nemzetközi szerzôdés közzététele a külügyminisztertôl a jószomszédi kapcsolatokról és baráti együttmûködésrôl szóló szerzôdés teljesítésének elôsegítését szolgáló mechanizmus létrehozásáról.

³¹ Kisebbségek jogainak védelmérôl szóló egyezmény Horvátországgal (1997. évi XVI. kihirdetve), a Magyar Köztársaságban élô szlovén nemzeti kisebbségek és a Szlovéniában élô magyar nemzeti kisebbség különjogainak biztosításáról (kihirdetve az 1996. évi VI. Kormányrendelettel).

³² Barátsági és együttmûködési szerzôdés Szlovéniával (kihirdetve az 1995. évi XLVI. 18. cikkben), Horvátországgal (kihirdetve az 1995. évi XLVII. 17. cikkben).

³³ Kihirdetve a 91/1994 (VI. Kormányrendelettel).

³⁴ Kihirdetve a 25/1996 (II. Kormányrendelettel).

³⁵ Például határátkelôhelyekrôl Ukrajnával (Magyar Közlöny 1993/13. Nemzetközi szerzôdés közzététele a pénzügyminisztertôl), vízummentességi egyezmény Szlovákiával (kihirdetve a 160/1994 (XII.) Kormányrendelettel), Szlovéniával (kihirdetve a 165/1998 (X. 6.) Kormányrendelettel).

³⁶ Például Jugoszláviával (kihirdetve az 1966. évi 4. törvényerejû rendelettel), Romániával (kihirdetve az 1968. évi 7. törvényerejû rendelettel).

³⁷ Például a Magyar Népköztársaság és a Román SZK között a kettôs állampolgárság eseteinek megoldásáról és megelôzésérôl szóló egyezményt hatályon kívül helyezô (1992. évi VII.), hasonló Bulgáriával (1992. évi VIII.), Mongóliával (1995. évi X. tv.).

³⁸ Például a magyar és csehszlovák állampolgárok határ menti területeken történô kölcsönös foglalkoztatásáról szóló egyezmény (kihirdette a 11/1986 (IV. MT) rendelettel), a Magyar Népköztársaság és Románia között szociálpolitikai együttmûködési egyezmény (kihirdetve az 1962. évi 5. törvényerejû rendelettel).

³⁹ 1997. évi CLI. melléklete c) 13. alpontja.

⁴⁰ A személyi jövedelemadóról szóló 1996. évi CXXXVI., a társasági és az osztalékadóról szóló 1996. évi LXXXI.

⁴¹ 1021/1995 (III. Korm.h.), 1023/1999 (II. Korm.h.), 1020/1995 (III. Korm.h.), 1057/1992 (X. 9.) Korm.h. az Illyés, az Új Kézfogás, az Apáczai és a Hungária Televízió Közalapítványról.

⁴² 46/1990 (V. 24.) OGY-határozat.

⁴³ A Magyar Köztársaság biztonság- és védelempolitikájának alapelveirôl szóló 94/1998 (XII. OGY h. 11. pontja).

⁴⁴ A határ menti magyarlakta régiók és Magyarország közötti gazdasági együttmûködést tûzte célul az Új Kézfogás Közalapítvány (1021/1995) (III. Korm.h. melléklete 4. pontja).

⁴⁵ Például a felsôoktatásról szóló 1993. évi LXXX. 11/A. §-a a határon túli képzésrôl, továbbá a 192/1997 (XI. Korm.r.), a 30/1998 (VI. MKM r.), a 21/1998 (V. 13.) MKM r.

⁴⁶ Így a kulturális javak védelmérôl az 1997. évi CXL., a rádiózásról és televíziózásról szóló az 1996. évi VI.

⁴⁷ Ide tartozik az MTA tevékenysége, vagy a Felsôoktatási TT-ban képviselettel rendelkezô, kihelyezett képzést nyújtó intézmények (15/1997) (III. MKM r.).

⁴⁸ 101/1997 (VI. Korm.r.).

⁴⁹ 1/1997 (Mûv. K. 10.) MKM-utasítás.

⁵⁰ 2327/1996 (XI. Korm.h.).

⁵¹ 2070/1994 (VI. Korm.h. a Canadai Magyarságért Alapítvány támogatására (Erdély története c. könyv kiadásához).

⁵² 1027/1999 (III.) Korm.h. a horvátországi magyar települések újjáépítéséhez, 1096/1995 (X. 4.) Korm. h. a Külügyi Segélykeretrôl .

⁵³ Különösen az 1993. évi LXXXVI. a külföldiek magyarországi tartózkodásáról és a bevándorlásról , valamint az 1993. évi LV. a magyar állampolgárságról.

⁵⁴ Lásd a módosított 152/1994 (XI. Korm.r. a külügyminiszter feladat- és hatáskörérôl).

⁵⁵ Például 164/1998 (IX. Korm.r.), 171/1998 (IX. Korm.r.).

⁵⁶ Néhány ismétlôdô tétel a költségvetési törvényekbôl: HTMH mûködési kiadásai, közalapítványok állami támogatása, Magyarország 2000 tanácskozás megrendezése, határon túli magyar színházak támogatása, határon túli magyarok oktatásához támogatás, külföldön élô magyarok ellátását segítô alapítvány támogatása, Duna TV támogatása, Magyarság Hírnevéért Díj, határon túli kutatás, Magyarok Világszövetsége támogatása.

⁵⁷ Például Zánkai Gyermek- és Ifjúsági Központ, 1008/1996 (II. Korm.h. szerint).

⁵⁸ 26/1999 (III. OGY h. a Magyar Állandó Értekezlet megalakulásához kapcsolódó feladatokról).

⁵⁹ Ilyen például a nemzeti és állami ünnepek, rendezvények 1996. évi elôkészületeirôl szóló 1009/1996 (II. Korm.h.), részletezve ki, mikor vacsorázik a határon túli magyar szervezetek képviselôivel a Kormány nevében.

⁶⁰ Kivéve például a Határon Túli Magyarok Hivataláról szólók, vagy például a Határon túli Magyar Oktatásért Apáczai Közalapítvány létrehozásáról szóló 1162/1998 (XII. 17.) Korm. h-t vagy a Külföldön élô magyaroknak az ország modernizációjában való részvételi lehetôségérôl szóló 2327/1996 (XI. Korm. h-t.), címében és egészében vállalva a szabályozás rendeltetését.

⁶¹ Például 1068/1990 (IV. MT h. a kisebbségpolitikai célokat szolgáló alapítványok létesítésérôl).

⁶² Például 171/1998 (X. 15.) Korm.r. 10. § b) pontja a szociális és családügyi miniszterrôl szólva, vagy a 158/1998 (IX. Korm.r. 1. § (2) d. pontja a környezetvédelmi miniszterrôl szólva.